Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Route André-Piller 21, case postale, 1762 Givisiez T +41 26 305 54 00, F +41 26 305 53 99 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2013-65 602 2013-72 Arrêt du 3 juillet 2013 IIe Cour administrative Composition Président: Christian Pfammatter Juges: Johannes Frölicher, Josef Hayoz Greffière-adjointe: Vanessa Thalmann Parties A.________ et B.________, recourants, C.________ et D.________, recourants, E.________ et F.________, recourants, G.________, recourant contre PRÉFET DU DISTRICT DE LA GRUYÈRE, autorité intimée, H.________, représenté par Me Luc Esseiva, avocat, intimé Objet Aménagement du territoire et constructions Recours du 8 mai 2013 contre la décision du 1er mai 2013
Tribunal cantonal TC Page 2 de 8 attendu que, le 12 avril 2012, H.________ a déposé une demande de permis de construire pour un chalet avec deux sondes thermiques sur l'article iii du Registre foncier (RF) de la Commune de J.________, indiquant en particulier qu'il s'agissait d'une résidence principale; qu'aucune opposition n'a été déposée et que le permis de construire a été délivré le 27 juillet 2012; que le Préfet du district de la Gruyère a été informé par des voisins que, dans le cadre de la construction précitée, H.________ avait réalisé des ancrages sous la route privée dont ils sont propriétaires sans être au bénéfice d'un permis de construire; que, dans la mesure où de tels travaux sont soumis à permis de construire, le préfet a invité le précité à entreprendre, d'ici au 1er février 2013 au plus tard, la procédure de permis de construire en vue de légaliser les travaux en question; que, le 18 janvier 2013, l'intimé a déposé une demande de permis de construire pour complément d'enquête pour la réalisation d'une paroi clouée et la mise en place d'une glissière de sécurité; que la demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique le 15 février 2013; que, le 26 février 2013, des propriétaires voisins se sont opposés à l'octroi de ce permis de construire; qu'ils ont en particulier requis l'arrêt immédiat des travaux de construction sur l'article iii RF; que, par décision du 1er mai 2013, le Préfet du district de la Gruyère a rejeté cette requête, motifs pris notamment que rien ne justifiait l'arrêt des travaux en cours du moment que ceux-ci correspondaient au permis délivré en juillet 2012 et que les travaux d'ancrage n'avaient qu'un caractère provisoire limité à la durée du chantier; que, par mémoire du 8 mai 2013, A.________ et B.________, D.________ et C.________, F.________ et E.________ ainsi que G.________ ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal cantonal. Ils contestent en particulier le caractère provisoire des ancrages. En outre, ils critiquent le fait que le permis de construire du 27 juillet 2012 ait été obtenu sur la base de fausses déclarations, dans la mesure où il était indiqué qu'il s'agissait d'une résidence principale, alors qu'en réalité, il s'agit d'une résidence secondaire; que, par courrier du 23 mai 2013, les recourants requièrent l'octroi de l'effet suspensif au recours et, à titre de mesure superprovisionnelle, la suspension des travaux en cours. Ils reprennent pour l'essentiel les arguments avancés dans leur recours. Pour le reste, ils se réfèrent à l'arrêt du Tribunal fédéral du 22 mai 2013 concernant l'effet de la disposition constitutionnelle sur les résidences secondaires acceptée par le peuple le 11 mars 2012. Ils expliquent qu'ils n'avaient pas de raison de s'opposer au projet qui a fait l'objet du permis de construire délivré le 27 juillet 2012, puisqu'il devait s'agir d'une résidence principale. Ils estiment que le procédé utilisé élude les droits des voisins – ainsi que celui des associations telles que K.________ – de participer à la procédure. Ils sont ainsi d'avis que, soit il doit être imposé à l'intimé de déposer une nouvelle demande de permis de construire, soit le permis initial du 27 juillet 2012 doit être révoqué;
Tribunal cantonal TC Page 3 de 8 que, par décision superprovisionnelle du 28 mai 2013, le Juge délégué a fait interdiction au maître d'ouvrage d'entreprendre ou de faire entreprendre les travaux litigieux et a ordonné que tous les travaux commencés soient immédiatement interrompus; que, le 13 juin 2013, le Préfet du district de la Gruyère indique qu'il confirme sa décision du 1er mai 2013 en renvoyant à une lettre de L.________ SA du 5 avril 2013 concernant les ancrages et en s'en remettant à justice s'agissant du grief relatif à l'affectation du bâtiment en tant que résidence secondaire; que, dans ses observations du 24 juin 2013, H.________ (ci-après: l'intimé) conclut, sous suite de frais et dépens, à la levée de l'interdiction qui lui est faite d'entreprendre ou de faire entreprendre les travaux litigieux et de l'injonction qui lui a été faite d'interrompre immédiatement tous les travaux et, principalement, à l'irrecevabilité du recours ou, subsidiairement, à son rejet. A titre liminaire, il conteste aux recourants leur qualité pour recourir, faute d'intérêt digne de protection, et considère que le mémoire complémentaire des recourants du 23 mai 2013 est irrecevable, parce que tardif. Il expose qu'il est un ressortissant américain domicilié aux Etats-Unis et qu'il a obtenu, le 18 novembre 2011, de la Commission pour l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger l'autorisation d'acquérir l'article iii RF de la Commune de J.________, afin d'y faire construire un chalet de vacances. Il explique ainsi qu'il avait l'intention de construire une résidence secondaire et que le fait que son représentant a coché la case "résidence principale" sur le formulaire de demande de permis de construire constitue une erreur induite par la position des cases à cocher. Il souligne qu'ayant obtenu l'autorisation d'acquisition et le permis de construire, il pensait que tout était en règle et a fait procéder au début des travaux. Selon lui, sa bonne foi doit ainsi être protégée. Il relève que, compte tenu de la nature du sol rencontré au cours de la réalisation des travaux d'excavation, de la forte pente du secteur concerné et de l'implantation du chalet à construire, il s'est avéré nécessaire de consolider la fouille en réalisant trois parois clouées, objet de la demande de permis de construire complémentaire. S'agissant des ancrages, il indique que les clous des parois de stabilisation ne sont pas destinés à être retirés. Il précise qu'une fois le remblai effectué, ces clous ne seront plus d'aucune utilité et pourront être sectionnés ou détruits si nécessaire. Il ajoute que les ancrages n'empêcheront ni ne rendront plus difficile la réalisation d'ouvrages sur les parcelles voisines. Selon lui, les parois clouées et les ancrages n'ont que des effets positifs, dans la mesure où ils sécurisent le chantier et contribuent à la stabilisation de tout le secteur. Concernant la violation de la Lex Weber, l'intimé rappelle que lorsque le préfet a octroyé le permis de construire du 27 juillet 2012, le Tribunal n'avait pas encore statué sur la portée des dispositions constitutionnelles sur les résidences secondaires; que la position officielle d'alors était celle du Conseil fédéral, selon laquelle l'art. 75b de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101) n'entrerait pas en vigueur avant le 1er janvier 2013; et que, dans l'intervalle, les autorités de plusieurs cantons ont validé plusieurs centaines de permis de construire. Selon lui, même si l'autorité devait annuler le permis octroyé en juillet 2012, l'arrêt des travaux ne serait pas justifié. Il relève que le maintien de l'interdiction de poursuivre les travaux lui causerait un important préjudice, dès lors que le chantier est exposé aux éléments naturels, la construction étant loin d'être couverte. Il ajoute que, laissé à l'abandon, les parties déjà réalisées vont se dégrader très rapidement et, dans quelques mois, la reprise du chantier nécessitera d'abord la destruction des éléments altérés, ce qui représente des travaux d'un coût de 500'000 francs environ. Selon lui, l'intérêt public à stabiliser tout le secteur prime. Enfin, il relève que si l'autorité devait parvenir à la conclusion qu'il ne peut pas utiliser le chalet comme résidence secondaire, la sanction serait uniquement l'obligation de le revendre; que la Commune de J.________ n'a pas déposé d'observations;
Tribunal cantonal TC Page 4 de 8 considérant que, déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1); que la qualité pour agir devant les cours administratives du Tribunal cantonal est définie par l'art. 76 CPJA, au terme duquel a qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a) ou toute autre personne, organisation ou autorité à laquelle la loi reconnaît le droit de recourir (let. b); qu'en l'occurrence, D.________ et C.________ sont propriétaires de l'article mmm RF directement voisin de l'article iii RF. L'intimé indique lui-même que les ancrages de la paroi clouée empiète sur le terrain des prénommés. Dans ces circonstances, ces derniers ont un intérêt digne de protection à ce que la décision attaquée soit annulée. A cela s'ajoute également qu'ils ont dénoncé au préfet l'exécution de travaux non conformes (cf. art. 167 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions; LATeC; RSF 710.1), dans la mesure où le chalet projeté sur l'article iii RF est destiné à être utilisé en tant que résidence secondaire et non en tant que résidence principale. Dans la mesure où la qualité pour recourir doit leur être reconnue, la question de savoir si les autres recourants ont également qualité pour recourir peut rester ouverte; que le recours est dirigé contre la décision du Préfet du district de la Gruyère du 1er mai 2013 rejetant la requête des recourants d'ordonner l'arrêt immédiat des travaux; que la décision attaquée ne met pas fin à la procédure de permis de construire pendante devant le préfet, de sorte qu'elle doit être considérée comme une décision incidente au sens de l'art. 4 al. 2 CPJA; que, selon l'art. 120 CPJA, les décisions incidentes sont susceptibles d'un recours séparé lorsqu'elles concernent la compétence, la récusation, la langue de la procédure, l'effet suspensif et l'assistance judiciaire gratuite (al. 1). Dans les autres cas, les décisions incidentes ne sont susceptibles d'un recours séparé que si elles sont de nature à causer un préjudice irréparable à une partie ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (al. 2); qu'en l'espèce, la décision litigieuse ne concerne, à l'évidence, aucun des cas mentionnés à l'art. 120 al. 1 CPJA; que la notion de préjudice irréparable de l'art. 120 al. 2 CPJA est la même que celle figurant à l'art. 45 de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA; RS 172.021), de sorte que la jurisprudence développée à ce propos peut être appliquée par analogie en droit cantonal; qu'en principe, il est admis qu'en procédure administrative, la condition du préjudice irréparable est déjà remplie lorsque le recourant peut faire valoir un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification immédiate de la décision incidente qu'il conteste (F. GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, Berne 1983, p. 142). Cet intérêt peut être juridique ou de fait et englobe ainsi aussi les intérêts économiques de la partie, pour autant que le recours vise à empêcher autre chose qu'une simple prolongation de la procédure ou son renchérissement (ATF 136 II 30 consid. 1.2; 135 II 30 consid. 1.3.5; 116 Ib 344 consid. 1b; RFJ 1997 419; arrêt du Tribunal cantonal 2A 06 65 du 8 mars 2007 consid. 1c; B. BOVAY, Droit administratif, V. II, Les actes administratifs et leur contrôle, Berne 2011, p. 714 s. et les références citées). Si l'on peut
Tribunal cantonal TC Page 5 de 8 exiger que le désavantage que doit subir le recourant présente un certain poids, il n'est pas nécessaire cependant que le préjudice soit d'une importance existentielle (en droit zurichois, BEZ 1998 n° 33). Encore faut-il que le dommage encouru soit établi ou rendu vraisemblable, une simple éventualité ne suffisant pas (R. SCHAER, Juridiction administrative neuchâteloise, Neuchâtel, 1995, p. 121). En droit de la construction, un tel intérêt a été retenu dans le cas de recours formés contre une décision qui ne portait pas sur l'octroi du permis de construire, mais sur celui d'un permis – préalable – d'implantation dans la mesure où celui-ci mettait fin à une étape bien délimitée de la procédure de permis de construire (ATF 135 II 30 consid. 1.3.5); qu'en l'espèce, les parcelles des recourants – à tout le moins l'article mmm RF propriété de D.________ et C.________ – sont directement touchées par les travaux litigieux, en ce sens que les ancrages de la paroi clouée empiètent sur leur terrain et que les clous ne sont pas destinés à être enlevés. Ainsi, les recourants ont un intérêt évident à ce que la décision du préfet du 1er mai 2013 soit annulée et les travaux litigieux interrompus jusqu'à droit connu sur la demande de permis de construire requise par l'intimé le 18 janvier 2013 intitulée "complément d'enquête pour la réalisation d'une paroi clouée et la mise en place d'une glissière de sécurité", ce d'autant plus que, comme exposé ci-après, les travaux pour le chalet en construction, destiné à être utilisé en tant que résidence secondaire, ne reposent sur aucun permis de construire; que l'intimé allègue de plus que l'écriture des recourants du 23 mai 2013 constitue un mémoire complémentaire qui doit être déclaré irrecevable en raison de son caractère tardif; qu'en l'occurrence, les recourants sont intervenus suite à l'arrêt du Tribunal fédéral du 22 mai 2013 (cf. ci-dessous); qu'ils invoquent donc dans leur courrier du 23 mai 2013 des allégués nouveaux au sens de l'art. 93 CPJA, lesquels sont recevables; qu'au vu de ce qui précède, le Tribunal de céans peut entrer en matière sur les mérites du recours; que la seule question à examiner est celle de savoir si c'est à tort ou à raison que le préfet n'a pas interrompu les travaux litigieux; que toutes les constructions conçues pour durer et qui ont un lien étroit avec le sol doivent bénéficier d'un permis de construire (cf. art. 135 LATeC). L'obligation du permis s'étend également aux changements d'affectation de locaux (al. 2); que lorsque le propriétaire exécute des travaux sans permis ou en violation des plans, des conditions du permis ou d'une mesure de protection, le préfet ordonne, d'office ou sur requête, l'arrêt total ou partiel des travaux (art. 167 al. 1 LATeC); qu'en l'occurrence, le permis de construire délivré le 27 juillet 2012 autorise la construction du chalet projeté en tant que résidence principale; que, toutefois, ce permis ne correspond manifestement pas à la volonté de l'intimé qui soutient à réitérées reprises avoir toujours eu l'intention de construire une résidence secondaire. Ce dernier explique que la case "résidence principale" a été cochée par erreur sur le formulaire de demande de permis de construire, erreur qui aurait été induite par la position de la case; qu'ainsi, selon les déclarations de l'intimé, la demande de permis de construire complémentaire déposée le 18 janvier 2013 a trait à la construction d'un chalet destiné à être utilisé en tant que résidence secondaire;
Tribunal cantonal TC Page 6 de 8 qu'au vu de ce qui précède, il convient de constater que l'intimé ne dispose d'aucune autorisation de construire une résidence secondaire; que l'initiative populaire "Pour en finir avec les constructions envahissantes de résidences secondaires" a été acceptée le 11 mars 2012; que, le 15 mars 2012, le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (DETEC) a publié des recommandations relatives au nouvel article constitutionnel (art. 75b). Il a en particulier indiqué ce qui suit: "Le nouvel article constitutionnel sur les résidences secondaires s'appliquera aux demandes de permis de construire déposées après le 11 mars 2012. En cas de doute quant à la conformité avec la nouvelle disposition, les procédures de demande de permis de construire devront être suspendues jusqu'à ce que la législation d'exécution soit en vigueur et que la demande puisse être traitée"; que l'ordonnance du 22 août 2012 sur les résidences secondaires (RS 702), entrée en vigueur le 1er janvier 2013, prévoit notamment l'inscription de mentions au registre foncier, dont celle de "résidence principale"; que, par arrêt du 22 mai 2013 (1C_646/2012), le Tribunal fédéral a considéré que la nouvelle disposition constitutionnelle sur les résidences secondaires était directement applicable depuis le 11 mars 2012; que la Commune de J.________ est mentionnée dans l'annexe à l'ordonnance sur les résidences secondaires, de sorte qu'il est présumé qu'elle présente une proportion de résidences secondaires supérieure à 20% (cf. art. 1 al. 2 et annexe de l'ordonnance); que le rapport explicatif du 26 juin 2013 relatif à l'avant-projet de loi fédérale sur les résidences secondaires indique que les autorisations de construire des résidences secondaires délivrées entre le 11 mars et le 31 décembre 2012 dans des communes dont le pourcentage de résidences secondaires dépassent les 20% et n'ayant pas fait l'objet d'un recours devront être analysées de la manière suivante: "(…) les responsables de la pratique devront, ces prochains mois et années, rechercher des solutions au cas par cas. Ils devront s'appuyer sur la jurisprudence relative à la révocation de décisions prises à tort. Celle-ci suppose une pesée des intérêts entre les principes de la bonne foi et de la proportionnalité (ATF 137 I 69). Sur le principe, la confiance dans le fait qu'une autorisation de construire délivrée entre le 11 mars et le 31 décembre 2012, et donc passée en force, serait maintenue ne semble pas forcément justifiée"; que la modification en résidence secondaire d'un logement utilisé comme résidence principale le 11 mars 2012 nécessite une autorisation de construire (cf. rapport explicatif précité, p. 10); qu'en l'espèce, le préfet aurait dû ordonner l'arrêt des travaux, dès lors que l'intimé ne dispose d'aucune autorisation de construire une résidence secondaire; qu'en effet, l'intérêt public à interrompre la construction d'un bâtiment effectuée sans permis de construire prime; que l'art. 75b Cst. relatif aux résidences secondaires poursuit également un intérêt public prépondérant en imposant une limitation stricte de la construction de résidences secondaires; que l'intimé lui-même a un intérêt manifeste à éclaircir la situation à ce stade de la procédure et à savoir ce qu'il peut réellement construire, dès que lors qu'une démolition du bâtiment pourrait, le cas échéant, être exigée en tant qu'ultima ratio;
Tribunal cantonal TC Page 7 de 8 qu'il invoque certes sa bonne foi en alléguant qu'il ignorait l'erreur relative à la désignation du genre de résidence et qu'il l'a découverte uniquement dans le cadre de la présente procédure; qu'il ressort toutefois du dossier que L.________ SA était consciente du problème relatif au genre de résidence au plus tard dès la mi-décembre 2012, soit tout juste un mois après le début des travaux; qu'à ce moment-là, l'intimé ne pouvait pas ignorer que les permis de construire délivrés pour des résidences secondaires dans des communes ayant atteint le taux limite de 20% étaient presque systématiquement frappés d'opposition; que l'intimé souligne encore que, laissé à l'abandon durant quelques mois, la reprise du chantier nécessitera d'abord la destruction des éléments altérés et que ces travaux s'élèveront à 500'000 francs; qu'il n'apporte toutefois aucune preuve à l'appui de son allégation; qu'ainsi, l'intimé doit assumer le risque qu'il a pris en poursuivant les travaux pour une résidence secondaire alors même qu'il ne disposait d'aucun permis de construire pour ce faire; que, dans ses observations, l'intimé indique par ailleurs pour la première fois que, s'il n'était pas autorisé à utiliser le chalet projeté comme résidence secondaire, il devrait le revendre. Si, dans le cadre de la procédure auprès du préfet, l'intimé devait nouvellement manifester sa volonté de construire une résidence principale, il conviendrait alors d'appliquer le droit en vigueur, en particulier en ce qui concerne les annotations au registre foncier (cf. art. 6 de l'ordonnance sur les résidences secondaires); qu'enfin, rien ne permet de dire que le préfet ne serait pas en mesure de trancher rapidement cette affaire et qu'il est d'ailleurs invité à le faire dans les meilleurs délais; que, compte tenu de l'ensemble de ce qui précède, il n'est pas disproportionné de maintenir l'arrêt des travaux jusqu'à ce que le préfet se soit enquis de la volonté actuelle de l'intimé – à savoir si ce dernier veut construire une résidence principale ou secondaire – et qu'il ordonne le rétablissement d'un état conforme au droit en vigueur; que, partant, le recours doit être admis et l'arrêt des travaux maintenu jusqu'au rétablissement d'un état conforme au droit; que, l'affaire étant jugée au fond, la demande d'octroi de l'effet suspensif (602 2013-72) devient sans objet; que, vu l'issue du litige, les frais de procédure sont mis à la charge de l'intimé qui succombe, conformément à l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du Tarif des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12); que, n'étant pas représentés par un mandataire et ne pouvant faire valoir de frais au sens de l'art. 140 CPJA, les recourants n'ont pas droit à une indemnité de partie;
Tribunal cantonal TC Page 8 de 8 la Cour arrête: I. Le recours est admis. Partant, la décision du Préfet du district de la Gruyère du 1er mai 2013 est annulée. Il est fait interdiction au maître d'ouvrage d'entreprendre ou de faire entreprendre les travaux sur l'article iii RF de la Commune de J.________. II. Les frais de procédure, fixés à 1'500 francs, sont mis à la charge de l'intimé. L'avance de frais de 1'500 francs versée par les recourants leur est restituée. III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie. Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans le même délai, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 al. 1 CPJA). Givisiez, le 3 juillet 2013/JFR/vth Président Greffière-adjointe Communication.