Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2015 136 Arrêt du 9 mars 2016 IIe Cour administrative Composition Président: Christian Pfammatter Juges: Johannes Frölicher, Dominique Gross Greffier-stagiaire: Simon Murith Parties COMMUNE DE A.________, recourante contre PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA VEVEYSE, autorité intimée B.________ SA, intimée Objet Aménagement du territoire et constructions Recours du 11 décembre 2015 contre la décision du 18 novembre 2015
Tribunal cantonal TC Page 2 de 6 considérant en fait A. Afin d’assurer la couverture de téléphonie mobile du sud de la Commune de A.________, B.________ SA a déposé une demande de permis de construire pour une nouvelle station de base de téléphonie mobile sur l’art. ccc du Registre foncier (RF) de la commune, secteur A.________. Cette parcelle est située en zone d’activités 1 selon le Plan d’aménagement local (PAL) et le Règlement communal d’urbanisme (RCU). Le projet consiste en la mise en place d’un mât de 24,30 mètres de haut, supportant 3 antennes et 2 paraboles de transmission aux limites de la parcelle. Le mât prendra place à l’arrière d’une station de lavage pour voitures. B. Lors de la mise à l’enquête publique, le projet n’a suscité aucune opposition. Par ailleurs, tous les services cantonaux concernés ont émis un préavis favorable au projet, notamment le Service de l’environnement (SEn), lequel a dû se prononcer au sujet des rayonnements non ionisants liés à la construction envisagée. La commune a en revanche préavisé défavorablement le projet, en invoquant une mauvaise intégration dans le site et une proximité trop importante avec le secteur de D.________. C. Par décision du 18 novembre 2015, le Préfet du district de la Veveyse a délivré le permis de construire sollicité. D. Agissant le 11 décembre 2015, la commune a contesté auprès du Tribunal cantonal la décision préfectorale, dont elle demande implicitement l’annulation. A l’appui de sa conclusion, la commune souligne le fait qu’un bâtiment collectif se situe à proximité de l’antenne et estime que celle-ci s’intègre mal dans le paysage. Le Conseil communal aurait privilégié une antenne sur un bâtiment déjà existant ou en construction dans la zone industrielle. E. Dans ses observations du 18 janvier 2016, l’autorité intimée conclut au rejet du recours. Elle rappelle notamment que, pour être recevable, un recours doit être sommairement motivé, ce qui ferait défaut en l’espèce. Sur le fond, elle fait valoir que sa décision s’est fondée sur les préavis favorables sous conditions des divers services consultés, lesquels se sont prononcés sur les questions techniques (implantation dans le paysage, proximité d’un bâtiment collectif). Invitée à se déterminer, B.________ SA conclut le 25 janvier 2016 également au rejet du recours.
Tribunal cantonal TC Page 3 de 6 en droit 1. a) Déposé le 11 décembre 2015 par la commune sur le territoire de laquelle la construction litigieuse doit s’implanter, le recours l’a été dans le délai prescrit par une recourante pouvant se prévaloir d’un intérêt digne de protection. Compte tenu du fait que le recours doit manifestement être rejeté sur le fond, la question de savoir s’il a été suffisamment motivé peut rester indécise. b) Selon l'art. 77 al. 1 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, aucune question d'opportunité ne se pose en matière de permis de construire. 2. a) Aux termes de l’art. 22 de la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente. Cela suppose notamment que le projet soit conforme à l’affectation de la zone et qu’aucune norme de police des constructions ou du droit fédéral, notamment l’ordonnance du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI; RS 814.710), ne puisse lui être opposée (arrêt TF 1A.264/2000 du 24 septembre 2002 consid. 9.4). Compte tenu de la nature juridique d’une autorisation de police telle qu’un permis de construire, celui-ci ne peut en principe être refusé à un projet qui remplit toutes les conditions exigées (FRITZSCHE/BÖSCH, Zürcher Planungs- und Baurecht, Vol. I, 5e éd. 2011, p. 335). b) En matière d’antennes de téléphonie mobile et d’éoliennes, la jurisprudence a admis que de telles installations sont en principe conformes à tous les types de zone à bâtir, pour autant qu’elles possèdent des dimensions raisonnables (arrêt TF 1C_18/2008 du 15 avril 2008; arrêts TC FR 602 2010 56 du 26 janvier 2011; 2A 2005 27 du 19 août 2005). A l’intérieur des zones à bâtir, les installations de téléphonie mobile sont considérées comme conformes à l’affectation de la zone, notamment si leur emplacement et leur configuration sont en rapport fonctionnel direct avec le lieu où elles doivent être construites et si elles desservent essentiellement des terrains dans la zone à bâtir. Une infrastructure peut ainsi être considérée comme conforme à l’affectation de la zone si, selon les circonstances, elle équipe la zone à bâtir dans son entier, et pas seulement le secteur en question (arrêt TF 1C_44/2011 du 27 septembre 2011 consid. 3.1). c) Aux termes de l’art. 125 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), les constructions, installations et aménagements extérieurs, dans leur intégralité et leurs parties, doivent être conçus et entretenus dans un souci d’harmonisation avec l’environnement construit et paysager, afin qu’un aspect général de qualité soit atteint. Cette disposition, qui s’inspire de l’art. 3 al. 2 let. b LAT, met l’accent sur l’harmonisation des ouvrages avec leur environnement (Message du 20 novembre 2007 accompagnant le projet de loi sur l’aménagement du territoire et les constructions, BGC 2008 1301). Lorsque, comme en l’espèce, le droit cantonal prévoit une clause d’esthétique, toute construction et installation y est soumise, même si elle correspond, par ses dimensions, aux prescriptions de la zone où elle se trouve; elle doit être conçue de telle façon qu’elle permette d’atteindre un aspect
Tribunal cantonal TC Page 4 de 6 d’ensemble satisfaisant (ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, n. 890). Une interdiction de construire en raison d’une clause d’esthétique est une limitation de la garantie constitutionnelle de la propriété (art. 26 de la Constitution fédérale [Cst.; RS 101]), qui doit reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité. Lorsque ces conditions sont remplies, un projet de construction peut être interdit sur la base d’une clause d’esthétique, quand bien même il satisfait à toutes les autres dispositions cantonales et communales en matière de police des constructions (arrêt TC FR 2A 2002 53 consid. 3a; CHASSOT, La clause d’esthétique en droit des constructions, in RFJ 1993 106). Le principe de la proportionnalité exige qu’une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l’aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins restrictive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf. également ATF 126 I 219 consid. 2c et les arrêts cités). L’examen, par la Cour de céans, de la proportionnalité d’une décision refusant le permis de construire pour des motifs d’esthétique est en principe libre mais, à l’instar du Tribunal fédéral, une certaine retenue s’impose lorsqu’elle doit se prononcer sur des pures questions d’appréciation pour tenir compte de circonstances locales, dont les autorités inférieures ont une meilleure connaissance (ATF 135 I 176 consid. 8.1; 132 II 408 consid. 4.3; arrêt TC FR 2A 2007 101 consid. 6b). Dans le cadre de l’application de la clause d’esthétique, les autorités administratives bénéficient d’une grande latitude de jugement qu’elles doivent toutefois exercer selon une approche systématique. La question de l’intégration d’une construction ou d’une installation au sein de l’environnement bâti d’un site doit en effet être résolue sur la base de critères objectifs et fondamentaux, et non en fonction du sentiment subjectif de l’autorité; en tous les cas, l’autorité compétente doit indiquer les raisons pour lesquelles elle considère qu’une construction ou une installation serait de nature à enlaidir le site (ATF 115 Ia 363 consid. 3b; 114 Ia 343 consid. 4b; arrêts TF 1C_133/2010 du 4 juin 2010 consid. 2.2; 1P.342/2005 du 20 octobre 2005 consid. 5.5). Ainsi, l’autorité chargée de délivrer le permis de construire ne doit pas s’en remettre à ses sentiments personnels. Il faut prendre pour règle des conceptions largement répandues et qui peuvent en outre prétendre, dans une certaine mesure, avoir une valeur générale. L’opinion et les sentiments d’individus isolés qui ont une sensibilité particulièrement aiguë ou qui professent des goûts désuets n’entrent pas plus en ligne de compte que telles conceptions reçues, dépourvues de toutes nuances et qui se font passer habituellement en maints endroits pour l’« opinion publique » ou le « sentiment populaire » (ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, n. 896 et les références citées). 3. a) Dans le cas particulier, il est incontesté que l’installation litigieuse, projetée en zone à bâtir selon le PAL de la recourante, est destinée à desservir un quartier qui se trouve lui-même en zone à bâtir (cf. projections montrant la situation actuelle et la prédiction de couverture avec l’installation projetée, pièce 1 des annexes au recours). Partant, elle doit être considérée comme étant conforme à l’affectation de la zone b) Selon le PAL et le RCU, la zone d’activité 1 est destinée aux activités industrielles et artisanales qui, par les nuisances qu’elles provoquent, ne pourraient pas être implantées dans d’autres zones. Il ne ressort d’aucune autre disposition communale que des antennes de téléphonie mobile ne sont pas admissibles dans cette zone et que leur implantation est
Tribunal cantonal TC Page 5 de 6 uniquement réservée à la zone industrielle. A cet égard, le souhait de la commune que l’implantation de l’antenne de téléphonie mobile se fasse en zone industrielle est insuffisant pour interdire à l’intimée le choix qu’elle a fait. c) La demande de permis de construire a été accompagnée d’une fiche de données spécifiques au site au sens de l’ORNI, datée du 18 juin 2015. Le service spécialisé a examiné le dossier à ce titre et est parvenu à la conclusion que les dispositions fédérales sont respectées. Il explique en particulier que: « La coordination a pour but de limiter et de réduire la charge RNI supportée par la population ainsi que le nombre de sites supportant des antennes relais de télécommunication et de radiotélévision. Notre service a examiné sur cette base si d’autres sites d’antennes relais ou de radiotélévision existants ou si d’autres en état de projet, seraient susceptibles d’intégrer l’installation faisant partie de la présente demande. Notre étude montre que ce site satisfait aux contraintes techniques et/ou à l’ORNI. Le choix du site retenu par l’opérateur est à considérer comme le plus adapté par sa destination ». Or, la recourante n’apporte aucune motivation pour démontrer en quoi cette analyse ne serait pas correcte. Sous cet angle, l’existence d’un bâtiment collectif dans les environs n’est pas une raison suffisante pour interdire le projet litigieux. En effet, selon le service spécialisé, les calculs d’immissions fournis par B.________ SA montrent que les valeurs limites d’exposition sont, sur la base des informations présentes dans le tableau y relatif, respectées pour tous les lieux à séjour momentané et les lieux à utilisation sensible. Cela étant, les immissions qui sont à attendre aux points 8 et 9 (plus de 80 % de la valeur limite d’installation qui est de 5 V/m dans le cas présent) impliquent, comme l’a relevé le SEn dans son préavis favorable sous conditions, la réalisation de mesures in situ dès la mise en service des antennes, au plus tard dans les 180 jours suivants. Il ressort notamment de la fiche de données spécifiques au site concernant les stations de base pour téléphonie mobile et raccordement sans fil que la valeur limite est respectée également à l’égard de l’art. eee RF sur lequel est implanté le bâtiment collectif auquel se réfère la recourante. La commune n’avance aucun argument permettant de déduire de la fiche de données relatives aux rayonnements non-ionisants une interdiction de l’implantation du projet litigieux sous la condition formulée par le SEn. d) En ce qui concerne la clause d’esthétique, la Cour de céans constate que le projet consiste en la mise en place d’un mât de 24,30 mètres de haut, supportant 3 antennes et 2 paraboles de transmission. Le mât prendra place à l’arrière d’une station de lavage pour voitures. Le Service des constructions et de l’aménagement (SeCA), dans son préavis de synthèse, a laissé à la commune le soin d’apprécier si ce projet est intégré ou non du point de vue esthétique. Or, selon le préavis négatif de la commune, le projet se heurte à une « mauvaise intégration dans le site » et à la « proximité avec le secteur de D.________ ». La recourante ne motive pas davantage son grief. Pourtant, sur la base du dossier, le Tribunal de céans ne voit pas pour quelle raison on pourrait interdire à l’intimée l’implantation de l’antenne à l’endroit choisi. La photographie produite au dossier, ainsi qu’une vision sur Google Earth, n’établissent pas que les bâtiments environnants – dont ceux de F.________, G.________ et de deux stations de lavage – sont d’une qualité
Tribunal cantonal TC Page 6 de 6 architecturale qui justifierait l’application de l’exception de la clause d’esthétique. Dans un tel contexte bâti, l’antenne litigieuse n’est pas à même d’enlaidir son environnement – dont celui du secteur de D.________ – d’une manière supplémentaire significative. La réglementation concernant ce secteur ne contient pas non plus de dispositions spécifiques par rapport à la zone d’activité où l’implantation de la construction litigieuse est prévue. En particulier, celle-ci ne se situe pas dans les périmètres de protection du secteur de D.________ (cf. périmètre construit catégorie II et périmètre environnant catégorie II). Ainsi, le grief de la commune doit également être rejeté. e) Au vu de ce qui précède, il faut admettre que le projet litigieux est conforme aux dispositions légales. 4. a) Partant, le recours, manifestement dénué de pertinence, doit être rejeté et la décision préfectorale du 18 novembre 2015 confirmée. b) Il n’est pas perçu de frais de procédure ni alloué d’indemnité de partie. la Cour arrête: I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable. Partant, la décision d’autorisation de construire rendue par le Préfet du district de la Veveyse le 18 novembre 2015 est confirmée. II. Il n’est pas perçu de frais de procédure. III. Il n’est pas alloué d’indemnité de partie. IV. Communication. Cette décision peut faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. Fribourg, le 9 mars 2016/JFR/smu Président Greffier-stagiaire