Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2013 48 Arrêt du 27 janvier 2014 IIe Cour administrative Composition Président: Christian Pfammatter Juges: Johannes Frölicher, Josef Hayoz Greffière-adjointe: Vanessa Thalmann Parties A.________ et B.________, recourants contre PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA VEVEYSE, autorité intimée, C.________ SA, intimée, représentée par Me Christine Magnin, avocate Objet Aménagement du territoire et constructions Recours du 25 mars 2013 contre la décision du 27 février 2013
Tribunal cantonal TC Page 2 de 7 considérant en fait A. Le 4 mai 2012, la société C.________ SA a sollicité l'octroi d'un permis pour la construction de trois immeubles d'habitation avec parking souterrain collectif sur l'article ddd du Registre foncier (RF) de la Commune de E.________, au lieu-dit "F.________". Les bâtiments sont situés en zone résidentielle de faible densité et à l'intérieur du périmètre du plan d'aménagement de détail (PAD) "G.________". B. Lors de la mise à l'enquête publique du projet, deux oppositions ont été déposées le 4 juin 2012, dont celle de B.________ et A.________, propriétaires de la parcelle article hhh RF, terrain se situant de l'autre côté de la route communale F.________ par rapport à la construction projetée. Le 27 août 2012, le Service de l'environnement (SEn) a préavisé favorablement le projet sous conditions. Il a relevé que le bâtiment B1 se situait à proximité de F.________. Il a expliqué qu'une étude acoustique réalisée en novembre 2009 dans le cadre du dossier PAD "G.________" se basait sur un TJM24 (trafic journalier moyen) en 2014 de 2'600 véhicules par jour sur cette route. Il a ajouté que, pour respecter les valeurs de planification le long de la route communale, des limites de construction avaient été introduites dans le PAD, plus précisément à son art. 23. Il a toutefois souligné que l'étude de bruit routier faite en 2012, qui accompagnait le dossier du projet mis à l'enquête, se basait quant à elle sur le TJM24 2010 provenant du cadastre du bruit routier de la ville de E.________; que le TJM pris en compte était de 2'300 véhicules par jour; et que cette étude concluait que la construction de ces immeubles était possible sans prendre de mesures particulières. C. Par décision du 27 février 2013, le Lieutenant de préfet du district de la Veveyse a accordé le permis de construire requis, en précisant que l'effet anticipé du plan d'aménagement local (PAL), mis à l'enquête publique dans la Feuille officielle était accordé. Le même jour, il a rejeté l'opposition de B.________ et A.________. Il a constaté que les bâtiments projetés étaient conformes aux conditions posées par la règlementation applicable. S'agissant de la distance à l'axe de la route communale, contenu de l'art. 23 du règlement du PAD, il s'est référé à l'avis du SEn. D. Par mémoire du 25 mars 2013, B.________ et A.________ ont recouru devant le Tribunal cantonal contre les décisions préfectorales du 27 février 2013. Ils concluent, sous suite de frais et dépens, à ce que les décisions soient principalement déclarées nulles et subsidiairement annulées. A l'appui de leurs conclusions, les recourants contestent la compétence du lieutenant de préfet pour rendre des décisions en matière de permis de construire et de loi sur l'aménagement du territoire et des constructions (LATeC; RSF 710.1), celle-ci revenant au préfet uniquement. Ils estiment que la décision est insuffisamment motivée et se plaignent implicitement d'une violation de leur droit d'être entendu. Sur le fond, ils font valoir que le projet immobilier ne respecte pas le PAD. A aucun moment, l'autorité préfectorale n'aurait analysé matériellement le projet sous l'angle de l'art. 23 du règlement du PAD modifié, imposant que les constructions projetées respectent des distances minimales envers l'axe de F.________ ainsi que des mesures protectrices spécifiques contre le bruit. E. Le 31 mai 2013, le lieutenant de préfet a produit le dossier et renoncé à formuler des remarques sur le fond du recours. Quant à sa compétence de prendre des décisions en matière de droit des constructions, il souligne que le préfet lui a, dès le début de son activité, délégué ce domaine.
Tribunal cantonal TC Page 3 de 7 Dans ses observations du 3 juin 2013, l'intimée conclut à l'irrecevabilité et, subsidiairement, au rejet du recours. Les contestations d'ordre purement formel ne sauraient justifier à elles seules la modification de la décision. En ce qui concerne le fond du recours, l'intimée souligne que l'art. 23 du règlement du PAD est une mesure destinée avant tout à protéger du bruit les résidents des nouvelles constructions dans ce secteur, en imposant certaines exigences architecturales sur le bâtiment. Il suffirait en l'occurrence de condamner certaines ouvertures pour respecter l'art. 23 du règlement du PAD sans que l'implantation de l'édifice subisse de changement. L'impact sur les voisins serait inexistant. Aussi, ne disposeraient-ils d'aucun intérêt digne de protection. Par ailleurs, l'intimée explique que la construction avait été planifiée à l'aune de l'ancien art. 23 du règlement du PAD, dont l'al. 3 permettait de déroger aux mesures mentionnées aux al. 1 et 2 si une étude acoustique prouvait le respect des valeurs de planification sur tous les locaux sensibles. Il en résulte donc que si le projet était parfaitement conforme à l'art. 23 du règlement du PAD initial, il ne l'est plus au vu de l'art. 23 du règlement du PAD final; toutefois, moyennant les modifications mineures apportées au bâtiment B1, d'ores et déjà soumises et approuvées par le SEn, le projet litigieux respecterait parfaitement les prescriptions du plan d'aménagement de détail. F. Dans leur courrier du 12 juin 2013, les recourants insistent sur l'incompétence du lieutenant de préfet en matière de droit des constructions. G. Le 31 juillet 2013, le lieutenant de préfet a informé le Tribunal qu'un nouveau préavis du SEn, établi le 12 juillet 2013 suite au nouveau plan du 28 mai 2013 relatif au bâtiment B1, confirme que l'erreur relative aux conditions de l'art. 23 du règlement du PAD "G.________" est corrigée. Le complément au préavis du 11 février, daté du 18 juillet 2013, établi par le SeCA, partage ce constat. Le projet ayant été modifié après la décision préfectorale, se pose, selon le lieutenant de préfet, la question d'une nouvelle mise à l'enquête conformément à l'art. 97 du règlement d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et des constructions (ReLATeC; RSF 710.11). Compte tenu du fait qu'il s'agit d'adaptations mineures, n'ayant aucun effet sur les tiers ni sur l'aspect général du bâtiment et ayant pour but une mise en conformité, il est d'avis qu'une nouvelle mise à l'enquête n'est pas nécessaire. La préfecture établira un avenant au permis de construire afin que ce nouveau plan fasse partie intégrante du dossier. en droit 1. a) Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile - le recours est en principe recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Les voisins du projet immobilier sont en principe directement touchés par la décision d'opposition dont ils étaient d'ailleurs destinataires. Le Tribunal cantonal peut donc, sous réserve du consid. 4 ci-dessous, entrer en matière sur les mérites du recours, du moins en ce qui concerne les griefs formels. b) Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en matière de permis de construire. 2. Les recourants font valoir que le lieutenant de préfet n'était pas habilité à rendre la décision litigieuse.
Tribunal cantonal TC Page 4 de 7 a) Selon la loi sur les préfets (RSF 122.3.1), le préfet représente le Conseil d'Etat et chacune de ses Directions dans le district (art. 1). Il exerce les attributions que les lois et les règlements lui confèrent (art. 14 al. 1). Selon l'art. 10, le Conseil d'Etat nomme et assermente, pour la période de cinq ans, un lieutenant de préfet par district; celui-ci peut être désigné à plein temps, là où le volume des affaires l'exige (al. 1). Lorsque le lieutenant seconde le préfet, il lui est subordonné; lorsqu'il le remplace, il agit de manière autonome (al. 2). b) Il ressort de ce qui précède que la loi prévoit explicitement que le lieutenant de préfet peut soit suppléer, soit remplacer le préfet. Force est de constater que le lieutenant peut en son nom et de part sa fonction que lui accorde la loi prendre des décisions d'une manière autonome. Les recourants ne peuvent donc être suivis lorsqu'ils invoquent une violation des principes régissant la délégation de compétences. En effet, on se trouve précisément en présence d'une base légale explicite permettant une telle délégation. Contrairement à ce que prétendent les recourants, aucune disposition légale subordonnée ne les protégerait dans un droit de voir leur cause traitée par un organe élu par le peuple. L'art. 40 de la Constitution du canton de Fribourg (Cst./FR; RSF 10.1) prévoit certes l'élection des préfets par le peuple (cf. également l'art. 3 de la loi sur les préfets), mais cela ne confère pas aux citoyens un droit constitutionnel à ce qu'une décision soit prise par le préfet lui-même. Les recourants perdent de vue que, sous le chapitre II consacré à l'organisation de la préfecture, l'art. 11 charge le préfet de la responsabilité de la bonne marche de la préfecture. Il lui appartient dès lors en sa qualité de supérieur hiérarchique d'organiser cette autorité à l'interne. Aussi lui incombe-t-il d'appliquer l'art. 10 de la loi sur les préfets et de charger son lieutenant des dossiers en fonction de sa propre charge de travail. Comme le souligne le lieutenant de préfet dans sa réponse au recours du 31 mai 2013, le préfet n'a, dans le cadre de la présente procédure, pas à justifier son organisation interne envers le citoyen. L'interprétation que veulent donner les recourants à la loi sur les préfets ne saurait être suivie. L'interprétation grammaticale de l'art. 10 de la loi sur les préfets est sans équivoque. En outre, si en 1975 déjà, le législateur a invoqué la surcharge de travail pour justifier la délégation de compétences vers le lieutenant, il serait contraire à la volonté du législateur historique de ne pas appliquer cet article, précisément à un moment où la croissance des tâches étatiques est de la plus grande actualité. c) Il convient finalement d'ajouter que la loi dont l'application est en cause dans le cas d'espèce ne contient pas de règles spéciales excluant une transmission de certains dossiers ou domaines au lieutenant de préfet. Il va de soi que si l'art. 139 LATeC nomme le préfet, le lieutenant de préfet, en application de l'art. 10 al. 2 de la loi sur les préfets, a les mêmes compétences. Le fait que l'art. 139 LATeC ne mentionne pas explicitement le lieutenant de préfet n'a aucune incidence, puisque la loi régissant l'organisation de la préfecture le fait. Partant, le grief selon lequel la décision litigieuse émanerait d'une autorité incompétente doit être rejeté. 3. Les recourants constatent que le lieutenant de préfet n'a traité les griefs de leur opposition que très sommairement, se contentant de renvoyer aux dispositions légales applicables en la matière, ce qu'ils estiment insuffisant. Ils se plaignent par conséquent d'une violation de leur droit d'être entendu. a) Le droit d'être entendu est de nature formelle; sa violation doit entraîner l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 124 V 180 consid. 4a). Garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101), par l'art. 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH; RS 0.101) et par l'art. 57 CPJA, le droit d'être entendu comprend, de manière générale, le droit pour l'intéressé de prendre
Tribunal cantonal TC Page 5 de 7 connaissance du dossier, d'obtenir l'administration des preuves pertinentes et valables offertes, de participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 124 II 132 consid. 2b p. 137; 126 I 15 consid. 2a/aa p. 16). Le devoir de motiver résulte, en l'absence de dispositions cantonales suffisantes, du respect du principe du droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. (ATF 112 Ia 107 consid. 1a). Selon la jurisprudence, il découle des principes de l'Etat de droit qu'en règle générale, les motifs d'une décision administrative doivent être énoncés pour faciliter aux parties l'utilisation des voies de droit et à l'autorité de recours l'exercice de son contrôle (A. GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. I, p. 386 et les arrêts cités). Le destinataire peut ainsi connaître les raisons pour lesquelles la décision est prise et peut dès lors se déterminer en connaissance de cause sur l'opportunité d'un recours; de plus il peut ainsi vérifier que son droit d'être entendu a été respecté et que ses arguments ont été effectivement examinés (P. MOOR, Droit administratif, 2ème éd., 2002, vol. II, p. 299 n° 2.2.8.2 et la jurisprudence citée). A ce titre, même si l'autorité décide de faire siens des avis qui lui ont été communiqués, il lui incombe d'indiquer concrètement dans sa décision pourquoi des griefs sont écartés (RFJ 1994, p. 152). Le respect de l'obligation de motiver une décision administrative sera d'autant plus nécessaire si cette obligation découle, comme en l'espèce, du droit cantonal (art. 66 CPJA). Cela étant, l'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à ceux qui, sans arbitraire, apparaissent pertinents. Il suffit, selon la jurisprudence, que le juge mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 121 I 54 consid. 2c). Selon la jurisprudence, une violation du droit d'être entendu en instance inférieure peut néanmoins être réparée lorsque l'administré a eu la faculté de se faire entendre en instance supérieure par une autorité disposant d'un plein pouvoir d'examen en fait et en droit (ATF 134 I 331 consid. 3.1; 133 I 201 consid. 2.2; 130 II 530 consid. 7.3). Une telle réparation dépend de la gravité et de l'étendue de l'atteinte portée au droit d'être entendu (ATF 126 I 68 consid. 2). Elle peut également se justifier en présence d'un vice grave lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 133 I 201 consid. 2.2; arrêt du Tribunal fédéral 1C_265/2009 du 7 octobre 2009 consid. 2.3). b) Dans sa décision, le lieutenant de préfet s'est contenté de se référer au préavis favorable sous conditions du SEn pour dénier une violation des normes sur la protection contre le bruit. Il en a fait de même pour la problématique d'une prétendue violation des dispositions du PAD. Quant au préavis du SEn, il explique les raisons pour lesquelles les valeurs de planification sont respectées pour le bâtiment B1. Il ressort également dudit préavis que la construction faisait fi des dispositions du PAD. Les recourants étaient parfaitement en mesure de constater que le lieutenant de préfet s'écartait d'une application stricte du PAD. Il en résulte que la critique des recourants vise plutôt une fausse, respectivement, une non-application du PAD, qu'une violation du droit d'être entendu. Or, dans la mesure où les recourants ont manifestement compris que leurs griefs étaient rejetés et ont pu se prononcer devant le Tribunal cantonal sur les problèmes en lien avec la prétendue violation des distances prévues dans le PAD, l'insonorisation insuffisante et une étude de bruit non probante à leur avis, ce grief formel doit être rejeté. 4. a) Le PAD "G.________" prévoit ce qui suit à l'art. 23 al. 2: "Le long de F.________ au droit des secteurs A-B-C, la limite des constructions a été fixée à 10 m de l'axe, ce qui implique:
Tribunal cantonal TC Page 6 de 7 pas de fenêtre sensible sur les façades sises le long de la route; pas de fenêtre sensible sur les façades latérales jusqu'à 16 m de l'axe ou fenêtres protégées (loggias, balcons semi-fermés, etc.)". Il ressort des plans du dossier de la mise à l'enquête que la distance minimale de 10 mètres est respectée pour tous les édifices. b) Selon la jurisprudence, le propriétaire d'un immeuble directement voisin de la construction ou de l'installation litigieuse a en principe la qualité pour recourir (ATF 121 II 171 consid. 2b; 115 Ib 508 consid. 5c). Cette qualité peut être reconnue même en l'absence de voisinage direct, lorsqu'une distance relativement faible sépare l'immeuble du ou des recourant(s) de la construction litigieuse (cf. ATF 121 II 171 consid. 2b et la jurisprudence citée). Le critère de la distance n'est pas le seul déterminant; s'il est certain ou très vraisemblable que l'installation ou la construction litigieuse sera à l'origine d'immissions - bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée atteignant spécialement les voisins, même situés à une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (cf. ATF 125 II 10 consid. 3a; arrêt du Tribunal fédéral 1A.179/1996 du 8 avril 1997 in RDAF 1997 I p. 242). Le voisin doit en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de l'arrêt contesté qui permette d'admettre qu'il est touché dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres (ATF 133 II 249 consid. 1.3.1; cf. ATF 120 Ib 431 consid. 1). Il doit en résulter – en cas d'admission du recours – un avantage pour le recourant. En effet, le recours d'un particulier formé dans l'intérêt général ou d'un tiers est irrecevable (arrêt du Tribunal fédéral 1C_503/2008 du 10 février 2009 consid. 3.2). En l'espèce, il ressort des plans du dossier de la mise à l'enquête que la distance minimale de 10 mètres est respectée pour tous les édifices projetés. L'intimée a, au cours de la présente procédure, apporté des modifications mineures à la demande de permis, cela dans le but de satisfaire à l'art. 23 du règlement du PAD (fenêtres fixes, ventilation, vitres supplémentaires). Les recourants auxquels ces modifications ont été communiquées ne se sont pas prononcés. Le SEn a pour sa part confirmé que ces modifications avaient pour conséquence que l'art. 23 du règlement du PAD en vigueur était respecté (cf. préavis du 12 juillet 2013 et celui du SeCA du 18 juillet 2013). Force est de constater que le respect de l'art. 23 du règlement du PAD sur lequel les recourants ont fondé leur recours n'a pas d'effet sur l'implantation de la construction. Dans la mesure où la distance de 10 mètres était respectée, les recourants n'avaient aucun intérêt à recourir. En effet, ils n'auraient retiré aucun avantage concret en cas d'admission du recours pour une prétendue violation de l'art. 23 du règlement du PAD. La modification apportée par l'intimée en cours de procédure en est la preuve. Le recours doit dès lors être déclaré irrecevable sur ce point, faute d'intérêt. 5. Partant, le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. Le Tribunal prend acte que le lieutenant de préfet procédera au prononcé d'un avenant au permis de construire afin que le nouveau plan du bâtiment B1 fasse partie intégrante du dossier. 6. Il incombe aux recourants qui succombent de supporter les frais de procédure en application de l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du Tarif des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12). Conformément à l'art. 8 al. 1 du Tarif, les honoraires alloués pour la représentation ou l'assistance de la partie sont fixés entre 200 et 10'000 francs. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une complexité particulière, le maximum s'élève à 40'000 francs. Le tarif horaire est de 230 francs pour les dépens (art. 65 du règlement du 30 novembre 2010 sur la justice; RSF 130.11, applicable par analogie) alors que les débours nécessaires à la conduite de l'affaire sont remboursés au prix
Tribunal cantonal TC Page 7 de 7 coûtant, les photocopies effectuées par le mandataire étant remboursées par 40 centimes par copie isolée (art. 9 al. 1 et 2 du Tarif). En l'espèce, la mandataire de l'intimée a déposé sa liste de frais le 12 décembre 2013. Toutefois, le tarif horaire ainsi que les débours ne respectent pas le Tarif; de plus, cette liste contient manifestement un certaine nombre d'heures de prestation uniquement en lien avec la modification du projet. Dans ces conditions, il y a lieu de s'écarter de la liste de frais produite et de fixer l'indemnité de partie, ex aequo et bono, à un montant de 2'500 francs, TVA comprise. la Cour arrête: I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable. II. Le Tribunal prend acte que le lieutenant de préfet prononcera un avenant au permis de construire du 27 février 2013 afin que le nouveau plan du bâtiment B1 fasse partie intégrante du dossier. III. Les frais de procédure, par 2'000 francs, sont mis à la charge des recourants. Ils sont compensés par l'avance de frais versée. IV. Un montant de 2'500 francs (TVA comprise), à verser à Me Magnin à titre d'indemnité de partie, est mis à la charge des recourants. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation des montants des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 27 janvier 2014/JFR/vth Président Greffière-adjointe