Fribourg Tribunal cantonal Cours administrative 11.10.2022 602 2021 174

Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 tribunalcantonal@fr.ch www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2021 174 Arrêt du 11 octobre 2022 IIe Cour administrative Composition Président suppléant : Johannes Frölicher Juges : Dominique Gross, Yann Hofmann Greffière-rapporteure : Vanessa Thalmann Parties A.________ (recourant 1), B.________ (recourante 2) et C.________ SA (recourante 3), tous représentés par Me David Ecoffey, avocat contre DIRECTION DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, DES INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE L'ENVIRONNEMENT, autorité intimée, COMMUNE DE D.________, intimée, représentée par Me Jillian Fauguel, avocate Objet Aménagement du territoire et constructions – Révision d'un plan d'aménagement local – Intérêt au recours Recours du 15 novembre 2021 contre les décisions du 13 octobre 2021

Tribunal cantonal TC Page 2 de 23 considérant en fait A. A.________ est propriétaire de l'article eee du Registre foncier (RF) de la Commune de D.________ (ancien article fff RF), d'une surface de 3'275 m2. B.________ est propriétaire de l'article ggg RF (ancien article hhh RF), d'une surface de 1'981 m2, et la société C.________ SA est propriétaire de l'article iii RF (ancien article jjj RF), d'une surface de 278 m2. B. Par publications dans la Feuille officielle (FO) du kkk et du lll, la Commune de D.________ a mis à l'enquête la révision générale de son plan d'aménagement local (PAL). Les parcelles précitées, faisant partie du périmètre du plan d'équipement de détail (PED) "M.________", devaient passer de la zone agricole à la zone résidentielle à moyenne densité I. Le projet a fait l'objet de diverses oppositions. Par décision du 25 mars 2014, la commune a rejeté les oppositions pour autant que recevables. Cette décision a fait l'objet de recours auprès de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC; actuellement et ci-après: Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement, DIME). Le 15 juin 2015, la commune a retiré le dossier en vue de le rendre conforme au nouveau droit, spécialement sous l'angle de la justification globale des extensions de la zone à bâtir et des mesures de compensation exigées par les art. 38a de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et 52a de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). Le nnn et le ooo, la commune a mis à nouveau à l'enquête publique le projet de révision du PAL. Elle a notamment fixé le périmètre du plan d'aménagement de détail (PAD) obligatoire "Zone commerciale P.________". Plusieurs oppositions ont été interjetées, lesquelles ont été rejetées par la commune le 29 mai 2017. Celle-ci a adopté le même jour la révision générale du PAL. Des recours ont à nouveau été interjetés contre ces prononcés auprès de la DIME. Le qqq, alors même que la révision générale du PAL entamée en 2013 était toujours en cours, la commune a mis à l'enquête publique une révision partielle de son PAL (FO n° rrr). Cette dernière a pour objectif – avec obligation de PAD – la mise en zone de centre, en lieu et place de la zone d'activités actuelle, du périmètre où est implanté le centre commercial S.________, construit en 1973. Dans ce secteur, il était prévu de réaliser le projet "T.________", comprenant notamment de très nombreuses habitations, la construction d'un nouveau centre commercial, un parc aquatique et le déplacement de la gare CFF. Le uuu, un projet de PAD S.________ qui visait à préciser le projet "T.________" a été mis à l'enquête publique (FO n° vvv). Des oppositions ont été interjetées contre ces projets. Le 24 juillet 2018, les Chemins de fer fédéraux suisses CFF SA ont soumis pour approbation à l'Office fédéral des transports (OFT) les plans portant, d'une part, sur le projet de renouvellement de la voie www selon X.________ et, d'autre part, sur le projet de nouvelle halte de D.________ et de fermeture des points d'arrêt de Y.________ et de Z.________. C. Le 21 novembre 2018, la DIME a tranché les recours et a procédé à l'approbation partielle de la révision générale du PAL, sans y intégrer la révision partielle de cette planification qui est liée au projet "T.________". Un recours a été interjeté auprès du Tribunal cantonal.

Tribunal cantonal TC Page 3 de 23 Par décisions séparées du 5 février 2019, la commune a rejeté les oppositions formées contre la révision partielle du PAL et contre le PAD S.________, décisions qui ont également fait l'objet de recours auprès de la DIME. Par arrêt du 3 septembre 2019 (602 2019 3), confirmé par le Tribunal fédéral (arrêt TF 1C_536/2019 du 16 septembre 2020), le Tribunal cantonal a annulé la décision de la DIME du 21 novembre 2018 et lui a renvoyé le dossier de la révision générale du PAL afin qu'elle examine la planification à la lumière du nouveau plan directeur cantonal (PDCant), entré en force le 10 octobre 2018. Suite à l'arrêt du Tribunal fédéral du 16 septembre 2020, la DIME a révoqué ses décisions et décisions sur recours du 10 juin 2020, décisions qu'elle avait rendues entretemps et par lesquelles elle avait approuvé la révision partielle du PAL et le PAD S.________. Le Tribunal cantonal a classé les recours y relatifs (602 2020 91, 93 et 94). D. La planification locale a par la suite été examinée à la lumière du nouveau PDCant. La thématique urbanisation a été revue dans son ensemble eu égard aux nouveaux critères définis dans le PDCant. Les services spécialisés se sont prononcés. Un préavis de synthèse a été établi par le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) le 29 janvier 2021, y compris sur la révision partielle S.________. La DIME a fait publier dans la FO n° aaaaaa les mesures qu'elle entendait ne pas approuver et celles qu'elle comptait prendre dans sa décision d'approbation et qui ne figuraient pas dans le dossier d'enquête publique. Elle en a également avisé la commune qui s'est déterminée le 8 mars 2021. Les propriétaires mentionnés sous la let. A ci-dessus se sont prononcés le 8 mars 2021. Par la suite, le dossier a encore été soumis au Service de la mobilité (SMo), qui a pris position le 6 mai 2021. E. Par décision du 13 octobre 2021, la DIME a partiellement approuvé la révision générale du PAL. L'autorité a d'emblée précisé que cet examen avait été effectué en application du nouveau PDCant et du plan d'agglomération de quatrième génération de l'Agglomération de Fribourg (PA4) et que les modifications liées au secteur S.________ avaient été intégrées à l'analyse de la révision générale. Elle a en outre souligné que le PAD relatif au secteur S.________ ferait l'objet d'une décision ultérieure, coordonnée avec les procédures relatives aux nouveaux giratoires et l'analyse de l'étude d'impact sur l'environnement. Elle n'a en particulier pas approuvé les modifications n° 15 et 16 prévoyant la mise en zone des parcelles des propriétaires mentionnés sous la let. A, au motif que la commune ne disposait pas de possibilités de nouvelles mises en zone en raison de réserves suffisantes de terrains non construits. Par ailleurs, elle a admis des changements d'affectation dans le secteur S.________: - la modification n° 1 portant sur le passage de zone d'activités à zone de centre II des articles ababab, acacac (partiel), adadad, aeaeae (partiel), afafaf, agagag (partiel) et ahahah RF; - la modification n° 2 portant sur le passage de zone d'activités à zone de transport des articles acacac (partiel), aeaeae (partiel) et agagag (partiel) RF;

Tribunal cantonal TC Page 4 de 23 - la modification n° 4 portant sur le passage de zone mixte à zone de centre des articles aiaiai, ajajaj, akakak, alalal, amamam, ananan et aoaoao RF. Elle a également approuvé le nouvel art. 31bis du règlement communal d'urbanisme (RCU) concernant la zone de centre II et l'obligation d'un PAD dans le secteur S.________. La DIME a relevé que, pour le secteur de S.________ – voisin de la zone de centre actuelle –, de manière générale, les modifications qui étaient proposées étaient conformes à la LAT, car elles utilisaient des parcelles déjà affectées en zone à bâtir permettant une utilisation plus judicieuse du sol, visaient la densification du secteur et étaient accompagnées de mesures et de projets d'amélioration de la desserte. Elle a ajouté que ce site s'inscrivait également dans le cadre de la TransAgglo, laquelle permettra la favorisation de la mobilité douce afin de rejoindre rapidement Fribourg par ce mode de déplacement. Elle a en outre souligné qu'une nouvelle halte ferroviaire CFF, attenante au secteur, était planifiée, permettant une amélioration significative de la desserte en transports publics. Plus précisément, selon la DIME, avec les dispositions constructives inscrites dans le RCU (indice brut d'utilisation du sol [IBUS] et indice d'occupation du sol [IOS]), la densification est conforme à la stratégie U2 du PA4. Elle a considéré que la modification n° 4 était en outre justifiée pour rendre conforme les habitations déjà présentes dans ce secteur tandis que la modification n° 2 devait être mise en lien avec la nouvelle gare CFF planifiée. Par décision du 13 octobre 2021 également, la DIME a rejeté le recours déposé par les propriétaires mentionnés sous la let. A ci-dessus. F. Par mémoire du 15 novembre 2021, les propriétaires précités recourent contre ces deux décisions de la DIME auprès du Tribunal cantonal, en concluant – sous suite de frais et dépens – à leur annulation et au renvoi du dossier à l'autorité intimée pour nouvelle instruction au sens des considérants et avec les remarques suivantes: - la modification S.________ n° 1 portant sur le passage de zone d'activités à zone de centre II des articles ababab, acacac (partiel), adadad, aeaeae (partiel), afafaf, agagag (partiel) et ahahah RF est refusée; - la modification S.________ n° 4 portant sur le passage de zone mixte à zone de centre des articles aiaiai, ajajaj, akakak, alalal, amamam, ananan et aoaoao RF est refusée; - la modification S.________ n° 2 portant sur le passage de zone d'activités à zone de transport des articles acacac (partiel), aeaeae (partiel) et agagag (partiel) RF est refusée; - les modifications n° 15 et 16 portant sur la mise en zone résidentielle à moyenne densité I des articles apapap (partiel), aqaqaq, iii, ggg (partiel) et eee (partiel) RF sont approuvées. A l'appui de leurs conclusions, les recourants font valoir une constatation erronée des faits ainsi qu'une mauvaise application des principes de la LAT, de la protection de l'environnement, de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), du PDCant et du plan d'agglomération PA4, tant aux niveaux des règles relatives à la procédure que de celles du fond, conduisant notamment à la violation de leur droit d'être entendus, du principe de la bonne foi, de leur droit de propriété ainsi que de l'autonomie communale. En ce qui concerne les modifications n° 15 et 16 (non-classement de leurs parcelles), ils relèvent que leurs terrains étaient initialement prévus pour être mis en zone et qu'ils ont fait une acquisition

Tribunal cantonal TC Page 5 de 23 importante de zone à bâtir légalisée et destinée au déclassement auprès de la Commune de AR.________ afin de satisfaire aux exigences de la LAT révisée en 2014. Ils précisent qu'une convention y relative avait été conclue et un projet développé, se fondant sur les assurances de la commune quant à la future mise en zone. Ils contestent l'estimation des réserves non construites de la commune telle qu'opérée par le SeCA (7.2 ha) et conduisant à l'interdiction des nouvelles mises en zone selon le PDCant. Ils se plaignent du fait qu'aucune explication ne leur a été donnée quant à ce calcul et que les chiffres ont été fixés d'une manière totalement différente au cours de la procédure. Ils estiment que la réserve est surévaluée. Ils critiquent le fait que le développement du secteur S.________, en main d'une seule propriétaire, entraîne des conséquences sur toute la densification de la commune – et de la région – et de ce fait sur leur propre situation en qualité de propriétaires de terrains en zone agricole dont il était prévu, en application de l'autonomie et de la volonté communale, la mise en zone dans le cadre de la révision générale du PAL. Sur ce constat, ils s'en prennent aux modifications n° 1, 2 et 4, ainsi qu'au nouvel art. 31bis RCU relatif au changement d'affectation du périmètre S.________ par une motivation alambiquée qu'on peut résumer pour l'essentiel comme suit. En ce qui concerne la violation des règles de procédure, les recourants estiment que le dossier aurait dû être renvoyé dans son ensemble à la commune afin que celle-ci puisse procéder à une nouvelle mise à l'enquête, permettant une consultation de la population, l'établissement d'un nouveau rapport 47 OAT – en incluant l'aspect environnemental en particulier – et d'une étude relative à la densification voulue dans cette partie du canton, ainsi que l'intégration des planifications régionales et celle d'autres communes. L'intégration d'une révision partielle pour un projet de l'ampleur de S.________ dans la révision générale en cours et en l'absence d'une étude globale et d'une analyse d'ensemble à effectuer par toutes les instances et tous les services spécialisés conduit selon eux à une violation des droits de participation et du droit d'être entendu et ne respecte pas l'autonomie communale. De l'avis des recourants, ce projet concentre toutes les possibilités de développement dans le seul secteur de S.________, faisant de surcroit abstraction du fait que la réalisation du projet par la société P.________ est actuellement douteuse et dépend de plus de la réalisation de la halte CFF, laquelle n'est pas non plus assurée. Ils considèrent que cette manière de faire consacre une politique du fait accompli menée de concert entre les différentes parties prenantes (commune, canton, OFT, CFF, S.________ SA), en violation du principe de la bonne foi. Les recourants arguent que le principe de la coordination est violé. Reproche est fait à la commune d'avoir développé le projet S.________ d'une manière opaque – avec une multitude de mises à l'enquête – en s'étant désolidarisée des objectifs et du souci de coordination poursuivis par les projets d'agglomération et par le nouveau PDCant, le plan directeur du district ou encore la procédure en lien avec la halte ferroviaire. D'après les recourants, la décision de la DIME enfreint le PDCant à plusieurs égards: Ils estiment que, puisque celui-ci exige l'établissement d'une étude globale sur le potentiel de densification, on ne saurait approuver une planification pour laquelle une telle analyse n'a pas été établie.

Tribunal cantonal TC Page 6 de 23 Ils sont d'avis que le secteur de S.________ ne peut pas être densifié et réaffecté en zone centre II en raison de l'absence de desserte suffisante en transports publics et d'un raccordement au réseau routier insuffisant. Les recourants critiquent l'absence de mesures adéquates pour éviter l'exposition aux nuisances, notamment contre le bruit, et soutiennent que le changement d'affectation est contraire à la stratégie pour l'implantation des centres commerciaux et des projets ayant des incidences importantes sur le territoire et l'environnement. Ils estiment qu'il est nécessaire de l'intégrer dans la planification directrice, de le coordonner avec les autres projets, de fixer la partie de vente d'aliments et de se pencher sur la question du stationnement. Les recourants expliquent que le plan d'agglomération est enfreint dès lors qu'on ne retrouve pas le secteur S.________ dans les zones stratégiques et qu'il se situe non pas dans le milieu compact mais dans la couronne où il ne faut pas augmenter la densité. De plus, vouloir dépasser les valeurs de densité fixées dans le PA4 comme le fait le RCU pour le secteur S.________ est à leur avis contraire aux objectifs de densification fixés dans celui-ci. Les recourants soutiennent en outre que la destination de la zone centre définie par l'art. 31bis du nouveau RCU n'est pas compatible avec l'art. 51 LATeC définissant ce type de zone dès lors qu'il y est prévu une halte ferroviaire. En ce qui concerne la protection contre le bruit en particulier, ils sont d'avis que le changement d'affectation n'est pas admissible puisque le principe de prévention ancré dans la loi fédérale est enfreint. Les recourants demandent finalement qu'il soit procédé à une série de mesures d'instructions relatives à la volonté de la société coopérative P.________ de continuer le projet S.________ et à la typologie des commerces qui s'y implanteront. Ils requièrent une détermination du comité d'agglomération sur différentes questions et du SeCA sur le calcul des réserves de zones à bâtir et la production d'une étude d'impact relative aux nuisances sonores. G. Dans ses observations du 31 mars 2022, la DIME conclut au rejet du recours, en versant au dossier des prises de position du Service de l'environnement (SEn) du 9 février 2022 ainsi que du SMo du 18 mars 2022. En ce qui concerne le calcul de la réserve en surface non construite, elle souligne que les chiffres indiqués par les recourants se fondent sur les critères de l'ancien PDCant, ce qui explique des différences. Elle détaille la nouvelle méthode de son calcul (7.2 ha) et soutient qu'il incombe à la commune de motiver si elle parvient à un autre chiffre (5 ha). Elle réfute le reproche de violation des règles de procédure et de consultation ainsi que du droit d'être entendu, dès lors qu'une analyse commune et d'ensemble tant de la révision générale du PAL de D.________ que du dossier de sa révision partielle liée au secteur S.________ a pu être effectuée dans le respect des droits de participation de la commune et des administrés, les services détenant en outre l'ensemble des éléments nécessaires pour préaviser le changement d'affectation du secteur S.________ en l'intégrant dans la révision générale. Elle souligne que les conditions d'approbation prévoient l'établissement d'un dossier unique dans un délai de six mois sous forme d'un plan d'affectation des zones (PAZ) et d'un RCU harmonisant et joignant les deux révisions, ce qui est exigé au regard du principe de l'économie de procédure et possible dès lors que le

Tribunal cantonal TC Page 7 de 23 changement de l'affectation du secteur S.________ n'a que peu d'impact sur la révision générale du PAL. La DIME est d'avis qu'une étude sur le potentiel de densification n'est pas nécessaire en l'occurrence, puisque celle-ci vise uniquement à démontrer qu'une commune peut procéder à des nouvelles mises en zone, ce qui n'est pas le cas en l'espèce. Elle ajoute par ailleurs que le Tribunal cantonal, en application de sa jurisprudence demandant l'examen des planifications selon le nouveau PDCant, ne l'a jamais exigé jusqu'à présent. Elle relève en outre que la desserte en transports publics du secteur S.________ est suffisante au regard des critères du PDCant, dès lors que la qualité de celle-ci est de niveau C, même sans tenir compte de la nouvelle halte ferroviaire. Par ailleurs, elle souligne que le périmètre est déjà relié au réseau routier. L'autorité intimée affirme que le changement d'affectation n'est pas contraire aux règles régissant la protection contre le bruit. Elle estime que les valeurs de génération de trafic – calculées correctement selon elle –, obtenues au moyen de l'application de la norme VSS 640 283 et des hypothèses de AS.________, peuvent être considérées comme conservatrices, mais plausibles. De l'avis de la DIME, du point de vue de la protection contre le bruit, cela signifie par conséquent que les résultats obtenus dans l'étude d'impact sur l'environnement (EIE) reflètent une estimation prudente de la situation et permettent le changement d'affectation. Elle souligne que la stratégie pour l'implantation des centres commerciaux et des projets ayant des incidences importantes sur le territoire et l'environnement n'est aucunement violée, dès lors que, dans ce secteur, il existe déjà un centre commercial dédié à l'alimentaire. Selon elle, on ne peut pas limiter la surface de la vente d'aliments à un certain pourcentage, puisque le but du nouveau PDCant est de rapprocher la vente d'aliments de l'habitation, ce qui se fera en l'occurrence. Elle met en avant que la problématique de la génération du trafic doit être séparée de celle du stationnement qui ne pourra être examiné qu'au stade du projet, soit du PAD et du permis de construire, mais pas dans le cadre d'un changement d'affectation. La DIME soutient que la décision respecte le projet d'agglomération PA4 dès lors que, dans les conditions d'approbation, il a été précisé que la planification devait être adaptée aux exigences du PA4, notamment en ce qui concerne le stationnement et la densité minimale, tout en soulignant que le PA4 prévoyait déjà le changement du secteur S.________ en zone centre II s'agissant d'une requalification du centre existant, déjà mentionné dans les PA précédents. Elle relève que ce but permet le changement d'affectation en dépit du fait que ce secteur n'est plus mentionné comme stratégique dans le PA4. Finalement, l'autorité intimée rappelle que la densification est tout à fait possible, selon les règles du PA4, dans la zone couronne. Elle explique que le PA4 n'interdit en aucun cas que l'IBUS ne puisse pas être plus élevé que la densité minimale prévue pour un périmètre compact et que les recourants font une interprétation erronée du PA4. Cela vaut également pour le grief relatif à l'absence d'une analyse du développement urbanistique par axe, dès lors que les planifications communales ne sont pas gelées jusqu'à ce que ce concept soit élaboré. Le besoin en zones d'activités à l'intérieur des districts est, selon la DIME, du ressort des plans directeurs régionaux mais on ne saurait refuser une mesure communale au motif que le plan directeur régional de la Sarine n'est pas élaboré au péril sinon de bloquer toute planification communale.

Tribunal cantonal TC Page 8 de 23 La DIME estime que la destination du secteur S.________ et la zone définie par le nouveau RCU se révèlent compatibles avec l'art. 51 LATeC, qui permet différentes activités en zone centre et notamment l'implantation d'une gare CFF. Elle souligne que le degré de sensibilité au bruit, fixé au niveau 3, peut être respecté. Dans ce contexte, elle explique que, contrairement à ce qu'affirment les recourants, l'art. 30 de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41) n'est pas applicable pour ce projet; pour l'évaluation du bruit environnant existant par rapport aux futurs LUSB prévus dans le PAD, c'est l'art. 31 OPB qui est déterminant, car tout ce secteur est considéré comme équipé. L'autorité intimée confirme que les valeurs limites déterminantes pour un secteur où il s'agit de densifier sont respectées, l'EIE ayant démontré que les art. 7, 9 et 31 OPB (à ce stade d'avancement du projet) sont respectés, moyennant la mise en place de certaines mesures que le service a fixé dans son préavis, dans des conditions très strictes pour les prochaines étapes. Elle rappelle dans ce contexte que l'évaluation pourra uniquement se faire au moment du projet concret, mais pas au stade du PAL. En ce qui concerne le principe de la coordination, la DIME expose que la coordination intercantonale et intercommunale a été respectée, que le PAD S.________ ne doit pas être approuvé en même temps que le PAL, que la procédure décisive pour examiner l'étude d'impact est celle du PAD puisque ce n'est qu'à ce stade qu'on disposera de précisions suffisantes relatives au stationnement et aux activités de loisir et de l'habitation qui se réaliseront, que les aménagements routiers seront également examinés en coordination avec le PAD, que la procédure relative à la halte ferroviaire suit une procédure distincte, que l'aboutissement de la nouvelle affectation du périmètre S.________ ne dépend pas de celle de la gare et que, pour un centre commercial existant, la coordination intercantonale et intercommunale ne se fait pas selon les mêmes critères que pour un nouveau centre. H. Le 4 avril 2022, la commune conclut – sous suite de frais et dépens – au rejet du recours et des requêtes de preuves. Elle reconnait que sa réserve de zones à bâtir dépasse largement les 3 ha permettant de nouvelles mises en zone conformément au nouveau PDCant. Puisque, indépendamment des modifications concernant le secteur S.________, les recourants ne peuvent pas demander la mise en zone de leurs parcelles, elle estime que leur recours contre les modifications n° 1, 2 et 4 est irrecevable. Elle souligne que son comportement dans la procédure litigieuse est exempt de fautes, que le projet de développement du secteur S.________ satisfait un nombre considérable d'intérêts publics en faveur de l'ensemble de la population communale et régionale, que la réalisation de la halte CFF est indépendante de celle du projet S.________, qu'il n'y avait pas lieu d'établir une étude de densification en l'absence d'un potentiel de mise en zone, qu'au vu des critères de l'art. 25a LAT, le principe de coordination n'est pas lésé, que le PAZ et le RCU définissent un PAD obligatoire pour le secteur S.________, avec un important listing de mesures et de contraintes à prendre en considération dans l'élaboration de celui-ci, qu'il était tout à fait possible d'intégrer l'approbation de la révision partielle dans celle générale puisque les mesures concernant le secteur S.________ n'avaient que peu d'influence sur le reste de la révision, que le secteur S.________ est selon la fiche T103 du PDCant sans aucun doute suffisamment équipé et bénéficie d'une desserte existante, qu'on ne saurait à l'évidence interdire une densification par le seul fait que l'équipement devra être cas échéant adapté, qu'en aucun cas on ne peut soutenir que les règles de la procédure ont été violées, que l'étude d'impact devra être contrôlée dans le cadre de l'approbation du PAD, que le secteur S.________ avait déjà été classé comme stratégique dans le PA3, que la protection contre le bruit est suffisamment réglée dans le RCU puisqu'elle devra être précisée dans le PAD et que la zone de centre II est conforme aux critères de la LATeC dès lors

Tribunal cantonal TC Page 9 de 23 que les types de zones de la loi ne sont qu'exemplatives. En résumé, elle soutient entièrement les décisions sur recours et d'approbation et la motivation de l'autorité cantonale. I. Dans leurs contre-observations du 23 août 2022 relatives aux observations de la DIME et de la commune, les recourants maintiennent leurs conclusions ainsi que leurs requêtes de mesures d'instruction et formulent de nouvelles offres de preuves. Le 4 octobre 2022, les recourants se sont encore déterminés spontanément. J. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige. en droit 1. Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1), le présent recours est en principe recevable aussi bien en vertu de l'art. 88 al. 3 LATeC qu'en application de l'art. 114 al. 1 let. a CPJA. Les recourants sont propriétaires de parcelles concernées par la non-approbation des modifications n° 15 et 16 qui prévoyaient la mise en zone à bâtir de celles-là. Ils ont un intérêt à contester la décision sur ce point. En ce qui concerne leur légitimité à contester les modifications n° 1, 2 et 4 de la planification locale relatives au périmètre de S.________, il sera traité de cette question au consid. 5 ci-dessous. 2. 2.1. Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de la loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents. 2.2. En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. b LAT, lequel impose aux cantons d'instituer au moins une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 123; cf. également arrêt TA FR 2A 00 65 du 26 octobre 2000), le Tribunal de céans statue avec un plein pouvoir de cognition, dès lors que la mesure litigieuse n'a pas fait l'objet d'un recours auprès de la DIME; le grief d'inopportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 p. 13) peut dès lors également être invoqué devant l'instance de céans (cf. TSCHANNEN, Commentaire ASPAN, art. 2 p. 34 et les références citées; cf. en détail ATF 127 II 238 consid. 3b/aa). Il sied de relever à cet égard que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de recours. Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure applicable. Si

Tribunal cantonal TC Page 10 de 23 la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne peut pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente; bien plus, elle doit renvoyer l'affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 120 Ib 207 consid. 3; TSCHANNEN, Commentaire ASPAN, art. 2 p. 34 et les références citées). 3. 3.1. L'art. 34 al. 1 LATeC dispose que l'aménagement du territoire communal incombe à la commune. Le conseil communal est l'autorité responsable de l'aménagement local (art. 36 al. 1 LATeC). Quant à la DIME, elle est chargée de l'approbation des plans et règlements adoptés par la commune et du traitement des recours (art. 80 al. 1 et art. 86 al. 3 LATeC). Les communes jouissent d'autonomie lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de leur territoire (cf. arrêt TF 1C_291/2014 du 1er décembre 2014 consid. 3.2). Les autorités en charge de l'aménagement du territoire, si elles bénéficient d'une importante liberté d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT) et notamment dans leurs tâches de planification, doivent se conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire de la Constitution (art. 75 Cst.) et de la LAT. Elles doivent également prendre en considération les exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral de la protection de l'environnement au sens large, notamment la loi sur la protection de la nature et des sites (ATF 129 II 63 consid. 3.1; 121 II 72 consid. 1d; arrêt TF 1C_425/2008 du 26 janvier 2009 consid. 3.2). Une appréciation correcte de ces principes implique une pesée globale de tous les intérêts en présence (art. 3 OAT). Combinés avec les buts de l'art. 1 LAT, les principes de l'art. 3 LAT ne constituent pas un système exempt de toute contradiction, mais doivent être intégrés à une pesée générale des intérêts en vue de la meilleure concordance possible. Qu'il faille harmoniser ces intérêts entre eux ne doit pas remettre en cause le caractère contraignant de leur prise en considération (cf. arrêt TF 1C_429/2017 du 25 juillet 2018 consid. 2.1). Les principes de l'aménagement du territoire sont ainsi justiciables (ATF 112 Ia 65 consid. 4; arrêts TF 1C_157/2014 du 4 novembre 2015 consid. 3.3, in ZBl 117 p. 444; 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 6.1). 3.2. Selon l'art. 1 al. 1 LAT, la Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire; il prévoit notamment que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti en maintenant une qualité d'habitat appropriée (let. abis) ainsi que de créer un milieu bâti compact (let. b). Le principe de la densification des surfaces de l'habitat est également repris dans l'art. 3 al. 3 let. abis LAT. Au nombre des principes régissant l'aménagement du territoire, l'art. 3 al. 2 LAT indique que le paysage doit être préservé. A cette fin, il convient notamment de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement (let. a) et de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage (let. b). Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée (art. 3 al. 3 LAT). 3.3. A teneur de l'art. 15 LAT, qui a fait l'objet d'une modification le 15 juin 2012, entrée en vigueur le 1er mai 2014, les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1). Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-

Tribunal cantonal TC Page 11 de 23 delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire; en particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage (al. 3). De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si: a. ils sont propres à la construction; b. ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et s'ils seront équipés et construits à cette échéance; c. les terres cultivables ne sont pas morcelées; d. leur disponibilité est garantie sur le plan juridique; e. ils mettent en œuvre le plan directeur (al. 4). L'art. 8a al. 1 LAT dispose que, dans le domaine de l'urbanisation, le plan directeur définit notamment la dimension totale des surfaces affectées à l'urbanisation, leur répartition dans le canton et la manière de coordonner leur expansion à l'échelle régionale (let. a), la manière de concentrer le développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti (let. c) et la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 LAT (let. d). Conformément à l'art. 9 LAT, le plan directeur a force obligatoire pour les autorités (ATF 143 II 476 consid. 3.7). 3.4. Le nouveau PDCant, adopté par le Conseil d'Etat le 2 octobre 2018, veut – en application des principes précités – renforcer le réseau urbain du canton, définir les limites spatiales du développement urbain à long terme, concentrer principalement le développement de l'urbanisation dans le tissu urbain et assurer un développement de l'urbanisation durable à l'échelle du canton. Pour y parvenir, le plan directeur définit les limites du territoire d'urbanisation cantonal. Il s'agit d'un élément central de la stratégie, puisque le territoire d'urbanisation prend en compte les besoins pour les zones à bâtir destinées à l'habitat, aux activités et à l'intérêt public pour les 25 prochaines années. Il fixe un cadre global avec des limites au-delà desquelles il n'est pas possible de planifier de nouvelles zones à bâtir. Le PDCant prévoit que des extensions des zones à bâtir pourront être étudiées uniquement à l'intérieur du territoire d'urbanisation. Selon le PDCant, un PAZ ne peut prévoir des mises en zones à bâtir que dans le territoire d'urbanisation (cf. T101. Territoire d'urbanisation). Les limites du territoire d'urbanisation sont intangibles au niveau du planificateur local et leur éventuelle modification doit passer par une adaptation du PDCant (arrêts TC FR 602 2021 12 du 4 août 2021; 602 2020 119 du 27 janvier 2021). Le PDCant de 2018 a également pour objectif de développer l'urbanisation à l'intérieur du milieu bâti en premier lieu, par une densification de qualité favorisant les déplacements en transports publics et en mobilité douce. A ce titre, il est question d'utiliser les réserves de terrains à bâtir légalisées et équipées existantes avant de proposer de nouvelles extensions et de subordonner la possibilité d'étendre les zones à bâtir à la définition de mesures en faveur de la densification et de la requalification (cf. T103. Densification et requalification, p. 1). Dans ce but, le schéma stratégique (cf. B. Volet stratégique, p. 28) définit les priorités de développement suivantes: " Priorité 1: agglomérations: Croissance prioritaire Priorité 2: centres régionaux: Croissance prioritaire Priorité 3: croissance stable Priorité 4: Croissance modérée Priorité 4 (tissu touristique): Développement adapté Espace rural: Préservation des bonnes terres agricoles". En ce qui concerne le dimensionnement des zones à bâtir de type zone résidentielle notamment, dans les catégories de priorités d'urbanisation 1 ou 2, une extension de zone à bâtir de maximum

Tribunal cantonal TC Page 12 de 23 5 ha peut être planifiée uniquement lorsque la totalité de la surface non construite en zone à bâtir légalisée n'excède pas 3 ha (cf. T102. Dimensionnement et gestion de la zone à bâtir, p. 2). 3.5. Les mesures prises afin de concrétiser les buts poursuivis par la LAT revêtent sur le principe un intérêt public important. Notamment, la meilleure utilisation des réserves existant à l'intérieur du territoire urbanisé déjà largement bâti, accompagnée du maintien et de l'encouragement d'une urbanisation de la meilleure qualité possible, constitue un des piliers de la politique suisse de l'aménagement du territoire (Message relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire du 20 janvier 2010, FF 2010 p. 974). 4. Dans la présente occurrence, la Cour de céans constate ce qui suit. 4.1. Comme le souligne à juste titre la DIME en se référant aux critères du PDCant (cf. section B, Volet stratégique, schéma stratégique, p. 28), la Commune de D.________, qui est située en priorité d'urbanisation 1, ne peut pas bénéficier de potentiel de mise en zone destinée à l'habitat. En effet, en ce qui concerne le dimensionnement des zones à bâtir de type zone résidentielle notamment, dans la catégorie de priorité d'urbanisation 1, une extension de zone à bâtir de maximum 5 ha peut être planifiée uniquement lorsque la totalité de la surface non construite en zone à bâtir légalisée n'excède pas 3 ha (cf. PDCant, T102. Dimensionnement et gestion de la zone à bâtir, p. 2). Les réserves de zone à bâtir légalisées sont en l'espèce de 5 ha selon la commune et de 7.2 ha selon la DIME, ce qui exclut toute nouvelle mise en zone, principe qui a été confirmé par la Cour de céans (cf. par ex. arrêts TC FR 602 2021 160 du 23 mars 2022; 602 2020 119 du 27 janvier 2021 consid. 6 et 7.4). Sur ce seul constat, les modifications n° 15 et 16 prévoyant la mise en zone à bâtir des parcelles des recourants se heurtent aux principes du PDCant qui lient les autorités. 4.2. Les arguments des recourants ne parviennent pas à changer cette appréciation. 4.2.1. Les recourants sont d'avis que la réserve de terrains ne dépasse pas les 3 ha prévus dans le PDCant, permettant ainsi une mise en zone de leurs biens-fonds. Ils arguent que l'erreur de ce calcul est manifeste dès lors que, tout au long de la procédure, ces chiffres ont varié. En ce qui concerne ce grief, le Tribunal peut renvoyer aux explications de la DIME contenues dans ses observations. En effet, l'autorité intimée explique que, selon sa pratique, une réserve non construite consiste en une portion de zone à bâtir sans bâtiment d'au moins 300 m2 et 20 m de largeur sur une même parcelle ou sur plusieurs parcelles adjacentes si celles-ci sont entièrement libres de construction, sur laquelle une construction supplémentaire peut être érigée en conformité aux règles de construction. Autour des bâtiments existants, une distance correspondant à la moitié de la hauteur (min. 4 m, max. 30 m) peut être réservée. Les bâtiments sont à prendre en compte lorsqu'ils ont une surface de plus de 25 m2. Les places de stationnement au bénéfice d'une autorisation sont considérées comme surface construite. La DIME ajoute qu'en procédure d'élaboration d'un PAL, le SeCA fournit une estimation des réserves non construites et qu'il appartient à la commune d'adapter ses données en justifiant les modifications apportées.

Tribunal cantonal TC Page 13 de 23 Le Tribunal constate tout d'abord qu'aucun indice ne laisse penser que cette manière de déterminer les réserves en terrains ne reflète pas la pratique de l'autorité, appliquée à toutes les planifications en cours; les recourants ne parviennent pas à le mettre en doute. Ensuite, il peut être confirmé que cette méthode prend en compte le but voulu par la LAT, soit la densification dans des zones déjà colloquées en zone à bâtir mais insuffisamment construites. Partant, la Cour de céans ne voit aucun motif pour mettre en cause la méthode du SeCA relative à la fixation de la réserve de terrains non construits. Contrairement à l'avis des recourants, elle ne voit en outre pas comment le droit d'être entendu de la population aurait été lésé du fait que cette méthode de calcul n'a pas été communiquée dans le contexte de la mise à l'enquête. Il est du reste impossible de transmettre tous les détails qui ont conduit à la constatation des faits retenus pour la mise à l'enquête. Par ailleurs, pour des questions liées à la durée et à la complexité des procédures de planification, il est hautement problématique d'annuler toute la procédure de planification pour des raisons formelles et de contraindre, comme le souhaitent les recourants, la commune à mettre à l'enquête une version à jour de son projet afin d'informer correctement la population (cf. pour le cas de la nullité, arrêt TC FR 602 2022 31 et 32 du 29 mars 2022). Au demeurant, cet aspect a pu être soulevé dans le contexte du présent recours. Il est de plus souligné que les chiffres cités par les recourants, notamment les 29'965 m2 retenus dans le contexte de la révision partielle, sont tous issus de l'ancienne méthode de calcul du dimensionnement ressortant de l'ancien PDCant; celle-ci consistait selon la DIME à ne compter que les parcelles non construites, alors que, désormais, un calcul plus précis et, comme on l'a vu mieux adapté à l'objectif souhaité, est effectué par le Service dans le cadre de l'analyse technique des dossiers. Il est donc en effet normal que les chiffres aient différé de ceux avancés par les recourants et ceux-ci ne peuvent pas en conclure que la réserve de 7.2 ha respectivement de 5 ha soit erronée. En ce qui concerne la différence entre les 5 ha formulés par la commune et les 7.2 ha indiqués par le SeCA, il incomberait à la commune d'expliquer en détail pour quelle raison elle ne parvient pas au même résultat que l'autorité cantonale. Or, il n'y a pas lieu d'examiner cette question en détail car même la surface moins élevée avancée par la commune dépasse clairement la limite des 3 ha fixée par le PDCant. Celle-ci ne conteste en outre aucunement qu'eu égard aux critères du PDCant précités et de son propre calcul des réserves, elle ne peut pas procéder à de nouvelles mises en zone. Enfin, la requête des recourants tendant à requérir de la commune la production des permis de construire octroyés depuis 2017 pour procéder à un nouveau calcul actualisé de la réserve de terrains non construits doit être rejetée. En effet, la simple période écoulée entre la mise à l'enquête publique du projet de révision et son approbation ne saurait à elle seule fonder une obligation de soumettre le plan d'affectation à une nouvelle enquête publique, respectivement de l'adapter aux circonstances modifiées (cf. arrêt TF 1C_317/2009 du 15 janvier 2010 consid. 4.2; cf. également dans ce sens, arrêts TC FR 602 2021 6 du 13 avril 2022 consid. 6.3; 602 2013 111 du 16 juin 2016 consid. 5b). Le contraire reviendrait à ne jamais pouvoir fixer la situation sur la base de laquelle la planification peut être examinée, dès lors que celle-ci devrait constamment être adaptée. Par ailleurs, les recourants ne font valoir aucune circonstance particulière qui justifierait de déroger à ce principe, dès lors que la poursuite de constructions sur des terrains déjà colloqués en zone à bâtir dans une commune de l'agglomération ne constitue en rien un facteur exceptionnel. 4.2.2. On peut ensuite constater que tous les griefs se rapportant au périmètre S.________ n'ont pas de lien avec la règle du PDCant qui exclut la mise en zone des terrains des recourants. Même l'abandon des modifications n° 1, 2 et 4 relatives au changement d'affectation du périmètre

Tribunal cantonal TC Page 14 de 23 S.________ ne permettrait pas de nouvelles mises en zone sur le territoire de la Commune de D.________. 4.2.3. C'est à tort que les recourants pensent qu'une étude sur le potentiel de densification pourrait modifier ce constat. En effet, la nécessité de procéder à une telle étude est liée à des mesures prévoyant de nouvelles mises en zone. Il s'agit de démontrer que, malgré la transposition de toutes les mesures de densification possibles, des mises en zone sont justifiées. Comme l'expose la DIME, cette étude est la manière dont le PDCant met en œuvre les exigences de l'art. 15 al. 4 LAT et ne se révèle donc pas nécessaire si seuls sont approuvés des changements d'affectation, puisque ce type de mesures permet de mettre en œuvre une meilleure utilisation des zones à bâtir déjà légalisées sans extension de l'urbanisation. L'établissement d'une étude sur le potentiel de densification, peu importe son résultat, ne peut en aucun cas conduire à ne pas appliquer les règles relatives aux réserves de zone à bâtir interdisant en l'espèce la mise en zone des parcelles des recourants. Ceux-ci ont une compréhension totalement erronée du concept du PDCant et de la LAT s'ils soutiennent le contraire pour tenter d'obtenir la collocation de leurs terrains en zone à bâtir. 4.2.4. Les recourants invoquent une violation de l'autonomie communale. Certes, en droit cantonal fribourgeois, les communes jouissent d'autonomie lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de leur territoire (art. 129 Cst./FR; cf. notamment arrêt TF 1C_291/2014 du 1er décembre 2014 consid. 3.2). Il appartient toujours, en principe, au planificateur local de définir l'orientation de son aménagement dans le cadre légal, même si l'on peut douter que, depuis l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions de la LAT en 2014 et en raison de l'importance accrue reconnue désormais à la planification directrice cantonale, son autonomie soit aussi étendue que par le passé (cf. arrêts TC FR 602 2021 160 du 22 mars 2022 consid. 4.2; 602 2017 35 du 17 juillet 2018 consid. 5.1). On peut se demander si les recourants peuvent se prévaloir de cet argument eu égard au fait que la commune elle-même soutient la décision d'approbation. En tout état de cause, comme il a été démontré ci-dessus, la mesure litigieuse n'est pas conforme à des principes fondamentaux de la LAT exprimés dans des règles d'application concrètes, ce qui pose des limites à l'autonomie communale. La DIME est obligée d'appliquer les principes qui ont trouvé leur expression dans le PDCant. Il ne peut, dans ces conditions, y avoir violation de l’autonomie communale. 4.2.5. Les recourants sont d'avis qu'il est contraire au principe de la bonne foi de ne pas approuver la mise en zone de leurs parcelles. Ils soutiennent que la commune l'a toujours planifiée et que, se fondant sur cette assurance, ils ont procédé à des investissements, ce qui justifie de confirmer les modifications n° 15 et 16. Même s'il incombe à la commune de procéder à la planification de son territoire, il faut souligner que l'autorité compétente pour décider de l'approbation des plans d'aménagement est la DIME, à qui il appartient de vérifier si la commune a correctement fait application des principes régissant l'aménagement du territoire. Dans l'exécution de cette tâche, la DIME n'est pas liée par le comportement de la commune (arrêt TC FR 602 2018 150 du 13 mai 2020 consid. 6.3). Sur ce constat, il est en l'espèce sans importance que, selon les recourants, la commune a soutenu son projet de développement dans cette portion du territoire en prévoyant notamment la mise en zone et qu'eux-mêmes ont procédé à des investissements en vue d'une future collocation en zone à bâtir. Appelés à examiner la légalité d'une mesure de planification, la DIME, et encore moins le

Tribunal cantonal TC Page 15 de 23 Tribunal cantonal, ne saurait confirmer celle-ci pour des motifs liés à la confiance lorsque, comme en l'espèce, il est patent qu'il n'existe pas de pratique illégale systématique dans une situation comparable. Il faut en outre souligner que ce sont le Tribunal cantonal et le Tribunal fédéral qui ont rappelé aux autorités cantonales que le nouveau PDCant devait s'appliquer pour toutes les approbations de planifications locales à partir du 10 octobre 2018 et que c'est finalement ce constat qui a conduit à devoir interdire les modifications n° 15 et 16. Or, l'obligation de densification et de concentration vers l'intérieur, qui trouvent leur expression dans le libellé de l'art. 15 LAT et le PDCant (section B, Volet stratégique, schéma stratégique, p. 28), sont des principes fondamentaux de la LAT révisée et doivent primer l'intérêt privé des recourants à pouvoir construire sur leurs biensfonds. 4.2.6. Les recourants invoquent encore une violation du principe de l'égalité de traitement en se référant aux possibilités de construction offertes par le changement d'affectation dans le secteur S.________. En matière d'élaboration des plans d'affectation, ce principe n'a qu'une portée réduite. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation (cf. arrêt TF 1C_76/2011 consid. 4.1, publié in SJ 2012 I 77; ATF 121 I 245 consid. 6e/bb et les arrêts cités; arrêt TC FR 602 2021 163 du 15 mars 2022 consid. 5.6). Les recourants perdent de vue que le principe de la concentration a précisément pour but d'éviter que la zone à bâtir s'étende encore davantage sur des terrains colloqués en zone agricole. Partant, il est logique que, dans son préavis de synthèse du 18 décembre 2017 concernant la révision générale du PAL, le SeCA ait demandé à la commune de réexaminer la pertinence des mises en zone différées prévues. La volonté de la commune de développer le village à l'endroit de S.________ a clairement été mise en évidence. Ce secteur a d'ailleurs également été pris en compte dans le PA4, ce qui met en lumière que non seulement la commune concernée, mais également les communes voisines et l'agglomération partagent l'idée de ce développement. En ce qui concerne leurs propres parcelles, il y a lieu de souligner qu'en aucun cas le développement de l'urbanisation ne devrait se faire sur des parcelles colloquées encore en zone agricole et sur des parcelles plus éloignées des infrastructures des transports publics. Au contraire, selon le principe de la concentration, il est même exigé que le développement se fasse là où existent déjà des constructions. On ne peut pas non plus limiter cette densification par le simple argument que la densification à l'intérieur du milieu bâti serait tellement importante qu'elle exclut de futures mises en zone. A part le fait qu'il n'existe aucun droit du propriétaire à voir colloquer ses terrains en zone à bâtir, la situation des parcelles des recourants n'est manifestement pas comparable à celle du secteur S.________. Ils ne peuvent pas se plaindre d'une situation d'inégalité de traitement si leurs parcelles ne sont pas situées dans un secteur où le planificateur prévoit la densification. 4.2.7. Finalement, il y a lieu d'examiner si la planification de la Commune de D.________ est entachée de vices de procédure tellement importants qu'ils conduiraient à interdire son approbation, indépendamment du fait que, comme on vient de le voir, les recourants n'obtiendront pas – au vu du nouveau PDCant – le classement de leurs parcelles en zone à bâtir, même si la révision générale de la planification devait commencer ab ovo. Le plan d'aménagement local doit, en application de l'art. 34 LATeC, en principe être révisé tous les 15 ans. A teneur de l'art. 21 al. 2 LAT, lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées,

Tribunal cantonal TC Page 16 de 23 les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires. L'art. 21 al. 2 LAT exprime un compromis entre la nécessité de l'adaptation régulière des plans, d'une part, et l'exigence de la sécurité du droit, d'autre part. Cette disposition tend à assurer à la planification une certaine stabilité, sans laquelle les plans d'aménagement ne peuvent remplir leur fonction. La stabilité des plans est un aspect du principe, plus général, de la sécurité du droit, qui doit permettre aux propriétaires fonciers, comme aux autorités chargées de mettre en œuvre la planification, de compter sur la pérennité des plans d'affectation (ATF 128 I 190 consid. 4.2; cf. également ATF 140 II 25 consid. 3.1 et 132 II 408 consid. 4.2). Ceux-ci doivent toutefois être révisés lorsque les circonstances déterminantes se sont modifiées depuis leur adoption. Pour apprécier l'évolution des circonstances et la nécessité d'adapter un plan d'affectation, une pesée des intérêts s'impose. L'intérêt à la stabilité du plan doit être mis en balance avec l'intérêt à l'adoption d'un nouveau régime d'affectation. Selon les cas, des intérêts publics pourront également justifier soit la stabilité du plan, soit son adaptation. Il incombe donc à l'autorité appelée à statuer sur un projet de modification d'un plan en vigueur d'examiner, en fonction des circonstances concrètes, une pluralité d'intérêts (ATF 132 II 408 consid. 4.2; 128 I 190 consid. 4.2). Sur le principe, le planificateur est autorisé à procéder à des révisions partielles si des modifications sont justifiées. Dans un premier temps, on peut retenir que la révision de la planification générale a débuté selon la commune en 2005 déjà, à un moment où l'évolution dans le secteur S.________ n'avait pas pu être présagée. Il existe en particulier une situation modifiée puisque les gares de Y.________ et de Z.________ devaient, selon les plans des CFF, être supprimées et une nouvelle halte ferroviaire s'implanter dans le secteur de S.________. Dans de telles circonstances, il était sur le principe loisible à la commune d'adapter sa planification locale et de procéder à une réflexion quant à l'affectation du secteur situé à proximité de cette nouvelle gare sous forme d'une révision partielle de son PAL sans léser le principe de la stabilité des plans. Cela étant, au vu des modifications planifiées, celles-ci devaient être intégrées dans la révision générale du PAL en cours, afin de permettre une vision globale comme l'a constaté le Tribunal cantonal dans l'arrêt 602 2019 3. Les recourants perdent de vue que la planification est un processus en constante adaptation tant quant aux circonstances de fait que quant aux modifications des normes ou planifications supérieures, ce qui peut logiquement conduire à des changements au cours de la procédure de l'élaboration des planifications. Dans un second temps, la Cour de céans constate que tous les éléments compris dans la décision d'approbation de la DIME du 13 octobre 2021 ont fait l'objet d'une enquête publique, que cela soit en 2016 pour la révision générale du PAL ou en 2018 pour la révision partielle, lesquelles étaient toutes deux accompagnées d'un rapport selon l'art. 47 OAT. Les mesures que la DIME avait l'intention de ne pas approuver ont également été publiées. Tous les intéressés – et notamment les recourants – ont eu l'occasion de se déterminer, respectivement de faire opposition, d'être reçus en conciliation puis de recourir contre les décisions de rejet de leurs oppositions. Aucune violation de la procédure, respectivement de leur droit d'être entendu ne saurait être constatée en l'espèce. En ce qui concerne plus précisément la participation de la population dans le cadre de la planification, renvoi est fait à l'art. 37 al. 1 LATeC, selon lequel le conseil communal organise, en collaboration avec la commission d'aménagement, des séances publiques d'information et ouvre la discussion sur les objectifs d'aménagement, le déroulement des études, le contenu des projets et des plans.

Tribunal cantonal TC Page 17 de 23 En suivant ces règles, le Conseil communal a notamment tenu une séance d'information concernant la révision partielle le 29 mai 2018, en présence du Conseiller d'Etat, Directeur de la DIME, de représentants des CFF et des TPF, de l'Agglomération Fribourg, du bureau d'aménagistes et du SMo. Partant, la procédure a également été respectée pour la révision partielle. On précise encore que si la Cour de céans a, dans son arrêt 602 2019 3 du 3 septembre 2019, invité l'autorité intimée à examiner le projet de S.________ dans le contexte de la révision générale du PAL et en application des règles du nouveau PDCant, cela ne signifiait pas que la procédure devait être reprise dès le début. Manifestement, le projet de la révision partielle a mis en évidence le potentiel de densification à l'intérieur de la zone constructible et c'est dans ce sens que la révision générale, qui prévoyait encore des nouvelles mises en zone, ne pouvait pas être examinée et approuvée sans inclure la révision partielle. Le dossier a donc été renvoyé à la DIME qui, sur la base des documents des deux procédures, a estimé possible de trancher au niveau de la planification locale. 4.2.8. Au vu de ce qui précède, le grief dirigé contre la non-approbation des modifications n° 15 et 16 doit manifestement être rejeté. 5. Les recourants contestent également les modifications n° 1, 2 et 4 qui ont été approuvées par la DIME et qui concernent le secteur S.________. Ainsi que mentionné au consid. 1, il y a lieu de se pencher d'une manière plus approfondie sur l'existence d'un intérêt des recourants leur permettant de contester ces modifications. Si la DIME reconnaît la qualité pour agir des recourants s'agissant des modifications liées au secteur S.________, la commune conteste en revanche leur légitimité à se plaindre des modifications n° 1, 2 et 4, qui ne les touchent, à son avis, pas plus que quiconque. Cette dernière soutient en particulier que la délimitation du périmètre de S.________ ne modifierait ou ne limiterait en rien l'exercice des prérogatives de propriétaires des recourants. Les modifications n° 1, 2 et 4 n'auraient à ce stade aucun impact sur leurs parcelles. Les reproches formulés contre les modifications n° 1, 2 et 4 s'apparenteraient dès lors à une action populaire. Pour répondre à cette question, il y a lieu au préalable de préciser quelques principes régissant l'aménagement du territoire. 5.1. L'art. 2 al. 1 LAT prescrit à la Confédération, aux cantons et aux communes d'établir des plans d'aménagement, pour celles de leurs tâches dont l'accomplissement a des effets sur l'organisation du territoire, en veillant à les faire concorder. Les "plans d'aménagement" englobent les plans directeurs des cantons, les études de base, conceptions et plans sectoriels de la Confédération ainsi que les plans d'affectation (DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 1981, art. 2 n. 3). Cette disposition traite de l'obligation de planifier et non de la planification en tant que telle (TSCHANNEN, Commentaire ASPAN, art. 2 LAT n. 2). Pour garantir une gestion cohérente de l'espace dans sa globalité, le système suisse d'aménagement du territoire est organisé selon une construction pyramidale ("Stufenbau"), dans laquelle chacun des éléments (en particulier le plan directeur, le plan d'affectation et l'autorisation de construire) remplit une fonction spécifique. Les plans directeurs des cantons (art. 6 à 12 LAT)

Tribunal cantonal TC Page 18 de 23 indiquent les moyens de coordonner les activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire (art. 8 LAT). Les plans d'affectation (art. 14 ss LAT) règlent le mode d'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT); ils devront donc concorder avec les plans directeurs (art. 2 al. 1 et 9 al. 1 LAT). Quant à la procédure d'autorisation de construire, elle a pour fonction de contrôler la conformité des projets aux normes de la zone concernée; elle concrétise le plan d'affectation de cas en cas. Les plans directeurs et les plans d'affectation se complètent: les premiers permettent de mettre en évidence les interdépendances en temps utile et dans toute leur ampleur; ils doivent montrer comment il faut faire concorder les activités qui influent sur l'organisation du territoire, au niveau national, régional et cantonal. Les seconds règlent le mode d'utilisation de chaque parcelle, de façon contraignante pour les propriétaires (ATF 137 II 254 consid. 3.1). Le droit fédéral exige ainsi que, lors de l'accomplissement de tâches d'aménagement, l'instrument de planification ou de décision adéquat soit utilisé (ATF 140 II 262 consid. 2.3.1). Parmi les instruments d'aménagement à disposition des autorités de planification figurent les plans d'aménagement de détail. Ceux-ci règlent la constructibilité de secteurs du territoire communal pour compléter ou affiner le régime de construction de base prévu par le plan d'affectation des zones et sa réglementation (art. 62 LATeC). Selon l'art. 63 LATeC, sous réserve d'éventuels ajustements mineurs et justifiés, la commune fixe dans le plan d'affectation des zones, d'une manière objective et cohérente, les périmètres dans lesquels l'établissement d'un plan d'aménagement de détail est exigé avant la délivrance d'un permis de construire. Elle fixe dans la réglementation afférente au plan d'affectation des zones les buts et les principes en vue de l'établissement du plan d'aménagement de détail (al. 1). Un plan d'aménagement de détail est en outre exigé pour des constructions ou installations ayant des effets importants sur l'aménagement, l'équipement, l'environnement et les biens culturels, tels les grands centres d'achats, les importantes installations sportives, de loisirs et de camping. Le Conseil d'Etat établit la liste des constructions et installations soumises à l'obligation d'établir un plan d'aménagement de détail (al. 2). Dans le contexte du présent litige, on peut encore relever qu'en vertu de l'art. 19 al. 1 LAT, un terrain est réputé équipé lorsqu'il est desservi de manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès et par des conduites auxquelles il est possible de se raccorder sans frais disproportionnés pour l'alimentation en eau et en énergie, ainsi que pour l'évacuation des eaux usées. Les infrastructures doivent ainsi être adaptées aux possibilités de construire offertes par le plan de zones. Un bien-fonds ne peut dès lors être considéré comme équipé, si, une fois construit conformément aux règles du plan d'affectation, son utilisation entraîne un accroissement du trafic qui ne peut être absorbé par le réseau routier et s'il provoque des atteintes nuisibles ou incommodantes dans le voisinage. Lorsqu'un plan d'affectation est à ce point précis qu'il permet d'appréhender les problèmes de trafic, il est conforme au principe de la coordination (art. 25a LAT) que la question de l'équipement soit résolue au stade de l'adoption du plan d'affectation et non au stade ultérieur de l'autorisation de construire (cf. arrêts TF 1C_274/2019 du 28 septembre 2020 consid. 5.1; 1C_48/2018 du 14 novembre 2018 consid. 6; 1C_863/2013 du 14 juillet 2014 consid. 3.1; 1C_328/2012 du 31 janvier 2013 consid. 3.1). 5.2. En l'occurrence, la DIME a désormais inclus la révision partielle introduite en lien avec le projet S.________ dans l'approbation de la révision générale de la commune pour rendre une seule décision. Elle a en revanche reporté la décision concernant le PAD S.________. Force est de constater que la procédure a été respectée tant pour la révision générale que pour la révision partielle (cf. consid. 4.2.7 ci-dessus).

Tribunal cantonal TC Page 19 de 23 On retient qu'en application du principe pyramidal, le planificateur local a posé dans le PAL et le RCU un cadre, dans lequel le développement du secteur S.________ peut se faire. Il importe de souligner que cette planification est limitée à ce seul cadre, sans qu'il définisse avec une précision suffisante le projet définitif. Ce n'est qu'au stade du PAD "S.________" qu'est défini le stationnement admissible et qu'apparaissent les occupations en termes d'habitat et d'activités permettant de savoir comment se concrétise ce changement d'affectation au niveau de son impact réel sur la mobilité et l'environnement et, notamment aussi, si les recourants sont touchés par ce projet. Dans le cas particulier, il y a lieu de clarifier ce point dès lors qu'un projet concret, notamment de PAD et de construction, a déjà été mis à l'enquête et que différentes procédures en lien avec ce projet sont en cours. Dans leur mémoire, les recourants font de nombreuses références au projet concret du PAD pour contester la mesure de planification. Or, on ne peut pas fonder leur légitimation pour contester le PAL sur d'éventuels effets du projet concret si, au niveau de la planification locale, cette concrétisation n'est pas encore faite d'une manière suffisamment précise. En résumé, il faut retenir qu'on est face à une mesure au niveau de la planification locale (PAZ et RCU). Il s'agit d'un changement d'affectation d'une zone déjà colloquée en zone constructible en prévoyant l'obligation d'établir – avant toute construction – un PAD. Une importante liste de mesures et de contraintes à prendre en considération dans l'élaboration de celui-ci a été introduite dans le RCU. La mesure est liée à une augmentation importante de l'IBUS, lequel sera augmenté de 0.80 à 2.20, et permettra nouvellement l'habitation, en sus des activités artisanales, commerciales, de services et des équipements de sports et de loisirs (cf. art. 24 de l'ancien RCU). On souligne cependant que le planificateur local se limite à prescrire le changement d'affectation de zone d'activités à zone de centre Il, sans préciser un contenu fixe des installations qui s'y implanteront. C'est sur la base de ces constats qu'on doit examiner si les recourants sont légitimés à contester les modifications n° 1, 2 et 4 de la révision générale de la planification locale de la Commune de D.________. 5.3. Selon la jurisprudence, la partie recourante doit se trouver dans une relation spéciale, étroite et digne d'être prise en considération avec l'objet de la contestation. Elle doit en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la décision contestée qui permette d'admettre qu'elle est touchée dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général, de manière à exclure l'action populaire (ATF 139 II 499 consid. 2.2; 137 II 30 consid. 2.2.3 et 2-3). Cet intérêt pratique peut être de nature économique, matérielle ou idéale (cf. ATF 121 II 39 consid. 2 c/aa, 171 consid. 2b; 120 Ib 48 consid. 2a). En ce qui concerne les décisions générales portant sur une situation concrète, mais visant un grand nombre, voire un nombre indéterminé de destinataires (cf. ATF 134 II 272 consid. 3.2), la partie recourante doit être davantage touchée que tout un chacun (cf. ATF 126 II 300 consid. 1c). Les immissions ou, comme en l'espèce, les risques justifiant l'intervention d'un cercle élargi de personnes doivent présenter un certain degré d'évidence, sous peine d'admettre l'action populaire que la loi a précisément voulu exclure. Il en va ainsi des riverains d'un aéroport, situés dans le prolongement de la piste de décollage, des voisins d'un stand de tir (cf. arrêts précités) ou des personnes exposées aux émissions d'une installation de téléphonie mobile (arrêt TF 1A.62/2001 du 24 octobre 2001 consid. 1b). Lorsque la charge est déjà importante, la construction projetée doit impliquer une augmentation sensible des nuisances. Ainsi en va-t-il particulièrement en milieu urbain

Tribunal cantonal TC Page 20 de 23 où la définition du cercle des personnes touchées plus que n'importe quel habitant d'une agglomération n'est pas une chose aisée (arrêt TF 1A.47/2002 du 16 avril 2002 consid. 3.5). On ajoute encore qu'en principe, il incombe à la partie recourante d'alléguer les faits qu'elle considère comme propres à fonder sa qualité pour recourir, lorsqu'ils ne ressortent pas de façon évidente de la décision attaquée ou du dossier (ATF 139 II 499 consid. 2.2). Le Tribunal peut en outre d'office constater que cet intérêt fait défaut. 5.3.1. Les recourants 1 et 2 possèdent des parcelles actuellement colloquées en zone agricole, soit les articles eee et ggg RF, qui sont attenantes au quartier AT.________. Ils habitent en outre le village de D.________, leurs habitations se trouvant sur les parcelles auauau et avavav RF. Selon l'extrait de plan du guichet cartographique reproduit ci-dessous (cf. https://map.geo.fr.ch), la situation des parcelles en question se présente comme suit: Article auauau RF Article eee RF Article ggg RF Secteur S.________ Article avavav RF 5.3.2. D'une manière générale, il résulte des constatations faites aux consid. 5.1 et 5.2 que la légitimation des recourants peut uniquement être admise si la mesure de planification est suffisamment précise pour déjà conclure qu'ils sont touchés par celle-ci d'une manière se distinguant nettement de l'intérêt général. En l'espèce, cette appréciation doit se faire indépendamment du projet concret en cours, dont la réalisation est d'ailleurs mise en question par les recourants eux-mêmes. Le contenu de la mesure comprise dans le PAL et le RCU est déterminant. 5.3.3. La Cour de céans relève d'emblée également que les recourants ne peuvent pas appuyer leur légitimation sur l'arrêt TC FR 602 2019 67 du 24 juillet 2019, dans lequel il s'agissait d'examiner leur qualité pour recourir dans le cadre d'un début anticipé des travaux pour un permis de construire malgré les procédures pendantes concernant le PAL et le PAD, où les mesures étaient précisément déjà beaucoup plus concrétisées et où, d'un point formel et procédural, les recourants risquaient de perdre leurs droits en raison d'une situation de faits accomplis. 5.3.4. La Cour de céans renvoie ensuite au consid. 3 pour constater que les modifications n° 1, 2 et 4 n'ont pas d'effet sur la mise en zone à bâtir des parcelles des recourants. L'intérêt dont ils se

Tribunal cantonal TC Page 21 de 23 prévalent ne peut ainsi pas consister à prétendre à une mise en zone de leurs propres terrains si les modifications n° 1, 2 et 4 ne sont pas approuvées. Leur qualité pour recourir ne peut donc pas non plus se fonder sur cet aspect. 5.3.5. Puisque le secteur S.________ se trouve déjà en zone constructible, le Tribunal ne voit pas dans quelle mesure la situation sera modifiée d'une manière sensible si d'autres ou de nouvelles constructions s'implanteront à cet endroit, tant à l'égard de la vue que d'autres émissions. Il n'est pas plausible que le changement d'affectation de zone d'activités à zone centre puisse avoir un changement significatif sur des parcelles sises en zone agricole et distantes d'au minimum 400 m à vol d'oiseau. Cela vaut également pour les parcelles auauau et avavav RF où habitent les recourants 1 et 2. 5.3.6. En l'espèce, au vu de la distance séparant leurs terrains du secteur S.________, le seul aspect – au niveau de la planification – qui peut toucher les recourants serait le trafic sur les routes du réseau routier desservant leurs parcelles. Dans ce contexte, il faut encore une fois constater qu'on n'est pas en présence d'une nouvelle mise en zone mais d'un changement d'affectation. A cet endroit se trouve en outre déjà un grand générateur de trafic sans qu'on définisse déjà au stade du RCU ou du PAZ quelle autre activité s'implantera sur ces terrains et si celle-ci influencera d'une manière sensible la fréquentation des routes. Cela se concrétisera au niveau du PAD ou des permis de construire. En effet, il conviendra, comme le reconnait la DIME, de définitivement examiner – cas échéant – dans le cadre du PAD et des projets qui l'accompagneront si les recourants sont touchés d'une manière qui diffère de tout un chacun. On peut ici en outre renvoyer au contenu de l'art. 66 LATeC, qui prévoit que pour les projets ayant des effets importants sur l'aménagement, l'équipement, l'environnement et les biens culturels, le dossier du PAD doit indiquer par quels moyens ces effets peuvent être limités dans la mesure du supportable à l'intérieur et à l'extérieur du périmètre. Si les recourants contestent dans leur mémoire la desserte routière insuffisante, ils se réfèrent au projet du PAD. L'argumentation qui se rapporte au PAD n'est en revanche pas apte à fonder leur légitimation pour contester le PAL. Sur ce constat, on peut d'emblée écarter que les recourants 1 et 2, qui habitent la commune, peuvent se prévaloir à ce stade d'une modification sensible du trafic pour justifier de leur intérêt au recours. Cela vaut encore plus pour le propriétaire d'un terrain en zone agricole qui devrait prouver que l'exploitation agricole est sensiblement modifiée par la mesure de planification. La Cour de céans ne peut en outre pas s'empêcher de penser que l'opposition des recourants aux modifications n° 1, 2 et 4 est moins motivée par les craintes quant aux changements éventuels du futur trafic qu'au fait qu'ils pensent que ces mesures ont un lien avec la non-mise en zone de leurs parcelles. Or, ce lien n'existe précisément pas dans la présente occurrence. Pour le reste, comme il a été constaté dans l'arrêt 602 2021 171 et 172 du 11 octobre 2022 (cf. consid. 7), même si on devait entrer en matière sur le fond, ce grief devrait être rejeté. En effet, l'affectation du secteur peut subir des modifications dès lors que celui-ci est déjà en zone constructible et qu'il est directement attenant à une route cantonale et, sur le principe, suffisamment relié au réseau routier. Par ailleurs, une halte CFF est projetée dans le secteur et la mobilité douce est garantie par la TransAgglo, de sorte que le changement d'affectation ne peut pas être interdit en raison d'une desserte insuffisante. Autrement dit, on ne se trouve ainsi pas en présence d'une situation où, au stade de la planification locale, il est déjà évident que l'affectation ne pourra pas se concrétiser en raison d'une desserte impossible.

Tribunal cantonal TC Page 22 de 23 6. Les offres de preuves formulées par les recourants ne peuvent rien changer à ce résultat et doivent être rejetées par appréciation anticipée. En effet, celles relatives à la collocation de leurs propres parcelles en zone constructible (modifications n° 15 et 16) ne seraient pas aptes à modifier le résultat du recours en raison des critères du PDCant. Quant à celles liées au fond des modifications n° 1, 2 et 4, elles ne sont pas pertinentes en raison de l'irrecevabilité du recours sur ces points. 7. Au vu de ce qui précède, le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable. 7.1. Il appartient aux recourants qui succombent de supporter les frais de procédure en application de l'art. 131 CPJA. 7.2. Pour le même motif, les recourants n'ont pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). S'agissant d'une question d'aménagement du territoire, dont la commune est chargée de la mise en œuvre, elle ne peut en principe pas prétendre qu'il était nécessaire pour elle de recourir à un mandataire. Or, dès lors que le traitement des recours que les recourants formulent systématiquement dépasse les capacités d'une administration communale, on est en présence de circonstances particulières au sens de l'art. 139 CPJA, justifiant l'octroi d'une indemnité de partie. L'indemnités de partie est fixée à CHF 5'169.60 (honoraires, débours et TVA compris). (dispositif en page suivante)

Tribunal cantonal TC Page 23 de 23 la Cour arrête : I. Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité. II. Les frais de procédure, par CHF 5'000.-, sont mis solidairement à la charge des recourants. Ils sont prélevés sur l'avance de frais effectuée. III. Un montant de CHF 5'169.60 (y compris CHF 369.60 de TVA) à verser à Me Fauguel à titre d'indemnité de partie est mis solidairement à la charge des recourants. IV. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 11 octobre 2022/jfr/vth Le Président suppléant : La Greffière-rapporteure :