JAAC 63.8 Estratto della sentenza della Commissione svizzera di ricorso in materia d’asilo del 31 luglio 1998, anche pubblicato in Giurisprudenza ed informazioni della Commissione svizzera di ricorso in materia d’asilo [GICRA] 1998 n. 15) Art. 41 al. 1 let. b LAsi en relation avec art. 1 C ch. 3 Conv. sur le statut des réfugiés. Révocation de l’asile. Acquisition d’une nouvelle nationalité et de la protection y relative.[12] 1. L’acquisition d’une nouvelle nationalité conformément à l’art. 1 C, ch. 3 Conv. sur le statut des réfugiés n’implique pas un acte volontaire de la part du réfugié lorsque la nouvelle nationalité lui est conférée ex lege, en conformité du droit international, par une des nouvelles entités étatiques résultant de la dissolution d’un Etat (modification de la pratique publiée in JAAC 61.13 consid. 8 et 9a). 2. La protection nationale l’emporte sur la protection internationale, à moins que des raisons objectives permettent de considérer que la personne concernée ne pourra pas jouir de la protection effective du pays dont elle a acquis la nationalité (consid. 9b). 3. Le passeport est un document officiel d’un Etat, qui fait l’objet d’une reconnaissance internationale. Il permet, d’une part, d’établir l’identité de son titulaire et, d’autre part, de présumer sa nationalité. Cette présomption est valable jusqu’à la preuve du contraire (consid. 10). Art. 41 Abs. 1 Bst. b AsylG in Verbindung mit Art. 1 C Ziff. 3 FK. Widerruf des Asyls infolge Erwerb einer neuen Staatsangehörigkeit und des damit verbundenen Schutzes.[11] 1 https://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc/150003377.pdf?ID=150003377
1. Die Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft infolge einer neu erworbenen Staatsangehörigkeit gemäss Art. 1 C Ziff. 3 FK setzt keinen freiwilligen Erwerb voraus, wenn dem Flüchtling im Rahmen einer Staatennachfolge und in Übereinstimmung mit dem internationalen Recht von einem neu gebildeten Staat kraft Gesetzes dessen Staatsangehörigkeit verliehen wird (E. 8 und 9a; Änderung der Rechtsprechung, vgl. VPB 61.13). 2. Der Schutz des Staates hat Vorrang vor dem internationalen Schutz, sofern nicht objektive triftige Gründe zur Annahme berechtigen, dass die betroffene Person vom Staat, dessen Staatsangehörigkeit sie erworben hat, gar keinen effektiven Schutz erhalten wird (E. 9b). 3. Der Pass ist eine öffentliche, internationale Anerkennung geniessende Urkunde eines Staates. Er dient einerseits als Beweis der Identität seines Inhabers, berechtigt andererseits aber auch zur Annahme, dass der Inhaber - bis zum Beweis des Gegenteils - die Staatsangehörigkeit des ausstellenden Staates besitzt (E. 10). Art. 41 cpv. 1 lett. b LAsi in relazione all’art. 1 C n. 3 Conv. sullo statuto dei rifugiati. Revoca dell’asilo. Acquisizione di una nuova cittadinanza e connessa protezione.[10] 1. L’acquisizione di una nuova cittadinanza giusta l’art. 1 C n. 3 Conv. sullo statuto dei rifugiati non implica un atto volontario del rifugiato allorquando la nuova cittadinanza gli è stata conferita ex lege, in conformità del diritto internazionale, da una delle nuove entità statuali sorte dalla dissoluzione di uno Stato (consid. 8 e 9a; modifica della giurisprudenza di cui a GAAC 61.13). 2. La protezione nazionale prevale sulla protezione internazionale purché non sussistano ragioni oggettive di ritenere che l’interessato non possa fruire della protezione effettiva dello Stato di cui ha acquisito la cittadinanza (consid. 9b). 3. Il passaporto è un pubblico documento, rilasciato dallo Stato e riconosciuto internazionalmente, che consente da un lato d’identificare il titolare e dall’altro lato di presumere la sua cittadinanza. Tale presunzione è valida fino alla prova del contrario (consid. 10). Riassunto dei fatti: Y., presentatosi come cittadino di etnia serba della Bosnia-Erzegovina, ha chiesto asilo in Svizzera per essere stato vittima di persecuzioni da parte dei musulmani bosniaci (internamento in un campo di prigionia per circa un anno e 5 mesi). Nel 1995, l’Ufficio federale dei rifugiati (UFR) gli ha concesso l’asilo in Svizzera. Successivamente, sono giunti in Svizzera la moglie ed il figlio di Y. cui l’UFR ha concesso l’asilo nel 1996. 2 https://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc/150003377.pdf?ID=150003377 https://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc/150003377.pdf?ID=150003377
In seguito è pervenuto all’UFR un rapporto di controllo delle guardie di confine da cui risulta che Y. è stato trovato in possesso di un passaporto della Repubblica federale di Jugoslavia (SRJ) della validità di 5 anni, emesso da una rappresentanza di detto Paese. Udito al riguardo, Y. ha dichiarato di volere restare in Svizzera al beneficio della qualità di rifugiato. Avrebbe chiesto il passaporto della Repubblica federale di Jugoslavia per potere rendere visita al padre malato. Si sarebbe recato a X. in due occasioni. Avrebbe viaggiato con la sorella (cittadina della Repubblica federale di Jugoslavia residente in Svizzera). Al rientro nella Repubblica federale di Jugoslavia gli sarebbe stato ritirato il passaporto appena ottenuto siccome in possesso del titolo di viaggio per rifugiati. Gli sarebbe stata consegnata una ricevuta del ritiro del succitato passaporto, la quale si troverebbe presso la madre a X. Il 17 dicembre 1996, l’UFR ha comunicato all’interessato di volergli revocare l’asilo in base agli art. 1 C n. 1 Conv. del 28 luglio 1951 sullo statuto dei rifugiati (Conv., RS 0.142.30) e art. 41 della legge sull’asilo del 5 ottobre 1979 (LAsi, RS 142.31). In particolare, l’autorità inferiore ha rilevato che con l’ottenimento del passaporto della Repubblica federale di Jugoslavia ed il rientro in tale Paese, Y. ha volontariamente ridomandato la protezione dello Stato di cui possiede la cittadinanza. Sentito al riguardo, l’interessato non ha inoltrato osservazione alcuna. L’UFR ha quindi pronunziato la revoca dell’asilo e la privazione della qualità di rifugiato ai sensi degli art. 1 C n. 1 e n. 3 Conv. in relazione all’art. 41 cpv. 1 lett. b LAsi. Detto Ufficio ha considerato innanzi tutto che l’interessato ha volontariamente ridomandato la protezione dello Stato di cui possiede la cittadinanza ai sensi dell’art. 1 C n. 1 Conv., secondo i criteri sviluppati in GAAC 61.13. Inoltre, l’UFR ha rilevato che Y. ha ottenuto l’asilo per i seri pregiudizi subiti in Bosnia-Erzegovina, Paese di cui si deve pure presumere possegga la cittadinanza. Non vi è invece ragione di ritenere che sia esposto a seri pregiudizi nella Repubblica federale di Jugoslavia, tanto più che l’ottenimento del passaporto ed il viaggio in tal Paese permettono di ritenere che fruisca della protezione del Paese in questione (art. 1 C n. 3 Conv.). Qualora il passaporto della Repubblica federale di Jugoslavia gli fosse effettivamente stato ritirato, potrebbe sempre ottenerne uno nuovo. Y. ha impugnato dinanzi alla Commissione svizzera di ricorso in materia d’asilo (CRA) la decisione di revoca dell’asilo e di privazione della qualità di rifugiato, chiedendo l’accoglimento del gravame e l’annullamento del giudizio litigioso. Il ricorrente si duole di un accertamento inesatto ed incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti. Onde poter rendere visita al padre, gravemente malato, avrebbe chiesto un visto ad una rappresentanza della Repubblica federale di Jugoslavia che gli sarebbe però stato negato. In luogo e vece gli è stato rilasciato un passaporto, che gli sarebbe stato confiscato dalle autorità siccome trovato in possesso di due titoli di viaggio. Fa valere che la revoca dell’asilo giusta l’art. 1 C n. 1 Conv. trova applicazione solo quando il rifugiato ridomanda la protezione dello Stato del quale già possiede la cittadinanza. Afferma che prima dell’ottenimento del passaporto della Repubblica federale di Jugoslavia, non possedeva la cittadinanza di tale Paese. D’altra parte, l’emissione del passaporto in questione non implica l’acquisizione della (o di una nuova) cittadinanza, perché tali passaporti sono stati rilasciati a 3 https://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc/150003377.pdf?ID=150003377
cittadini bosniaci d’etnia serba anche solo per recarsi all’estero. Il ricorrente fa inoltre valere che spetta all’UFR di comprovare che il rilascio di un passaporto comporta l’acquisizione della cittadinanza, prova che in casu fa difetto. Le autorità non gli avrebbero voluto confermare la non avvenuta acquisizione della nuova cittadinanza. La confisca del passaporto convaliderebbe la tesi da lui sostenuta e sarebbe pure dimostrazione del fatto che non fruirebbe della relativa protezione. Asserisce infine di non avere dato risposta allo scritto dell’UFR del 17 dicembre 1996 perché aveva dato i necessari chiarimenti già durante un precedente interrogatorio. Nella risposta, l’UFR ha rilevato che, carente come in casu un’esplicita indicazione contraria, con il rilascio di un passaporto è automaticamente comprovata la cittadinanza. D’altra parte, il titolo di viaggio per rifugiati, ottenuto in virtù dei pregiudizi subiti in Bosnia-Erzegovina, avrebbe permesso all’interessato di recarsi nella Repubblica federale di Jugoslavia. Nella replica, il ricorrente sostiene che non tutti gli Stati hanno la medesima prassi della Svizzera per quanto attiene alla relazione passaporto/cittadinanza. A torto l’UFR gli avrebbe accollato l’onere di dimostrare che il passaporto non attesta la nuova cittadinanza. Afferma infine di non essere un giurista e di essere stato mal consigliato sulle modalità del viaggio in Serbia. La CRA ha respinto il ricorso. Dai considerandi: 6. Preliminarmente e d’ufficio, la CRA constata che anteriormente alla pronunzia del giudizio litigioso l’UFR non ha dato al ricorrente l’opportunità d’esprimersi sul motivo di revoca di cui all’art. 1 C n. 3 Conv., ma solamente sul motivo di revoca dell’art. 1 C n. 1 Conv. Tuttavia, la violazione del diritto di essere sentito può essere sanata in sede ricorsuale se la violazione stessa non è grave e l’interessato ha avuto la possibilità di pronunciarsi davanti ad un’autorità di ricorso che abbia la facoltà di esaminare liberamente il fatto ed il diritto (GAAC 59.54 consid. 6 nonché relativi riferimenti). È questo il caso nella presente fattispecie. 7. II ricorrente fa valere nel gravame che i due motivi di revoca dell’asilo (art. 41 LAsi) e di privazione della qualità di rifugiato (art. 41 LAsi in relazione agli art. 1 C n. 1 a 6 Conv.) invocati dall’UFR, ovvero quello secondo cui ha volontariamente ridomandato la protezione dello Stato - SRJ - di cui possiede la cittadinanza (art. 1 C n. 1 Conv.), e quello secondo cui ha acquistato una nuova cittadinanza e fruisce della protezione dello Stato di cui ha acquistato la cittadinanza - sempre quella della SRJ - (art. 1 C n. 3 Conv.), sono in contrapposizione fra loro. La censura è fondata. L’invocazione contemporanea dei due suddetti motivi sorprende non poco. Da un lato perché essi palesemente si elidono tra loro e dall’altro lato perché l’UFR, anteriormente al (…), ha sempre considerato il ricorrente siccome cittadino esclusivamente della Bosnia-Erzegovina e mai anche della Repubblica federale di Jugoslavia. D’altra parte, qualora l’interessato avesse posseduto la cittadinanza di quest’ultimo Paese già al momento del riconoscimento della qualità di rifugiato e la concessione dell’asilo in Svizzera, il motivo di revoca non 4 https://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc/150002696.pdf?ID=150002696
avrebbe potuto essere quello dell’art. 1 C n. 1 Conv., dal momento che mai l’interessato - neppure in questa sede - ha rinunciato alla protezione della SRJ in ragione di persecuzioni, di modo che non avrebbe potuto ridomandare detta protezione mai venuta meno. Nella misura in cui l’UFR avesse concesso l’asilo al ricorrente per i pregiudizi subiti in Bosnia-Erzegovina senza avere saputo o comunque preso in considerazione il possesso della cittadinanza della SRJ, detto Ufficio avrebbe potuto revocare l’asilo al ricorrente e privarlo della qualità di rifugiato esclusivamente giusta le combinate disposizioni dell’art. 41 LAsi in relazione all’art. 1 C n. 5 Conv., per essere cessate le circostanze in base alle quali è stato riconosciuto come rifugiato. 8.a. Delicate questioni in merito alla cittadinanza si pongono nell’ipotesi di dissoluzione di uno Stato e costituzione di nuove entità statuali (nella fattispecie dissoluzione dell’ex Jugoslavia e costituzione di 5 nuove entità statuali, ovvero Bosnia-Erzegovina, Croazia, ex Repubblica federale di Macedonia, Repubblica federale di Jugoslavia e Slovenia). In questi casi si determina infatti l’estinzione del rapporto di cittadinanza con l’entità precedente per i residenti sui territori oggetto di trasformazioni, sempre che da parte di tale entità vi sia abbandono definitivo della sovranità sulla comunità territoriale residente (cfr. A. M. Del Vecchio, Alcuni rilievi in tema di nazionalità e di cittadinanza nel contesto internazionale, Rivista internazionale dei diritti dell’uomo, gennaio-aprile 1997, pag. 19). Si cerca comunque d’evitare, con l’estinzione del precedente rapporto di cittadinanza, i casi di apolidia o di plurima cittadinanza. Nell’ipotesi di trasformazioni territoriali, la prassi degli Stati prevede di regola un diritto d’opzione tra la cittadinanza precedente e quella nuova (cfr. ibidem, pag. 19 nota 35), riservata peraltro l’effettività del vincolo con l’ambiente territoriale (cfr. cap. VI art. 20 del progetto di Convenzione europea sulla cittadinanza). Secondo il Weis (cfr. Nationality and Statelessness in International Law, 2a ed., 1979), qualora il trasferimento territoriale sia fondato su di un valido titolo, lo Stato predecessore è tenuto, nei confronti dello Stato successore, a rinunciare al vincolo di cittadinanza, nella misura in cui gli abitanti del territorio annesso o ceduto acquisiscano la cittadinanza dello Stato successore. b. L’art. 249 della Costituzione dell’ex-Jugoslavia ancorava il principio della doppia-cittadinanza, quella nazionale e quella delle sei Repubbliche (secondo una struttura federativa). Ogni cittadino di una Repubblica (la cittadinanza di una Repubblica era senza rilevanza sul piano internazionale) era pure cittadino dell’ex-Jugoslavia. c. Nella legge sulla cittadinanza dell’ex Jugoslavia, del 24 dicembre 1976, era prevalente il criterio dello ius sanguinis. In base a tale concezione si riconosce nella discendenza familiare un collegamento con la comunità nazionale sufficiente per instaurare il vincolo giuridico della cittadinanza, integrato però da altri criteri d’acquisizione quali quello che si fonda sullo ius soli, acquisizione della cittadinanza ai nati nel territorio dello Stato (per esempio il caso del trovatello, previsto anche dall’art. 6 della legge federale del 29 settembre 1952 sull’acquisto e la perdita della cittadinanza svizzera [LCit], RS 141.0), sulla naturalizzazione e su accordi internazionali. 5
Il 27 aprile 1992, l’allora Jugoslavia aveva limitato la sua sovranità a Serbia - ivi comprensiva del Kossovo - e Montenegro. Nondimeno, in considerazione delle contestate frontiere di Croazia e Bosnia-Erzegovina nonché di problemi legati all’origine etnica, non può essere escluso che sia stata concessa la cittadinanza anche a persone che fino ad allora possedevano la nazionalità dell’ex Jugoslavia, ma risiedevano al di fuori dei nuovi confini menzionati ed attuali della Repubblica federale di Jugoslavia. Inoltre, è noto che le rappresentanze di detto Paese all’estero emettevano anche dei passaporti che non dovevano tuttavia considerarsi come attestativi della cittadinanza (cfr. ACNUR, Citizenship and prevention of statelessness linked to the disintegration of the socialist federal Republic of Yugoslavia, 3 aprile 1997, pag. 32). Il 16 luglio 1996 è stata presentata una nuova legge sulla cittadinanza della Repubblica federale di Jugoslavia che è entrata in vigore il 1° gennaio 1997 (e di cui si dirà, se del caso, in decorso di motivazione). d. Nella legge sulla cittadinanza della Bosnia-Erzegovina, del 6 ottobre 1992, per l’acquisizione della cittadinanza è pure prevalente il criterio dello ius sanguinis, integrato dallo ius soli, dalla naturalizzazione e da accordi internazionali. Come per la Repubblica federale di Jugoslavia, vi è acquisizione ex lege della cittadinanza per tutti coloro che possedevano la cittadinanza di una delle sei Repubbliche il cui territorio è stato oggetto di trasformazioni e fa ora parte del nuovo Stato. Tutti i cittadini della Bosnia-Erzegovina hanno comunque il diritto di conservare la cittadinanza di un altro Stato nella misura in cui sussista con tale altro Stato un accordo bilaterale (art. I § 7 della Costituzione della Bosnia-Erzegovina). Conto tenuto delle situazioni di forza riscontrabili su parte del territorio, leggasi «Repubblica Srpska» (l’art. 6 della Costituzione di siffatta Repubblica prevede che persone che hanno la cittadinanza della Repubblica sono pure cittadini della Repubblica federale di Jugoslavia, disposizione che con la stipulazione dell’accordo di pace di Dayton non può tuttavia più considerarsi valida), non vi sono informazioni attendibili circa il rispetto della menzionata legge sulla cittadinanza dell’ottobre 1992 su tutto il territorio della Bosnia-Erzegovina. Ivi la situazione è particolarmente complessa anche in ragione delle diverse popolazioni che vi risiedono (in particolare musulmani, serbi e croati). La circostanza che tali popolazioni vivano frammiste (una suddivisione etnica appare problematica), spiega il grande numero di doppie-cittadinanze in Bosnia-Erzegovina (cfr. parere dell’Istituto svizzero di diritto comparato dell’8 aprile 1997, pag. 16). e. In tale contesto, appare fondata, allo stato attuale delle cose, la doglianza sollevata dal ricorrente secondo cui l’art. 1 C n. 1 Conv. non può comunque trovare applicazione nel caso concreto, non essendo processualmente comprovato che abbia mai posseduto la cittadinanza della Repubblica federale di Jugoslavia (da non confondere con quella dell’ex Jugoslavia) anteriormente al (…), data dell’emissione del passaporto. Non è peraltro 6
oggetto di contestazione in questa sede l’esclusività della cittadinanza della Bosnia-Erzegovina del ricorrente al momento della pronunzia della decisione favorevole in materia d’asilo del 1° giugno 1995. 9. Resta pertanto da esaminare la presente fattispecie dal profilo dell’art. 1 C n. 3 Conv., norma che presuppone l’adempimento di due condizioni, quella dell’acquisizione di una nuova cittadinanza e quella del godimento della protezione legata alla nuova cittadinanza. a. Per quanto attiene alla prima condizione, si pone il quesito di sapere se l’attribuzione di una nuova cittadinanza implichi un atto volontario del rifugiato, come è il caso per i motivi di revoca degli art. 1 C n. 1, 2 e 4 Conv. (GAAC 61.13). Tale quesito, già riconosciuto e dibattuto nell’ambito dei lavori preparatori della Convenzione sullo statuto dei rifugiati, è stato oggetto di disputa (cfr. A. Grahl-Madsen, The status of refugees in international law, Leyden 1966, vol. I, pag. 395 e segg. e relativi riferimenti; J. C. Hathaway, The law of refugee status, Butterworths 1991, pag. 210 e seg. nonché relativi riferimenti). La CRA constata non di meno che nel testo dell’art. 1 C n. 3 Conv. non è riportato il termine «volontariamente» come in quello degli art. 1 C n. 1, 2 e 4 Conv. Considerato che il primo elemento dell’esame ermeneutico consiste nella ricerca del significato letterale del testo della Convenzione secondo i principi della buona fede e del buon senso (GAAC 61.13 consid. 6c, e relativi riferimenti), è innegabile che l’interpretazione testuale dell’art. 1 C n. 3 Conv. esclude la necessità assoluta di un atto volontario da parte del rifugiato, quale in particolare la richiesta di naturalizzazione o il matrimonio, per l’acquisizione di una nuova cittadinanza. Una disposizione di una Convenzione può essere interpretata anche in difformità del suo testo letterale se la logica lo impone (Riccardo Monaco, Manuale di diritto internazionale, 2a ed. riveduta e corretta, Torino 1977, pag. 185 e segg.). Tuttavia, per quanto concerne l’art. 1 C n. 3 Conv., la logica non impone affatto un’interpretazione difforme dal testo, anzi la suggerisce e conferma. Difatti, la protezione internazionale garantita dalla Convenzione sullo statuto dei rifugiati è sussidiaria in relazione a quella nazionale derivante dal rapporto di cittadinanza, con la conseguenza che l’acquisizione per legge, dunque involontaria, di una nuova cittadinanza, diversa da quella posseduta al momento del riconoscimento della qualità di rifugiato - caso suscettibile di verificarsi nell’ipotesi di successione di Stati (cfr. fra l’altro dissoluzione di uno Stato e creazione di nuovi Stati) - può essere opposta all’interessato come motivo di revoca di cui alla norma convenzionale in esame (cfr. Grahl-Madsen, op. cit., pag. 396 e relativi riferimenti; Hathaway, op. cit., pag. 210 e seg. nonché relativi riferimenti). Certo, e benché non esistano limitazioni alla potestà degli Stati d’attribuire o meno la propria cittadinanza, in genere nessuno Stato può a suo arbitrio conferire singolarmente ad un cittadino straniero la propria cittadinanza, quando non concorra la volontà dello straniero medesimo, dichiarata o espressamente mediante apposito atto o implicitamente mediante un comportamento volontario (matrimonio, assunzione di pubblici uffici, prestazione del servizio militare e così via; Monaco, op. cit., pag. 435 e seg.). 7 https://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc/150003377.pdf?ID=150003377 https://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc/150003377.pdf?ID=150003377
D’altra parte, la dottrina riconosce che la successione degli Stati costituisce il caso tipo di cambiamento di cittadinanza «involontaria» (Eric Wyler, La règle dite de la continuité de la nationalité dans le contentieux international, Parigi 1990, pag. 115). Se pertanto è di regola da escludersi l’applicazione del criterio dell’automaticità alla variazione della cittadinanza - nella prassi degli Stati il diritto d’opzione tra la cittadinanza precedente e quella nuova, nell’ipotesi di trasformazioni territoriali, è fatto salvo in molti casi (a tale principio si è confermata anche la suprema Corte federale tedesca; cfr. Del Vecchio, op. cit., pag. 19 nota n. 35) - questo non significa tuttavia che ad un rifugiato riconosciuto debba de facto essere garantito un diritto d’opzione fra la protezione sussidiaria accordata sulla base della Convenzione sullo statuto dei rifugiati e quella legata all’acquisizione ex lege di una nuova cittadinanza statuale in seguito a successione fra Stati. È infatti contrario allo scopo della Convenzione sullo statuto dei rifugiati continuare ad accordare protezione ad una persona che ha acquistato una nuova cittadinanza, ovviamente nella misura in cui fruisca della protezione concessa dalla nuova cittadinanza (Hathaway, op. cit., pag. 209). Inoltre, non può essere garantito, né è seriamente proponibile, un diritto d’opzione tra la protezione connessa alla cittadinanza di un Paese che si è abbandonato in ragione dell’esposizione a persecuzioni e quella di un altro Stato acquisita per legge e dove non si è vittima di persecuzioni. Ciò configurerebbe di fatto un diritto d’opzione tra la protezione internazionale sussidiaria della Convenzione sullo statuto dei rifugiati ed una protezione nazionale che non vi è ragione seria di rifiutare, diritto d’opzione che non troverebbe alcun valido fondamento. Da quanto esposto, discende che la giurisprudenza della CRA sviluppata nel contesto di un caso di revoca giusta l’art. 1 C n. 1 Conv. (cfr. GAAC 61.13 consid. 6b), secondo cui l’art. 1 C n. 3 implica un atto volontario da parte del rifugiato, va modificata nel senso che nel caso particolare di dissoluzione di uno Stato e costituzione di nuove entità statuali, l’acquisizione ex lege della cittadinanza di una nuova entità statuale in conformità del diritto internazionale giustifica l’applicazione del motivo di revoca dell’art. 1 C n. 3 Conv., ovviamente se è adempita pure la seconda condizione della disposizione. b. La seconda condizione necessaria all’applicazione dell’art. 1 C n. 3 Conv. è quella del godimento della protezione connessa all’acquisizione di una nuova cittadinanza. Occorre pertanto che tale protezione sia effettivamente accordata. In altri termini, la persona interessata non deve trovarsi in una situazione tale da non potere o non volere avvalersi della protezione dello Stato di cui ha acquistato la nuova cittadinanza. Il non potere avvalersi di questa protezione si collega a circostanze indipendenti dalla volontà del soggetto - quali guerra, guerra civile e violenza generalizzata - mentre il non volere avvalersi va interpretato nel senso che la protezione può essere rifiutata a causa di un fondato timore di persecuzioni (cfr. Manuale sulle procedure e sui criteri per la determinazione dello statuto di rifugiato, ACNUR, Ginevra 1992, § 97 e segg; A. Benghé Loreti, Rifugiati e richiedenti asilo nell’area europea, Padova 1990, pag. 33; Grahl-Madsen, op. cit., pag. 396; Hathaway, op. cit., pag. 211). 8 https://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc/150003377.pdf?ID=150003377
Segnatamente, la persona interessata deve avere la possibilità di recarsi nello Stato di cui ha acquistato la nuova cittadinanza, deve potervi risiedere, deve essere tutelata contro la deportazione, l’espulsione e più in generale poter godere di tutti i diritti e benefici legati alla cittadinanza, come l’emissione di un passaporto. 10. Occorre quindi esaminare se nel caso concreto le condizioni di revoca secondo l’art. 1 C n. 3 Conv. sono adempite. a. Il ricorrente pretende che l’emissione, il (…), di un passaporto in suo favore da parte di una rappresentanza della Repubblica federale di Jugoslavia non sia attestativo dell’acquisizione della cittadinanza di quel Paese. Fa valere che il passaporto stesso non fa menzione della cittadinanza e che è noto che ai cittadini di etnia serba della «Repubblica Srpska» sono stati emessi dalla Repubblica federale di Jugoslavia dei passaporti, non conferenti la cittadinanza, al solo scopo che siffatte persone potessero viaggiare. Sostiene che in simile evenienza spettava all’UFR di provare che l’emissione del passaporto menzionato era attestativo dell’acquisizione di una nuova cittadinanza. b. Il passaporto costituisce un pubblico documento, rilasciato da uno Stato e riconosciuto internazionalmente, che da una parte consente l’identificazione del suo possessore e dall’altra parte lascia presumere la sua cittadinanza (cfr. a titolo informativo pure art. 6 cpv. 3 della legge sulla cittadinanza della Repubblica federale di Jugoslavia del luglio 1996) e, per i cittadini stranieri, anche l’effettività del legame con lo Stato che ha emesso il documento stesso (cfr. Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik [ZAR], Heft 2, Baden-Baden, 18. Jahrgang / 1° marzo 1998, pag. 70 e riferimenti di cui alla nota n. 10). La mancata menzione delle presunzioni, fra i mezzi di prova ammessi nel processo amministrativo giusta l’art. 12 PA, non autorizza di per sé ad escluderne l’ingresso nel procedimento, le presunzioni - più che prove avendo influsso sull’onere della prova o costituendo limiti o vincoli al libero convincimento del giudice. Le menzionate presunzioni legate all’emissione/possesso di un passaporto sono valide fino alla prova del contrario. c. In questo contesto, non si può rimproverare all’UFR di non avere sufficientemente accertato se l’emissione e il possesso di un passaporto conferiva effettivamente al ricorrente la cittadinanza della SRJ. Non soccorre quest’ultimo neppure l’argomentazione secondo la quale incombeva all’UFR, giusta l’art. 8 CC, norma che ha portata generale e si applica almeno per analogia anche nel diritto pubblico (cfr. DTF 99 Ib 359 consid. 2, 95 I 58 consid. 2), di provare che «l’elargizione di un passaporto coincida con la concessione della cittadinanza», prova che non è stata portata. Difatti, dal momento che dall’emissione/possesso del passaporto si presume, salvo prova del contrario, la cittadinanza del possessore, la posizione assunta dall’UFR si giustifica appieno. Inoltre, il ricorrente si fonda su una concezione dell’onere della prova impreciso, considerato che all’autorità amministrativa mai incombe l’onere della prova nel senso della cosiddetta «Beweislastführung» (cfr. Alfred Kölz / Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des 9
Bundes, Zurigo 1993, pag. 38 n. 48 e relativi riferimenti), ma l’accertamento esatto e completo dei fatti giuridicamente rilevanti secondo il principio inquisitorio, dunque anche d’ufficio. Il ricorrente non è peraltro riuscito, con l’argomentazione che infine gli è stata data occasione di sollevare in sede ricorsuale, ad invalidare la presunzione di cittadinanza legata al passaporto, non essendo sufficiente fare riferimento all’esistenza di casi in cui dei passaporti sono stati emessi dalle rappresentanze all’estero della SRJ non conferenti la cittadinanza, per provare che tale è la situazione venutasi a creare pure nel suo caso. d. Ma vi è di più. Se sono noti casi di persone domiciliate fuori dai confini dell’attuale Repubblica federale di Jugoslavia, anteriormente alla dissoluzione dell’ex Jugoslavia, ai quali è stato successivamente emesso, in assenza di documenti di viaggio validi, un passaporto della nuova entità statuale unicamente per potere viaggiare o come prova della propria identità, ovvero senza conferimento di cittadinanza, non sono di contro noti casi in cui è stato emesso un siffatto passaporto allorquando il richiedente già possedeva, come Y., un titolo di viaggio. L’insorgente non può peraltro essere creduto quando afferma che la rappresentanza della Repubblica federale di Jugoslavia a (…) ha rifiutato di apporgli un visto sul titolo di viaggio per rifugiati, come da lui richiesto, per emettere un passaporto che non gli conferiva la cittadinanza. Non è infatti plausibile che la rappresentanza in questione non volesse riconoscere all’insorgente la cittadinanza, ma gli abbia emesso un passaporto al solo scopo di consentirgli di viaggiare, quando a tal fine avrebbe potuto accontentarsi di apporre un visto sul titolo di viaggio per rifugiati che il ricorrente aveva presentato loro (ricorrente che è fuggito dalle persecuzioni delle autorità musulmane della Bosnia-Erzegovina). Inoltre, per consentire all’interessato di raggiungere a (…) il padre, in pessime condizioni fisiche, non era neppure necessario emanare un passaporto valido per 5 anni, come è stato fatto nel caso in esame. Non bisogna poi dimenticare che l’interessato è rientrato perlomeno in due circostanze nella Repubblica federale di Jugoslavia (i passaporti «umanitari», ovvero non conferenti la cittadinanza, emessi dalle rappresentanze all’estero della SRJ non permettevano sempre di viaggiare, tantomeno ripetutamente), che la sorella del ricorrente residente in (…) è cittadina appunto della Repubblica federale di Jugoslavia e che il padre dell’insorgente risiede in detto Paese. Si può persino ritenere, sulla base delle emergenze processuali, che il ricorrente adempisse le condizioni previste dalla legge - quella del 1976 per una naturalizzazione agevolata (cfr. art. 8 della legge sulla cittadinanza del 1976; cfr. pure art. 13 della legge sulla cittadinanza della Repubblica federale di Jugoslavia entrata in vigore il 1° gennaio 1997). L’insorgente non può inoltre essere creduto neppure quando afferma che la rappresentanza della Repubblica federale di Jugoslavia a (…) ha riconosciuto a voce che non è cittadino di detto Paese, ma della Bosnia-Erzegovina, e si è contemporaneamente rifiutata di rilasciare una dichiarazione scritta al riguardo, attitudine che invero trova ragionevolmente giustificazione, secondo l’esperienza generale della vita, solamente nell’ipotesi contraria, ovvero del 10
possesso della cittadinanza della SRJ. Pertanto, non solo il ricorrente non è riuscito a provare che il passaporto emesso dalla autorità della Repubblica federale di Jugoslavia non gli conferiva la cittadinanza, ma non è neppure stato in grado di far sorgere seri dubbi sull’acquisizione della cittadinanza di detto Paese. Ad ogni buon conto dalle carte processuali emergono indizi seri, precisi e concordanti - in assenza di una gerarchia tra prove dirette e prove indirette (o indiziarie) poiché sia in relazione alle une che alle altre resta fondamentale l’attività raziocinante del giudice - per ritenere che Y. ha acquisito una nuova cittadinanza, e dunque che non è più possibile ragionevolmente di contare con la possibilità del contrario (cfr. Fabienne Hohl, Le degré de preuve, in: Festschrift für Oscar Vogel, Beiträge zum schweizerischen und internationalen Zivilprozessrecht, Friburgo 1991, pag. 131 e relativi riferimenti). e. Per quanto attiene alla seconda condizione di cui all’art. 1 C n. 3 Conv., non risultano dalle carte processuali elementi di seria consistenza da cui dedurre che le autorità della Repubblica federale di Jugoslavia vogliano perseguitare l’interessato per uno dei motivi menzionati all’art. 3 LAsi o 1 A n. 2 Conv. (egli neppure lo ha preteso) o non vogliano comunque garantirgli tutti i diritti derivanti dal rapporto di cittadinanza. Peraltro, è risaputo che nella Repubblica federale di Jugoslavia non sussiste attualmente una situazione di guerra, guerra civile o violenza generalizzata che coinvolga nell’integralità del territorio l’insieme della popolazione. Al ricorrente non solo è stato emesso un passaporto della SRJ, che sulla base degli atti di causa vi è ragione di ritenere che abbia chiesto volontariamente (ciò che in assenza di un accordo bilaterale tra la Bosnia-Erzegovina e la Repubblica federale di Jugoslavia dovrebbe e potrebbe avere comportato o comportare la perdita della cittadinanza della Bosnia-Erzegovina) e che comunque si è ben guardato dal rifiutare ed ha utilizzato senza remora, ma ha potuto recarsi in più di un’occasione nella SRJ e risiedervi. L’affermazione secondo la quale il suo nuovo passaporto sarebbe stato confiscato dalle autorità della SRJ al suo rientro, non è corroborata da alcun elemento di seria consistenza. La CRA non può che constatare che il ricorrente non ha fornito l’attestazione di confisca da lui evocata in corso di procedura, e che la confisca di un passaporto non è né necessariamente né con probabilità preponde rante dimostrazione di una negazione dei diritti derivanti dal rapporto di cittadinanza. In questo contesto non soccorrono il ricorrente i motivi dei suoi viaggi nella Repubblica federale di Jugoslavia. (...) 13. Nonostante la soccombenza del ricorrente, conto tenuto della fondatezza di alcune censure sollevate, nonché del fatto che non gli era stato concesso dall’UFR il diritto di essere sentito sul motivo di revoca dell’art. 1 C n. 3 Conv. prima della pronuncia della decisione impugnata, si rinuncia eccezionalmente alla riscossione delle spese processuali (art. 63 cpv. 1 PA). Non vengono attribuite ripetibili (art. 64 PA). [10] Cfr. sopra nota 3, pag. 38. [11] Vgl. oben Fussnote 2, S. 37. [12] Cf. ci-dessus note 1, p. 37. 11
12
Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali JAAC 63.8 - Estratto della sentenza della Commissione svizzera di ricorso in materia d'asilo del 31 luglio 1998, anche pubblicato in Giurisprudenza ed informazioni della Commissione svizzera di ricorso in materia d'asilo [GICRA] 1998 n. 15) In Verwaltungspraxis der Bundesbehörden Dans Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération In Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione Jahr 1999 Année Anno Band 63 Volume Volume Seite --- Page Pagina Ref. No 150 004 421 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert. Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale. Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.
Estratto della sentenza della Commissione svizzera di ricorso in materia d'asilo del 31 luglio 1998, anche pubblicato in Giurisprudenza ed informazioni della Commissione svizzera di ricorso in materia d'asilo [GICRA] 1998 n. 15) Riassunto dei fatti: Dai considerandi: