Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc 602 2014 52 Arrêt du 25 juin 2015 IIe Cour administrative Composition Président: Christian Pfammatter Juges: Johannes Frölicher, Josef Hayoz Greffier-stagiaire: Matthieu Seydoux Parties A.________ et B.________, recourants, tous deux représentés par Me Tarkan Göksu, avocat contre DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée Objet Aménagement du territoire et constructions Recours du 26 mai 2014 contre la décision du 10 avril 2014
Tribunal cantonal TC Page 2 de 11 considérant en fait A. B.________ est propriétaire des art. ccc et ddd du registre foncier (RF) de la commune de E.________, situés dans le secteur dit « F.________». A.________ bénéficie d’un usufruit sur ces deux immeubles depuis le 20 décembre 2012. Les parcelles se trouvent en zone agricole à environ 1 kilomètre de la gare de E.________. Elles sont entourées par d’autres terrains également situés en zone agricole et supportent un centre équestre comprenant une habitation, des hangars, des silos, trois écuries, des boxes, des parcs intérieurs et extérieurs, des paddocks et des couverts. B. Dans le cadre de la révision générale de son plan d'aménagement local (PAL), la commune a prévu de modifier l'affectation des parcelles ccc et ddd (partiellement) RF afin de créer une zone d’activités équestres (ZAE; modification no ggg du PAL) d'une surface totale de de 11'862 m2 (400 m2 sur l'art. ddd RF). Le planificateur local a également décidé d'affecter les immeubles hhh, iii, jjj, kkk, lll et mmm RF – jusqu’alors dans la zone agricole et voisines des parcelles ccc et ddd RF – en zone de centre village (ZCV). C. Parallèlement à la procédure de révision du PAL, le 25 novembre 2013, N.________ et O.________ ont déposé une demande préalable (art. 137 de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions [LATeC; RSF 710.1]) liée à la création de la ZAE (référence no ppp) comprenant la démolition des bâtiments 9A, 9B, 9C, 9D, 9H, 9G et la construction d’une habitation individuelle à deux logements, d’un centre équestre avec deux studios et un deux pièces, un club house, un pédiluve, une écurie, une place en sable, une longe automatique, une aire pour benne à fumier ainsi qu’un parking sur les art. ccc, ddd et qqq RF. D. Le 13 mai 2013, le Service de la mobilité (SMo) a rendu un préavis partiellement favorable concernant la révision générale du PAL. Il a toutefois préavisé négativement la nouvelle affectation des art. ccc et ddd au motif que celles-ci n’étaient pas convenablement desservies par les transports publics. Dans son préavis de synthèse d'examen final du 29 janvier 2014, le Service des constructions et de l’aménagement (SeCA) a préavisé négativement les modifications n° ggg et n° rrr du PAL. Le 30 janvier 2014, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC) a publié dans la FO no 6 du 7 février 2014 qu’elle s’apprêtait à refuser d'approuver le projet de PAL en ce qui concernait l’affectation des articles ccc et ddd RF et celle des articles hhh, iii, jjj, kkk, lll et mmm RF. Elle a invité les intéressés à exercer leur droit d’être entendu avant qu’elle ne rende sa décision définitive. Le 25 février 2014, après avoir pris connaissance du préavis de synthèse du SeCA, le Conseil communal de E.________ a pris position sur les critiques formulées. Il a précisé que l’activité équestre dans le secteur litigieux était importante et existait depuis une vingtaine d’années, les installations actuelles accueillant une trentaine de chevaux. Il a ajouté que les propriétaires des chevaux provenaient d’un rayon régional d’environ 20 kilomètres et a souligné le fait que l'endroit était propice aux ballades hors des voies de circulation fréquentées. De plus, le conseil communal a tenu à compléter le dossier avec les éléments suivants: Contrairement à l’avis du SeCA, la commune a estimé que les terrains étaient desservis en transports publics, la distance de 1'000 mètres par rapport à la gare étant respectée. Surtout, la distance devait être relativisée, puisque la demande préalable prévoyait essentiellement
Tribunal cantonal TC Page 3 de 11 l’élevage, le dressage et la pension pour chevaux, les activités en lien avec la location et la formation ponctuelle ne représentant qu’une petite partie de l’activité prévue; L’accès routier était suffisant; La commune acceptait de prévoir un plan d’aménagement de détail (PAD), le plan d’affectation des zones serait modifié en conséquence et les objectifs fixés dans le RCU; L’art. 27 du RCU allait être complété afin de préciser qu’en cas de cessation d’activités dans la ZAE, le secteur reviendrait en zone agricole; Le plan directeur communal serait complété de manière à répondre à la demande du SMo en ce qui concerne le dimensionnement du parking. La commune estimait par ailleurs les besoins à 25 places. En cas de manifestations, le parking communal, situé à environ 450 mètres de la ZAE, serait à disposition; Le plan directeur communal comportera aussi les itinéraires équestres retenus par la commune. Dans leur détermination du 26 mars 2014, A.________ et B.________-Moura ont pris note du préavis défavorable du SeCA, mais ont contesté l’analyse du service: ce dernier aurait traité les modifications ggg et rrr de la même manière, et de ce fait n’aurait pas tenu compte des différences entre les deux zones concernées. Ils ont rappelé que la ZAE se trouvait dans le cercle du rayon de 1'000 mètres depuis la gare, et que l’activité équestre existait depuis 25 ans. À propos du nouveau projet, il n’y avait pas de volonté de développer un immense manège, la surface ne le permettant pas. E. Par décision du 20 avril 2014, la DAEC a approuvé partiellement la révision générale du plan d’aménagement local. Elle a cependant refusé la création de la ZAE (modification no ggg du PAL) et de la ZCV (modification no rrr). La DAEC a motivé son refus en se fondant sur le préavis du SeCA, qui avait estimé que la desserte en transports publics était insuffisant, puisque la création de la ZAE était distante de plus de 1'000 mètres de la gare; que l’obligation de prévoir un PAD pour le secteur avait été supprimée à tort; qu’aucune donnée sur la taille du parking et les solutions prévues en cas d’événements n’avaient été indiquées; et qu’enfin le retour à la zone agricole en cas de cessation des activités n’avait pas été inscrit dans le RCU. La DAEC a souligné en outre que la ZAE représentait une surface de 11'862 m2, et la surface brut plancher du projet était d’environ 3'734.34 m2, ce qui, d’une part, représentait une utilisation peu optimale du sol agricole, mais surtout, aurait pour conséquence que l’étendue de la zone permettrait un important développement de l’activité. Dans le même sens, le projet prévoyait un parc à chevaux s’étendant bien au-delà du périmètre défini au plan d’affectation des zones pour la zone spéciale, sur les articles ddd et sss du RF. Aucune mesure n’avait été prise afin de limiter l’utilisation du sol dans la zone spéciale. Rappelant que l'affectation en ZAE était liée à une demande préalable déposée auprès du SeCA (référence no ppp), et que celle-ci émanait de tiers (O.________ et N.________) non-propriétaires des terrains et ne bénéficiant pas d’usufruit sur les parcelles, l’autorité a constaté que cette demande préalable prévoyait une démolition de la quasi-totalité des installations en place dans le but de développer de nouvelles infrastructures qui, en terme d’utilisation du sol et d’impact paysager, seraient importantes. La création de la zone spéciale aurait pour effet de permettre une réorientation totale et nouvelle des activités, projet qui serait contraire à la pérennisation des
Tribunal cantonal TC Page 4 de 11 activités équestres, et ferait perdre le lien existant actuellement avec l’exploitation agricole: il n’y aurait ainsi pas d’intérêt public dans ce nouveau développement, non plus axé sur la pension de chevaux, mais seulement un intérêt privé et commercial. Enfin, au vu de la démolition prévue et de l’ampleur du projet, la commune se devait de démontrer qu’aucune autre alternative en zone à bâtir, que ce soit à l’échelle communale ou supracommunale, ne s’avérait possible. Aucune analyse n’avait été faite en ce sens, alors qu’il existait déjà une ZAE approuvée sur l’article ttt du RF. Ainsi, il ne serait pas raisonnable de permettre à chaque propriétaire de développer ses propres activités, et une concentration des activités devait donc s’opérer. Au surplus, la DAEC a constaté que l’exploitation agricole avait été reprise en 2014 par une nouvelle exploitante, et que plusieurs des installations sur l’art. ccc RF en rapport avec l’activité actuelle de pension pour chevaux n’avaient jamais été autorisées. L'affectation litigieuse avait ainsi pour effet ultime de légaliser des aménagements qui n’étaient plus en conformité avec l'affectation actuelle du terrain. S’agissant de la création d’une ZCV sur les parcelles hhh, iii, jjj, kkk, lll et mmm RF, l’autorité la DAEC a considéré que la commune ne pouvait pas prétendre que le secteur était largement bâti au sens de l'art. 15 let. a de la loi sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), dès lors qu'il était situé à l’extérieur du noyau du centre village. De plus, la zone projetée ne respectait pas la condition d’un « raccordement raisonnable à un moyen de transports publics » selon l’art. 94 al. 1 let. d LATeC. Le changement d'affectation n’était donc pas opportun dès lors qu’il ne respectait pas les buts et principes de l’aménagement du territoire. F. Par mémoire du 26 mai 2014, A.________ et B.________ ont contesté auprès du Tribunal cantonal la décision du 20 avril 2014 dont ils demandent l'annulation sous suite de frais et dépens. Ils concluent principalement à ce que l’affectation en ZAE des art. ccc et ddd RF soit approuvée. A titre subsidiaire, ils concluent à ce que les art. hhh, iii, jjj, kkk, lll et mmm RF soient affectés à la ZCV. À titre préliminaire, les recourants indiquent qu’il existe sur les art. ccc et ddd (partiellement) RF un centre équestre qui donne entière satisfaction à la commune et aux propriétaires. Les parcelles accueillent actuellement trois écuries, des boxes, des parcs intérieurs et extérieurs, des paddocks, des couverts. Une trentaine de chevaux sont en pension durant l’année, chevaux dont les propriétaires proviennent d’un rayon régional de 20 kilomètres. Ils font valoir qu'en suivant le préavis du SeCA, l'autorité intimée est tombée dans l’arbitraire en considérant que l’accès aux transports publics serait insuffisant: le plan directeur cantonal et le plan cantonal des transports ne précisent pas la distance à respecter pour un centre équestre. De l'avis des recourants, la création d’une zone spéciale au sens de l’art. 18 LAT est possible dans le cas d’espèce, dans la mesure où elle respecte les buts et les principes de l’aménagement du territoire et qu’elle est justifiée par une pesée des intérêts objective. De plus, étant donné que l’activité équestre apporte 70 à 80 % des recettes générées par le secteur, cette activité doit être considérée comme la ressource principale de la zone. L’affectation en ZAE permettrait dès lors de confirmer la situation existante au niveau du plan d’affectation des zones: ainsi, il ne s’agirait pas de la création d’un nouveau centre équestre, mais d’une réorganisation et d’une mise à niveau des installations actuelles. Au sujet de l’atteinte au paysage, les recourants soulignent que les chevaux ont toujours fait partie du paysage de E.________ et que cela n’a jamais dérangé les autorités ou les voisins. Il y a aussi un intérêt public à d’offrir une telle activité à la région. Conformément à la nouvelle législation (art. 16abis LAT), les recourants sont également producteurs de l’alimentation de leurs équidés, ce qui constitue selon eux l’aspect agricole de leur exploitation. Ils contestent que l'autre centre équestre
Tribunal cantonal TC Page 5 de 11 créé sur l'art. ttt RF soit suffisant pour la pratique de l’équitation; leur propre exploitation existe depuis 25 ans, ce qui établit l'existence d'un besoin et ils estiment avoir le droit de poursuivre cette activité. Enfin, trois autres zones d’activités équestres ont récemment été approuvées dans le canton, et les recourants estiment donc avoir droit à être traités de manière équivalente. A l'appui de leur conclusion subsidiaire, les recourants allèguent que plusieurs zones adjacentes aux articles ccc et ddd du RF auraient dû être classées en ZCV, ce qui confirmerait le fait que l’affectation en zone agricole de leurs parcelles ne serait plus adéquate. G. Dans ses observations du 10 juillet 2014, la DAEC rejette intégralement les conclusions des recourants. À titre préliminaire, elle exprime des doutes quant à la qualité pour recourir des recourants en lien avec leur conclusion subsidiaire, ces derniers ne pouvant tirer qu’un avantage de nature « indirecte » de l’affectation en ZCV des parcelles voisines. Sur le fond, la Direction rappelle que la demande préalable, qui est liée à la création de la zone, a été déposée par un couple résidant à U.________, couple qui serait étranger au monde agricole. Ce fait confirmerait que seul un but commercial était recherché dans cette nouvelle ZAE. Ensuite, la zone représente une surface d’environ 11'862 m2, alors que la surface brute plancher du projet selon la demande préalable serait d’environ 3'734.34 m2, démontrant ainsi qu’aucune mesure tendant à limiter l’utilisation du sol dans la zone spéciale n’a été mise en place. Elle relève également que l’art. 27 RCU permettrait la formation de cavaliers, ce qui à terme pourrait mener le projet à devenir un grand centre équestre dans une zone encore très agricole. Concernant l’entrée en vigueur au 1er mai 2014 de la révision partielle de la LAT, la DAEC rappelle que selon les art. 38a LAT et 52a de l’ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), une zone à bâtir ne peut être approuvée qu’à condition qu’une surface au moins équivalente ait été déclassée dans le canton depuis l’entrée en vigueur de cette disposition ou ait été déclassée par la même décision. Cette législation aurait pour conséquence que la ZAE devrait être compensée sur d’autres terrains. Elle ajoute que la zone n’est pas conforme au plan directeur cantonal, puisqu’elle est distante de plus de 1'000 mètres de la gare, rendant l’accessibilité peu aisée. Dans le cadre de l’analyse de l’art. 18 LAT, la création d’une nouvelle zone est soumise aux principes généraux de l’aménagement du territoire. Plus spécifiquement, les "autres zones" au sens de l’art. 18 LAT doivent répondre à des besoins spécifiques hors de la zone à bâtir (zone de ski, de golf, ou de maintien de l’habitat rural), et sont en principes imposées par leur destination. En l'occurrence, au terme de la pesée des intérêts en présence, la DAEC est arrivée à la conclusion qu’une telle zone n’était pas appropriée: le projet n’est pas un simple maintien des activités existantes mais s’accompagnera d’un développement important, étranger à l’exploitation agricole. Cette ZAE permettra aussi de légaliser les installations actuelles qui n’ont jamais été autorisées. De plus, aucun intérêt public ne postule la création de cette zone dont l’impact paysager sera très important. Elle déplore qu'aucune autre alternative d’implantation d’un centre équestre, comme cela aurait été possible sur l’art. ttt du RF, n’a été envisagée par la commune. Enfin, concernant l’allégué des recourants sur l’affectation en ZCV des parcelles adjacentes, la DAEC rappelle que la notion de « terrains déjà largement bâtis » doit être comprise de manière étroite, et qu’en l’espèce, cette notion ne trouve pas application. La création d’une ZCV, isolée, est donc exclue. H. Dans leur détermination du 6 novembre 2014, les recourants contestent les conclusions de l’autorité. Ils précisent qu’ils ont un intérêt direct à ce que les parcelles voisines soient classées en
Tribunal cantonal TC Page 6 de 11 ZCV, puisque cela confirmerait que toutes les nouvelles zones sont conformes aux principes de l’aménagement du territoire. Concernant les faits, les recourants précisent que la demande préalable qui concernait la construction d’un centre équestre (référence no ppp) n’est plus d’actualité: en effet, O.________ et N.________ n’ont plus d’intérêt dans ce projet, et donc cette demande préalable est devenue sans objet. De plus, il n’y a aucun contrat ou lien obligatoire entre les recourants et ces deux personnes. Enfin, les allégations de la DAEC concernant la remise de l’exploitation récente par l’usufruitier à une exploitante ne correspond pas à la vérité. Ils précisent en outre que, s’agissant de la ZAE, ce sera le PAD qui définira ultérieurement l’ampleur des aménagements. Étant donné que le PAD est obligatoire et qu’il n’a pas encore été produit par la commune - et donc pas approuvé par la DAEC - les recourants font valoir qu’il est illusoire de se baser sur le plan d’affectation des zones pour faire un pronostic sur les installations futures de leurs parcelles. Ils précisent également que l’art. 38a al. 2 LAT n’est pas applicable à leur situation, contrairement à l’avis de l’autorité, puisque la loi parle de « zone à bâtir » et qu’il s’agit en l’espèce d’une zone spéciale (art. 18 LAT). Enfin, l’argumentaire de la DAEC concernant la zone spéciale n’est plus d’actualité, puisqu’aucun projet concret n’est prévu pour le moment, et donc aucun pronostic ne peut être fait sur l’utilisation exact du sol: un PAD doit encore être élaboré. I. Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants en droit du présent arrêt pour autant que cela soit utile à la solution du litige. en droit 1. Déposé dans le délai et les formes prescrits – et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile – le présent recours est recevable en vertu de l’art. 114 al. 1 let. a du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites. 2. Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal de céans peut revoir la légalité de la décision attaquée ainsi que la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de la loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation ainsi que la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents. Devant le Tribunal cantonal, l'inopportunité peut être invoquée, notamment si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 let. c CPJA). En l'occurrence, l'art. 33 al. 3 let. b LAT impose aux cantons d'instituer au moins une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 123; cf. également arrêt du Tribunal cantonal 602 2011 44 du 25 avril 2012 consid. 1c et arrêt du Tribunal administratif 2A 00 65 du 26 octobre 2000). En l'espèce, la DAEC n'ayant pas statué sur recours, la Cour de céans examinera donc le recours avec pleine cognition. 3. a) Dans l'accomplissement de leurs tâches d'aménagement du territoire et de détermination des zones, les autorités de planification doivent tenir compte des buts et principes d'aménagement définis aux art. 1 et 3 LAT ainsi que des prescriptions fédérales (art. 14 ss LAT) et cantonales (art. 45 ss LATeC) relatives à l'établissement des plans d'affectation (ATF 117 Ia 307; 115 Ia 353). Le respect de ces principes et normes sur un plan théorique n'est pas suffisant; l'autorité appelée à établir une planification doit procéder à une pondération de tous les intérêts, privés ou publics,
Tribunal cantonal TC Page 7 de 11 susceptibles d'intervenir dans le cas d'espèce (ATF 115 Ia 353 et les références citées). Lorsqu'elle se prononce dans ce cadre, l'autorité communale dispose cependant de la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 LAT). Les autorités en charge de l'aménagement du territoire bénéficient dès lors d'une importante liberté d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT), notamment en matière de planification. Cette liberté d'appréciation n'est toutefois pas totale; elle doit s'exercer en tenant compte des objectifs et des lignes directrices mentionnés dans le plan directeur cantonal (art. 8 LAT et art. 4 ss de l’OAT). L'autorité de planification doit en outre se conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire tels qu'ils résultent de la Constitution fédérale (art. 75 Cst.; RS 101) et de la loi (art. 1 et 3 LAT). Elle doit également prendre en considération les exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral de la protection de l'environnement au sens large et plus particulièrement de la loi sur la protection de l'environnement et ses ordonnances d'application, de la loi forestière, de la loi sur les eaux ou encore sur la protection de la nature et des sites (ATF 129 II 63 consid. 3.1; 121 II 72 consid. 1d). L'art. 3 al. 3 LAT, qui a trait aux principes régissant l'aménagement, exige en particulier qu'il soit tenu compte des besoins de la population pour réserver des territoires à l'habitat et à l'exercice des activités économiques. L’autorité doit dans ce contexte suivre les critères posés aux art. 15 à 17 LAT et tenir compte, le cas échéant, des autres zones prévues par le droit cantonal conformément à l'art. 18 LAT dans la délimitation concrète des zones à bâtir et des zones non constructibles. Une appréciation correcte de ces principes implique une pesée globale de tous les intérêts en présence (art. 3 OAT). L’autonomie du planificateur local et, en conséquence, l’autonomie communale dont jouissent les communes fribourgeoises, sont limitées par ces principes. b) A teneur de l'art. 1 al. 2 LAT, la Confédération, les cantons et les communes soutiennent par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux fins d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a bis ) et de créer un milieu bâti compact (let. b). Il convient notamment de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier les surfaces d'assolement, et de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage (art. 3 al. 2 let. a et b LAT). Il y a lieu également de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations (art. 3 al. 3 let. b LAT). Fondée notamment sur ces dispositions, la jurisprudence considère que l'un des buts principaux de la législation fédérale sur l'aménagement du territoire est de concentrer le peuplement dans les zones à bâtir et d'empêcher de construire en ordre dispersé, de sorte que les petites zones à bâtir paraissent en principe non seulement inappropriées, mais également contraires à la loi (ATF 124 II 391 consid. 3a p. 395; 121 I 245 consid. 6e p. 248; 119 Ia 300 consid. 3b p. 303; cf. également arrêts du Tribunal fédéral 1C_374/2011 du 14 mars 2012 consid. 3 publié in ZBl 2013 p. 389; 1C_225/2008 du 9 mars 2009 consid. 4.1 publié in RDAF 2011 I p. 563; 1C_13/2012 du 24 mai 2012 consid. 3.1; 1C_404/2014 du 24 mars 2015, consid. 4.1.1). Selon l'art. 18 al. 1 LAT, le droit cantonal peut prévoir d'autres affectations que les zones à bâtir, agricoles et à protéger des art. 15 à 17 LAT. Ces autres zones sont elles aussi soumises aux principes établis par la loi, notamment en ce qui concerne la séparation des terrains bâtis ou à bâtir et de ceux qui ne le sont pas. Ainsi, la création d'une zone à bâtir par le biais d'un plan d'affectation spécial pour un projet concret est en principe admissible si les buts et les principes de l'aménagement du territoire sont respectés. La mesure de planification ne doit pas éluder les règles des art. 24 ss LAT par la création de petites zones à bâtir inacceptables. De telles zones ne peuvent pas être admises si elles tendent à contourner les buts de l'aménagement du territoire que
Tribunal cantonal TC Page 8 de 11 sont la concentration de l'habitation dans les zones à bâtir et l'interdiction des constructions en ordre dispersé (ATF 132 II 408 consid. 4.2 p. 414; 124 II 391 consid. 2c et 3a p. 393 ss; 119 Ia 300 consid. 3b p. 303). Dans la mesure où la nouvelle zone ne favorise pas la dispersion des constructions, mais prévoit uniquement l'agrandissement minime d'un secteur déjà construit ou l'agrandissement mesuré de bâtiments existants, elle est admissible pour autant qu'elle soit fondée sur une pesée des intérêts objectivement justifiée (ATF 124 II 391 consid. 3a p. 395; arrêts du Tribunal fédéral 1C_ 234/2014 du 6 octobre 2014 consid. 2.3; 1C_252/2012 du 12 mars 2013 consid. 7.1). Des zones nouvellement définies au sens de l'art. 18 LAT se révèlent notamment adéquates lorsque doit être pris en considération, en zone non constructible, un besoin spécifique d'affectation, ou, à l'inverse, en zone constructible, un besoin particulier de protection (WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, n. 4 ad art. 18, p. 429). Ainsi, les autres zones de l'art. 18 LAT destinées à répondre à des besoins spécifiques hors des zones à bâtir, telles que les zones de maintien de l'habitat rural ou d'extraction, ou celles qui englobent de grandes surfaces non construites, comme les aires de délassement ou les zones réservées à la pratique de sports ou de loisirs en plein air (ski, golf, etc.), sont en principe imposées par leur destination à l'emplacement prévu par le plan d'affectation; elles sont clairement à l'extérieur des zones à bâtir de l'art. 15 LAT et, sous réserve de leur affectation spécifique, obéissent au régime de la zone non constructible (arrêt du Tribunal fédéral 1C_483/2012 du 30 août 2013 consid. 3.2 et les références citées). c) Dans le cas particulier, il apparaît d'emblée qu'une vaste zone d'activités équestres existe déjà dans la commune sur l'art. ttt RF, attenante à la zone d'intérêt général constituée par le terrain de sport. Un plan spécial a été approuvé le 19 juin 1998 et le 13 janvier 2012, qui règle l'aménagement du secteur. Face à cette situation, on cherche en vain dans le dossier les motifs qui ont conduit le planificateur local à délimiter une ZAE supplémentaire dans le secteur litigieux. Le simple fait que des constructions destinées à détenir des chevaux (activités de voltige, pension) soient déjà érigées sur place, en zone agricole, n'implique pas forcément qu'un besoin spécifique d'affectation justifie de multiplier les zones équestres à E.________. Du moment qu'une zone au sens de l'art. 18 LAT implique des constructions et des aménagements divers, elle est soumise également au principe de concentration qui tend à limiter autant que possible l'aire construite à l'issue d'une pondération globale des intérêts en présence (cf. en ce qui concerne les zones agricoles intensives: ATF 141 II 50, consid. 2.6, p. 54). Ainsi que la DAEC l'a constaté dans la décision attaquée, aucune réflexion particulière n'a été menée sur l'emplacement de la nouvelle zone spéciale, notamment en lien avec celle qui est déjà existante. Compte tenu de la grandeur de la surface affectée à la ZAE litigieuse (11'862 m2), il est exclu d'approuver la démarche de la commune sans qu'une preuve du besoin et de l'absence d'alternative ne soit apportée. Cette constatation se confirme d'autant plus lorsqu'on constate qu'aucune indication n'est disponible sur les intentions des propriétaires s'agissant de la mise en valeur du secteur. Ces derniers ont expressément indiqué que la demande préalable qui avait été présentées par des tiers n'était plus d'actualité, de sorte qu'on ne sait pas à quoi va servir la nouvelle zone, notamment pour répondre à quel besoin. Comment est-il possible, dans ces conditions, d'apprécier la nécessité de créer un centre équestre, étant rappelé que des installations équestres peuvent subsister en zone agricole, notamment après la modification de l'art. 16abis LAT ? La simple existence d'un manège actuel n'impose en aucune façon l'obligation de créer une zone équestre au sens de l'art. 18 LAT pour pérenniser la situation.
Tribunal cantonal TC Page 9 de 11 Cette incertitude sur le sens et le but de la ZAE est encore renforcée par le fait que la commune n'a pas jugé utile de soumettre le secteur à un PAD obligatoire, ainsi que l'exige pourtant le plan directeur cantonal de 2002 (thème 7, activité équestre, ch. 4, mise en œuvre). Certes, la DAEC aurait pu corriger cette lacune en introduisant cette obligation au stade de l'approbation, comme le proposait la commune dans ses déterminations. Toutefois, compte tenu de l'absence de réflexion de base sur la nécessité même de créer cette zone, l'autorité intimée pouvait sans arbitraire refuser son approbation à l'entier de la démarche. C'est donc en vain que les recourants se retranchent derrière la possibilité d'établir un PAD futur pour justifier l'absence de vision quant à l'objet de la zone litigieuse. Leurs simples intérêts privés de propriétaires ne sauraient justifier une planification dérogeant aux buts et principes de l'aménagement du territoire (arrêt du Tribunal fédéral 1C_404/2014 du 24 mars 2015, consid. 4.2). Ils ne savent pas plus que la commune ce qu'ils veulent faire du périmètre important mis en zone équestre. En d'autres termes, la création d'une zone d'activités équestres suppose une véritable démarche de planification et ne se limite pas à simplement transférer dans le périmètre spécial les manèges existants en zone agricole pour en faciliter l'exploitation afin de les libérer des contraintes propres à cette affectation. En particulier, du moment qu'une telle zone spéciale est déjà délimitée sur le territoire communal, l'aménagement d'autres périmètres du même type impose une appréciation très stricte des besoins, qui respecte le principe de concentration. Cela implique d'examiner en priorité si ceux-ci ne peuvent pas être couverts à l'endroit déjà affecté à l'activité spéciale, cas échéant en agrandissant ce secteur, voire si, sous un angle régional, d'autres capacités doivent être prises en considération avant de créer une nouvelle zone. Rien de tel n'a été fait dans le cas particulier, de sorte que la DAEC a refusé à bon droit son approbation à la ZAE. En l'état, aucun motif pertinent ne justifie de modifier l'affectation des terrains litigieux. Les recourants bénéficient des allègements introduits par l'art. 16abis LAT et 34b OAT pour continuer leur exploitation. L'éventuelle non-conformité à la zone agricole de certaines installations et la perspective de devoir rétablir l'état de droit ne sont pas des raisons suffisantes pour aménager une zone spéciale en ignorant les règles de l'aménagement du territoire. 4. C'est en vain également que les recourants tentent de se prévaloir de cas qu'ils jugent similaires au leur. Ce faisant, ils méconnaissent la portée relative du principe d'égalité en aménagement du territoire, étant donné qu'il est dans la nature même de l'aménagement local que des zones soient constituées et délimitées et que des terrains de même situation et de même nature puissent être traités différemment quant à leur attribution à une zone et à leur possibilité d'utilisation (arrêts du Tribunal fédéral 1C_404/2014, consid. 5). Du point de vue constitutionnel, il suffit en effet que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 121 I 245 consid. 6e/bb p. 249; 119 Ia 21 consid. 1b p. 25 s.; 116 Ia 193 consid. 3b p. 195). Tel est le cas de la décision refusant l'approbation à la ZAE qui, pour les motifs déjà examinés ci-dessus (consid. 3c), ne se révèle pas arbitraire. Au demeurant, l'arrêt du Tribunal cantonal auquel se réfèrent les recourants a été cassé par le Tribunal fédéral (arrêt du Tribunal fédéral 1C_234/2014 du 6 octobre 2014) et la cause, renvoyée à la présente Cour, est encore pendante. Ils ne peuvent donc pas s'en prévaloir. Quant aux autres cas, ils n'ont pas fait l'objet de recours devant le Tribunal cantonal, qui n'est pas lié par la pratique de l'administration. 5. Du moment que le recours doit être rejeté pour les motifs indiqués ci-dessus, il est inutile de déterminer si l'implantation d'une ZAE sur les art. ccc et ddd RF n'est pas aussi exclue parce que le périmètre serait trop éloigné des transports publics. Tout au plus se justifie-t-il de constater qu’au moins une partie de la parcelle ccc RF entre dans la sphère des 1'000 mètres définissant la qualité des transports publics arrêtée par la commune. Que
Tribunal cantonal TC Page 10 de 11 seule une partie et non l’entier de la parcelle entre dans ce rayon de 1'000 mètres n’a pas une importance pratique majeure, puisque les 20 mètres supplémentaires constatés par l’autorité pour l’autre partie de la parcelle ne seraient pas décisifs sur le comportement d’une personne qui déciderait, ou non, d’utiliser des transports publics. Au demeurant, il semble bien que la zone concernée bénéficie d’un accès aux transports publics suffisant au vu du plan cantonal des transports, une desserte de "niveau E" pouvant vraisemblablement être jugée raisonnable en l'espèce vu la nature de l'installation en cause et la cadence des trains à E.________. Il manque toutefois au dossier des calculs précis pour se prononcer définitivement, les affirmations du SMo arrêtant la distance à 1'000 m n'étant pas étayées concrètement. 6. Du moment que les recourants ne sont pas propriétaires des art. hhh, iii, jjj, kkk lll et mmm RF et considérant que leur conclusion visant l'approbation d'une ZAE sur les art. ccc et ddd RF doit être rejetée pour des motifs propres à cette zone spéciale, les intéressés n'ont aucun intérêt à contester le refus d'affecter les premières parcelles citées à la zone centre village. Sur ce point, leur recours est manifestement irrecevable. Au demeurant, les motifs retenus par l'autorité intimée pour refuser cette affectation en ZCV (modification n° rrr du PAL) échappent à la critique. Vu la situation de ces immeubles, nettement séparés du reste du village, il n'est pas contestable que la mesure planification litigieuse aurait créé un potentiel de développement d'un secteur dont la localisation ne respecte pas les buts et principes de l'ménagement du territoire (dispersion du développement, éloignement des services…). A ce titre, elle s'avérait inopportune. Les quelques habitations présentes ne constituent pas, à l'évidence, une zone largement bâtie au sens de l'art. 15 LAT. 7. a) Mal fondé, le recours doit ainsi être rejeté dans la mesure où il est recevable. Dès l'instant où le recours est rejeté, la question de l'application éventuelle de l'art. 38a LAT en lien avec l'art. 52a OAT ne se pose pas. b) Il appartient aux recourants qui succombent de supporter les frais de la procédure en application de l'art. 131 CPJA. Pour le même motif, ils n'ont pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). la Cour arrête: I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable. Partant, la décision du 10 avril 2014 de Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions est confirmée. II. Les frais de procédure, par 2'500 francs, sont mis solidairement à la charge des recourants. Ils sont compensés avec l'avance de frais versée. III. Il n’est pas alloué d’indemnité de partie. IV. Communication.
Tribunal cantonal TC Page 11 de 11 Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 25 juin 2015/cpf/mse Président Greffier-stagiaire