Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 tribunalcantonal@fr.ch www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2021 13 602 2021 14 Arrêt du 22 juin 2021 IIe Cour administrative Composition Président : Christian Pfammatter Juges : Johannes Frölicher Yann Hofmann Greffière-stagiaire : Emmanuelle Tombez Parties HOIRIE A.________, recourante, contre PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée Objet Aménagement du territoire et constructions - Constructions sans autorisation en zone agricole Recours du 18 janvier 2021 contre la décision du 30 décembre 2020
Tribunal cantonal TC Page 2 de 6 attendu que l’hoirie A.________ (ci-après: l'hoirie) est propriétaire des art. bbb et ccc du Registre foncier (RF) de la commune de D.________; que, le 30 décembre 2020, la Lieutenante de Préfet du district de la Sarine (ci-après: la Lieutenante de Préfet) s’est adressée à l’hoirie et a notamment constaté que plus de vingt-cinq voitures non immatriculées, plus de dix épaves de tracteurs ainsi que deux pelles mécaniques étaient entreposées autour de la ferme sur l’art. bbb RF sis en zone agricole; qu’un garage et une autre construction (pavillon/abri) avaient été bâtis sans permis de construire sur cette même parcelle; et que trois voitures et une moto sans plaque étaient entreposées sur l’art. ccc RF, sis en zone résidentielle à faible densité; qu’elle a renvoyé à l’art. 167 al. 2 de la loi du 2 décembre 2008 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), selon lequel, lorsque des constructions ou installations illégales sont déjà réalisées, le préfet impartit un délai convenable au propriétaire pour déposer une demande de permis de construire en vue de la légalisation des travaux effectués, à moins qu’une telle légalisation n’apparaisse d’emblée exclue; que, dans un premier temps, en ce qui concerne la parcelle en zone agricole, la Lieutenante de Préfet – renvoyant à la prise de position de la Direction de l’aménagement, de l’environnement et des constructions (DAEC) du 6 août 2020 se prononçant sur la possibilité de la légalisation des travaux et l’utilisation des terrains en zone agricole – a retenu que les dépôts de voitures sur l’art. bbb RF ainsi que la structure réalisée à l’est (abri ou pavillon) répondent manifestement à un besoin de commodité personnelle, ce qui exclut leur légalisation. Partant, elle a transmis par décision incidente le dossier pour cet aspect à la DAEC, laquelle est compétente pour se prononcer quant au rétablissement de l’état de droit en application de l’art 164 al. 4 LATeC. Les frais ont été fixés à CHF 200.-. L’effet suspensif a été retiré à un éventuel recours; que, dans un second temps, en ce qui concerne le garage construit sur la parcelle bbb RF en zone agricole et l’utilisation du terrain en zone à bâtir (dépôts sur l’art. ccc RF), la Lieutenante de Préfet n’a pas exclu que l’octroi d’un permis de construire pouvait entrer en ligne de compte et a annoncé qu’un délai pourra être fixé pour déposer une demande en vue de leur légalisation. Elle a fixé aux propriétaires un délai de trente jours pour prendre position; que, par courrier du 18 janvier 2021, l’hoirie propriétaire interjette un recours au Tribunal cantonal contre cette décision. Elle requiert la restitution de l’effet suspensif au motif qu’on ne saurait instruire la situation sur les parcelles bbb et ccc RF séparément. Elle relève différents éléments qui selon elle ne justifient pas le prononcé de ces décisions. Elle avance en particulier que les constructions ont été autorisées, que la future affectation des parcelles dans le nouveau PAL doit être prise en compte et que son dossier n’a pas suffisamment été instruit; que le recours a été régularisé et complété les 5 et 10 février 2021, la recourante faisant référence à moultes autres procédures qui la lient à la commune; que, le 9 mars 2021, la Lieutenante de Préfet n’est pas entrée en matière sur la demande de reconsidération de la décision incidente du 30 décembre 2020 et l’a transmise au Tribunal cantonal
Tribunal cantonal TC Page 3 de 6 comme objet de sa compétence. La recourante fait encore référence aux moultes procédures pendantes devant la commune; que la Lieutenante de Préfet prolonge en revanche le délai durant lequel l’intéressée peut se prononcer sur les mesures à prendre dans le cadre des dépôts en zone à bâtir et le garage sur l’art. bbb RF; que, le 18 mars 2021, la Lieutenante de Préfet conclut au rejet du recours, renvoyant aux motifs de sa décision; que, le 9 avril 2021, la recourante dépose une détermination produite devant la préfecture; que, le 19 mai 2021, la DAEC conclut au rejet du recours. Elle estime que les constructions ne sont pas conformes à la zone agricole, ce qui exclut leur légalisation. Elle souligne que, pour prendre sa détermination, elle s’est fondée sur les pièces du dossier sans violer le droit d’être entendu de la recourante. Finalement, elle relève que la parcelle bbb RF reste en zone agricole selon le projet du nouveau PAL, de sorte que sa prise de position est entièrement maintenue. Elle produit au dossier une détermination du Service de l’agriculture (SAgri) du 26 mai 2021; considérant que, déposé dans le délai de 10 jours et les formes prescrits - et l’avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l’art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1); qu’au vu du sort du recours, la question de savoir si l’hoirie a suffisamment documenté qu’elle est habilitée à agir peut rester indécise; que, selon l’art. 120 CPJA, les décisions incidentes sont susceptibles d’un recours séparé lorsqu’elles concernent la compétence, la récusation, la langue de la procédure, l’effet suspensif et l’assistance judiciaire gratuite (al. 1). Dans les autres cas, les décisions incidentes ne sont susceptibles d’un recours séparé que si elles sont de nature à causer un préjudice irréparable à une partie ou si l’admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d’éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (al. 2). Une décision incidente n’est en aucun cas sujette à recours, si la décision au fond ne l’est pas en elle-même. L’art. 88 al. 2, 2ème phrase, est réservé (al. 3); que la notion de préjudice irréparable de l’art. 120 al. 2 CPJA est la même que celle figurant à l’art. 45 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021), de sorte que la jurisprudence développée à ce propos peut être appliquée par analogie en droit cantonal; qu'en principe, il est admis qu’en procédure administrative, la condition du préjudice irréparable est déjà remplie lorsque le recourant peut faire valoir un intérêt digne de protection à l’annulation ou à la modification immédiate de la décision incidente qu’il conteste (GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 1983 p. 142). Cet intérêt peut être juridique ou de fait et englobe ainsi aussi les intérêts économiques de la partie, pour autant que le recours vise à empêcher autre chose qu’une simple prolongation de la procédure ou son renchérissement (ATF 136 II 30 consid. 1.2; 135 II 30 consid.
Tribunal cantonal TC Page 4 de 6 1.3.5; 116 Ib 344 consid. 1b; RFJ 1997 419; arrêt TC FR 602 2019 92 du 12 septembre 2019, consid. 4, 2A 06 65 du 8 mars 2007 consid. 1c; BOVAY, Droit administratif, V. II, Les actes administratifs et leur contrôle, 2011, p. 714 s. et les références citées). Si l’on peut exiger que le désavantage que doit subir le recourant présente un certain poids, il n’est pas nécessaire cependant que le préjudice soit d’une importance existentielle (en droit zurichois, BEZ 1998 n° 33). Encore faut-il que le dommage encouru soit établi ou rendu vraisemblable, une simple éventualité ne suffisant pas (SCHAER, Juridiction administrative neuchâteloise, 1995, p. 121); qu’on peut d’emblée constater que la fixation d’un délai pour se prononcer ne consiste pas en une décision incidente attaquable dès lors qu’on ne voit pas quel dommage irréparable elle pourrait causer à la recourante; que partant, le recours, en tant qu’il se dirige contre cette obligation, est irrecevable; qu’il en découle que toutes les allégations concernant la parcelle en zone à bâtir et le garage sur l’art. bbb RF, dont la légalisation n’est pas d’emblée exclue, ne sont pas pertinentes en l’espèce; qu’on peut dans un second temps constater que la recourante tente de s’opposer à la transmission du dossier à la DAEC pour l’examen du rétablissement de l’état de droit en application de l’art. 167 LATeC; qu’on doit se demander si la recourante a un intérêt digne de protection à recourir contre cette transmission; qu’on retient d’entrée de jeu qu’en procédure de rétablissement de l’état de droit, les personnes à qui une décision incidente de transmission du dossier est adressée ne sont pas forcloses pour contester ultérieurement la décision finale; que l’avis de la recourante selon lequel la constatation des faits aurait été faite en violation de l’obligation d’instruire est erronée. En effet, elle perd de vue que la DAEC n’a pas rendu de décision formelle mais uniquement transmis son appréciation quant à la possibilité de la légalisation. Cette appréciation a été faite dans une procédure en cours dont le sort n’est pas encore scellé; que, dans le cadre de l’instruction du dossier et en application de l’art. 167 LATeC, la DAEC aura l’obligation d’entendre la recourante, de compléter le dossier et de prendre les mesures idoines; que, de son côté, la recourante aura la possibilité d’exposer sa position devant la DAEC. Cas échéant, elle pourra prouver que les constructions avaient bénéficié d’une autorisation ou déposer un permis de construire pour les aménagements litigieux; que cela signifie que la Lieutenante de Préfet pouvait parfaitement rendre sa décision incidente sans que cela viole à ce stade les droits de la recourante, en particulier son droit d’être entendu; que des circonstances de l’espèce il découle que la décision incidente litigieuse ne cause pas de préjudice à la recourante, susceptible de fonder un intérêt à pouvoir recourir au Tribunal cantonal; que, partant, son recours est irrecevable; qu'au demeurant, la recourante n’invoque aucun argument au fond tendant à démontrer que l’appréciation de la Lieutenante de Préfet, selon laquelle l’abri et l’utilisation de la parcelle comme lieu d’entrepôt ne pourraient pas être légalisés, serait infondé;
Tribunal cantonal TC Page 5 de 6 qu’en effet, on peut renvoyer à la prise de position du Service de l’agriculture du 26 avril 2021 (cf. ég. la prise de position de la DAEC du 6 août 2020), selon laquelle il y a notamment lieu de constater que E.________ n’est pas enregistré auprès de ce service comme exploitant à titre individuel, que l’exploitation d’une surface de 4.2 hectares de surface agricole utile, telle que mentionnée dans le mémoire de recours, représente quelque 0.09 UMOS (unités de main-d’œuvre standard), ce qui ne saurait permettre de conclure à la présence d’une exploitation exercée à titre professionnel, que les dépôts de voitures et objets à légaliser n’ont pas de lien avec l’agriculture et qu’un besoin objectif de l’exploitation agricole supposée et son avenir ne sont aucunement prouvés; que la recourante est d’avis qu’il n’est pas possible d’examiner la situation relative aux entrepôts en zone agricole et au pavillon/abri à l’est de la parcelle bbb RF séparément de celle du garage sur la parcelle bbb RF et de l’utilisation de l’art ccc RF. Selon elle, ces mesures sont de surcroît en lien avec différentes autres procédures qui l’opposent à la commune; que le tribunal doit cependant constater que le principe de la coordination n’est pas enfreint. En effet, celui-ci a été créé pour régler le problème des procédures complexes. Il y a procédure complexe lorsque diverses autorisations doivent être délivrées pour la réalisation d’une seule construction ou installation, lorsqu’il s’agit de plusieurs constructions ou installations distinctes, mais dont l’une est nécessaire au fonctionnement des autres ou lorsqu’il s’agit de projets réalisés par étapes (ZEN RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, p. 295-296, n. 630). Ce principe regroupe la coordination matérielle et la coordination formelle. La coordination matérielle concerne le droit de fond; elle répond à la nécessité de procéder à une pesée globale des intérêts en jeu lorsque plusieurs autorités sont compétentes pour appliquer des lois différentes à un même projet. La coordination formelle concerne la procédure. Son objectif est d’éviter la juxtaposition de procédures sectorielles, qui conduit à la multiplication et à la répétition inutile d’actes d’instruction et risque de produire des décisions contradictoires ou lacunaires (ZEN RUFFINEN/GUY- ECABERT, op. cit., p. 297, n. 635 et 636); qu’en l’espèce, il n’y aucunement lieu de surseoir à régler le sort de l’entrepôt d’épaves et autres engins ainsi que des constructions en zone agricole pour attendre celui des aménagements qui sont susceptibles de pouvoir être légalisés. En effet, ces procédures et décisions sont clairement distinctes et indépendantes. Rien non plus n’exige de lier la procédure de rétablissement de l’état de droit aux moultes procédures auxquelles la recourante fait référence, notamment celles en lien avec la révision du PAL, dès lors que selon l’ancien et le nouveau PAL, la parcelle bbb RF reste en zone agricole; que, finalement, la critique selon laquelle il serait du ressort de la commune d’ordonner des mesures de police en application de l’art 170 LATeC n’est pas pertinente, dès lors que le prononcé de telles mesures n’exclut en rien le recours, cas échéant, à la procédure de rétablissement de l’état de droit en application de l’art 167 LATeC. Le fait que la commune dispose de la compétence de prononcer des mesures de police ne prive en aucun cas la DAEC de sa compétence de prononcer le rétablissement de l’état de droit en zone agricole. Partant, il est faux de soutenir – comme le fait la recourante – que l’organisation d’une inspection des lieux par la commune exclut la compétence de la DAEC. Partant, la Lieutenante de Préfet était habilitée à transmettre le dossier à cette autorité; que, comme il a également été démontré ci-dessus, le recours devrait également être rejeté dès lors que la décision incidente n’enfreint pas le principe de coordination, n’a pas été rendue par une autorité incompétente, et que ni le dossier, ni la motivation de la recourante ne laisse apparaître qu’il
Tribunal cantonal TC Page 6 de 6 serait erroné de considérer que la légalisation de l’entrepôt de véhicules et du pavillon/abri apparait d’emblée exclue; que, partant, le recours doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité; que la demande tendant à restituer l’effet suspensif qui avait été retiré au recours par décision du 30 décembre 2020 (602 2021 14) est devenue sans objet; qu’il appartient à la recourante, dont le recours est irrecevable, de supporter les frais de procédure en application de l’art. 131 CPJA; la Cour arrête : I. Le recours 602 2021 13 est rejeté dans la mesure de sa recevabilité. II. Les frais de procédure, par CHF 1000.-, sont mis à la charge de la recourante. Ils sont compensés avec l’avance de frais effectuée. III. La cause 602 2021 14, devenue sans objet, est rayée du rôle. IV. Notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l’objet d’une réclamation auprès de l’autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 22 juin 2021/jfr Le Président : La Greffière-stagiaire :