Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (EDÖB) Empfehlungen nach BGÖ 12.04.2019

Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter EDÖB

Feldeggweg 1, 3003 Bern Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96 www.edoeb.admin.ch

Bern, 12. April 2019

Empfehlung nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes

im Schlichtungsverfahren zwischen

X (Antragsteller)

und

Staatssekretariat für Wirtschaft SECO

I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest: 1. Der Antragsteller (Journalist) hat am 12. Februar 2019 gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) beim Staatssekretariat für Wirtschaft SECO um Zugang zu folgenden Dokumenten ersucht: «Staatssekretariat für Wirtschaft – Wirkungsindizes der Schweizer RAV [Regionalen Arbeitsvermittlungszentren] für die Jahre 2015-2017, aufgeschlüsselt nach einzelnen RAV eventualiter nur jene des Kantons Zürich (RAV Bülach, RAV Winterthur, RAV Dietikon, RAV Zürich Vulkanstrasse, RAV Fehraltdorf, RAV Zürich Eggbühlstrasse, RAV Meilen, RAV Zürich Hardturmstrasse, RAV Opfikon-Glattbrugg, RAV Zürich Lagerstrasse, RAV Regensdorf, RAV Zürich Nansenstrasse, RAV Thalwil, RAV Zürich Staffelstrasse, RAV Uster, RAV Rüti.» 2. Die vom Antragsteller verlangten Wirkungsindizes der RAV stehen im Zusammenhang mit der Arbeitslosenversicherung (ALV). Mit dem Bundesgesetz über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (Arbeitslosengesetz, AVIG; SR 837.0) sowie mit dem Bundesgesetz über die Arbeitsvermittlung und den Personalverleih (Arbeitsvermittlungsgesetz, AVG; 823.11) sollen durch Beratung und Vermittlung und den Einsatz arbeitsmarktlicher Massnahmen drohende Arbeitslosigkeit verhütet und bestehende Arbeitslosigkeit bekämpft werden. Das SECO ist u.a. für die Aufsicht und Steuerung der öffentlichen Arbeitsvermittlung zuständig. Vollzugspartner des SECO sind die Kantone, die RAV, die Logistikstellen für arbeitsmarktliche Massnahmen (LAM) und die Arbeitslosenkassen.1 Die Kantone werden für den Vollzug der öffentlichen Arbeitsvermittlung aus dem ALV-Fonds entschädigt. Seit dem Jahr 2000 regelt eine sogenannte wirkungsorientierte Vereinbarung zwischen dem Bund (Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF) und den Kantonen2 den Vollzug der öffentlichen Arbeitsvermittlung (Art. 92 Abs. 7 AVIG und Art. 122c AVIV3). Das zentrale Element dieser Leistungsvereinbarung ist die Messung und das Benchmarking der erzielten Wirkungen der rund 100 kantonalen Vollzugsstellen mittels

1 https://www.seco.admin.ch/seco/de/home/Arbeit/Arbeitslosenversicherung.html, besucht am 12. April 2019. 2 Muster Vereinbarung RAV/LAM/KAST 2015-2018 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, vertreten durch das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF und dem Kanton XX, besucht am 12. April 2019. 3 Verordnung über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (SR. 837.02). https://www.seco.admin.ch/seco/de/home/Arbeit/Arbeitslosenversicherung.html https://www.seco.admin.ch/dam/seco/de/dokumente/Arbeit/ALV/Grundlagen/Vereinbarung%20RAV,%20LAM%20und%20KAST%202015-2018.pdf.download.pdf/DE_Vereinbarung_RAV_LAM_KAST_2015-2018.pdf https://www.seco.admin.ch/dam/seco/de/dokumente/Arbeit/ALV/Grundlagen/Vereinbarung%20RAV,%20LAM%20und%20KAST%202015-2018.pdf.download.pdf/DE_Vereinbarung_RAV_LAM_KAST_2015-2018.pdf

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Wirkungsindex, den das SECO ermittelt.4 Für den Kanton Zürich betreibt der Fachbereich Arbeitsmarkt des Amtes für Wirtschaft und Arbeit (AWA) 16 RAV-Stellen. Die für diesen Kanton verlangten Wirkungsindizes wurden bereits im Rahmen der Antwort des Regierungsrates des Kantons Zürich auf die kantonsrätliche Anfrage KR-Nr.314/2018 veröffentlicht, wobei die einzelnen RAV-Stellen durchnummeriert waren.5 3. Am 01. März 2019 nahm das SECO Stellung zum bei ihm eingereichten Gesuch. Es verweigerte den Zugang zu den verlangten aufgeschlüsselten Wirkungsindizes der RAV- Stellen des Kantons Zürich vollständig. Es machte Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ geltend, wonach die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen oder zwischen den Kantonen beeinträchtigt werden können. «[…] Eine solche Beeinträchtigung wäre insbesondere dann gegeben, wenn der Bund Zugang zu Dokumenten ermöglichte, deren Herausgabe nach kantonalen Öffentlichkeitsgesetz zu verweigern wäre. Kantonales Recht soll nicht über das BGÖ umgangen werden können. Die Herausgabe von nach kantonalem Recht nicht zugänglichen Dokumenten ist daher gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ zu verweigern. Der Herausgabe der Wirkungsindizien der einzelnen RAV steht ein überwiegendes öffentliches und privates Interesse im Sinne von § 23 des kantonalen Gesetzes über die Information und den Datenschutz (IDG) des Kantons Zürich entgegen. Denn eine Herausgabe dieser Informationen würde den Vollzug des Arbeitslosenversicherungsgesetzes (AVIG) sowie die Privatsphäre einzelner RAV-Mitarbeiter erheblich beeinträchtigen. Ein entsprechendes an die öffentlichen Organe des Kantons gerichtetes Zugangsgesuch wäre daher abzulehnen. Dies bedeutet, dass auch das Zugangsgesuch vom 12. Februar 2019 gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ nicht bewilligt werden kann.» 4. Gegen diese Zugangsverweigerung reichte der Antragsteller am 12. März 2019 einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. In seinen Unterlagen befindet sich neben seinem Zugangsgesuch vom 12. Februar 2019 an das SECO auch eine Stellungnahme des AWA vom 18. Februar 2019 betreffend ein Zugangsgesuch vom 15. Februar 2019 beim AWA zu den Wirkungsindizes der kantonalen RAV-Stellen. Darin erklärte das AWA: «Das SECO als Inhaber der Daten- und Informationsherrschaft betr. Wirkungsziele ist die adäquate Stelle für Ihre Anfrage. Das SECO verfasst daher eine konsolidierte Antwort an Sie und wir sehen Ihre Anfrage damit als erledigt an.» 5. Mit Schreiben vom 15. März 2019 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller den Eingang des Schlichtungsantrages und forderte gleichentags das SECO dazu auf, die betroffenen Dokumente sowie bei Bedarf eine ergänzende Stellungnahme einzureichen. 6. Am 25. März 2019 stellte das SECO das relevante Dokument, einen Begleitbrief und die Verfahrensakten zu. Aus den eingereichten Unterlagen ergibt sich, dass das SECO das AWA am 15. Februar 2019 zu einer Stellungnahme betreffend Zugang zu den Wirkungsindizes eingeladen hatte, «[…ihm] mitzuteilen, welche Gründe gegen die Herausgabe der oben genannten Daten des Kantons Zürich sprechen.» Nachdem das SECO die Begründung des AWA in der Stellungnahme vom 20. Februar 2019 als zu wenig ausreichend befunden hatte, reichte das AWA am 27. Februar 2019 eine ergänzende Stellungnahme nach.

4 Wirksamkeit und Effizienz der öffentlichen Arbeitsvermittlung, Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulates 13.3361 der Kommission für Wirtschaft und Abgaben NR vom 22. April 2013, S. 4 ff. , besucht am 12. April 2019. 5 Antwort Regierungsrat Kanton Zürich auf die kantonsrätliche Anfrage KR-Nr.314/2018, besucht am 12. April 2019. https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&ved=2ahUKEwj7-IzN-bjhAhUCVBUIHYI1DFQQFjABegQIBBAC&url=https%3A%2F%2Fwww.seco.admin.ch%2Fdam%2Fseco%2Fde%2Fdokumente%2FArbeit%2FALV%2F%25C3%2596ffentliche_Arbeitsvermittlung%2FBericht_Wirksamkeit_und_Effizienz_der_oeffentlichen_Arbeitsvermittlung.pdf.download.pdf%2FBericht_BR_PO_WAK-N_DE.pdf&usg=AOvVaw3-lpJG4Su54AShLz8FaQ2_ https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&ved=2ahUKEwj7-IzN-bjhAhUCVBUIHYI1DFQQFjABegQIBBAC&url=https%3A%2F%2Fwww.seco.admin.ch%2Fdam%2Fseco%2Fde%2Fdokumente%2FArbeit%2FALV%2F%25C3%2596ffentliche_Arbeitsvermittlung%2FBericht_Wirksamkeit_und_Effizienz_der_oeffentlichen_Arbeitsvermittlung.pdf.download.pdf%2FBericht_BR_PO_WAK-N_DE.pdf&usg=AOvVaw3-lpJG4Su54AShLz8FaQ2_ https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&cad=rja&uact=8&ved=2ahUKEwjxydWGgbThAhVTPnAKHdNZBYUQFjAAegQIBhAC&url=https%3A%2F%2Fwww.zh.ch%2Fbin%2Fktzh%2Frrb%2Fbeschluss.pdf%3FrrbNr%3D1283%26name%3DRRB-2018-1283%26year%3D2018%26_charset_%3DUTF-8&usg=AOvVaw08FTIC9sg9yNr9gXrbpQ_6

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7. Am 02. April 2019 fand eine Schlichtungsverhandlung statt, in welcher die Parteien sich materiell nicht einigen konnten. Hingegen schränkte der Antragsteller seinen Schlichtungsantrag auf den Eventualantrag ein, d.h. auf den Zugang zu den Wirkungsindizes der einzelnen RAV-Stellen des Kantons Zürich, aufgeschlüsselt nach ihren Standorten, für die Jahre 2015-2017. 8. Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und des SECO sowie auf die eingereichten Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen. II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 9. Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim SECO ein. Dieses verweigerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Der Antragsteller ist als Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrages berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ). 10. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.6 Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben. B. Materielle Erwägungen 11. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.7 12. Das SECO gehört zur Bundesverwaltung und untersteht gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ dem Öffentlichkeitsgesetz. Es wird kein Zugang zu einem Dokument verlangt, welches vom Katalog nach Art. 3 BGÖ erfasst wird. Somit fällt der vorliegende Sachverhalt in den persönlichen und sachlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes. Unbestritten ist, dass das SECO Datenherr der verlangten und von ihm generierten Wirkungsindizes ist, die verlangten Informationen als amtliche Dokumente im Sinne von Art. 5 Abs. 1 BGÖ gelten und das SECO für die Bearbeitung des Zugangsgesuches zuständig ist (Art. 10 BGÖ). Uneinigkeit besteht hingegen in der Frage der Zugänglichkeit zu den Wirkungsindizes der einzelnen RAV-Stellen des Kantons Zürich, aufgeschlüsselt nach ihren Standorten, für die Jahre 2015-2017. 13. Das SECO beruft sich für seine Zugangsverweigerung auf die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ. Danach ist der Zugang zu amtlichen Dokumenten zu verweigern, wenn durch seine Gewährung die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen oder zwischen Kantonen beeinträchtigt werden können. Es macht geltend, dass der Herausgabe der Wirkungsindizes der einzelnen RAV-Stellen ein überwiegendes öffentliches und privates

6 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024. 7 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), Art. 13, Rz 8.

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Interesse im Sinne von § 23 IDG entgegenstünde. Sowohl der Vollzug des Arbeitslosenversicherungsgesetzes als auch die Privatsphäre der einzelnen RAV-Mitarbeiter würden im Fall der Zugangsgewährung erheblich beeinträchtigt. 14. Mit der Ausnahmenorm von Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ befasste sich bereits das Bundesgericht. In seinen Erwägungen hält es fest, dass die Entstehungsgeschichte der Norm deutlich macht, dass bewusst eine grosszügige Abweichung vom Öffentlichkeitsprinzip zugunsten derjenigen Kantone gemacht wurde, die kein Öffentlichkeitsprinzip kennen. Zudem ist die Ausnahme primär nur auf Dokumente anwendbar, die vom Kanton erstellt worden sind, der einen weniger weitgehenden Zugang zu amtlichen Dokumenten kennt als der Bund. Für vom Bund erstellte Dokumente setzt die Ausnahme voraus, dass ein Kanton mit restriktiverer Zugangsregelung als der Bund der ausschliessliche Adressat ist und darin Informationen wiedergegeben werden, die in einem von diesem Kanton erstellten, nicht zugänglichen Dokument enthalten waren.8 In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass sich die Ausnahmenorm auf die kantonale Gesetzgebung und nicht auf die kantonale Rechtsanwendung bzw. auf die Beurteilung eines Zugangsgesuches durch eine kantonale Behörde in Anwendung kantonalen Rechts bezieht. Vielmehr hat die Bundesbehörde die Anwendbarkeit des Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ gemäss oben genannter bundesgerichtlicher Rechtsprechung nach den Vorgaben des Öffentlichkeitsgesetzes zu prüfen. Ihr obliegt auch die objektive Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs, dass die angerufene Norm wirksam ist.9 Entsprechend der bundesgerichtlichen Rechtsprechung muss die aufgrund der Zugangsgewährung drohende Verletzung der jeweiligen öffentlichen oder privaten Interessen zwar nicht mit Sicherheit eintreten, jedoch darf eine Gefährdung auch nicht lediglich denkbar oder (entfernt) möglich erscheinen; zudem muss diese ernsthaft sein, weshalb eine bloss geringfügige oder unangenehme Konsequenz nicht als Beeinträchtigung gelten kann.10 15. Die vom Antragsteller verlangten Wirkungsindizes wurden vom SECO erstellt und betreffen die RAV-Stellen des Kantons Zürich. Dieser Kanton kennt seit dem 1. Oktober 2008 das Gesetz über die Information und den Datenschutz (IDG). Da die verlangten Dokumente den Zeitraum von 2015 bis 2017 betreffen, fallen diese in einen Zeitraum, für welchen das IDG, d.h. die kantonale Gesetzgebung, bereits das Öffentlichkeitsprinzip kennt, weshalb die Wirksamkeit der Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ grundsätzlich entfällt. Da es sich um ein vom Bund erstelltes amtliches Dokumente handelt, bleibt einzig noch fraglich, ob die geltende kantonale Bestimmung § 23 IDG restriktiver ausgestaltet ist als das Öffentlichkeitsgesetz des Bundes. 16. Der Kanton Zürich hat zwar ein vom Öffentlichkeitsgesetz unterschiedliches Konzept,11 jedoch sind die kantonalen Einschränkungen nach § 23 IDG vergleichbar mit den Ausnahmebestimmungen nach Öffentlichkeitsgesetz. Darüber hinaus ist anzumerken, dass sich das Bundesgericht in Bezug auf die Begründungsdichte bei der kantonalen Interessenabwägung nach § 23 IDG an das Öffentlichkeitsgesetz des Bundes anlehnt.12 Das SECO erwähnte in der Stellungnahme an den Antragsteller einzig die Ausnahmenorm nach Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ, die kantonale Norm § 23 IDG, deren Einschränkungsgründe sowie das Ergebnis der Einschätzung der kantonalen Behörde und teilte nur mit, dass das öffentliche

8 Urteil des BGer 1C_129/2016 vom 14. Februar 2017 E. 3.3. 9 Ausführlich dazu Urteil des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017, E. 6.4.1 f. 10 Urteil des BGer 1C-428/2016 vom 27. September 2017 E. 3. 11 Näheres zum Konzept des BGÖ: BRUNNER/MADER, in: Handkommentar BGÖ, Einleitung, Rz 53 ff.; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 7, Rz 4 und Rz 79; MAHON/GONIN, in: Handkommentar BGÖ, Art. 8, Rz 4. 12 Urteil des BGer 1C_509/2016 vom 9. Februar 2017 E. 3.3.

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und private Interessen gegen die Herausgabe der Informationen sprechen würden. Von der Möglichkeit, dem Beauftragten im Schlichtungsverfahren eine ergänzende Stellungnahme einzureichen, machte das SECO keinen Gebrauch. Demzufolge legte das SECO weder dar noch ist vorliegend ersichtlich, inwiefern die kantonalen Bestimmungen restriktiver sind als jene des Öffentlichkeitsgesetzes des Bundes. Das SECO zeigte auch nicht auf, inwiefern bei einer Offenlegung der verlangten aufgeschlüsselten Wirkungsindizes nach RAV-Standorten ein ernsthaftes Risiko besteht, dass die Beeinträchtigung zwischen dem Bund und dem Kanton Zürich von einer gewissen Erheblichkeit wäre. 17. Insoweit das SECO in seiner Stellungnahme an den Antragsteller erklärt, der Zugang zu den verlangten Informationen würde insgesamt den Vollzug des Arbeitslosengesetzes beeinträchtigen, müsste es eine Ausnahmenorm nach Art. 7 resp. einen Spezialfall nach Art. 8 BGÖ Öffentlichkeitsgesetz benennen und begründen. In diesem Zusammenhang ist insbesondere zu beachten, dass im Falle einer Nichtunterzeichnung der vorgeschlagenen wirkungsorientierten Vereinbarung13 durch einen Kanton das WBF per Verfügung darüber bestimmt, in welchem Umfang diese angewendet wird (Art. 122c Abs. 5 AVIV). 18. Soweit sich das SECO in seiner Stellungnahme an den Antragsteller auf den Schutz der Privatsphäre bezieht, wäre nach den Vorgaben des Öffentlichkeitsgesetzes eine Prüfung nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ und Art. 9 BGÖ vorzunehmen. Falls Personendaten vorliegen, welche nicht anonymisiert werden können, ist das Zugangsgesuch gemäss Art. 9 Abs. 2 BGÖ nach datenschutzrechtlichen Vorgaben von Art. 19 des Bundesgesetzes über den Datenschutz (DSG; SR 235.1) zu prüfen und eine Anhörung nach Art. 11 Abs. 1 BGÖ gemäss Rechtsprechung vorzunehmen. Die Anrufung dieser Bestimmungen setzt aber voraus, dass Personendaten im Sinne von Art. 3 DSG bestehen.14 Betroffen davon sind natürliche oder juristische Personen, über die Personendaten bearbeitet werden (Art. 3 Bst. b DSG). Die RAV- Stellen der Kantone fallen nicht in den Anwendungsbereich des Datenschutzgesetzes. 19. Schliesslich macht das SECO den Schutz der Privatsphäre der einzelnen RAV-Mitarbeitenden geltend, welche der Offenlegung der Wirkungsindizes der einzelnen RAV-Vollzugstellen entgegenstehen. Für den Beauftragten ist nicht ersichtlich, inwiefern die Offenlegung des Wirkungsindizes einer RAV-Stelle die Privatsphäre der einzelnen RAV Mitarbeitenden beeinträchtigen soll, verlangt der Antragsteller gerade nicht den Zugang aufgeschlüsselt nach den einzelnen Mitarbeitenden, sondern nach den einzelnen RAV-Standorten. 20. Sofern das SECO im weiteren Verfahrenslauf an diesem Argument festhält, ist Folgendes zu beachten: Bezieht sich ein Zugangsgesuch auf ein amtliches Dokument, das Personendaten enthält, die sich nicht anonymisieren lassen, ist eine umfassende Güterabwägung vorzunehmen zwischen dem öffentlichen Interesse an der Offenlegung der nachgesuchten Informationen und diesem entgegenstehende Interessen, insbesondere dasjenige am Schutz der Privatsphäre bzw. der Daten derjenigen Personen, deren Angaben im Dokument enthalten sind und zugänglich gemacht werden sollen.15 Gemäss Rechtsprechung können sich Verwaltungsangestellte mit Blick auf die öffentlichen Aufgaben, welche sie erfüllen oder an deren Erfüllung sie mitwirken, grundsätzlich nicht im selben Mass auf ihr Recht auf informationelle Selbstbestimmung berufen wie private Dritte; ihren, dem Zugang entgegenstehenden privaten Interessen kommt grundsätzlich weniger Gewicht zu, als wenn die Personendaten privater Dritter in Frage stehen.16 Dabei ist das Schutzbedürfnis einer Person

13 Siehe FN 2. 14 BLECHTA, BSK BGÖ, Art. 3 N 14 ff. 15 Urteil des BGer 1C-428/2016 vom 27. September 2017 E. 3. 16 Urteil des BVGer A-7405/2014 vom 23. November 2015 E. 6.5.4.

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des öffentlichen Lebens weniger hoch zu gewichten, als wenn vom Zugangsgesuch eine Privatperson betroffen ist. Hierarchisch nachgeordnete Verwaltungsangestellte müssen wiederum grundsätzlich damit rechnen, dass bekannt wird, wer ein bestimmtes Dokument verfasst hat oder für ein bestimmtes Geschäft zuständig war; die betreffenden Personendaten wären grundsätzlich und gestützt auf dieselben Überlegungen bzw. dieselbe Interessenabwägung auch nicht zu anonymisieren. In jeden Fall dürfen aber Personendaten nur dann bekannt gegeben werden, wenn dies keine überwiegenden Nachteile für die betroffene Person zur Folge hat.17 Den öffentlichen Interessen kommt je nach Sachverhalt nicht dasselbe Gewicht zu. So erkannte das Bundesverwaltungsgericht in Bezug auf die Tätigkeit der für die Regional Ärztlichen Dienste (RAD) tätigen Ärzteschaft ein erhebliches öffentliches Interesse an der Offenlegung der Stellenantritte und Stellenprozente der Ärzte.18 Bei den öffentlichen Interessen sind Sinn und Zweck des Öffentlichkeitsgesetzes gemäss Art.1 BGÖ zu berücksichtigen. So bezweckt das Gesetz Entscheidungsprozesse der Verwaltung transparent zu machen und (so) eine wirksame Kontrolle der Verwaltung zu ermöglichen. Je grösser die politische oder gesellschaftliche Bedeutung eines bestimmten Aufgabenbereiches ist, desto eher ist eine Offenlegung der Informationen gerechtfertigt.19 Vorliegend gab es betreffend die Wirksamkeit der RAV-Vollzugszentren sowohl auf Stufe Bund20 als auch auf Stufe Kanton21 politische Vorstösse. Zudem richtet sich das öffentliche Interesse auf die Aufsichts- und Steuerungstätigkeit des SECO im Bereich der Arbeitslosenversicherung, mit anderen Worten auf die wirkungsorientierte Vollzugssteuerung der öffentlichen Arbeitsvermittlung des SECO, was bei der Interessenabwägung durch das SECO zu berücksichtigen wäre. 21. Auch wenn das SECO das AWA im Zugangsverfahren um eine Stellungnahme ersucht hat, bedeutet dies nicht, dass damit das AWA im Verfahren auf Zugang zu amtlichen Dokumenten als Dritte im Sinne von Art. 11 BGÖ zu betrachten ist und ihm ein Widerspruchsrecht bzw. ein Verfahrensrecht nach Art. 13 BGÖ im bundesrechtlichen Schlichtungsverfahren zukommt. Vorliegend besteht denn auch kein Kompetenzkonflikt, hat doch der Kanton Zürich in seinem Schreiben vom 15. Februar 2019 das SECO als in der Sache zuständig erklärt. Demzufolge erfolgt die Beurteilung des Zugangsgesuches nach Öffentlichkeitsgesetz einzig durch das SECO. 22. Zusammenfassend ergibt sich, dass das SECO seine Zugangsverweigerung zu den verlangten Dokumenten weder in Bezug Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ noch in Bezug auf eine andere Ausnahmebestimmung gemäss Art. 7 ff. BGÖ hinreichend begründet hat.

17 Urteil des BVGer A-6738/2014 vom 23. September 2015 E. 5.1.3.1. 18 Urteil des BVGer A-4903/2016 vom 22. Mai 2017 E.6.2.3. 19 Urteil des BVGer A-4903/2016 vom 22. Mai 2017 E. 6.2.1 und A-6738/2014 vom 23. September 2015 E. 5.1.3.2. 20 Wirksamkeit und Effizienz der öffentlichen Arbeitsvermittlung, Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulates 13.3361 der Kommission für Wirtschaft und Abgaben NR vom 22. April 2013, S. 9 ff.; besucht am 12. April 2019. 21 Siehe FN 5. https://www.google.ch/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=3&cad=rja&uact=8&ved=2ahUKEwjWjIm7saLhAhVitnEKHTrmBbMQFjACegQIBxAC&url=https%3A%2F%2Fwww.seco.admin.ch%2Fdam%2Fseco%2Fde%2Fdokumente%2FArbeit%2FALV%2F%25C3%2596ffentliche_Arbeitsvermittlung%2FBericht_Wirksamkeit_und_Effizienz_der_oeffentlichen_Arbeitsvermittlung.pdf.download.pdf%2FBericht_BR_PO_WAK-N_DE.pdf&usg=AOvVaw3-lpJG4Su54AShLz8FaQ2_ https://www.google.ch/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=3&cad=rja&uact=8&ved=2ahUKEwjWjIm7saLhAhVitnEKHTrmBbMQFjACegQIBxAC&url=https%3A%2F%2Fwww.seco.admin.ch%2Fdam%2Fseco%2Fde%2Fdokumente%2FArbeit%2FALV%2F%25C3%2596ffentliche_Arbeitsvermittlung%2FBericht_Wirksamkeit_und_Effizienz_der_oeffentlichen_Arbeitsvermittlung.pdf.download.pdf%2FBericht_BR_PO_WAK-N_DE.pdf&usg=AOvVaw3-lpJG4Su54AShLz8FaQ2_

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III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte: 23. Das SECO gewährt den Zugang zu den einzelnen aufgeschlüsselten Wirkungsindizes der einzelnen RAV-Standorte des Kantons Zürich für die Jahre 2015-2017. 24. Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim SECO den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) verlangen, wenn er mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs.1 BGÖ). 25. Das SECO erlässt eine Verfügung, wenn es mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ). 26. Das SECO erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ). 27. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ). 28. Die Empfehlung wird eröffnet:

- Einschreiben mit Rückschein (R) X

- Einschreiben mit Rückschein (R) Staatssekretariat für Wirtschaft SECO

Reto Ammann