Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 601 2017 221 Arrêt du 26 juin 2018 Ie Cour administrative Composition Présidente: Marianne Jungo Juges: Dominique Gross, Christian Pfammatter, Greffière: Stéphanie Morel Parties A.________, recourant, représenté par Me Pierre Mauron, avocat contre DIRECTION DES INSTITUTIONS, DE L'AGRICULTURE ET DES FORÊTS, autorité intimée Objet Agents des collectivités publiques – renvoi pour de justes motifs – principe d’immédiateté – indemnité Recours du 11 octobre 2017 contre la décision du 8 septembre 2017
Tribunal cantonal TC Page 2 de 14 considérant en fait A. En parallèle à son activité d’agriculteur, A.________ a été engagé le 1er août 2007 à un taux de 50% par la Direction des institutions, de l’agriculture et des forêts (ci-après: DIAF) en qualité de conseiller scientifique. Simultanément à son mandat auprès de la DIAF à raison de 20%, il a tout d’abord travaillé en tant que secrétaire suppléant à un taux de 30% auprès de l’Autorité foncière cantonale puis, à partir du printemps 2013, à raison de 50%. B. Par décision du 26 août 2014, l’AFC a approuvé le nouveau contrat de bail à ferme concernant l’entreprise agricole de B.________ conclu entre l’ancienne propriétaire ainsi que A.________ et son épouse à partir du 23 février 2014. Par décision du 7 octobre 2014, l’AFC a autorisé C.________ – gérant des domaines agricoles de l’ancienne propriétaire – à acquérir l'entreprise agricole susmentionnée en application de l'art. 64 al. 1 let. a de la loi du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11). Le 4 mai 2015, l’ancien fermier, D.________, qui exploitait le domaine précité jusqu’au 22 février 2014 suite à une prolongation judiciaire de l’affermage, a adressé à l’AFC une dénonciation à l’encontre de C.________, de A.________ et de son épouse, aux fins de révocation des décisions du 26 août 2014 et du 7 octobre 2014. Cette dénonciation a par la suite été considérée comme une requête de reconsidération, sur laquelle l’AFC est entrée en matière. Par décision du 5 juillet 2016, elle a toutefois refusé de révoquer l’approbation du contrat de bail à ferme et de reconsidérer la décision du 7 octobre 2014. Par arrêt du 1er février 2017, la IIIème Cour administrative du Tribunal cantonal a admis le recours de la DIAF du 16 septembre 2016 et renvoyé la cause à celle-ci afin qu'elle désigne la composition de l'AFC devant statuer sur la demande du 4 mai 2015 (arrêt TC FR 603 2016 173 du 1er février 2017). C. Par décision du 26 mai 2015, suite à la dénonciation de l’ancien fermier, la DIAF a ordonné qu’une enquête administrative concernant le fonctionnement de l'AFC et de son secrétariat soit menée. Le mandat a été confié à Me E.________, nommé Président de l’AFC le 1er juillet 2017. Il ressort notamment du rapport d’enquête, rendu le 19 février 2016, que: - Entre 2005 et 2007 environ, le fils de C.________, F.________, a été locataire d’un appartement dans la ferme de A.________ et est devenu par la suite le parrain de baptême de sa fille. Entre fin 2012 et début 2013, le fils de C.________ aurait demandé à A.________ si cela l’intéressait de louer une parcelle à G.________ dans le cadre d’une discussion où l’intéressé avait mentionné qu’il allait perdre ses terres en 2019. - C.________ agit depuis de nombreuses années en qualité de gérant du domaine de B.________, du domaine de H.________, et du domaine de I.________. Cet homme est connu de l’AFC, puisqu’il a déposé plusieurs demandes pour devenir propriétaire par le passé, lesquelles ont été refusées au motif qu’il ne possédait pas la qualité d’exploitant à titre personnel.
Tribunal cantonal TC Page 3 de 14 - En 2001, C.________ a acquis le domaine de I.________ et en octobre 2014, celui de B.________, tout les deux par le biais de l’exception de l’art. 64 al. 1 let. a LDFR, laquelle permet de délivrer une autorisation d’acquisition d’une entreprise agricole à un acquéreur non exploitant si l'acquisition sert à maintenir l'affermage d'une entreprise affermée en totalité depuis longtemps. - A.________ aurait contrevenu à ses obligations en matière de récusation en traitant des dossiers de C.________, alors même qu’il le connaissait et se trouvait en discussions précontractuelles avec celui-ci concernant des terres à louer depuis le début de l’année 2013 au plus tard, mais certainement avant. Sur cette base, l’enquêteur a dès lors préconisé l’ouverture d’une procédure au sens de l’art. 129 al. 2 de la loi cantonale du 17 octobre 2001 sur le personnel de l’Etat (LPers; RSF 122.70.1) à l’encontre de A.________ en sa qualité d’agent public. D. Par communication du 12 mai 2016, la DIAF a ouvert une procédure administrative de renvoi pour de justes motifs et confié la conduite de celle-ci à Me J.________, en tant que mandataire externe au sens de l’art. 40 al. 2 LPers. Le 17 mai 2016, A.________ a été entendu par la Conseillère d’Etat en charge de la DIAF, le Secrétaire général de celle-ci, le Chef du service des affaires institutionnelles, des naturalisations et de l’état civil (SAINEC) et le mandataire externe chargé de conduire la procédure de licenciement. D’après le procès-verbal de cette séance, il lui est reproché, sur la base du rapport d’enquête précité, d’avoir violé son obligation de récusation en particulier dans quatre dossiers présentant un lien avec C.________. L’intéressé a contesté les faits. Par courrier du 13 juillet 2016, la DIAF a informé le collaborateur que pour donner suite à son interpellation du 13 juin 2016 et pour éviter tout soupçon de partialité, Me K.________ était désormais chargé de mener la procédure en lieu et place de Me J.________. Le 18 novembre 2016, après s’être renseigné auprès de l’Autorité cantonale de la transparence et de la protection des données (ci-après: ATPrD) en date du 7 novembre 2016, le nouveau mandataire externe a refusé de donner suite à la requête du collaborateur du 13 juin 2016 visant à lui transmettre le rapport du 19 février 2016. Il l’a toutefois informé que les témoignages recueillis dans le cadre de l’enquête administrative seraient à nouveau requis dans la procédure de licenciement. De décembre 2016 à mars 2017, plusieurs personnes ont été (ré-)auditionnées, dont notamment le principal intéressé. Par courrier du 10 mai 2017, ce dernier s’est déterminé sur les faits reprochés et sur l’ensemble du dossier. E. Dans le courant du mois de juin 2017, une possibilité de transfert de A.________ auprès de la Direction de l’aménagement, de l’environnement et des constructions (ci-après: DAEC) a été envisagée et discutée. Par lettre du 10 juillet 2017, la DIAF a pris acte de l’échec d’un tel transfert et a informé le collaborateur qu’elle restait toutefois ouverte à l’éventualité d’une convention de départ. A cette fin, elle continuait d’accepter de surseoir à la notification de la décision de licenciement jusqu’à la fin du mois d’août 2017, puis ensuite jusqu’à mi-septembre 2017.
Tribunal cantonal TC Page 4 de 14 Par courrier du 31 août 2017, l’intéressé a été libéré de son obligation de travailler du 1er au 15 septembre 2017. F. Par décision du 8 septembre 2017, suite à l’échec des négociations, la DIAF a résilié les rapports de service de A.________ avec effet immédiat. G. Agissant le 11 octobre 2017, celui-ci a interjeté recours devant le Tribunal cantonal contre cette décision et a conclu, sous suite de frais et dépens, à son annulation et principalement à sa réintégration auprès de l’AFC, subsidiairement à l’octroi d’une indemnité équivalente à un an de traitement et enfin, plus subsidiairement, au renvoi de la cause pour nouvelle décision. A l’appui de ses conclusions, il revendique essentiellement un établissement manifestement inexact des faits, voire arbitraire, basé sur un rapport d’enquête mené exclusivement à sa charge, auquel il n’a d’ailleurs pas pu avoir accès. Selon lui, comme il s’est évertué à le répéter, aucune discussion n’a été entamée avec C.________ avant juin 2013 et il ne le connaissait pas avant cette date, même par l’intermédiaire de son fils, de sorte qu’il est normal qu’il ait participé au dossier du domaine de H.________. Concernant le dossier de B.________, il s’est valablement récusé. Le licenciement avec effet immédiat n’est dès lors justifié par aucun motif, et a en outre été prononcé tardivement. Invitée à se déterminer, la DIAF a formulé ses observations le 12 février 2018 et a conclu au rejet du recours. Sur demande du recourant, un second échange d’écritures a eu lieu, sans que les parties ne modifient substantiellement leur position. H. Par missive du 21 avril 2017, la Caisse publique de chômage du canton de Fribourg a déposé un avis de subrogation. Informant la Cour que le recourant avait reçu des prestations de l'assurance-chômage depuis le 19 octobre 2017, la Caisse a demandé au Tribunal cantonal d'ordonner à la DIAF de lui verser le montant des indemnités journalières versées correspondant à CHF 4'675.20, selon la subrogation légale prévue à l'art. 29 de la loi du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0). Il sera fait état des arguments développés par les parties à l’appui de leurs conclusions, pour autant que cela soit utile à la résolution du litige. en droit 1. 1.1. Déposé dans les délais et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu des art. 132 al. 1 LPers et 114 al. 1 let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). 1.2. Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lettre a) et pour constatation
Tribunal cantonal TC Page 5 de 14 inexacte ou incomplète des faits pertinents (lettre b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, la Cour ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA). En outre, selon l'art. 96a al. 1 CPJA, l'autorité de recours examine avec retenue les décisions d'une autorité à laquelle la législation accorde une large marge d'appréciation. L'al. 2 de cette disposition précise que tel est le cas en particulier des décisions relatives à l'évaluation du travail, des aptitudes et du comportement d'une personne (let. a) et à l'octroi d'une prestation à laquelle la législation ne donne pas un droit (let. b). 2. Aux termes de l’art. 129 LPers, en cas d’enquête administrative sur le fonctionnement d’une unité administrative, les collaborateurs et collaboratrices sont tenus de collaborer à l’enquête, par leurs témoignages et la production de toutes les pièces requises (al. 1). L’enquête administrative peut déboucher sur l’ouverture d’une procédure à l’encontre d’un collaborateur ou d’une collaboratrice (al. 2). Les résultats de l’enquête administrative ne peuvent être utilisés à l’encontre d’un collaborateur ou d’une collaboratrice que s’ils sont portés à sa connaissance, aux fins du droit d’être entendu-e (al. 3). Les témoignages recueillis dans le cadre de l’enquête administrative ne peuvent être retenus contre un collaborateur ou une collaboratrice. Si nécessaire, ils sont requis à nouveau dans le cadre de la procédure ouverte contre le collaborateur ou la collaboratrice et soumise aux dispositions du code de procédure et de juridiction administrative (al. 4). Dans le cas particulier, une enquête a été ordonnée et le rapport y relatif rendu le 19 février 2016. Conformément à l’avis de l’expert qui préconisait la mesure de l’al. 2, une procédure de renvoi pour de justes motifs a été ouverte quatre mois plus tard. A cette fin, les parties du rapport d’enquête concernant le collaborateur ainsi que divers documents liés lui ont été transmis (notamment les PV d’auditions et le rapport du Service de l'informatique et des télécommunications [SITel]), et les auditions réitérées de décembre 2016 à mars 2017. A cette occasion, les témoins entendus lors de l’enquête administrative ont eu l’opportunité de prendre connaissance de leurs précédentes déclarations et leur accord a été sollicité pour faire figurer leurs anciens PV dans la présente procédure. La manière de procéder de la DIAF échappe dès lors à toutes critiques. Le grief du recourant relatif à une prétendue violation du droit d’être entendu, mal fondé, est ainsi rejeté. Dans ce contexte, il en va de même de ses réquisitions de preuves, non susceptibles de modifier l’opinion de la Cour (cf. ATF 130 II 425 consid. 2.1 et les arrêts cités; arrêts TC FR 602 2015 78 consid. 7c; 603 2015 51 du 18 juillet 2016 consid. 5). 3. 3.1. Aux termes de l’art. 44 LPers, en cas de manquements graves ou répétés aux devoirs de service, ou pour d’autres circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, ne permettent pas d’exiger de l’autorité d’engagement le maintien des rapports de service, l’autorité d’engagement peut décider du renvoi pour de justes motifs du collaborateur ou de la collaboratrice (art. 44 al. 1 LPers). La décision de renvoi a un effet immédiat (art. 44 al. 2 LPers). D’après l’art. 45 LPers, la procédure à suivre pour procéder à un licenciement avec effet immédiat est celle prévue par l'article 40 LPers (art. 45 al. 1 1ère phr. LPers). Lorsque les circonstances le permettent, le renvoi est précédé d’un avertissement écrit (art. 45 al. 2 LPers).
Tribunal cantonal TC Page 6 de 14 L'art. 32 RPers précise en outre que la procédure de renvoi peut être introduite dès qu’il existe des indices sérieux d’un motif de renvoi (art. 32 al. 1 RPers). Selon la nature du motif supposé et si le lien de confiance avec le collaborateur ou la collaboratrice n’est pas définitivement rompu, l’autorité d’engagement envoie un avertissement au collaborateur ou à la collaboratrice concernée, conformément à l’art. 29 al. 2 RPers. Dans ce cas, la suite de la procédure se déroule conformément à l’art. 29 al. 3 à 5 RPers (art. 32 al. 2 RPers). Lorsque le motif supposé est particulièrement grave et de nature à porter atteinte définitivement aux liens de confiance, l'autorité d'engagement procède directement selon l'art. 29 al. 4 et 5 RPers (art. 32 al. 3 RPers) et lorsque le motif au sens de l'alinéa 3 est d'emblée prouvé (en cas de flagrant délit par exemple) ou qu'il est admis par le collaborateur ou la collaboratrice, l'autorité d’engagement rend la décision de renvoi immédiatement après avoir entendu oralement le collaborateur ou la collaboratrice (art. 32 al. 4 RPers). 3.2. Dans le message de la loi, il est indiqué que les motifs du licenciement ordinaire sont expressément limités à une insuffisance des prestations et des aptitudes tandis que « […] [l]es justes motifs sont souvent consécutifs de fautes ou de négligences graves du collaborateur […]. Ils peuvent aussi découler d’un ensemble de circonstances qui ont fini par entamer de manière irrémédiable la relation de confiance nécessaire à la poursuite des rapports de service » (Message accompagnant le projet de LPers, Bulletins des séances du Grand Conseil, BGC 2001 p. 1008, 1019). Comme en droit privé, la résiliation immédiate pour justes motifs, en tant que mesure exceptionnelle, doit être admise de manière restrictive. Par manquement du travailleur, on entend en règle générale la violation d'une obligation découlant du contrat de travail, mais d'autres incidents peuvent également justifier une résiliation immédiate. Ce qui est déterminant, c'est que les faits invoqués à l'appui du congé immédiat aient entraîné la perte du rapport de confiance qui constitue le fondement du contrat de travail (arrêt TF 8C_301/2017 du 1er mars 2018 consid. 4.3.2 et les références citées). Il ne suffit donc pas que la continuation du contrat soit simplement insupportable pour la partie qui le résilie. Bien plutôt, ce ressenti doit aussi apparaître soutenable d'un point de vue objectif (arrêt TAF A-6627/2016 consid. 4.2, confirmé par TF 8C_301/2017 du 1er mars 2018). Savoir si le comportement incriminé atteint la gravité nécessaire dépend des circonstances du cas concret (arrêt TF 8C_301/2017 du 1er mars 2018 consid. 4.3.2 et les références citées). Selon la doctrine et la jurisprudence, la résiliation pour de justes motifs n'est légitime que si la poursuite des rapports de service est intolérable pour l'autorité. En d'autres termes, cette résiliation n'est possible que si la poursuite des rapports de service met en cause l'intérêt public et surtout la confiance de l'autorité dans ses agents, ainsi que le bon fonctionnement du service. Le critère de savoir ce que l'autorité peut tolérer est essentiel (KNAPP, La violation du devoir de fidélité, cause de cessation de l'emploi des fonctionnaires fédéraux in RDS 103/1984 I p. 511). Les justes motifs peuvent être de toute nature (arrêt TF 8C_301/2017 du 1er mars 2018 consid. 4.3.2 et les références citées). Certains sont des évènements ou des circonstances que le collaborateur ne pouvait éviter; d'autres sont des activités, des comportements, des situations imputables à l'intéressé (arrêts TF 8C_638/2016 du 18 août 2017 consid. 4.2; 8C_585/2014 du 29 mai 2015 consid. 5.2; cf. 8C_780/2012 du 11 février 2012 consid. 5.2.1). Ainsi, le renvoi pour de justes motifs n'implique pas nécessairement une faute de l'agent (cf. arrêt TF 8C_638/2016 du
Tribunal cantonal TC Page 7 de 14 18 août 2017 consid. 4.2). On peut ainsi distinguer les causes de cessation de l'emploi dues au fait de l'agent (incapacité, non respect des conditions d'éligibilité, justes motifs tenants à la personne) des causes tenant à l'intérêt public, par exemple lorsque, par sa seule présence, le fonctionnaire perturbe le déroulement du service, notamment en cas de conflit de personnalités au sein d'un même service (KNAPP, p. 645 s.; ATF 126 I 33 consid. 3; RDAF 1997 I p. 81). Lorsqu’elle se prononce sur un renvoi pour de justes motifs, l'autorité doit tenir compte de toutes les circonstances du cas concret, notamment de la situation, de la place occupée et de la responsabilité de l'agent (arrêts TF 2P.273/2000 du 11 avril 2001 consid. 3a/dd et les références citées; cf. 8C_301/2017 du 1er mars 2018 consid. 4.3.2). Selon la jurisprudence, l'autorité d'engagement dispose, en présence de justes motifs, d'une liberté d'appréciation dans le choix de la sanction (modification ou résiliation des rapports de service), laquelle est toutefois subordonnée au principe de proportionnalité. Une mesure contrevient au principe de la proportionnalité si elle excède le but visé et qu'elle ne se trouve pas dans un rapport raisonnable avec celui-ci et les intérêts, en l'espèce publics, compromis (arrêt TF 8C_780/2012 du 11 février 2012 consid. 5.2.; WYLER/BRIGUET, La fin des rapports de travail dans la fonction publique, 2017, p. 20). 3.3. Le but du licenciement pour justes motifs étant de mettre un terme rapidement aux rapports de service, ce type de procédure doit respecter le principe d’immédiateté (cf. art. 32 RPers « dès qu’il existe des indices sérieux d’un motif de renvoi »). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le renvoi avec effet immédiat d’un agent public comporte toutefois des difficultés bien plus importantes pour la partie qui licencie qu'en droit privé, tant en raison du respect des exigences formelles prescrites qu'au regard des conséquences que celle-ci encourt si le congé s'avère contraire au droit. Il s'ensuit que, pour prononcer une décision de résiliation, l'employeur de droit public doit disposer de plus de temps aux fins d'être en mesure de respecter les prescriptions procédurales, de même que pour instruire et établir les faits. Cela étant, il n'est pas admissible que l'employeur de droit public laisse s'écouler le temps sans agir, notamment sans aviser le collaborateur des mesures d'instruction qui doivent être prises. Alors qu'en droit privé une résiliation immédiate doit être signifié dans un bref laps de temps, sauf circonstances particulières, il n'en va pas de même lorsqu'il s'agit de la fonction publique où une période plus longue est nécessaire pour permettre notamment l'exercice du droit d'être entendu et le respect de prescriptions de procédure (ATF 138 I 113 consid. 7; arrêt TC FR 601 2010 77 du 12 juillet 2012 consid. 5b). Cela étant, il ne fait pas de doute que, même si les exigences procédurales sont strictes et sont susceptibles de retarder la prise de décision, certaines mesures doivent être prises, elles sans retard, pour respecter le principe de l'immédiateté. D'une part, l'intéressé doit être avisé dès que possible de la procédure (cf. la jurisprudence précitée) et si l'employeur estime que le rapport de confiance est rompu et que les rapports de service ne peuvent plus se poursuivre, le collaborateur doit être éloigné sans attendre des affaires (cf. art. 33 LPers). L'employeur de droit public doit ainsi manifester de manière claire, effective et cohérente - tout en respectant les règles de droit - qu'il ne parvient plus à accorder sa confiance et qu'il envisage dès lors de prononcer une décision de résiliation pour justes motifs avec effet immédiat (arrêt TC FR 601 2010 77 du 12 juillet 2012, consid. 5b).
Tribunal cantonal TC Page 8 de 14 4. Dans le cas particulier, la DIAF a ouvert une enquête administrative en mai 2015, laquelle s’est terminée en février 2016. Ensuite, il s’est écoulé plus de quinze mois entre l’ouverture de la procédure de renvoi avec effet immédiat le 12 mai 2016 et le prononcé litigieux le 8 septembre 2017. S’il ne fait aucun doute que le principe d’immédiateté doit être davantage relativisé dans le cas où le(s) juste(s) motif(s) ressort(ent) d’une enquête administrative – compte tenu notamment de l’éventuelle confidentialité de cette dernière et de l’obligation pour l’autorité de devoir réitérer certaines mesures d’instruction (cf. art. 129 al. 2 et 4 LPers) – force est de constater que ni au moment de l’ouverture de la procédure de licenciement, ni subséquemment, le collaborateur n’a été éloigné des affaires. Il a en effet continué d’exercer son activité jusqu’au 31 août 2017, date à laquelle il a finalement été libéré de son obligation de travailler. En outre, suite au changement de mandataire externe annoncé en juillet 2016, aucune mesure d’instruction n’a été effectuée avant le mois de novembre 2016 (cf. courriel de réponse du 14 novembre 2016 de l’ATPrD suite au courriel du 7 novembre 2016 de Me K.________). Si certes, ce changement a été opéré suite à l’interpellation du recourant du 13 juin 2016 à propos de la prétendue partialité de Me J.________, régulièrement en charge de mandats pour la DIAF, il appartenait à l’autorité d’engagement de s’assurer de l’entière disponibilité à court terme du nouveau mandataire qu’elle entendait nommer. Si l’on comprend que Me K.________ devait appréhender le dossier, l’on considère qu’une période inactive de quatre mois ne se justifiait pas. Ainsi, sans perdre de vue que l’employeur de droit public doit disposer de plus de temps pour instruire et établir les faits, force est de constater que la procédure litigieuse, menée pendant plus de quinze mois, n’a pas respecté la célérité qui s’imposait. Le recours doit ainsi être admis sur ce point, et le licenciement considéré comme vicié. 5. 5.1. Aux termes de l’art. 41 LPers, applicable par le renvoi de l’art. 45 al. 4 LPers, lorsque les motifs de licenciement se révèlent injustifiés, le collaborateur ou la collaboratrice est maintenu-e dans sa fonction. Toutefois, s’il y a eu cessation de fait des rapports de service et qu’une réintégration du collaborateur ou de la collaboratrice ne soit plus possible, celui-ci ou celle-ci a droit à une indemnité dont le montant maximal est égal à une année de traitement. Selon le message de la loi, « […] la priorité est donnée à la réintégration. Toutefois, on ne peut exclure que la poursuite des rapports de service ne soit plus possible lorsque le collaborateur ou la collaboratrice n’exerce effectivement plus son activité au service de l’Etat. Cette absence peut être prolongée, selon la durée de la procédure. Dans ce cas, le collaborateur ou la collaboratrice a droit au versement d’une indemnité […] » (Message accompagnant le projet de LPers, Bulletin des séances du Grand Conseil, BGC 2001 p. 1008, 1019). Avant tout, il est le lieu de rappeler que l’occasion a été donnée au collaborateur d’être transféré et de conserver un poste à l’Etat. Il ressort du dossier de la cause qu’il a en effet été reçu par le Conseiller d’Etat, Directeur de la DAEC le 30 juin 2017, mais qu’il a lui-même décliné l’offre qui lui était soumise, à tout le moins provisoirement, au motif qu’il n’était pas en mesure de prendre une décision sur son avenir professionnel vu son état de santé à ce moment-là.
Tribunal cantonal TC Page 9 de 14 S’agissant de la réintégration du recourant au sein de l’AFC, il convient de souligner que c’est le nouveau Président lui-même, en tant qu’enquêteur, qui a personnellement préconisé l’ouverture d’une procédure à l’encontre du collaborateur. Compte tenu de ce passif, il paraît ainsi pour le moins difficile qu’une relation de confiance puisse s’établir entre les deux hommes, pourtant forcément amenés à collaborer. En plus de ces considérations, une réintégration au sein de l’actuelle composition de l’Autorité semble peu réaliste, dès le moment où, en tant qu’enquêteur, le nouveau Président a précisément exposé qu’il existait un problème assez net d’incompatibilité au sens de l’art. 67 LPers entre le travail du collaborateur en tant qu’agriculteur et son activité en tant que membre du secrétariat de l’AFC (cf. conclusion du rapport d’enquête du 19 février 2016, p. 42 à 44). Ainsi, étant rappelé qu’il y a eu cessation des rapports de travail depuis environ dix mois, la réintégration du collaborateur au sein de l’AFC n’est pas possible. 5.2. Seule reste ainsi à trancher la question du montant de l’indemnité. Selon la jurisprudence, cette indemnité revêt un caractère sui generis et s'apparente à une peine conventionnelle que le juge doit fixer en équité (ATF 123 III 391). Compte tenu de sa fonction punitive et réparatrice, l'indemnité doit avant tout être fixée d'après la gravité de la faute de l'employeur, laquelle sera surtout déterminée par les motifs de congé, une éventuelle faute concurrente de l'employé, la manière dont s'est déroulé le licenciement ainsi que par la nature des relations de travail (ATF 119 II 157; arrêt TC FR 601 2016 252 du 2 février 2017). Dans le cas particulier, en sus du caractère tardif et dès lors vicié du licenciement, il faut prendre en compte les circonstances suivantes: 5.2.1. De manière générale, la DIAF reproche au collaborateur de n’avoir sciemment pas respecté son devoir de récusation (cf. art. 70 LPers, qui renvoie aux art. 21 à 25 CPJA), alors qu’il connaissait C.________ et se trouvait en discussions précontractuelles avec celui-ci concernant des terres à louer depuis le début de l’année 2013 au plus tard, mais certainement avant. Or, après examen, force est de constater qu’une telle affirmation ne ressort pas du dossier. Rien ne vient en effet contredire, à tout le moins de manière claire, les déclarations du collaborateur, qui admet avoir fait le lien entre C.________ et son fils à partir de la vision locale relative au domaine de H.________ effectuée le 11 juin 2013. Aucun élément n’indique également que les pourparlers concernant le domaine de B.________ aient été entamés avant cette date (cf. notamment p. 2 du PV de l’audition de A.________ du 10 novembre 2015, p. 2-3 du PV de son audition du 12 janvier 2016, p. 2 du PV de son audition du 13 janvier 2017). Contrairement à ce que sous-entend la décision attaquée, le fait que le collaborateur ait choisi son ami, F.________, comme parrain de baptême de sa fille n’impliquait pas nécessairement qu’il connaissait son père. Dans ce contexte, il est le lieu de souligner également que de simples connaissances ne constituent pas encore des rapports d’amitié étroite au sens de l’art. 21 al. 1 let. e CPJA et de la jurisprudence rendue en matière de récusation (cf. ATF 140 I 240). En outre, nonobstant la prétendue réputation de C.________ au sein de l’AFC (cf. a contrario notamment p. 3 de l’audition de la secrétaire de l’AFC du 18 novembre 2015 et p. 4-5 de l’audition du Président de l’AFC du 12 janvier 2017) et malgré le lien de filiation entre lui et F.________, il faut garder à l’esprit la chronologie des évènements et la manière cohérente dont elle ressort du
Tribunal cantonal TC Page 10 de 14 dossier, en replaçant les faits au moment où ils se sont produits, pour éviter toutes formes d’a priori. Lors de leurs auditions, force est de constater qu’aucun des témoins ne peut affirmer, suppositions mises à part, que le collaborateur connaissait réellement C.________ avant l’été 2013, ni d’ailleurs que les pourparlers relatifs au domaine litigieux aient été entamés avant cette date: - Lors des entretiens du 18 novembre 2015 et du 2 décembre 2016, la secrétaire de l’AFC fait bel et bien mention d’une discussion entre elle et son collègue de bureau, A.________, au sujet de la reprise d’un domaine. En revanche, elle ne la situe pas avec précision dans le temps (« […] en avril 2013 ou à cette période », p. 3 de l’audition du 18 novembre 2015). Le 2 décembre 2016, elle déclare d’ailleurs p. 2 « J’ai mis en avril 2013, c’était un projet, mais je ne sais pas exactement quand ce projet a débuté […] c’était printemps 2013. Au plus tard, ce serait juillet 2013. Vous me faites remarquer que juillet il se serait récusé. En fait il m’en a parlé un moment avant de se récuser ». Concernant le domaine de B.________ en particulier, la secrétaire a répondu en p. 4 « Il m’en a parlé au moment où il a eu des discussions préliminaires avec […] F.________ […] Je ne sais pas à quel moment il a fait le lien entre F.________ et son papa […] Apparemment il n’a pas tout de suite fait le lien […]. En fait c’est lui qui me l’a dit. Vous me demandez à quel moment il me l’a dit, c’est lorsque l’on en a parlé oralement en 2013 »; - Lors de son audition du 24 novembre 2015 p. 5, un ancien collaborateur de l’AFC, L.________, a certes déclaré que « A.________ connaissait le dossier C.________ [2832-208], de manière personnelle, car le fils […] était locataire d’un appartement dans la ferme de A.________. De, même […] il me semble que l’un est parrain du fils de l’autre […] A.________ savait que C.________ était le père de son ancien locataire ». Interrogé à ce sujet le 1er mars 2017 (p. 2), l’ancien collaborateur a confirmé ses déclarations et a précisé qu’il avait eu ces informations par le recourant, mais qu’il ne pouvait toutefois savoir quand ce dernier avait compris qui était C.________, par rapport à F.________; - Lors de ses auditions, l’ancien Président de l’AFC n’est pas plus précis sur le moment à partir duquel il estime que les deux hommes se connaissaient (cf. p. 6 de son audition du 25 novembre 2015 et p. 6 de son audition du 12 janvier 2017); - Quant aux propos de D.________ le 26 janvier 2017 (p. 1) et de F.________ le 8 mars 2017, ils ne sont également pas clairs, s’agissant du moment où le collaborateur et C.________ se sont rencontrés. Comme le déclare F.________, il ne souhaitait pas que le collaborateur fasse la connaissance de son père, vu le passif de ce dernier auprès de l’AFC. En p. 2, il a indiqué que « [A.________] a rencontré [mon père], c’est-à-dire qu’ils se sont salués, déjà, dans les années 2008-2009 déjà lorsque j’habitais à la ferme. Mais il n’y avait eu aucune discussion d’aucune forme à ce moment-là et surtout pas en relation avec le domaine évoqué […]. [I]ls ont commencé à discuter en relation avec le domaine, ça date des années 2013-2014 […] [I]l n’y avait aucune sorte de relation amicale ou familiale entre A.________ et mon père […] ». A la question « Savez-vous depuis quand A.________ a compris que C.________ était votre papa », F.________ a répondu que « Non, ça m’est difficile de répondre précisément […]. Celui-ci avait certainement lu ces articles et il a sans doute établi la connexion, mais je ne peux pas vous dire avec précision quand il l’a fait. Ce sont des faits qui remontent quand même à une dizaine d’années […]. Vous me demandez si j’ai l’impression qu’il le savait avant que le domaine lui soit proposé à la location. Je vous réponds que oui, sans doute » (p. 2).
Tribunal cantonal TC Page 11 de 14 Considérant cela, force est d’admettre que l’autorité intimée a accordé aux déclarations des témoins une portée plus étendue et plus affirmative que ce qui ressort réellement du dossier, sans replacer les faits dans leur contexte, en examinant la situation de manière rétroactive. Au demeurant, l’analyse du SITel, que l’autorité intimée semble vouloir utiliser à l’encontre du collaborateur, vient corroborer les déclarations du collaborateur. La période présumée de la rencontre entre le recourant et C.________, soit en juin 2013, correspond, au niveau des dates, au moment où le collaborateur a fusionné sur son poste de travail le projet de contrat de bail à ferme entre lui et l’ancienne propriétaire du domaine de B.________, soit le 1er juillet 2013. 5.2.2. A cela s’ajoute que les violations de l’obligation de récusation reprochées à l’intéressé ne sont, cas échéant, pas aussi flagrantes que le soutient la DIAF. Concernant la présence du collaborateur lors de la vision locale du 11 juin 2013 sur le domaine de H.________ (dossier 2600-28), elle n’est pas fautive, puisque comme exposé, il n’est pas établi que les deux hommes se connaissaient déjà à ce moment-là. En outre, s’il doit à juste titre être reproché au collaborateur d’avoir finalisé ce dossier en calculant lui-même le montant du fermage licite, force est de constater que le collaborateur n’agissait pas seul. Son calcul a en effet été transmis, pour accord, à deux autres membres présents lors de la vision locale (cf. courriel du 3 juillet 2013), et a finalement été avalisé par une commission. Quant à la signature du collaborateur sur la décision du 13 août 2013 au côté de celle du Vice-président, elle semble résulter des vacances de la secrétaire et du Président et ne manifeste aucune participation à la prise de décision (cf. audition du 18 novembre 2015 de la secrétaire de l’AFC p. 8 et son courriel du 7 décembre 2016). Les mêmes considérations s’appliquent concernant le dossier 2599-27 du domaine de I.________, dans lequel il est également question d’un fermage licite, suite à une vision locale effectuée le 26 juin 2013. Quant à la prétendue intervention du collaborateur dans le dossier 2832-208 relatif au domaine de G.________, elle n’est pas suffisamment étayée. Ce dossier, créé dans le courant 2012 et traité initialement par L.________, a été suspendu et réactivé en juin 2013. La seule trace du collaborateur dans ce dossier tient à l’apparition de ses initiales dans la référence de la décision finale de l’AFC du 13 septembre 2013, ce qui est insuffisant pour établir une influence concrète du collaborateur dans cette affaire. Lors de son audition du 18 novembre 2015, L.________ a déclaré qu’il s’agissait précisément d‘un cas où le collaborateur s’était valablement récusé, car sinon « on ne serait pas venu me chercher […] » étant donné qu’il ne travaillait plus pour l’AFC depuis fin 2012 mais qu’ « il a[vait] été convenu oralement qu’[il] reste à disposition en cas de récusation de A.________ » (cf. audition de L.________ du 18 novembre 2015, p. 1 et 5). Concernant le dossier 2832-029, relatif au domaine affermé de B.________, il sied de constater que le collaborateur a indiqué, dans un courriel du 9 juillet 2013 à l’attention de L.________ qu’il ne voulait pas y participer. Le 23 janvier 2014, le collaborateur s’est à nouveau adressé à lui pour lui dire: « Etant donné que je ne m’occupe pas de ce dossier et que tu as déjà fait la vision locale, je te prie de compléter le descriptif de l’entreprise ainsi que de faire les modifications que tu estimes nécessaires ». Le 1er mars 2017 (p.3), L.________ a déclaré: « J’aimerais encore préciser que dans le dossier en question, j’ai rendu mon document informatique d’estimation du prix licite suite à l’expertise directement à […] A.________ pour qu’il puisse faire la préparation,
Tribunal cantonal TC Page 12 de 14 l’impression des documents et les 2-3 mises en page […] en vue de la séance de la commission. Je note qu’aucune modification de fond a été apportée ». L.________ a également ajouté qu’« […] il faut peut-être préciser que dès mon départ de l’AFC, le seul technicien restant […] est […] A.________ […] Donc le travail technique de préparation de la commission restait à [sa] charge […] y compris pour les dossiers dans lesquels il était récusé […] Donc si quelqu’un appelle pour un prix licite, il tombe forcément sur [lui] […] . Dans le même sens, pour la préparation d’une commission, il y a un protocole avec tous les dossiers qui sont listés il appartient au technicien de préparer les dossiers. Parfois ce sont les secrétaires qui viennent vers le technicien qui ne peut pas faire autrement que les renseigner » (p. 1 et 3 de l’audition du 1er mars 2017 de L.________). Même si ces considérations ne peuvent pas excuser le comportement illicite du collaborateur, ils peuvent expliquer le fait que ce dernier ait pris contact avec son collègue par courriels du 9 juillet 2013 et du 23 janvier 2014 au sujet du domaine litigieux, qu’il ait accepté de prendre les appels téléphoniques de D.________ en décembre 2013 et janvier 2014 ou finalement qu’il ait donné suite à la requête de la secrétaire de l’AFC, venue lui poser une question au sujet de l’exception de l’art. 64 al. 1 let. a LDFR concernant le domaine de B.________. Au demeurant, il convient d’ajouter que d’après le rapport d’enquête du 19 février 2016 lui-même, « [l]a question de la récusation est […] problématique. L’AFC et son secrétariat travaillent dans un domaine exposé […] Les éléments qui précèdent démontrent une mauvaise compréhension des règles [de la récusation] […] il ressort de ce qui précède qu’il existe au sein de l’AFC une pratique qui consiste […] à simplement renoncer à se saisir d’un dossier et à le transmettre à un collègue […] La conséquence […] est que la plupart du temps, les cas de récusation n’apparaissent pas formellement […]. Ne sachant pas que la personne s’est récusée, les collègues continuent de lui parler du dossier, voire de lui confier des tâches […] » (p. 41). Au de ce qui précède, force est à tout le moins d’admettre que les violations éventuelles du devoir de récusation ne semblent pas exclusivement imputables au collaborateur. 5.2.3. Cela dit, compte tenu de son expérience professionnelle au sein de l’Autorité et de ses connaissances pratiques en matière d’agriculture, le collaborateur aurait dû faire preuve de vigilance dans l’approche de certains dossiers. Quand bien même la négligence qu’il a montrée dans certaines situations avait également trait à une pratique imprécise de l’Autorité sur les questions de récusation, sa naïveté et son manque de transparence vis-à-vis de ses collègues doivent lui être reprochés. Dès l’instant où le lien entre son futur bailleur et F.________ lui était connu, et particulièrement du moment où les pourparlers au sujet du domaine litigieux étaient imminents, voire entamés, le collaborateur aurait dû se récuser de manière claire et non équivoque. Vu sa fonction et les responsabilités qui en découlent, il aurait dû mesurer seul les questions de récusation, sans surveillance de sa hiérarchie. Il lui incombait de se retirer complètement des dossiers concernés, et de le communiquer clairement à ses collègues et au Président, afin d’éviter tous conflits d’intérêts, même involontaires. Les différentes interventions fautives du collaborateur décrites aux consid. 5.2.2 doivent ainsi, à tout le moins en partie, lui être imputées, ce qu’il y a lieu de prendre en compte dans la fixation de son indemnité pour licenciement vicié. 5.3. Considérant l’ensemble des circonstances qui précèdent, la part de responsabilité qui incombe au collaborateur ainsi que son ancienneté toutefois pondérée par son taux d’activité
Tribunal cantonal TC Page 13 de 14 augmenté à 50% depuis 2013 seulement, il se justifie de limiter dite indemnité à quatre mois de salaire (4 salaires à 50%), part au treizième salaire comprise. Il appartiendra à la DIAF de chiffrer précisément le montant de celle-ci, lequel devra être versé au recourant, sous déduction des CHF 4'675.20 dus à la Caisse publique de chômage selon son avis de subrogation du 21 avril 2017 (cf. arrêts TC FR 1A 2003 45 du 4 avril 2007; 601 2013 64 du 19 mars 2014; 601 2016 253 du 2 février 2017; 601 2017 48 du 15 mars 2018). 6. 6.1. Au vu de l’ensemble de ce qui précède, le recours doit être partiellement admis dans le sens des considérants. Le recourant ayant conclu principalement à sa réintégration et subsidiairement à l’octroi d’une indemnité équivalant à un an de traitement, la valeur litigieuse de CHF 30'000.- est nécessairement atteinte, de sorte que des frais de procédure doivent être perçus (art. 134a al. 2 CPJA a contrario, en lien avec les art. 113 al. 2 let. d et 114 let. c du code de procédure civile du 19 décembre 2008, CPC; RS 272). La DIAF, respectivement l’Etat de Fribourg, ayant agi comme employeur, ne bénéficie ni de l'exonération des frais de procédure prévue par l'art. 133 CPJA ni de celle de l’indemnité de partie de l’art. 139 CPJA (cf. arrêt TC FR 601 2016 167 du 27 octobre 2017 consid. 9 et les références citées). 6.2. En l'occurrence, vu l’admission partielle de son recours, il se justifie de considérer que le collaborateur obtient gain de cause pour 3/4, et l’autorité intimée pour 1/4. Les frais de procédure de CHF 1'500.- sont ainsi mis à charge des parties, dans cette même mesure, soit CHF 375.- à charge du recourant et CHF 1’125.- à charge de l’Etat de Fribourg. Pour la même raison, le recourant a droit à une indemnité de partie. En application de l'art. 137 CPJA, il faut rappeler que l'indemnité de partie ne peut toutefois être allouée que pour la procédure devant la dernière instance cantonale, soit le Tribunal cantonal, de sorte que les prétentions du recourant visant une indemnisation pour les opérations devant l’autorité inférieure doivent être rejetées (arrêt TC FR 601 2013 64 du 19 mars 2014 consid. 6a). En outre, l’indemnité de partie doit être fixée dans les limites du tarif cantonal du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.1). D’après les listes de frais produites par Me Pierre Mauron le 11 juin 2018, les opérations devant le Tribunal cantonal ont occasionné un montant total de CHF 12'579.90 (CHF 11'524.80 d’honoraires, plus CHF 138.10 de débours et CHF 917.- de TVA). L’affaire n’étant toutefois pas d’une complexité particulière (cf. art. 8 al. 1 Tarif JA), il se justifie de ramener le montant des honoraires à CHF 8'000.-. Ensuite, compte tenu de l’admission partielle du recours, il y a lieu de réduire le montants précité à 3/4, soit de ramener l’indemnité de partie allouée au collaborateur, à charge de l’Etat de Fribourg, à un total de CHF 6'629.10 (CHF 6’000.- d’honoraires, plus CHF 138.10 de débours et CHF 491.- de TVA, calculée à 8% étant donné que la majorité des opérations ont été effectuées en 2017).
Tribunal cantonal TC Page 14 de 14 la Cour arrête: I. Le recours est partiellement admis, dans le sens des considérants. Partant, la décision de la Direction des institutions, de l’agriculture et des forêts du 8 septembre 2017 est annulée, en ce sens qu’il est constaté que le licenciement est injustifié, et qu’une indemnité doit ainsi être octroyée. L’Etat de Fribourg est astreint à verser au recourant une indemnité équivalant à quatre mois de son dernier salaire, sous déduction de CHF 4'675.20 à verser directement à la Caisse publique de chômage. II. Les frais de procédure, par CHF 1'500.-, sont mis par CHF 375.- à la charge du recourant et par CHF 1’125.- à la charge de l’Etat de Fribourg. La part du recourant est prélevée sur l'avance de frais qui a été effectuée et dont le solde (CHF 625.-) lui est restitué. III. Il est alloué au recourant à titre d’indemnité de partie réduite un montant de CHF 6'629.10 (TVA comprise de CHF 491.-) à la charge de l’Etat de Fribourg. IV. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lucerne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 26 juin 2018/cpf/smo La Présidente: La Greffière: