Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2021 15 Arrêt du 11 janvier 2023 IIe Cour administrative Composition Président : Johannes Frölicher Juges : Jenny Castella, Dominique Gross Greffière-stagiaire : Sandra Birrer Parties A.________, recourante, représentée par Me David Ecoffey, avocat contre DIRECTION DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, DES INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée, COMMUNE DE B.________, intimée, représentée par Me Jean- Michel Brahier, avocat Objet Aménagement du territoire et constructions – Révision d’un PAL – Déclassement d’un terrain en zone agricole Recours du 18 janvier 2021 contre les décisions du 2 décembre 2020
Tribunal cantonal TC Page 2 de 15 considérant en fait A. A.________, domiciliée à C.________, est administratrice de la société D.________ SA, dont le but social est la mise en valeur, l’achat, la vente et l’administration de tous biens immobiliers. En 2006, elle a acquis les (actuels) art. eee et fff du registre foncier (RF) de la Commune de B.________, sis à G.________, d’une superficie totale de 1652 m², dont 801 m² afférent à l’art. fff RF. Lors de leur achat par la prénommée, ces parcelles étaient situées en zone résidentielle à faible densité. B. Par publication dans la Feuille officielle (FO) n° 46 du 14 novembre 2014, la commune a mis à l’enquête publique une modification de son plan d’aménagement local (PAL), ayant notamment pour objet la délimitation de zones réservées sur plusieurs parcelles, dont les art. eee et fff RF. Saisie par A.________ d’une opposition contre la modification du PAL, la commune l’a rejetée par décision du 21 juillet 2015. L’intéressée a déféré cette décision à la Direction de l’aménagement, de l’environnement et des constructions (actuellement la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l’environnement; ci-après: la Direction), qui a rejeté son recours par décision du 16 mars 2016. Le même jour, la Direction a approuvé la modification du PAL. C. Par publications dans les FO n° 21 du 26 mai 2017 et n° 45 du 10 novembre 2017, la commune a mis à l’enquête publique la révision générale de son PAL. Les art. eee et fff RF ont alors été déclassés en zone agricole. Le 26 juin 2017, A.________ a formé opposition à la révision générale du PAL, contestant pour l’essentiel le déclassement de ses deux parcelles. Par décision du 14 mai 2018, la commune a rejeté l’opposition de la prénommée, ainsi que la demande de la prénommée d’accès au dossier contenant les discussions menées avec les propriétaires non touchés par une mesure de déclassement. Le même jour, le conseil communal a adopté la révision générale du PAL. Le 15 juin 2018, l’intéressée a saisi la Direction d’un recours contre la décision de la commune du 14 mai 2018, concluant à ce que les art. eee et fff RF demeurent affectés à la zone résidentielle à faible densité. Après avoir mis à l’enquête (FO n° 22 du 29 mai 2020) les mesures qu’elle n’entendait pas approuver concernant la révision générale du PAL de la commune de B.________, la Direction a rejeté dans le sens des considérants le recours de A.________ (décision du 2 décembre 2020). En ce qui concernait l’art. eee RF, elle a considéré que le recours était devenu sans objet dans la mesure où celui-ci était désormais propriété de tiers. D. Par une seconde décision du 2 décembre 2020, publiée dans la FO n° 49 du 4 décembre 2020, la Direction a partiellement approuvé la révision générale du PAL de la commune de B.________, en émettant certaines réserves et conditions. Concernant les déclassements opérés par la commune, la Direction les a admis dans leur ensemble. E. Le 18 janvier 2021, A.________, agissant par le biais de son mandataire, Me David Ecoffey, forme un recours contre les décisions de la Direction du 2 décembre 2020, dont elle demande l’annulation, en concluant, sous suite de frais et dépens, au maintien de l’art. fff RF en zone à bâtir et au refus d’approbation de la révision générale du PAL de la commune de B.________. A titre
Tribunal cantonal TC Page 3 de 15 subsidiaire, elle conclut au renvoi de la cause à la Direction pour nouvelle décision dans le sens des considérants avec pour instruction de maintenir en zone à bâtir l’art. fff RF et de refuser l’approbation de la révision générale du PAL. A l’appui de ses conclusions, elle requiert la mise en œuvre des mesures d’instruction suivantes: une inspection locale en relation avec les critères de dézonages fixés par la commune; la production par la commune de la correspondance et des procès-verbaux des séances tenues avec les propriétaires de parcelles non construites maintenues en zone à bâtir ainsi que des conventions de construire signées par eux, de même que les éventuels documents attestant d’une coordination supra-communale relative au surdimensionnement des zones à bâtir. F. Dans ses observations du 12 avril 2021, la Direction conclut au rejet du recours, en renvoyant pour l’essentiel aux explications développées dans ses décisions du 2 décembre 2020 et au contexte difficile de surdimensionnement auquel la commune était confrontée. Par lettre du 29 avril 2021, la recourante a pris position sur les observations de la Direction. Dans ses observations du 29 juillet 2021, la Commune de B.________ conclut à l’irrecevabilité du recours en tant qu’il est dirigé contre l’approbation globale de la révision générale du PAL, et au rejet du recours en tant qu’il est dirigé contre le déclassement de la parcelle de la recourante. Elle sollicite par ailleurs l’octroi d’une indemnité de partie. Par lettre du 15 novembre 2021, la recourante a pris position sur les observations de la commune et a maintenu intégralement les conclusions prises dans son recours. Le 3 mars 2022, la commune a déposé une nouvelle prise de position, sur laquelle la recourante s’est déterminée le 15 juin 2022. Les deux parties ont maintenu leurs conclusions respectives dans leur intégralité. G. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l’appui de leurs conclusions dans les considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige. en droit 1. Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss CPJA), par une propriétaire de parcelle touchée par un déclassement en zone agricole, le recours est recevable aussi bien en vertu de l’art. 88 al. 3 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) qu’en application de l’art. 114 al. 1 let. a CPJA. L’avance de frais a en outre été payée dans le délai imparti. Il convient dès lors d’entrer en matière sur les conclusions tendant au maintien en zone à bâtir de l’art. fff RF. 2. 2.1. Selon l’art. 77 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que la constatation des faits par l’autorité intimée; cela signifie qu’il peut sanctionner la violation de la loi, y compris l’abus ou l’excès du pouvoir d’appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents.
Tribunal cantonal TC Page 4 de 15 L’art. 33 al. 3 let. b LAT impose aux cantons d’instituer au moins une autorité de recours disposant d’un libre pouvoir d’examen (ATF 109 Ib 121). La Direction ayant jugé sur recours sur la question du déclassement litigieux, le Tribunal de céans ne revoit pas, en application de l’art. 78 CPJA, le grief d’inopportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, in Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, 2010, art. 26 p. 13, art. 2 p. 34 et les références citées; cf. en détail ATF 127 II 238 consid. 3b/aa). 2.2. Le droit d’être entendu est une garantie de nature formelle, dont la violation entraîne en principe l’annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1; 135 I 187 consid. 2.2). Ancré à l’art. 29 al. 2 Cst., il comprend notamment le droit pour l’intéressé de prendre connaissance du dossier, de s’exprimer sur les éléments pertinents avant qu’une décision touchant sa situation juridique soit prise, de produire des preuves pertinentes, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves, de participer à l’administration des preuves essentielles ou tout le moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 142 II 218 consid. 2.3; 135 I 279 consid. 2.3). Le droit d’être entendu n’empêche toutefois pas l’autorité de mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient pas l’amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1). Les art. 57 ss CPJA concrétisent cette garantie au niveau cantonal. En matière d’aménagement du territoire, la protection juridique et la garantie du droit d’être entendu sont concrétisées à l’art. 33 al. 1 LAT, en vertu duquel les plans d’affectation doivent être mis à l’enquête publique; les formalités sont pour le surplus réglées par le droit cantonal (cf. consid. 2.4 infra). 2.3. Le droit d’être entendu garanti par l’art. 29 al. 2 Cst. implique également pour l’autorité l’obligation de motiver sa décision. Selon la jurisprudence, il suffit que l’autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l’ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l’intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l’attaquer en connaissance de cause. L’autorité n’a pas l’obligation d’exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l’examen des questions décisives pour l’issue du litige (ATF 142 II 154 consid. 4.2 et les arrêts cités). Au niveau cantonal, l’obligation de motiver est ancrée à l’art. 66 CPJA et, en matière d’aménagement du territoire, à l’art. 85 al. 1 LATeC. 2.4. Le conseil communal est l’autorité responsable de l’aménagement local (art. 36 al. 1 LATeC). C’est à lui qu’incombe donc l’aménagement du territoire et, ainsi, l’établissement du PAL (art. 34 al. 1 et al. 2 LATeC). La législation cantonale en matière d’aménagement (LATeC et son règlement d’exécution du 1er décembre 2009 [ReLATeC; RSF 710.11] règle la procédure à suivre pour l’établissement d’un plan. Elle prévoit plusieurs étapes de réalisation (notamment programme de révision, examen préalable, examen final) et précise les phases où les propriétaires fonciers sont appelés à se manifester. Parmi ces phases figurent la séance publique d’information organisée par le conseil communal (art. 37 al. 1 LATeC), la consultation du dossier lors de sa mise à l’enquête publique, ainsi que la possibilité d’y faire opposition s’agissant des instruments liants (art. 83 LATeC), la séance de conciliation en cas de dépôt d’opposition (art. 32 al. 2 ReLATeC), et la possibilité de contester la décision communale auprès des instances supérieures (art. 88 al. 1 et 3 LATeC). A cela s’ajoutent encore les différentes étapes découlant de l’examen final du dossier de
Tribunal cantonal TC Page 5 de 15 planification, respectivement de l’instruction d’un éventuel recours (notamment art. 34 al. 1 ReLATeC). 2.5. Une mesure d’aménagement du territoire, qui consiste – comme dans la présente cause – en un déclassement d’un bien-fonds vers la zone agricole dans le cadre d’une révision de la planification, représente une restriction au droit de propriété qui n’est compatible avec l’art. 26 Cst. que pour autant qu’elle repose sur une base légale, se justifie par un intérêt public suffisant et respecte les principes de la proportionnalité et de l’égalité devant la loi (art. 36 Cst.). Le principe de proportionnalité suppose que la mesure de planification litigieuse soit apte à produire les résultats attendus et que ceux-ci ne puissent pas être atteints par des mesures moins restrictives. En outre, il interdit toute limitation qui irait au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics et privés qui sont compromis (ATF 132 I 49 consid. 7.2 et les arrêts cités). Une mesure de déclassement motivée par la volonté de respecter un dimensionnement de la zone à bâtir conforme à l’art. 15 LAT répond en principe à un intérêt public important. Pour décider si cet intérêt public est prépondérant dans une situation particulière, il y a lieu de tenir compte des critères posés dans la LAT, des règles d’aménagement prévues par le droit cantonal, ainsi que de tous les intérêts déterminants dans le cas d’espèce (ATF 120 Ib 436 consid. 2d/bb; 118 Ia 151 consid. 4b). 2.6. Parmi les buts de l’aménagement du territoire, l’art. 1 al. 2 let. abis LAT indique qu’il convient de favoriser le développement de l’urbanisation vers l’intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l’habitat appropriée. Cette meilleure utilisation des réserves existant à l’intérieur du territoire urbanisé déjà largement bâti, accompagnée du maintien et de l’encouragement d’une urbanisation de la meilleure qualité possible, constitue un des piliers de la politique suisse de l’aménagement du territoire (Message relatif à une révision partielle de la loi sur l’aménagement du territoire du 20 janvier 2010; FF 2010 p. 974). Dans la même logique, la LAT postule la création d’un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b LAT) et une densification des surfaces de l’habitat (art. 3 al. 3 let. abis LAT). Le principe de regroupement des constructions (principe de concentration) nécessite que les bâtiments soient en règle générale rassemblés dans un espace déterminé cohérent et clairement séparé du territoire non construit. Il s’agit d’éviter le développement de constructions en ordre dispersé, de préserver les espaces agricoles, les paysages et les sites, et d’assurer une utilisation mesurée du sol (ATF 119 Ia 411 consid. 2b). Selon la jurisprudence constante, les petites zones à bâtir isolées situées à l’extérieur des zones constructibles sont un facteur de dispersion des constructions et vont à l’encontre du principe fondamental de concentration. Elles ne sont pas seulement inopportunes, mais également contraires à la loi (ATF 124 II 391 consid. 3a; arrêt TF 1C_361/2020 du 18 janvier 2021 consid. 4.2). 2.7. Une décision viole le droit à l’égalité de traitement (art. 8 Cst.) lorsqu’elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu’elle omet de faire des distinctions qui s’imposent au vu des circonstances (ATF 142 V 316 consid. 6.1.1; 131 V 107 consid. 3.4.2). En matière d’élaboration des plans d’affectation, ce principe n’a qu’une portée réduite. Il est en effet dans la nature même de l’aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d’utilisation (ATF 142 I 162 consid. 2.7.2). Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c’est-à- dire qu’elle ne soit pas arbitraire. En ce sens, en matière d’aménagement du territoire, le principe de l’égalité de
Tribunal cantonal TC Page 6 de 15 traitement se confond avec l’interdiction de l’arbitraire (ATF 138 II 398 consid. 3.6.1; 122 I 279 consid. 5a; 121 1 245, consid. 6e/bb). Une décision est arbitraire au sens de l’art. 9 Cst. lorsqu’elle est manifestement insoutenable, méconnaît gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou encore heurte de manière choquante le sentiment de la justice et de l’équité. Il ne suffit pas que sa motivation soit insoutenable; encore faut-il que la décision apparaisse arbitraire dans son résultat (ATF 147 II 454). 3. En résumé, dans sa décision du 2 décembre 2020 (rendue sur recours), la Direction a retenu que selon le plan directeur cantonal adopté par le Conseil d’Etat le 2 octobre 2018, les communes qui n’avaient pas encore établi, dans leur PAL, un dimensionnement de leurs zones à bâtir destinées à l’habitat conforme au précédent plan directeur cantonal (adopté par le Conseil d’Etat en 2002) disposaient d’un délai de trois ans après l’approbation du nouveau plan directeur pour se mettre en conformité avec les exigences formulées dans le dernier rapport d’examen qui leur avaient été transmis par le canton (cf. PDCant 2018, Volet stratégique, Surdimensionnement des zones à bâtir, p. 16). En d’autres termes, les communes surdimensionnées – comme en l’occurrence, la Commune de B.________ – devaient se conformer au calcul de dimensionnement de l’ancien plan directeur. A cet égard, il ressortait du rapport explicatif et de conformité au sens de l’art. 47 de l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) que la commune disposait d’énormes réserves de terrains à bâtir, correspondant à un surdimensionnement de 55’000 m2 en 2014, lorsqu’elle avait démarré les travaux de révision de son plan; ce surdimensionnement s’était naturellement réduit, ensuite de l’actualisation des données de construction à la base du calcul de dimensionnement, au moment d’élaborer le dossier en vue de son examen final par le canton. Relevant que la commune bénéficiait d’un facteur de dimensionnement de 1.2 en raison de la présence d’un axe prioritaire traversant le territoire communal et que 22’319 m2 avaient été construits au cours des 15 dernières années, la Direction a considéré que la commune aurait droit, selon le plan directeur cantonal, à une réserve théorique de surface résidentielle non construite de 26'783 m2 (22’319 m2 x 1.2). Comme la réserve effective de surface résidentielle non construite, en prenant en compte les modifications proposées dans le projet de révision du PAL, s’élevait à 26’168 m2, le dimensionnement de la zone à bâtir résidentielle était conforme. En outre, il ne faisait aucun doute que, sur le principe, les dézonages auxquels la commune avait procédé – qui trouvaient une base légale suffisante dans les dispositions de la LAT, en particulier son art. 15 – répondaient à un intérêt public. Sous l’angle de la proportionnalité, il fallait également constater que, globalement, les mesures prises avaient effectivement pour conséquence de résoudre la problématique du surdimensionnement de la zone à bâtir (selon les critères de l’aptitude) et qu’elles étaient impératives compte tenu de l’intérêt public poursuivi (nécessité et proportionnalité au sens strict). 4. La recourante se plaint d’une constatation inexacte des faits et de multiples violations du droit. Les critiques formulées à l’appui de ses différents griefs se recoupent en partie, de sorte qu’il convient de les regrouper et de résumer l’argumentation comme suit: Surdimensionnement 4.1. La recourante se plaint d’une violation de son droit d’être entendue (art. 29 al. 2 Cst.) et du principe de l’interdiction de l’arbitraire (art. 9 Cst.) dans le choix du facteur de dimensionnement. Elle
Tribunal cantonal TC Page 7 de 15 fait valoir que le choix du facteur de dimensionnement de 1.2 n’est pas motivé et que ni l’autorité intimée, ni la commune n’ont expliqué pourquoi un facteur de 1.4 n’a pas été utilisé. Selon la recourante, malgré le fait que la commune soit traversée par un axe prioritaire, c’est bel et bien un facteur de 1.4 qui devrait être appliqué en l’espèce. Elle soutient en effet que la commune ferait partie du site de H.________, en tant que pôle touristique d’importance cantonale, et que la coordination supra-communale imposerait d’appliquer un facteur de dimensionnement identique entre les deux communes. Dans cette mesure, la recourante se plaint de l’établissement des faits ainsi que d’une violation de l’art. 15 al. 3 LAT et de ses dispositions d’application, puisque le choix des parcelles maintenues en zone à bâtir n’aurait pas été déterminé en tenant compte de la coordination supra-communale. 4.2. En l’occurrence, la Direction a exposé de manière claire sur quelle base se fondait le calcul du dimensionnement et la raison pour laquelle la commune bénéficiait d’un facteur de dimensionnement 1.2. (cf. consid. 3 supra). Sous l’angle du devoir de motivation, la décision attaquée échappe ainsi à la critique. Pour le surplus, on rappellera qu’en raison de l’effet dévolutif complet du recours devant la Direction, seule la décision de cette autorité peut être directement attaquée devant la Cour de céans. Au demeurant, le facteur de dimensionnement 1.2 en raison du passage d’un axe prioritaire de route cantonale ressort également du rapport explicatif de la commune (cf. ch. 4.1 p. 15-17). Sur le fond, conformément à l’art. 14 al. 4 LATeC, c’est le plan directeur qui définit la manière de coordonner l’emplacement et le dimensionnement des zones à bâtir à l’échelle supra-communale. Dès son adoption par le Conseil d’Etat, le plan directeur cantonal lie les autorités cantonales et communales (art. 18 al. 1 LATeC); dès son approbation par le Conseil fédéral, il a force obligatoire pour les autorités de la Confédération et des cantons voisins, conformément aux dispositions de la loi fédérale (al. 2). Or, à suivre l’argumentation de la recourante, le défaut de coordination supracommunale serait imputable au plan directeur, qui ne contiendrait aucune directive sur la question. Cela est manifestement faux car le PDCant contient des règles très précises quant au développement de l’urbanisation et de la priorisation de celle-ci dans les différentes parties du canton (cf. notamment T101 Territoire d’urbanisation, T102 Dimensionnement et gestion de la zone à bâtir, T103 Densification et requalification). Une règle spécifique a été trouvée pour les communes dont la zone à bâtir n’a pas encore été adaptée à l’ancien PDCant de 2002. Un renvoi aux règles de l’ancien PDCant pour calculer le dimensionnement ne peut être que favorable à la commune, cela d’autant plus que le facteur 1.2 a été appliqué et que cette méthode a déjà été critiquée par le Tribunal sous l’ancien PDCant. Pour cette commune située dans les Préalpes, cette manière de faire paraît généreuse et la recourante ne saurait aucunement prétendre à un calcul du dimensionnement encore plus généreux qui conduirait à ce que sa parcelle reste en zone à bâtir pour ce motif. En tout état de cause, en se limitant à se plaindre de l’absence de coordination supra-communale, elle n’expose pas en quoi une supposée meilleure coordination imposerait de maintenir en zone à bâtir sa parcelle, respectivement quelle influence concrète aurait ladite coordination sur la problématique du surdimensionnement affectant la Commune de B.________. En outre, le dossier de planification fait bel et bien état d’une coordination supra-communale (cf. rapport explicatif, ch. 3.4 Coordination avec la région et les communes voisines). La considérant insuffisante, la recourante demande l’application au cas d’espèce de la jurisprudence tirée de l’arrêt TC FR 602 2019 3 du 3 septembre 2019, par lequel le Tribunal cantonal a jugé qu’après le 2 octobre 2018, l’autorité
Tribunal cantonal TC Page 8 de 15 d’approbation devait apprécier la conformité des planifications locales sur la base du nouveau plan directeur cantonal. Cet arrêt n’est toutefois pas pertinent en l’espèce dès lors que c’est bien à la lumière du nouveau plan directeur que la Direction a examiné la planification litigieuse. Le fait que celui renvoie à l’ancien plan directeur pour le calcul du dimensionnement de certaines communes (cf. plan directeur cantonal, volet stratégique, surdimensionnement des zones à bâtir p. 18 et fiche T102) n’y change rien. En ce qui concerne le calcul du dimensionnement, la recourante ne prétend pas que l’ancien plan directeur permettrait à la commune de bénéficier d’un facteur de 1.4, étant rappelé qu’au moment de la définition des zones réservées, la commune avait déjà tenu compte du facteur de 1.2 (cf. rapport explicatif du 10 novembre 2014 relatif à la définition des zones réservées). Malgré la proximité des communes de H.________ et de B.________, il n’y a pas raison de penser que la commune serait englobée dans le pôle touristique cantonal de H.________ (cf. la carte des pôles touristiques cantonaux de l’ancien plan directeur cantonal, disponible sur le site de l’Etat de Fribourg, https://www.fr.ch/territoire-amenagement-et-constructions/territoire/plan-directeur-cantonal-2002, sous Pôles touristiques, consulté le 12 décembre 2022). Partant, il n’y a pas de raison de revenir sur le facteur de dimensionnement appliqué, ni sur le calcul du surdimensionnement, tels qu’ils figurent dans les décisions entreprises. Déclassement 5. 5.1. La Commune de B.________ a défini une stratégie de réduction de son surdimensionnement (cf. rapport explicatif, ch. 5 Conception directrice, en particulier ch. 5.2 Stratégie pour atteindre les objectifs), laquelle est basée sur plusieurs axes. Le premier axe tend au dézonage des terrains libres de constructions sur la base des critères d’aménagement du territoire suivants: a. Terrains non encore totalement équipés ou avec un accès insuffisant/limité; b. Terrains éloignés du centre avec une desserte en transports publics limitée voire insuffisante; c. Terrains jouxtant la zone à bâtir (hors secteur largement bâti); d. Terrains avec une configuration moins apte à la construction (forte pente, forme, impact sur les éléments naturels et paysage, situation par rapport à la forêt); e. Terrains aux abords du village protégé et/ou dans l’environnement des bâtiments protégés. Le deuxième axe se rapporte aux terrains que les propriétaires souhaitaient déclasser. Le troisième axe vise le solde des terrains libres de construction, dont les propriétaires n’acceptent pas de signer une convention de construire. Le quatrième axe porte sur la renonciation à toute nouvelle mise en zone à bâtir, à l’exception d’ajustement mineurs ou de cas d’intérêt communal majeur. 5.2. Entre l’examen préalable et la mise à l’enquête publique de la révision, la commune a pu constater une réduction naturelle du surdimensionnement (cf. ch. 4.1 du rapport explicatif), de sorte qu’elle a pu renoncer à des déclassements initialement prévus. Elle a sélectionné au titre des déclassements les moins justifiables – auxquels il pouvait donc être renoncé – les terrains qui se trouvait à l’intérieur du tissu bâti, soit ceux à l’égard desquels le critère «c» n’avait pas été retenu
Tribunal cantonal TC Page 9 de 15 (condition 1). Parmi ces terrains, elle a sélectionné ceux dont le propriétaire n’avait pas consenti au déclassement (condition 2) et avait signé une convention de construire (condition 3). 6. 6.1. La recourante invoque la violation de son droit d’être entendue (art. 29 al. 2 Cst.) en lien avec la restriction de son droit de propriété (art. 26 Cst.). Elle reproche à la commune d’avoir exclu les propriétaires du processus de réflexion pour établir sa stratégie de réduction du surdimensionnement. Elle se plaint également du fait que, si les propriétaires ont eu connaissance des critères de déclassement, la manière dont la commune les a appliqués leur serait inconnue. Le droit d’être entendu des propriétaires visés par un déclassement serait d’autant plus violé qu’ensuite du redimensionnement naturel, certaines parcelles n’ont finalement pas été déclassées. Le critère d’absence de consentement au déclassement serait particulièrement absurde. Sous l’angle du devoir de motivation, la recourante se plaint de ne pas saisir les raisons pour lesquelles elle n’a pas fait partie des propriétaires appelés à signer une convention de construire. Par «anticipation», elle soutient que toute motivation reposant sur le seul critère de la localisation à l’intérieur du secteur largement bâti serait insuffisante. De même, le fait que l’art. fff RF ait été classé en zone réservée ne constituerait pas un critère, dès lors que la commune a renoncé au déclassement d’autres parcelles précédemment affectées à cette même zone. Enfin, les discussions qui ont eu lieu avec les propriétaires invités à signer une convention de construire feraient, selon la recourante, manifestement partie des motifs ayant amené la commune à déclasser sa parcelle. Pourtant, la commune et la Direction n’auraient pas donné suite à ses demandes d’accès au contenu de ces discussions. Le déclassement violerait donc le droit d’être entendue de la recourante également sous l’angle de l’accès au dossier. 6.2. L’argumentation est mal fondée. Premièrement, comme l’a rappelé la Direction dans sa décision sur recours du 2 décembre 2020, en dehors des phases où les propriétaires fonciers sont appelés à se manifester (cf. consid. 2.4 supra), la loi ne confère aucun droit au propriétaire foncier à participer activement aux discussions et démarches tendant à l’élaboration du PAL, en particulier aux réflexions visant à définir une stratégie de réduction du surdimensionnement. Ensuite, l’application faite par la commune des critères de déclassement s’est concrétisée dans le projet de révision du PAL, contre lequel la recourante a pu faire valoir ses arguments par le biais d’une opposition, puis de recours successifs. On ne voit pas non plus en quoi la prétendue absurdité des critères fixés par la commune consacrerait une violation de son droit d’être entendue. En critiquant la manière dont la commune aurait défini ou appliqué certains critères, son argumentation relève du fond et non d’une violation du droit d’être entendu. S’agissant précisément de la manière dont a procédé la commune, elle a été exposée de façon claire et détaillée dans le rapport explicatif (cf. consid. 5.1 supra). Dans son recours devant la Direction, la recourante citait d’ailleurs le passage précité du rapport. Elle était ainsi en mesure de saisir les motifs pour lesquels elle n’a pas eu la possibilité de signer une convention de construire, indépendamment du caractère fondé ou non de ces motifs. Quant aux discussions entre la commune et les propriétaires des terrains qui ont échappé au déclassement, – outre que la commune soutient n’avoir tenu aucun procès-verbal à ces occasions – on ne voit pas en quoi elles seraient susceptibles d’influer sur le point de savoir si le terrain de la recourante pourrait être considéré comme étant situé en milieu largement bâti, première condition pour prétendre un éventuel maintien en zone constructible selon la stratégie mise en place par la commune. Il en va de même des conventions de construire. La requête de preuve tendant à la production des documents y relatifs doit dès lors être rejetée.
Tribunal cantonal TC Page 10 de 15 7. 7.1. La recourante se plaint d’une violation du principe de la légalité (art. 5 al. 1 Cst.) et du principe de la proportionnalité en lien avec la restriction du droit de propriété (art. 26 Cst.). Admettant que l’art. 15 al. 2 LAT constitue une base légale pour les déclassements, elle soutient que dans sa stratégie pour lutter contre le surdimensionnement, la commune aurait choisi des critères étrangers à la LAT pour définir les parcelles à maintenir en zone à bâtir, à savoir l’absence de consentement au déclassement du propriétaire et la signature d’une convention de construire par celui-ci. Ce critère aboutirait inévitablement à des résultats arbitraires, respectivement relevant de l’excès du pouvoir d’appréciation de la commune, dès lors qu’il reviendrait à devoir départager des propriétaires qui ne consentent pas au déclassement et qui sont a priori tous prêts à signer une convention de construire. A cet égard, le seul critère de la localisation à l’intérieur du secteur bâti, même s’il répond à un des objectifs de la LAT, ne suffirait pas. Il faudrait, toujours selon la recourante, poursuivre objectivement les autres objectifs de la LAT, notamment en termes de mobilité, de protection du paysage et de la nature, ainsi que de lutte contre la thésaurisation. Sous cet angle, l’art. fff RF serait plus apte à être maintenu en zone à bâtir que d’autres parcelles, notamment en tenant compte de la suppression de l’arrêt de bus «I.________». La recourante mentionne dans ce contexte plusieurs parcelles qui selon elle ne seraient pas propres à la construction. A propos des critères de déclassement, la recourante invoque également la violation des art. 1 et 3 LAT sous l’angle de l’interdiction de l’arbitraire (art. 9 Cst.), toujours en lien avec la restriction du droit de propriété (art. 26 Cst.). A son avis, le critère «b» d’éloignement par rapport à l’aire de desserte des transports publics et du centre du village ne ferait pas de sens pour la Commune de B.________, puisque celle-ci est allongée et très mal desservie. En ce qui concerne le critère «c» du caractère contigu à la zone à bâtir, il ne serait pas pertinent dans la mesure où le déclassement à opérer pour éviter le surdimensionnement de la commune va laisser des brèches dans le tissu bâti. Quant au critère «d» tenant compte de la pente des terrains, il serait parfaitement ridicule dans le cas d’une commune préalpine à flanc de vallée. Selon la recourante, il reviendrait à déclarer inconstructible presque l’ensemble du territoire communal. Plus loin dans son mémoire, la recourante se plaint également de ce que le principe de la lutte contre la thésaurisation n’aurait pas été retenu comme critère de sélection des propriétaires en droit de bénéficier d’un maintien en zone à bâtir, alors qu’il s’agirait d’un des objectifs principaux de la nouvelle LAT de 2014 (cf. art. 15a LAT). Elle fait valoir à cet égard qu’elle aurait acquis l’art. fff RF en 2006 avec la volonté ferme de construire et que certaines parcelles maintenues en zone à bâtir seraient thésaurisées depuis des décennies. 7.2. En l’occurrence, l’absence de consentement au déclassement d’un propriétaire et la signature d’une convention de construire par celui-ci ne constituent pas des critères pour décider d’emblée quelles parcelles peuvent être maintenues en zone constructible, contrairement à ce que laisse entendre la recourante. Il s’agit de conditions entrées en ligne de compte après la réduction naturelle du surdimensionnement et destinées à définir à quels déclassements il pouvait être renoncé mais uniquement parmi les terrains qui se trouvaient à l’intérieur du secteur largement bâti. En d’autres termes, le critère décisif pour pouvoir (éventuellement) échapper à un déclassement, c’est la situation en milieu largement bâti. Le choix de privilégier ces terrains, à savoir ceux pour lesquels le critère «c» n’avait pas été retenu, respecte les buts de l’aménagement du territoire, en particulier le principe de concentration (cf. consid. 2.6 supra). Dans ce contexte, on peine à saisir la portée de l’argumentation, en tant que la recourante voudrait privilégier la lutte contre la
Tribunal cantonal TC Page 11 de 15 thésaurisation. En effet, on ne voit pas en quoi la recourante pourrait déduire de ce principe un droit au maintien de son terrain en zone à bâtir. Indépendamment de sa volonté alléguée de construire, il n’est pas contesté qu’elle n’a entrepris aucune démarche auprès de la commune en vue de l’obtention d’un permis de construire. Elle ne soutient d’ailleurs pas qu’elle aurait entamé un projet de construction avant la première révision du PAL en 2014. Au surplus, la commune a pris en compte la problématique de la thésaurisation dans la mesure où les parcelles susceptibles d’être maintenues en zone constructible n’ont pu l’être qu’à la condition de faire l’objet d’une convention de construction. En ce qui concerne les critères «a» à «e» fixés par la commune pour définir les terrains non construits susceptibles d’être déclassés, ils ne prêtent pas le flanc à la critique. En effet, le caractère allongé de la commune et sa desserte limitée n’empêche en rien de tenir compte de l’éloignement du centre et des transports publics (cf. art. 94 al. 1 let. d LATeC), quand bien même la majorité des parcelles non construites seraient visées par ce critère. En outre, la commune a appliqué ce critère aux terrains dépassant le niveau E de desserte en transports publics selon le plan directeur cantonal des transports, à savoir les terrains se situant à plus de 1000 mètres de l’arrêt de bus à travers le réseau viaire (cf. rapport explicatif ch. 5.2 et 10.2.1). Il importe donc peu de comparer les distances au-delà de cette limite et la suppression de l’arrêt de bus «I.________» n’a pas d’influence sur l’application du critère au terrain de la recourante. Par ailleurs, le fait que la commune soit préalpine et située dans la vallée de J.________ ne signifie pas pour autant que les terrains présenteraient la même topographie, en particulier la même pente. Il ressort ainsi du rapport explicatif (ch. 3.1) que le village trouve son centre sur un petit replat à 900 mètres d’altitude, puis grimpe jusqu’à 1100 mètres sur des pentes particulièrement raides. Quant au fait qu’il subsistera en tout état de cause des brèches dans le tissu bâti, cette circonstance ne saurait justifier un manque d’effort à ce niveau en ne tenant tout simplement pas compte du milieu dans lequel s’intègrent les terrains encore libres de construction. En conclusion, au regard des buts et principes régissant l’aménagement du territoire (cf. art. 1 et 3 LAT), la stratégie et les critères fixés par la commune échappent à la critique et il n’y a pas lieu d’examiner si une autre stratégie aurait été plus opportune ou s’il avait fallu accorder plus de poids à certains critères (cf. consid. 2.1 supra). 8. 8.1. Toujours sous l’angle des violations du droit susmentionnées (légalité, arbitraire et proportionnalité en lien avec la restriction du droit de la propriété), la recourante conteste l’application faite par la commune des critères de déclassement. A propos de sa propre parcelle, elle conteste que celle-ci puisse être considérée comme étant «hors secteur largement bâti», alors qu’elle est entourée à l’ouest, au nord et à l’est d’autres parcelles construites. Pour ce qui est du critère «d» de la constructibilité, elle soutient que son terrain n’est pas impropre à la construction en raison de la forte pente. Il ne serait d’ailleurs pas plus en pente que la très grande majorité des parcelles maintenues en zone à bâtir. Il ne ferait pas non plus l’objet de restrictions en raison de la distance à la forêt, contrairement à d’autres parcelles pourtant maintenues en zone à bâtir. Enfin, sous l’angle du critère «a» relatif à l’équipement, la recourante conteste la non-conformité de la route d’accès à l’art. fff RF. Le Service de la mobilité (SMo) aurait en effet affirmé que «l’équipement routier de base est existant». Dans le contexte de l’application des critères par la commune, la recourante se plaint également de ce que plusieurs parcelles maintenues en zone constructible ne seraient pas propres à la
Tribunal cantonal TC Page 12 de 15 construction, disposeraient d’un équipement incomplet, sans accès routier, ou encore se situeraient dans un tissu bâti au mieux similaire au lieu de situation de son terrain. Il sera répondu à ces critiques sous l’angle de son dernier grief de violation du principe de l’égalité de traitement (consid. 9 infra). 8.2. En ce qui concerne le terrain de la recourante, la commune a retenu qu’il remplissait les critères principaux «b», «c» et «d», ainsi le critère «a» à titre d’argument complémentaire. Confirmant le choix de la commune de déclasser le bien-fonds litigieux, la Direction a relevé que celui-ci se situait dans les hauteurs du village, sur un terrain en forte pente proche de la forêt (seul l’art. kkk RF en limite de la zone constructible le séparait de la forêt) et à plus d’un kilomètre du centre villageois. Concernant la controverse sur le point de savoir si le chemin d’accès était conforme aux normes VSS, la Direction a retenu qu’il importait peu, pour juger de la licéité du déclassement, que l’art. fff RF soit totalement équipé ou non, dès lors que même un équipement de base complet ne pouvait imposer le maintien de la parcelle en zone à bâtir si des motifs d’intérêts publics suffisants postulaient, comme en l’espèce, un retour de celle-ci en zone agricole. En l’occurrence, au vu du plan d’affectation des zones (PAZ), il n’apparaît pas que les autorités précédentes auraient constaté les faits de manière inexacte ou violé le droit d’une quelconque manière. L’art. fff RF est en effet compris dans un ensemble regroupant plusieurs terrains déclassés qui se situent en bordure de la zone à bâtir dans un environnement partiellement bâti, de sorte que l’application du critère «c» n’est pas critiquable. En outre, il n’est pas contesté que le terrain se situe sur une forte pente (cf. données consultables sur map.geo.admin.ch, géocatalogue, données de base et planification, altimétrie). Peu importe qu’il ne soit pas pour autant impropre à la construction, le critère «d» n’impliquant pas que les parcelles soient inconstructibles mais uniquement moins aptes à la construction. Quant à la situation par rapport à la forêt, si la Direction l’a mentionnée pour mieux situer le terrain, elle n’a pas pour autant retenu qu’il y aurait des restrictions à cet égard. Par ailleurs, il ressort du plan «conception directrice», joint au rapport explicatif, que l’art. fff RF, qui ne se trouve pas au centre du village, est situé à plus de 1000 mètres de l’arrêt de bus à travers le réseau viaire, de sorte que l’application du critère «b» échappe également à la critique. S’agissant enfin du critère «a» (terrains non encore totalement équipés ou avec un accès insuffisant/limité), il ressort d’une prise de position du SMo du 5 juillet 2018 que, selon la norme VSS SN 640 045, la route de desserte «G.________» doit être de type «chemin d’accès» et, partant, nécessiter une largeur d’environ 3,5 mètres. Le SMo n’a toutefois pas indiqué si cette condition était remplie en l’espèce (cf. son courriel du 1er avril 2021, produit par la commune dans la présente procédure). Se référant à une image du portail cartographique du canton de Fribourg, la commune soutient que la route d’accès présenterait une largeur inférieure à 3,5 mètres à de nombreux endroits. La recourante ne le conteste pas mais fait valoir qu’aucune des routes d’accès des parcelles maintenues en zone n’aurait une largeur de 3,5 mètres. Indépendamment de la pertinence de cette dernière remarque sous l’angle de l’égalité de traitement, il faut admettre avec l’autorité intimée que cette question n’apparaît pas décisive puisque l’application des autres critères suffit à justifier le déclassement litigieux et que le critère «a» ne constituait d’ailleurs pas un motif de déclassement déterminant en l’espèce. 9. 9.1. La recourante invoque une inégalité de traitement (art. 8 Cst.), toujours en lien avec la restriction de son droit à la propriété (art. 26 Cst.). Elle se plaint de ce que les propriétaires des terrains libres de construction n’ont pas été traités de la même manière. En effet, certaines parcelles n’auraient pas été déclassées, alors qu’elles seraient dans une situation semblable à l’art. fff RF,
Tribunal cantonal TC Page 13 de 15 voire pire sous l’angle des critères de déclassement. La justification donnée par la commune à l’égard de ces parcelles ne permettrait pas de comprendre les raisons du traitement différent et, dans la décision attaquée, la Direction ne reviendrait pas sur ces raisons, se limitant en substance à retenir que le déclassement de l’art. fff RF est objectivement soutenable et à renvoyer aux explications fournies par la commune. Cette motivation lacunaire consacrerait en outre une violation du droit d’être entendue de la recourante. La recourante procède ensuite à sa propre appréciation des parcelles maintenues en zone à bâtir au regard des critères appliqués par la commune. Elle en conclut que le déclassement de l’art. fff RF serait insoutenable, reprenant en partie les éléments soulevés dans ses précédents griefs. Enfin, la commune aurait appliqué à certaines parcelles des critères qui ne figureraient pas dans sa stratégie de réduction du surdimensionnement «en totale violation du droit d’être entendu des propriétaires qui n’en ont jamais eu connaissance», à savoir l’existence d’un permis de construire ainsi que la préservation d’un élevage de chèvres à titre de loisir. 9.2. En tant que la recourante réitère ici les arguments précédemment soulevés, en particulier en relation avec le choix des critères appliqués par la commune, il peut être renvoyé à ce qui a été dit plus haut. Quant au grief tiré d’une violation de l’obligation de motiver en relation avec le maintien en zone constructible de certaines parcelles, il est mal fondé. Dans sa décision sur opposition du 24 mai 2018 (p. 14), la commune avait exposé précisément en quoi les parcelles maintenues en zone à bâtir (que la recourante comparaient avec la sienne) étaient différentes de celle-ci. Dans la décision attaquée, la Direction a répondu qu’au regard des explications fournies par la commune dans ses observations du 3 septembre 2018, elle ne voyait pas en quoi le principe de l’égalité de traitement était violé; certains des biens-fonds étaient construits ou au bénéfice d’un permis de construire, d’autres ne répondaient pas aux critères retenus dans la stratégie de réduction du surdimensionnement de la zone à bâtir; enfin, trois autres terrains avaient, comme la parcelle de la recourante, été déclassés. Ces considérations, qui permettent aisément de comprendre sur quels motifs reposent la différence de traitement, sont suffisantes sous l’angle du devoir de motivation (cf. consid. 2.3). Pour le reste, il n’apparaît pas que la situation et la configuration de l’art. fff RF soient semblables à celles des parcelles à laquelle se réfère la recourante au point d’aboutir à une inégalité de traitement inadmissible. En effet, selon les explications de la commune, les art. lll, mmm, nnn, ooo, ppp, qqq, rrr, sss, ttt, uuu, vvv et www RF n’ont précisément pas été visés par le critère «c». Autrement dit, ces parcelles ont été considérées comme étant situées à l’intérieur du secteur largement bâti. D’autres parcelles ne répondaient tout simplement pas aux critères de déclassement (art. xxx, yyy et zzz RF) et/ou étaient déjà au bénéfice d’un permis de construire (art. aaaaaa, xxx et ababab RF), de sorte qu’elles n’avaient pas été mises en zone réservée. Comme on l’a vu, le choix de la commune de renoncer aux déclassements des terrains situés en milieu largement bâti (pour autant que le propriétaire n’ait pas consenti au déclassement et qu’il ait accepté de signer une convention de construire) échappe à la critique. La recourante ne saurait donc invoquer à leurs égards une inégalité de traitement vu que le sien n’a pas été considéré comme tel. Certes, la recourante fait également valoir que certains de ces terrains auraient dû se voir appliquer le critère «c» (art. lll, mmm, nnn, ooo, sss, ttt, uuu, vvv, ababab, www RF). Au vu du PAZ, la décision de la commune de les maintenir en zone constructible (pour ceux qui figuraient en zone réservée) apparaît toutefois objectivement soutenable et même en cohérence avec le principe du regroupement des constructions. Ensuite, lorsqu’il s’agit de déclasser des parcelles, la Cour de
Tribunal cantonal TC Page 14 de 15 céans a déjà eu l’occasion de juger que l’autorité pouvait tenir compte de l’avancement d’une procédure en vue de l’obtention d’un permis de construire pour justifier un traitement différent (arrêts TC FR 602 2021 163 du 15 mai 2022 consid. 5.7, 602 2018 81 du 2 avril 2019 consid. 4.2.4 in fine). Un traitement différent se justifie d’autant plus que le permis de construire a déjà été délivré. La sécurité du droit imposait également à la commune de ne pas déclasser les parcelles pour lesquelles les propriétaires étaient déjà au bénéfice d’un permis de construire et/ou qui n’avaient pas été mises en zone réservée. Enfin, le maintien en zone constructible de l’art. acacac RF en vue de la préservation d’un élevage de chèvres à titre de loisir constitue une situation tellement différente de celle qui nous occupe que le principe de l’égalité de traitement ne saurait trouver application. La commune fait au demeurant valoir, sans être contredite, que la surface en question maintenue en zone à bâtir n’était pas concernée par le calcul du dimensionnement de sorte que la recourante ne pourrait rien en déduire à son avantage. 10. Au regard de ce qui précède, le déclassement de l’art. fff RF apparaît conforme au droit, sans qu’une inspection locale se soit avérée nécessaire pour répondre aux griefs de la recourante. Mal fondé, le recours doit donc être rejeté et les décisions attaquées peuvent être confirmées. 11. Il appartient à la recourante qui succombe de supporter les frais de procédure en application de l’art. 131 CPJA. S’agissant d’une question d’aménagement du territoire, dont la commune est chargée de la mise en œuvre, celle-ci ne peut en principe pas prétendre qu’il était nécessaire pour elle de recourir à un mandataire. Or, dès lors que le traitement du recours – dans lequel la recourante a critiqué la révision du PAL sous l’angle de multiples violations du droit et contesté l’affectation de plus d’une vingtaine de parcelles – dépasse les capacités d’une administration communale, telle que la Commune de B.________, on est en présence de circonstances particulières au sens de l’art. 139 CPJA, justifiant l’octroi d’une indemnité de partie. L’indemnité de partie est fixée sur la base de la liste de frais produite par le mandataire de la commune, déductions faites d’un montant de CHF 2.- de frais de téléphonie déjà compris dans les frais généraux du secrétariat et des honoraires correspondant à un téléphone au client de 30 minutes le 6 octobre 2022, soit bien après le dernier échange d’écritures. Elle est ainsi fixée à CHF 7098.80 (y compris CHF 507.50 de TVA). (dispositif en page suivante)
Tribunal cantonal TC Page 15 de 15 la Cour arrête : I. Le recours est rejeté. Partant, les décisions de la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l’environnement du 2 décembre 2020 sont confirmées. II. Les frais de procédure, fixés à CHF 3'500.-, sont mis à la charge de la recourante. Ils sont compensés par l'avance de frais de CHF 2'500.- versée, de sorte qu'un solde de CHF 1'000.reste dû. III. Un montant de CHF 7'098.80 (y compris CHF 507.50 de TVA), à verser à Me Jean-Michel Brahier à titre d’indemnité de partie, est mis à la charge de la recourante. IV. Notification. Cette décision peut faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 11 janvier 2023/jca Le Président : La Greffière-stagiaire :