Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Augustinergasse 3, Postfach 1654, 1701 Freiburg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 601 2015 28 601 2015 29 Urteil vom 26. November 2015 I. Verwaltungsgerichtshof Präsidentin: Marianne Jungo Richter: Josef Hayoz, Christian Pfammatter, Gabrielle Multone, Johannes Frölicher Gerichtsschreiber-Praktikant: Simon Murith Parteien A.________, Beschwerdeführerin gegen GROSSER RAT DES KANTONS FREIBURG, Vorinstanz Gegenstand Bürgerrecht, Einbürgerung Beschwerde vom 27. Februar 2015 gegen den Entscheid des Grossen Rats vom 10. Februar 2015
Kantonsgericht KG Seite 2 von 6 Sachverhalt A. Die aus Kolumbien stammende A.________ kam im Jahr 2001 in die Schweiz. Am 29. August 2011 reichte sie beim Amt für Zivilstandswesen und Einbürgerungen ein Gesuch um ordentliche Einbürgerung ein. Ihre Wohnsitzgemeinde B.________ gewährte ihr am 23. Juli 2012 das Gemeindebürgerrecht. Daraufhin übermittelte das Amt die Angelegenheit mit einer positiven Stellungnahme an das Bundesamt für Migration, das am 8. Oktober 2012 seine Genehmigung zur ordentlichen Einbürgerung erteilte. Während des Einbürgerungsverfahrens, am 27. Juli 2012, verheiratete sich A.________ mit einem britischen Staatsangehörigen, der sich in England aufhält. B. Nachdem die Einbürgerungskommission des Grossen Rats A.________ zweimal angehört hatte, beantragte sie ihm, das Einbürgerungsgesuch abzuweisen. Zur Begründung führte sie an, dass die Anforderungen für die Einbürgerung auch für den Ehegatten der einbürgerungswilligen Person gelten würden, selbst wenn dieser nicht um die Einbürgerung ersuche. Der Ehemann habe seinen Wohnsitz im Ausland, weshalb eine der Voraussetzungen für die Einbürgerung - Wohnsitz im Kanton - nicht gegeben sei. Der Grosse Rat wies das Einbürgerungsgesuch in seiner Sitzung vom 9. Oktober 2013 antragsgemäss ab (vgl. Amtliches Tagblatt der Sitzungen des Grossen Rats des Kantons Freiburg vom 9. Oktober 2013, TGR, S. 1522). Gegen diesen Entscheid reichte A.________ am 13. Dezember 2013 Beschwerde ein, welche das Kantonsgericht mit Urteil vom 11. November 2014 guthiess (601 2013 133) und dem Grossen Rat die Angelegenheit im Sinn der Erwägungen zu neuem Entscheid zurückwies. Das Kantonsgericht stellte fest, dass A.________ alle Voraussetzungen für die Erteilung des Kantonsbürgerrechts erfüllt. Das Bürgerrecht sei auf den Einzelnen bezogen und mithin ein Individualrecht; jeder Ehegatte könne selbstständig, das heisst ohne den anderen, um Einbürgerung nachsuchen. Eheleute seien als zwei Einzelpersonen zu behandeln und könnten individuell eingebürgert werden. Die fehlende Eignung des Ehemanns wirke sich nicht auf die Einbürgerung der Ehefrau aus und umgekehrt. Vorliegend seien die Eheleute weder geschieden noch gerichtlich getrennt; die Ehe werde aufrechterhalten beziehungsweise der Ehewille bestehe trotz getrenntem Wohnsitz weiter. Das Paar habe sich offenbar (noch) nicht festlegen können, wo es sich gemeinsam niederlassen wolle. Bei dieser Sachlage könne zwar nicht von einer tatsächlichen Gemeinschaft gesprochen werden, wesentlich sei jedoch der Ehewille. Wenn der Grosse Rat die eheliche Situation des Paars als Anlass nehme, das Einbürgerungsgesuch abzuweisen, müsse eine solche Massnahme als willkürlich bezeichnet werden. Damit werde kein Bezug auf die gesetzlichen Einbürgerungsvoraussetzungen genommen. Auch die Überlegung, der zukünftige Wohnsitz des Ehepaars sei unsicher, könne nicht genügen, um das Einbürgerungsgesuch abzulehnen. Faktisch bedeute eine solche Ansicht, dass sich A.________ von ihrem Ehemann scheiden lassen müsse, um das Bürgerrecht zu erhalten oder dass sie ihn gar nicht hätte heiraten sollen. Der Entscheid des Kantonsgerichts vom 11. November 2014 blieb unangefochten. C. Der Grosse Rat behandelte das Einbürgerungsgesuch erneut in seiner Sitzung vom 10. Februar 2015 (vgl. TGR Februar 2015 S. 9 ff.). Ein Mitglied stellte den Antrag, das Begehren abzuweisen. Es gehe um die Glaubwürdigkeit des Parlaments, das das Einbürgerungsgesuch bereits einmal abgelehnt habe. Zwar habe das Kantonsgericht diesen Entscheid aufgehoben, gewünscht werde aber ein endgültiger Entscheid eines höheren Gerichts, sofern nochmals eine Beschwerde eingereicht werde. Das Gesetz und die Einbürgerungskriterien seien klar: der Ehegat-
Kantonsgericht KG Seite 3 von 6 te des um Einbürgerung nachsuchenden Partners müsse ebenfalls die Einbürgerungskriterien erfüllen. Gegen diesen ablehnenden Entscheid erhob A.________ am 27. Februar 2015 Beschwerde beim Kantonsgericht und beantragte, in Aufhebung des Entscheids des Grossen Rats vom 10. Februar 2015 sei ihr das Kantonsbürgerrecht und das Schweizer Bürgerrecht zu erteilen. Der Grosse Rat liess mit Eingabe vom 21. April 2015 mitteilen, dass er keine Bemerkungen habe. Ein Rechtsbegehren stellt er nicht. Erwägungen 1. Das Kantonsgericht hat im Urteil vom 11. November 2014 die einschlägigen formellen Verfahrensbestimmungen und die materiellen Voraussetzungen für die Erteilung des Gemeinde-, Kantons- und Schweizerbürgerrechts dargelegt; es wird darauf verwiesen. Hervorzuheben und zu wiederholen ist, dass die Beschwerdeführerin alle in Art. 6 Abs. 1 des Gesetzes über das freiburgische Bürgerrecht vom 15. November 1996 (BRG; SGF 114.1.1) aufgelisteten Bedingungen erfüllt. Namentlich ist sie beim Einreichen ihres Gesuchs während mindestens drei Jahren im Kanton wohnhaft gewesen (vgl. Art. 6 Abs. 1 lit b und Art. 8 Abs. 1 BRG). Strittig und zu prüfen ist im Folgenden, ob ihr Ehegatte, der nicht um Einbürgerung ersucht, die Voraussetzungen des Art. 6 Abs. 1 BRG ebenfalls erfüllen muss. Der Grosse Rat bejaht dies in Anlehnung an Art. 6 Abs. 2 BRG, der bestimmt, dass die Einbürgerungsbedingungen auch für den Ehegatten und die Kinder des Gesuchstellers gelten; allerdings können, wenn wichtige Gründe dies rechtfertigen, Ausnahmen gemacht werden. Wichtige Gründe für eine Ausnahme sind vorliegend nicht gegeben und werden auch nicht geltend gemacht. 2. Das Kantonsgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 10 Abs. 1 des Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; SGF 150.1]). Dies hat zur Folge, dass es jeweils auch überprüfen muss, ob die massgebenden Rechtssätze ihrerseits rechtmässig sind. Es besteht mithin eine Pflicht zur vorfragenweise Normenkontrolle (PLÜSS, in Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014, § 7 N. 168). Für die rechtsanwendenden Behörden sind Bundesgesetze und Völkerrecht massgebend (Art. 190 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV; SR 101]). Zivil-, Straf- und Verwaltungsgerichtsbehörden - mithin auch das Kantonsgericht - wenden Bestimmungen, die gegen übergeordnetes Recht verstossen, nicht an (Art. 122 der Verfassung des Kantons Freiburg vom 16. Mai 2004 [KV; SGF 10.1]). Bei der Beurteilung, ob kantonales Recht höherrangigem Recht widerspricht, insbesondere der Bundesverfassung oder der Europäischen Menschenrechtskonvention, entscheidet der zuständige Gerichtshof des Kantonsgerichts in Fünferbesetzung (Art. 44 Abs. 2 des Justizgesetzes vom 31. Mai 2010 [JG; SGF 130.1]). 3. Es steht ausser Diskussion, dass der Ehemann der Beschwerdeführerin die Voraussetzungen einer Einbürgerung nicht erfüllt. Dementsprechend machte der Grosse Rat von Art. 6 Abs. 2 BRG Gebrauch und wies das Einbürgerungsgesuch ab. Dieses Vorgehen bezeichnete das Kantonsgericht in seinem Entscheid vom 11. November 2015 als rechtswidrig. Es sei hier wiederholt, dass aus der Systematik des Bundesgesetzes über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts vom 29. September 1952 (BüG; SR 141.0) und der bundesgerichtlichen Rechtspre-
Kantonsgericht KG Seite 4 von 6 chung im Einbürgerungsverfahren über den rechtlichen Status von Einzelpersonen entschieden wird und es allein auf die individuellen Verhältnisse des Gesuchstellers ankommt; im vom Bewerber eingeleiteten Verfahren wird in einzelfallbezogener Prüfung abgeklärt, ob dieser in die schweizerischen Verhältnisse eingegliedert, mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen vertraut ist, die schweizerische Rechtsordnung beachtet und die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz nicht gefährdet (BGE 141 I 60 E. 3.2 und 4.2 mit Hinweisen; Art. 14 BüG; HANGARTNER, Bemerkungen zu BGE 135 II 164, in AJP 2009 S. 1484). So hat auch das bernische Verwaltungsgericht die Nichteinbürgerung der Eltern allein aufgrund der Zurechnung von Fehlverhalten des Sohns, welches nicht mit der Verletzung von Erziehungspflichten verbunden ist, als unhaltbar bezeichnet (BVR 2012 S. 529 E. 5 mit Hinweis auf die Botschaft des Bundesrats zum Entwurf zu einem Bundesgesetz über Erwerb und Verlust des Schweizerbürgerrechts, in BBl 1951 II 669 ff. 682). Einem anderen Urteil des gleichen Gerichts ist zu entnehmen, dass die kantonale Behörde das Einbürgerungsgesuch eines Ehemanns und Vaters von jenem seiner Frau und seiner Kinder trennte, weil allein dessen Eignung zur Einbürgerung infrage gestellt war (BVR 2012 S. 193). Paare müssen nicht zwingend ein gemeinsames Einbürgerungsgesuch stellen. Sie sind rechtlich als zwei Einzelpersonen zu behandeln und können individuell eingebürgert werden. Die fehlende Eignung des Ehemanns wirkt sich nicht auf die Einbürgerung der Ehefrau aus und umgekehrt. Eine gleichermassen individuelle wie familiäre (kollektive) Betrachtungsweise liegt sodann der Bestimmung von Art. 41 Abs. 3 BüG zur Nichtigerklärung der Einbürgerung zugrunde: Die Nichtigerklärung erfasst nach dem Willen des Gesetzgebers nicht zwingend alle eingebürgerten Familienmitglieder. Den individualrechtlichen Charakter des Schweizer Bürgerrechts bringt der Gesetzgeber schliesslich dadurch zum Ausdruck, dass es bei der Einbürgerung auf die individuelle Eignung ankommt, die für jedes Familienmitglied, auch für unmündige Kinder, separat zu prüfen ist. Gibt die Bürgerrechtsgesetzgebung somit vor, die Eignung zur Einbürgerung für jede gesuchstellende Person individuell zu beurteilen, hängt die Eignung grundsätzlich nicht von derjenigen eines anderen Familienmitglieds - unmündiges Kind oder Ehemann beziehungsweise Ehefrau - ab (BVR 2012 S. 529 E. 5 mit Hinweisen). 4. Zusammenfassend ist festzustellen, dass sich die angefochtene Verfügung in nichts von jener vom 11. November 2014 unterscheidet. Es ist allein die Eignung der Beschwerdeführerin zu prüfen und jene ihres Ehemanns ausser Acht zu lassen. Demnach ist Art. 6 Abs. 2 BRG bundesrechtswidrig. Infolgedessen gilt der Entscheid des Grossen Rats vom 10. Februar 2015 als rechtswidrig, weshalb er aufzuheben ist. 5. a) Hebt die Beschwerdeinstanz den angefochtenen Entscheid auf, so entscheidet sie selbst in der Sache oder weist diese, nötigenfalls mit verbindlichen Weisungen, an die Vorinstanz zurück (Art. 98 Abs. 2 VRG). b) Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, dass eine erneute Rückweisung der Angelegenheit an den Grossen Rat mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit wieder eine Nichteinbürgerung zur Folge haben werde. Nach Äusserungen von Mitgliedern des Grossen Rats in der Sitzung vom 10. Februar 2015 und Medienberichten sei davon auszugehen, dass der Grosse Rat mit der Rechtsprechung des Kantonsgerichts nicht einverstanden sei und deshalb beabsichtige, diese nicht zu befolgen. Unter diesen Umständen sei es angezeigt und gerechtfertigt, dass das Kantonsgericht selbst in der Sache entscheide und ihr das Bürgerrecht erteile. Die Erteilung des Bürgerrechts durch eine gerichtliche Beschwerdeinstanz sei von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (BGE 135 I 216) anerkannt, sofern der Sachverhalt liquid sei. Falls jedoch das Kantonsgericht die Voraussetzungen für einen reformatorischen Entscheid als nicht gegeben erachte, sei
Kantonsgericht KG Seite 5 von 6 die Sache mit verbindlichen Weisungen (Erteilung des Bürgerrechts) zurückzuweisen. Dabei könne zwecks Vermeidung von Missverständnissen und mit Blick auf die in der Sitzung vom 10. Februar 2015 sowie in den Medien geäusserte Absicht einzelner Grossratsmitglieder, das Urteil des Kantonsgerichts in dieser Sache an das Bundesgericht weiterziehen zu wollen, auch der Hinweis erfolgen, dass gegen ein Urteil des Kantonsgerichts über die ordentliche Einbürgerung die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ausgeschlossen sei (Art. 83 lit. b des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [BGG; SR 173.110]) und es dem Grossen Rat für eine subsidiäre Verfassungsbeschwerde an einem Beschwerdegrund fehle. c) Dem Antrag der Beschwerdeführerin in diesem Sinn nicht stattgegeben werden. Da allerdings sämtliche Voraussetzungen für eine Einbürgerung vorliegen, ist der Grosse Rat aufzufordern, dem Gesuch der Beschwerdeführerin stattzugeben, wobei er einzig noch zu berücksichtigen haben wird, ob seit seinem Entscheid vom 27. Februar 2015 bei der Beschwerdeführerin wesentliche Änderungen eingetreten sind, die allenfalls eine Einbürgerung infrage stellen. 6. In einem Beschwerdeverfahren trägt die unterliegende Partei die Kosten des Verfahrens (Art. 131 Abs. 1 VRG) und spricht die Verwaltungsjustizbehörde der obsiegenden Partei auf Gesuch eine Entschädigung für die Wahrung ihrer Interessen entstandenen, notwendigen Kosten zu (Art. 137 Abs. 1 VRG). Dem Gemeinwesen - dazu gehört der Grosse Rat - dürfen weder Verfahrenskosten auferlegt noch eine Parteientschädigung zugesprochen werden, es sei denn, seine Vermögensinteressen seien betroffen (Art. 133 und 139 VRG). Die Beschwerdeführerin ist obsiegende Partei, weshalb ihr keine Gerichtskosten auferlegt werden. Der Grosse Rat hat gestützt auf Art. 133 VRG keine Gerichtskosten zu tragen. Die Beschwerdeführerin ist durch keinen Rechtsanwalt vertreten und hat mithin keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 140 VRG). (Dispositiv auf nachfolgender Seite)
Kantonsgericht KG Seite 6 von 6 Der Hof erkennt: I. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Grossen Rats vom 10. Februar 2015 wird aufgehoben. Die Angelegenheit geht zurück an den Grossen Rat mit der Aufforderung, die Beschwerdeführerin einzubürgern, sofern seit dem 10. Februar 2015 bei ihr keine Änderungen eingetreten sind, welche eine Einbürgerung infrage stellen. II. Es werden keine Gerichtskosten erhoben. Der von der Beschwerdeführerin geleistete Kostenvorschuss von CHF 1'000.- wird ihr zurückerstattet. III. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. IV. Zustellung. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht, Lausanne, eingereicht werden. Freiburg, 26. November 2015/jha Präsidentin Gerichtsschreiber-Praktikant