Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 601 2022 99 Arrêt du 15 février 2023 Ie Cour administrative Composition Présidente : Anne-Sophie Peyraud Juges : Marianne Jungo, Dina Beti Greffière-stagiaire : Sabina Jelk Parties A.________, recourante, représentée par Me Charles Guerry, avocat contre SERVICE DES AFFAIRES INSTITUTIONNELLES, DES NATURALISATIONS ET DE L'ÉTAT CIVIL, autorité intimée Objet Droit de cité, établissement, séjour – Naturalisation ordinaire à titre individuel – Mineure de moins de 14 ans Recours du 25 août 2022 contre la décision du 12 août 2022
Tribunal cantonal TC Page 2 de 8 attendu que A.________, ressortissante italienne, est née en 2009 en Italie; que, le 25 juillet 2016, la prénommée, accompagnée de sa mère et de son frère, a rejoint son père en Suisse; que la précitée est semble-t-il considérée par le Club Alpin Suisse comme l'une des meilleures grimpeuses de son année de naissance sur le territoire helvétique; que, le 8 août 2022, A.________, appuyée par ses parents, a déposé une demande de naturalisation ordinaire à titre individuel auprès de Service des affaires institutionnelles, des naturalisations et de l'état civil (ci-après: SAINEC), afin de pouvoir intégrer l'équipe nationale suisse d'escalade et de participer aux concours internationaux; que le SAINEC a refusé d'enregistrer cette demande individuelle, au motif qu’elle n'était alors âgée que de 12 ans; que, par écrits motivés des 8 et 9 août 2022, A.________ a requis de l'autorité le prononcé d'une décision formelle à cet égard, sujette à recours; que, par décision du 12 août 2022, le SAINEC a déclaré la demande irrecevable, motifs pris que les conditions formelles pour obtenir la naturalisation à titre individuel ne sont pas remplies dans la mesure où la requérante avait 12 ans au moment de la demande, alors que l'âge minimal dans le canton est fixé à 14 ans; qu'agissant par ses parents le 25 août 2022, A.________ recourt auprès du Tribunal cantonal contre cette décision en concluant, sous suite de faire et dépens, à ce qu'elle soit annulée et que la procédure de naturalisation soit poursuivie. A l'appui de ses conclusions, la recourante fait tout d'abord valoir qu'elle remplit toutes les conditions posées par le droit fédéral et qu'il en va de même concernant celles découlant de la législation cantonale en la matière, à l'exception de la disposition qui fixe à 14 ans l'âge minimum pour une demande de naturalisation à titre individuel. Elle se déclare parfaitement consciente de la situation et affirme n'avoir aucun problème de communication. Elle estime que cet âge minimum est un véritable frein à son avenir sportif. En effet, le refus litigieux l'empêche de rejoindre l'équipe nationale suisse d'escalade, la privant ainsi d'entraînements et de compétitions dans une équipe de très haut niveau et donc d'une éventuelle carrière en tant qu'athlète professionnelle. Au vu de la compétitivité qui entoure le domaine sportif professionnel, la disposition en question entrave sa liberté économique. En outre, pour elle, une telle limitation d'âge constitue une inégalité de traitement vis-à-vis des étrangers vivant dans d'autres cantons qui ne prévoient rien de tel. Elle reproche à l'autorité son interprétation trop rigoureuse de la disposition qui s'avère non proportionnelle. Finalement, la recourante avance qu'au vu de son comportement exemplaire, de ses excellents résultats scolaires et de ses compétences dans le domaine de l'escalade, il y a lieu exceptionnellement d'admettre la demande de naturalisation à titre individuel en raison de circonstances personnelles, comme le permet le règlement cantonal y relatif; que, dans ses observations du 19 octobre 2022, le SAINEC se réfère à la motivation contenue dans la décision attaquée; qu'aucun autre échange d'écritures n'a eu lieu entre les parties;
Tribunal cantonal TC Page 3 de 8 qu'il sera fait état des arguments développés par ces dernières à l'appui de leurs conclusions, dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige; considérant que, déposé dans le délai et les formes prescrits (cf. art. 79 ss du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1), le recours est recevable en vertu de l’art. 114 al. 1 let. a CPJA en lien avec l'art. 53 al. 1 de la loi cantonale du 14 décembre 2017 sur le droit de cité fribourgeois (LDCF; RSF 114.1.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites; qu'en particulier, il n'est pas contesté que le service était compétent pour rendre une décision d'irrecevabilité au sens de l'art. 16 al. 1 LDCF, l'âge à compter duquel une demande individuelle peut être déposée consistant à n'en point douter une condition formelle, prévue certes par le droit cantonal et non pas fédéral; que, selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents. En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, le Tribunal ne peut pas examiner en l’espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA); qu'en outre, dans la mesure où, selon la loi fribourgeoise, un requérant n'a en principe pas un droit à obtenir la naturalisation ordinaire et considérant le vaste pouvoir d'appréciation dont les autorités compétentes disposent en la matière (HARTMANN/MERZ, in Ausländerrecht, 2009, p. 595; EHRENZELLER, Entwicklungen im Bereich des Bürgerrechts, in Annuaire du droit de la migration 2004/2005, p. 19; cf. aussi Bulletin officiel des séances du Grand Conseil (ci-après: BGC) 1996, p. 3864), le Tribunal cantonal examine avec retenue les décisions rendues dans ce domaine, conformément à l'art. 96a CPJA; qu'à teneur de l'art. 37 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), la citoyenneté suisse est octroyée à "toute personne qui possède un droit de cité communal" ainsi qu'un droit de cité cantonal. Faisant suite à cet article qui rappelle la composante fédéraliste du droit de la nationalité, l'art. 38 Cst. définit la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons, selon le système de l'art. 3 Cst., attribuant à la première tant une compétence exclusive (al. 1 et 3) que limitée (al. 2), en fonction des causes d'acquisition et de perte de la nationalité (GUTZWILLER, in Commentaire romand Cst., 2021, art. 38 n. 1); qu'en matière de naturalisation ordinaire, la Confédération ne dispose pas d'une compétence exclusive, mais concurrente à celle des cantons. L'art. 38 al. 2 Cst. prévoit ainsi qu'elle ne peut édicter que des dispositions minimales en ce domaine et octroyer l'autorisation de naturalisation (cf. GUTZWILLER, art. 38 n. 29); que, partant, pour obtenir la nationalité par ce biais, l'étranger doit remplir un certain nombre de conditions, fixées tant par la législation fédérale que cantonale (GUTZWILLER, art. 38 n. 33); que les dispositions de la loi du 20 juin 2014 sur la nationalité suisse (LN; RS 141.0) contenant des conditions formelles et matérielles minimales en matière de naturalisation ordinaire, les cantons
Tribunal cantonal TC Page 4 de 8 peuvent définir des exigences concrètes en matière de résidence et d'aptitude supplémentaires, en respectant toutefois le droit supérieur, pour autant qu'ils n'entravent pas l'application du droit fédéral, par exemple en posant des exigences élevées au point de compliquer inutilement la naturalisation ou de la rendre tout simplement impossible (arrêt TC GE ATA/958/2020 du 29 septembre 2020 consid. 8a; ATF 139 I 169 consid. 6.3; 138 I 305 consid. 1.4.3; 138 I 242 consid. 5.3); que, concernant la naturalisation des mineurs, la LN prévoit d'une part à son art. 9 al. 2 que, dans le calcul de la durée de séjour prévue à l'al. 1, let. b, le temps que le requérant a passé en Suisse entre l'âge de huit et de 18 ans compte double et que le séjour effectif doit cependant avoir duré six ans au moins. D'autre part, d'après l'art. 31 LN, la demande de naturalisation ou de réintégration d'enfants mineurs doit être faite par le représentant légal mais les enfants mineurs de plus de 16 ans doivent exprimer par écrit leur intention d’acquérir la nationalité suisse; que cette dernière disposition reprend l'ancien art. 34 de la loi fédérale du 29 septembre 1952 sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse (RO 1952 1115); que, selon le Message du 9 août 1951 du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale relatif à un projet de loi sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse (FF 1951 II 665) qui en est à l'origine, la naturalisation indépendante du mineur a toujours été possible en droit suisse. Ce dernier précise que "les enfants de plus de 16 ans doivent exprimer eux-mêmes leur volonté de devenir Suisse; il ne serait guère de bonne politique d'en faire des Suisses malgré eux. La commission d'experts n'a pas estimé nécessaire d'exiger outre l'assentiment du représentant légal, celui de l'autorité tutélaire et de l'autorité de surveillance (selon l’art. 422, chiffre 2c). Dans le cas de la naturalisation, il s'agit en effet d'assurer à l'enfant une situation juridique qui, du point de vue suisse, l'avantage"; que le Conseil d'Etat, dans son Message no 287 du 2 octobre 2006 accompagnant le projet de loi modifiant la loi sur le droit de cité fribourgeois (cf. BGC 2007, p. 95 ss), relève que "la loi fédérale ne donne aucune indication quant à l'âge requis pour déposer une demande de naturalisation"; que, partant, au vu de la compétence conférée aux cantons à l'art. 38 Cst., le canton de Fribourg avait la possibilité d'aller plus loin que la LN dans sa réglementation, tout en respectant la volonté du législateur fédéral, à savoir en particulier de permettre aux jeunes de 16 ans - à tout le moins -, d'exprimer eux-mêmes leur volonté de devenir Suisse; qu'à cet égard, le législateur fribourgeois a prévu, à l'art. 14 al. 4 LDCF, que, si l'enfant a plus de 14 ans, il ou elle peut déposer une demande de naturalisation à titre individuel; jusqu'à 16 ans, l'assentiment des personnes détentrices de l'autorité parentale est toujours requis; qu'il faut admettre que cette réglementation est conforme au droit supérieur et qu'elle ne complique pas inutilement la naturalisation; que, par ailleurs, la loi s'interprète, selon la jurisprudence, en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Le Tribunal fédéral ne se fonde cependant sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 137 IV 180 consid. 3.4). En revanche, lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause, il y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair (ATF 137 I 257 consid. 4.1). Il en va de même lorsque le texte conduit à des résultats que le législateur ne peut avoir voulus et qui heurtent le sentiment de la justice et le principe de l'égalité de traitement (ATF 135 IV 113 consid. 2.4.2). De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but
Tribunal cantonal TC Page 5 de 8 et du sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi (ATF 135 II 78 consid. 2.2). Si le texte n'est ainsi pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique; ATF 136 III 283 consid. 2.3.1); que le texte littéral de l'art. 14 al. 4 LDCF énonce clairement et sans ambiguïté que l'enfant mineur doit avoir atteint l'âge de 14 ans afin de pouvoir déposer une demande de naturalisation à titre individuel. Il ne nécessite aucune interprétation; que, cela étant, le Message 2017-DIAF-4 du 29 août 2017 du Conseil d'Etat accompagnant le projet de loi sur le droit de cité fribourgeois (LDCF) (BGC 2017, p. 2862 ss.) précise que la disposition 14 LDCF ne fait que reprendre l'art. 8b al. 2 résultant de la révision du 2 octobre 2006 de la loi du 15 novembre 1996 sur le droit de cité fribourgeois; que le Message y relatif du 2 octobre 2006 mentionne que, "(…) Dans les faits, on doit constater que [les] très jeunes requérants [dès l'âge de 11 ans suivant les communes] n’ont pas la maturité nécessaire pour comprendre réellement le sens de leur démarche. Cela ne manque d’ailleurs pas de gêner bien des autorités communales qui, lorsqu’elles rencontrent les demandeurs, constatent qu’il est difficile d’établir un dialogue et de comprendre les motivations des intéressés. Cette incompréhension est d’autant plus grande que parfois les parents ne remplissent pas les conditions pour déposer une demande. Or, en de telles circonstances, il serait vraiment souhaitable que la demande de naturalisation concerne toute la famille et pas seulement un très jeune enfant qui ne comprend pas les tenants et aboutissants de la procédure. Pour ces motifs, le projet propose de fixer un âge minimal de 14 ans à partir duquel une demande de naturalisation à titre individuel peut être déposée. Cela aura aussi pour avantage d’uniformiser à l’échelle du canton la pratique, car parfois les communes fixent dans leurs règlements un âge à partir duquel une demande d’octroi du droit de cité communal peut être déposée. (…) On doit donc constater une grande disparité dans les pratiques communales en ce domaine et la solution proposée constitue un compromis raisonnable. S’agissant de l’âge retenu de 14 ans, il devrait permettre à de tels requérants d’avoir pour la plupart des cas déjà la nationalité suisse à la fin de leur scolarité et donc d’être citoyens suisses au moment de commencer leur formation professionnelle. Cet âge est donc également retenu dans le cadre d’une logique d’intégration des jeunes étrangers au monde du travail et de faire en sorte qu’ils ne soient pas pénalisés dans leur formation. En outre, dès 14 ans, les adolescents sont plus mûrs et comprennent la portée d’une procédure de naturalisation"; qu'il faut convenir, avec le législateur, qu'à 11 ans ou 12 ans, les enfants fréquentent encore l'école primaire ou tout au plus viennent de débuter le cycle d'orientation (ci-après: CO), de sorte que l'on peut admettre qu'ils n'ont pas encore la maturité nécessaire pour réellement comprendre le sens d'une demande de naturalisation; qu'à 14 ans, en revanche, les jeunes, désormais des adolescents, sont bien plus conscients des enjeux; dans l'intervalle, ils ont acquis une certaine indépendance et sont à même de confronter leurs idées avec celles des autres. Partant, ils sont en principe aptes à partager leurs motivations et à expliquer les raisons propres pour lesquelles ils décident d'initier une demande de naturalisation. A cet âge, les jeunes sont par ailleurs à une année voire deux ans de terminer le CO et sont dès lors proches de débuter leur formation professionnelle. Ils disposent néanmoins à cet égard du
Tribunal cantonal TC Page 6 de 8 temps nécessaire pour déposer une procédure de naturalisation, voire la terminer, avant leur entrée dans la vie active ou la poursuite de leurs études au niveau secondaire du deuxième degré; qu'en outre, il ressort des débats parlementaires que l'âge de 14 ans proposé par le Conseil d'Etat a fait l'objet de nombreuses discutions. En effet, deux amendements ont été déposés afin d'augmenter cette limite d'âge à 16 ans, voire 18 ans. Les arguments avancés étaient d'une part que le droit de vote était octroyé à 18 ans et qu'il devrait en aller de même des demandes de naturalisation, et d'autre part, qu'un jeune n'a en soi pas besoin d'être suisse pour trouver une place d'apprentissage ou pour poursuivre sa formation, si bien que les jeunes ne rencontreraient aucun problème d'intégration si la limite d'âge était fixée à 16 ans ou 18 ans. Ces amendements ont toutefois été rejetés et la limite maintenue à 14 ans (cf. BGC 2007, p. 66 s., p. 356 s.); que, partant, en sus de la lettre claire de l'art. 14 al. 4 LDCF, les travaux préparatoires permettent de constater que le législateur a, avec conscience et volonté, voulu exclure l'accès à la naturalisation à titre individuel aux jeunes de moins de 14 ans. Cette limitation n'a jamais été discutée vers le bas; bien au contraire, l'âge de 14 ans a été jugé trop précoce par certains. Au final, poursuivant une logique d'intégration des jeunes requérants à l'âge d'entrer dans la vie professionnelle et tenant compte de la durée moyenne de la procédure de naturalisation, le législateur a retenu l'âge moyen de 14 ans; qu'en l'espèce, en retenant que l'âge de la recourante, 12 ans au moment du dépôt de sa demande, s'opposait à la procédure de naturalisation, le SAINEC n'a dès lors pas interprété l'art. 14 al. 4 LDCF de façon trop restrictive ou formaliste; que, cela étant, selon la recourante, il convient tout de même d'admettre sa demande de naturalisation à titre exceptionnel au sens de l'art. 5 RDCF; que, selon cette disposition, la personne requérante peut invoquer des circonstances personnelles et justifier une prise en compte particulière de sa situation en produisant notamment un certificat médical attestant un handicap physique, mental ou psychique (let. a), un certificat médical attestant une maladie grave ou de longue durée (let. b), ou encore des renseignement suffisants sur l'état de ses ressources et de ses charges (let. c), lorsqu'elle se trouve dans une situation de pauvreté malgré un emploi (ch. 1), ou lorsqu'elle assume de grandes charges d'assistance familiale (ch. 2), ou lorsqu'elle dépend de l'aide sociale (ch. 3); que, tout d'abord, il convient de mentionner que l'art. 5 RDCF renvoie aux art. 12 al. 2 LN, 9 de l'ordonnance du 17 juin 2016 sur la nationalité suisse (OLN; RS 141.01) ainsi qu'à l'art. 8 al. 4 LDCF. Ces articles permettent de tenir effectivement compte de circonstances particulières, lesquelles sont toutefois toutes en lien avec les critères d'intégration exigés pour déposer une telle demande; qu'en l'espèce, la recourante invoque ses compétences sportives comme "circonstances particulières", ce qui est manifestement sans rapport avec son intégration qui ne souffre par ailleurs d'aucun manquement, bien au contraire, selon ses propres dires; qu'ensuite, les exceptions citées à l'art. 5 RDCF, certes non exhaustives, concernent d'une part des empêchements dirimants, soit un handicap physique, mental ou encore une maladie grave ou de longue durée, et d'autre part des circonstances personnelles laissant une certaine marge d'appréciation à l'autorité. L'art. 12 al. 2 LN évoque même des raisons personnelles majeures à l'origine des difficultés d'intégration;
Tribunal cantonal TC Page 7 de 8 qu'or, il ne fait aucun doute que la recourante ne souffre d'aucun empêchement de la sorte et, en outre, la précision de la formulation de l'art. 14 al. 4 LDCF ne laisse aucune marge d'appréciation à l'autorité, si bien que le cas d'espèce ne saurait entrer dans les exceptions visées par l'art. 5 RDCF; que la recourante se prévaut ensuite d'une inégalité de traitement au sens de l'art. 8 Cst., en référence à l'absence d'une telle limite d'âge dans les cantons voisins; qu'il convient de souligner que le principe de l'égalité dans la loi trouve une limite institutionnelle dans la structure fédérale des Etats. La diversité et la variété inhérentes au fédéralisme impliquent en effet nécessairement un nombre d'inégalités (cf. MALINVERNI ET AL., Droit constitutionnel suisse – Volume II: Les droits fondamentaux, 4e éd. 2021, n. 1150); que nul ne peut se prévaloir du droit à l'égalité pour s'opposer à une loi cantonale en raison des différences qu'elle comporte par rapport aux autres cantons (JAAC 2004 no 48 consid. 5b/dd.). En effet, en Suisse, les cantons ont conservé d'importantes compétences, dont ils peuvent faire librement usage, dans le respect du droit fédéral. L'art. 8 Cst. ne les oblige aucunement à adopter des réglementations identiques dans un domaine déterminé. Si l'on veut par exemple que les cantons puissent poursuivre une politique fiscale propre, il faut accepter que les revenus et la fortune soient taxés plus lourdement dans un canton que dans un autre (cf. MALINVERNI ET AL., n. 1151); qu'il n'est dès lors aucunement pertinent que, cas échéant, les cantons voisins ne fixent aucune limite d'âge pour la naturalisation individuelle des mineurs; que ce grief, mal fondé, doit ainsi être écarté; qu'enfin, la recourante avance que l'art. 14 al. 4 LDCF viole sa liberté économique; qu'en vertu de l'art. 27 al. 1 Cst., la liberté économique est garantie. Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (cf. Message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale, FF 1997 I 1 ss, p. 176). Elle ne crée en principe pas de droit à des prestations positives de l'Etat (ATF 130 I 26 consid. 4.1, qui mentionne une réserve à ce principe; 125 I 161 consid. 3e); qu'en l'occurrence, le fait que la recourante ne puisse pas faire partie de l'équipe suisse d'escalade en raison de sa nationalité, ne l'empêche en aucun cas de faire partie d'un club suisse d'escalade, de s'y entrainer sérieusement et de participer à toutes les compétitions nationales, de sorte que rien ne la prive d'exercer son sport à un haut niveau et ainsi d'accéder, après sa naturalisation, à une éventuelle carrière en tant qu'athlète professionnelle suisse. Par ailleurs, dans la mesure où le dommage évoqué n'est qu'une simple hypothèse éloignée dans le temps, l'entrave à sa liberté économique paraît à ce stade éminemment abstraite. En effet, on ne peut s'empêcher de relever que, dans l'intervalle, la recourante pourrait par exemple subir des travers de santé ou encore ne plus vouloir s'investir pareillement dans cette discipline. Enfin, la Cour ne peut pas s'empêcher de relever que, parmi l'élite nationale 2023, figurent des athlètes nés, pour les plus anciens, en 1991 et 1992 (cf. www.sac-cas.ch/fr/sports-de-competition/escaladesportive/equipe-nationale-elite/, consulté la dernière fois le 8 février 2023); qu'en tout état de cause, il convient dès lors d'admettre que l'âge minimum de 14 ans ne constitue pas une entrave à la liberté économique de la recourante;
Tribunal cantonal TC Page 8 de 8 que, cela étant, force est de souligner que la recourante ne prétend à la nationalité suisse que pour bénéficier des avantages qu’elle pourrait en tirer dans la pratique d’un sport et que ce motif ne saurait d’aucune manière justifier des exceptions aux règles d’acquisition de la nationalité, telles que concrétisées dans la LDCF par le législateur cantonal; que, pour l'ensemble des motifs qui précèdent, il appert que la décision rendue par l'autorité intimée résiste en tous points à la critique et qu'elle doit être confirmée; que, partant, le recours, mal fondé, doit être rejeté; que, compte tenu de l'issue du recours, les frais de procédures sont mis à la charge de la recourante qui succombe (art. 131 CPJA). Ils sont compensés avec l'avance de frais qu'elle a versée; que, pour le même motif, il n'est pas alloué de dépens; la Cour arrête : I. Le recours est rejeté. II. Les frais judiciaires, par CHF 500.-, sont mis à la charge de la recourante qui succombe. Ils sont compensés par l'avance de frais qu'elle a versée. III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie. IV. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours constitutionnel subsidiaire auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. Fribourg, le 15 février 2023 ape/sje La Présidente : Greffière-stagiaire :