Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral
Corte VI F-6033/2017
Sentenza d e l 2 0 giugno 2019 Composizione
Giudici Daniele Cattaneo (presidente del collegio), Martin Kayser, Jenny de Coulon Scuntaro, cancelliere Dario Quirici.
Parti
1. A._______, nato il … 2002, ricorrente, 2. B._______, nata il … 2003, ricorrente, 3. C._______, nata il … 2004, ricorrente, 4. D._______, nato il … 2007, ricorrente, tutti rappresentati da E._______, la loro madre, …, ricorrente,
contro
Segreteria di Stato della migrazione SEM, Quellenweg 6, 3003 Berna, autorità inferiore.
Oggetto
Rifiuto dell'autorizzazione d'entrata nello spazio Schengen (visto umanitario).
F-6033/2017 Pagina 2 Fatti: A. E._______, cittadina somala nata il … 1987, titolare di un permesso per stranieri ammessi provvisoriamente (permesso F), risiede in Ticino (cfr., per più dettagli a proposito della procedura d’asilo della ricorrente, la sentenza del Tribunale amministrativo federale [TAF] D-1628/2016 del 31 agosto 2016). E._______ (la rappresentante) è madre di quattro figli (i ricorrenti), ossia due figli, nati nel 2002 (A._______) e nel 2007 (D._______), e due figlie, nate nel 2003 (B._______) e nel 2004 (C._______). I ricorrenti hanno lasciato la Somalia, accompagnati da una loro zia, nel gennaio 2017 per rifugiarsi in Kenya, a Nairobi, dove si sono fatti registrare come asilanti presso l’Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (United Nations High Commissioner for Refugees/UNHCR; N.B.: l’audizione degli interessati sui loro motivi d’asilo da parte dell’UNHCR è stata fissata per il 22 agosto 2019). B. Il 28 giugno 2017, la rappresentante ha formulato una domanda di visto umanitario alla Segreteria di Stato della migrazione (SEM) a nome e per conto dei ricorrenti. Il 3 luglio seguente, la SEM ha respinto la richiesta, rilevando che i ricorrenti avrebbero dovuto rivolgersi all’Ambasciata di Svizzera in Kenya (ASK), e precisando che, secondo un’analisi sommaria della fattispecie, le condizioni legali per il rilascio di un visto umanitario non sembravano essere soddisfatte. C. Il 31 luglio 2017, ognuno dei ricorrenti ha presentato una domanda di visto Schengen e umanitario all’ASK (documenti compilati: “Application for Schengen Visa” e “Questionnaire humanitarian visa”), facendo valere come motivo principale il desiderio di ricongiungersi (“family reunion”) con la loro madre. Alle loro domande i ricorrenti hanno allegato una lettera della loro madre, del 14 luglio 2017, in cui è sottolineato che essi hanno lasciato la Somalia in seguito ad attacchi che avrebbero subito da parte del gruppo terroristico “Al-Shabaab”. D. Con decisioni del 4 agosto 2017, notificate ai ricorrenti il 7 agosto seguente, l’ASK ha respinto le domande di visto Schengen e umanitario per la ragione che i ricorrenti non avrebbero precisato a sufficienza lo scopo e le
F-6033/2017 Pagina 3 condizioni di svolgimento del loro previsto soggiorno e che la loro intenzione di lasciare la Svizzera, prima della scadenza del visto richiesto, non avrebbe potuto essere accertata. E. Il 6 settembre 2017, agendo per il tramite della loro rappresentante, i ricorrenti hanno formulato opposizione presso la SEM contro le quattro decisioni dell’ASK di rifiuto della concessione dei visti Schengen e umanitari. In sostanza, rilevando il carattere sommario delle decisioni dell’ASK, i ricorrenti sostengono, da un lato, di avere spiegato i motivi alla base delle domande, e precisano, dall’altro lato, che la questione relativa all’impossibilità di accertare la loro volontà di lasciare la Svizzera a scadenza dei visti richiesti “non pare adeguata alle peculiarità dei visti per motivi umanitari, orientati alla richiesta di protezione e non preventivabili nella loro durata in sede di domanda”. F. Il 13 settembre 2017, la SEM ha preso atto dell’opposizione, constatandone la tempestività, ed ha invitato i ricorrenti, entro trenta giorni dal ricevimento della richiesta, a versare un anticipo sulle spese procedurali di fr. 200.–, ciò che è avvenuto puntualmente. G. Il 5 ottobre 2017, la SEM ha respinto l’opposizione. Dopo avere constatato che i ricorrenti non hanno diritto all’ottenimento di nessun tipo di visto Schengen, considerato che, in ragione dei motivi umanitari da loro avanzati, non è possibile ritenere che siano intenzionati a lasciare la Svizzera alla scadenza del visto, la SEM ha verificato se le condizioni per il rilascio di un visto (nazionale) con validità territoriale limitata (VTL) per motivi umanitari siano adempiute. In base al fatto che i ricorrenti soggiornano in Kenya in compagnia di una loro zia e che sono registrati presso l’UNHCR, la SEM ha valutato che essi non si trovano in una situazione di rigore particolare che renda indispensabile l’intervento delle autorità svizzere, concludendo che le condizioni per il rilascio di un visto VTL per motivi umanitari non sono soddisfatte. H. Il 24 ottobre 2017, per il tramite della loro rappresentante, i ricorrenti hanno adito il Tribunale amministrativo federale mediante un “ricorso in materia di visto umanitario”, chiedendo, con l’annullamento della decisione su
F-6033/2017 Pagina 4 opposizione della SEM, il rilascio delle autorizzazioni ad entrare in Svizzera oppure, a titolo subordinato, il rinvio della causa alla SEM per un nuovo esame delle domande di visto. I ricorrenti chiedono pure “l’esenzione dal versamento di tasse e emolumenti amministrativi”. Sul merito del litigio, i ricorrenti pretendono, essenzialmente, che la protrazione del loro soggiorno in Kenya non sia esigibile a causa della minaccia del gruppo terroristico “Al-Shabaab”, in particolare nei confronti delle due ricorrenti femmine, e del fatto che essi si trovano, in Kenya, in una “condizione di grave fragilità, senza un alloggio stabile e senza sicurezza”. Questa condizione di precarietà sarebbe aggravata dal fatto che l’audizione sui loro motivi d’asilo da parte dell’UNHCR, è stata prevista soltanto per il 22 agosto 2019. I. Il 24 novembre 2017, questo Tribunale ha esentato i ricorrenti dal versamento di un anticipo a copertura delle presunte spese processuali, dando inizio nel contempo allo scambio degli scritti. J. Il 4 dicembre 2017, la SEM ha risposto al ricorso, rilevando che “non è stato dimostrato che la vita o l’integrità fisica degli interessanti sia direttamente, seriamente e concretamente minacciata in Kenya”, e conclude pertanto al rigetto dello stesso. K. Il 17 gennaio 2018, i ricorrenti hanno presentato la loro replica, osservando in particolare che, a causa della partenza della loro zia in Sudafrica, dove ha raggiunto suo marito, la loro situazione in Kenya è divenuta ancora più precaria, in un contesto di insicurezza nel paese ospitante che si sarebbe aggravato. L. Il 6 febbraio 2018, la SEM ha duplicato riferendosi brevemente agli argomenti da essa già esposti, e puntualizzato come le nuove “allegazioni non soddisfino le condizioni di verosimiglianza, non siano sufficientemente motivate né supportate da validi elementi di prova”, ribadendo quindi la necessità di respingere il ricorso. M. L’11 maggio 2018, i ricorrenti hanno preso posizione sulla duplica della SEM, facendo valere che “la situazione continua a peggiorare”. A sostegno
F-6033/2017 Pagina 5 del loro dire, i ricorrenti hanno prodotto un rapporto del “Madina Hospital” di Nairobi, del 7 maggio 2018, in cui è riportato che uno di essi è stato ricoverato il 25 aprile 2018, e dimesso il 2 maggio seguente, per gravi ferite al fianco sinistro del corpo occasionate da un’aggressione da parte di poliziotti. N. Il 25 maggio 2018, la SEM si è pronunciata nuovamente sul caso, riconfermando i suoi argomenti e le sue conclusioni. Quanto al rapporto d’ospedale esibito dai ricorrenti, la SEM ne mette in dubbio il valore probatorio in base a considerazioni di carattere formale. O. Il 22 giugno 2018, i ricorrenti hanno riproposto i loro argomenti a sostegno del ricorso. Il 16 luglio seguente, la SEM ha riaffermato di non potere modificare le sue conclusioni. Il 21 settembre 2018, i ricorrenti hanno annunciato che una di loro è stata stuprata da un vicino di casa, allegando come prova un certificato del “Madina Hospital” del 18 settembre 2018, in cui sono descritte le ferite riportate dalla vittima. Copie dello scritto dei ricorrenti e del certificato d’ospedale sono state trasmesse alla SEM per conoscenza. Questo Tribunale ha peraltro comunicato ai ricorrenti che il loro ricorso sarebbe stato trattato prioritariamente. Il 14 dicembre 2018, il 15 febbraio e il 26 aprile 2019, i ricorrenti hanno di nuovo espresso a questo Tribunale, per scritto, la loro preoccupazione e la loro ansia riguardo alla loro situazione in Kenya. Il 17 maggio 2017, i ricorrenti hanno inoltrato una lettera del “Refugee Community Groups”, del 14 maggio 2019, facente stato delle circostanze precarie della loro vita a Nairobi, con l’invito a “facilitate and expedite the reunification process between those vulnerable children and their mother in Switzerland, on humanitarian grounds in the earliest time possible”.
F-6033/2017 Pagina 6 Diritto: 1. 1.1 Secondo l’art. 31 della legge sul Tribunale amministrativo federale (TAF) del 17 giugno 2005 (LTAF, RS 173.32), questo Tribunale giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell’art. 5 della legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021), fatte salve le eccezioni dell’art. 32 LTAF, emanate dalle autorità menzionate all'art. 33 LTAF. La SEM fa parte delle dette autorità (art. 33 lett. d LTAF) e il provvedimento del 5 ottobre 2017 (conferma del rifiuto del visto Schengen e umanitario), che non rientra peraltro nell'elenco dell'art. 32 LTAF, costituisce una decisione ai sensi dell’art. 5 cpv. 2 PA, dimodoché questo Tribunale è competente a giudicare il presente ricorso. Dato che la procedura verte su una decisione in materia di diritto degli stranieri concernente l’entrata in Svizzera, la presente sentenza non può essere impugnata davanti al Tribunale federale ed è quindi definitiva (cfr. art. 83 lett. c cifra 1 della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF, RS 173.110]). 1.2 Ha diritto di ricorrere chi ha partecipato al procedimento dinanzi all’autorità inferiore, è particolarmente toccato dalla decisione impugnata e ha un interesse degno di protezione all’annullamento o alla modificazione della stessa (art. 48 cpv. 1 PA). Il ricorso deve essere depositato entro trenta giorni dalla notificazione della decisione (art. 50 cpv. 1 PA) e contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma del ricorrente o del suo rappresentante, con allegati, se disponibili, la decisione impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova (art. 52 cpv. 1 PA). In concreto, i ricorrenti, legalmente rappresentati dalla loro madre (cfr. la sentenza TAF F-4546/2018 del 16 agosto 2018, pag. 3), hanno inoltrato il ricorso tempestivamente, nel rispetto dei requisiti previsti dalla legge, per cui lo stesso è ammissibile e nulla osta quindi all’esame del merito del litigio. 2. Con il deposito del ricorso, la trattazione della causa, oggetto della decisone impugnata, passa a questo Tribunale (effetto devolutivo), il quale dispone di un pieno potere d’esame riguardo all'applicazione del diritto, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento, all'accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti,
F-6033/2017 Pagina 7 come pure, in linea di principio, all'inadeguatezza (art. 49 e 54 PA). È determinante, in primo luogo, la situazione fattuale al momento del giudizio (cfr. DTAF 2014/1 consid. 2 con i riferimenti giurisprudenziali). Questo Tribunale è, in linea di massima, vincolato dalle conclusioni delle parti (principio dispositivo), a meno che, nell’ambito dell’oggetto del litigio, siano soddisfatte le condizioni per concedere di più (“reformatio in melius”), di meno (“reformatio in peius”) o un'altra cosa (“aliud”) rispetto a quanto richiesto (art. 62 cpv. 1 a 3 PA: massima dell'ufficialità; cfr. MADELEINE CAMPRUBI, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [ed.], Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren – Kommentar, 2a ed., 2019, n. 8 ad art. 62 PA). Questo Tribunale non è invece vincolato, in nessun caso, dai motivi del ricorso (art. 62 cpv. 4 PA: principio dell'applicazione d'ufficio del diritto). 3. Il presente litigio verte sul rifiuto da parte delle autorità esecutive svizzere (ASK e SEM) di accordare ai ricorrenti, intenzionati a ricongiungersi con la loro madre in Ticino, sia un visto Schengen, sia un visto nazionale per motivi umanitari. In base all’impostazione della procedura davanti alla SEM, si deve partire dal presupposto che i ricorrenti desiderano ottenere un visto per ragioni umanitarie (cfr., tuttavia, consid. 7.6). A proposito della finalità di un tale visto è opportuno osservare, per scrupolo di chiarezza, che “la persona che entra in Svizzera in virtù di un visto umanitario deve depositare una domanda d’asilo in Svizzera. Se non deposita tale domanda dovrà lasciare la Svizzera dopo un soggiorno di tre mesi” (Messaggio del Consiglio federale concernente la modifica del 26 maggio 2010 della legge sull'asilo del 26 giugno 1998 [LAsi, RS 142.31; Messaggio LAsi], FF 2010 3889, pag. 3924). 4. Rispetto al diritto applicabile bisogna sottolineare che, il 15 settembre 2018, è entrata in vigore la nuova versione dell’ordinanza concernente l’entrata e il rilascio del visto del 15 agosto 2018 (OEV, RS 142.204), la quale è applicabile ratione temporis alla presente procedura (cfr. art. 70 OEV). L’art. 4 cpv. 2 OEV regola le condizioni d’entrata per un soggiorno di lunga durata dovuto a motivi umanitari (visto nazionale di tipo D), in sostituzione del vecchio art. 2 cpv. 4 OEV, non più in vigore (RU 2018 3087), il quale regolamentava l'entrata per un soggiorno di corta durata in relazione a motivi umanitari (cfr. DTAF 2018 VII/5 consid. 3.6.1 e 3.6.2 e la
F-6033/2017 Pagina 8 sentenza TAF F-1162/2018 del 22 febbraio 2019 consid. 4.1 e 4.2; cfr., inoltre, i considerandi successivi). Si noti che, nella sua decisione impugnata, la SEM fa ancora riferimento, erroneamente, al vecchio art. 2 cpv. 4 OEV e alle proprie istruzioni relative alle domande di visto per motivi umanitari del 25 febbraio 2014 (n. 322.126), abrogate dalla stessa SEM con effetto dal 14 settembre 2018, e sostituite dalle corrispondenti nuove istruzioni “Visto umanitario conformemente all’art. 4 cpv. 2 OEV” (n. 322.123/2018/00045), disponibili su Internet (https://www.sem.admin.ch/sem/it/home.html, alle rubriche “Pubblicazioni e servizi”, “Istruzioni e circolari”, “Settore degli stranieri”). A questa incongruenza, che non ha avuto un influsso tangibile sul merito della decisione su opposizione impugnata, è posto rimedio in questa sede. 5. Si tratta dunque di verificare, nel prosieguo, se le condizioni per il rilascio di un visto secondo la normativa Schengen, oppure di un visto per motivi umanitari secondo la normativa nazionale svizzera, siano o non siano soddisfatte. 5.1 È utile ricordare, in primo luogo, che “la politica in materia di visti riveste un ruolo importante nel contesto della prevenzione dell’immigrazione illegale. Essa può tuttavia esplicare tutta la sua efficacia unicamente nel contesto di un coordinamento internazionale […] Come tutti gli altri Stati, la Svizzera non è di principio tenuta a consentire l’entrata sul suo territorio a persone straniere. Fatti salvi gli impegni di diritto internazionale pubblico, le pertinenti decisioni sono prese autonomamente” (Messaggio del Consiglio federale relativo alla legge federale sugli stranieri dell’8 marzo 2002 [Messaggio LStr], Foglio federale 2002 3327, pagg. 3351, 3390 e 3391). In questo senso, né la legislazione svizzera sugli stranieri, né la normativa Schengen non garantiscono un diritto all’ottenimento di un visto d’entrata per la Svizzera, rispettivamente per lo spazio Schengen. Peraltro, nel valutare se le condizioni per il rilascio di un visto siano adempiute, le autorità competenti godono di un ampio margine d’apprezzamento, che devono tuttavia esercitare nel rispetto dei principi dello Stato di diritto, tra i quali spiccano l’uguaglianza giuridica e la protezione dall’arbitrio (cfr. DTF 135 I 143 consid. 2.2 e 135 II 1 consid. 1.1, nonché DTAF 2014/1 consid. 4.1.1 e 4.1.5 e 2009/27 consid. 3).
F-6033/2017 Pagina 9 5.2 In generale, la procedura relativa ai visti nonché all’entrata in Svizzera e alla partenza dalla Svizzera è retta dalla legge federale sugli stranieri del 16 dicembre 2005 (LStr; dal 1° gennaio 2019, in seguito a modifiche materiali che non influiscono tuttavia sulla trattazione del presente ricorso, la LStr [RU 2018 3171] è intitolata legge federale sugli stranieri e la loro integrazione [LStrI, RS 142.20]). 5.3 Si applica invece l’Accordo del 26 ottobre 2004, in vigore dal 1° marzo 2008, tra la Confederazione Svizzera, l'Unione europea e la Comunità europea, riguardante l'associazione della Svizzera all'attuazione, all'applicazione e allo sviluppo dell'acquis di Schengen (AAS), nella misura in cui esso contempli disposizioni divergenti rispetto alla LStrl (cfr. art. 2 cpv. 4 LStrl e art. 2 AAS; cfr. anche la sentenza TAF F-190/2017 del 9 ottobre 2018 consid. 3). Gli atti normativi dell’acquis di Schengen sono, fondamentalmente, i seguenti: - il regolamento (UE) 399/2016 del Parlamento europeo e del Consiglio del 9 marzo 2016, che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen, GU L 77 del 23 marzo 2016, pagg. 1-52), modificato dal regolamento (UE) 2017/458 del Parlamento europeo e del Consiglio del 15 marzo 2017 (GU L 74 del 18 marzo 2017); - il regolamento (CE) n. 810/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 luglio 2009, che istituisce un codice comunitario dei visti (codice dei visti, GU L 243/1 del 15 novembre 2009); - il regolamento (CE) n. 539/2001 del Consiglio del 15 marzo 2001, più volte emendato, che adotta l’elenco dei paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto all’atto dell’attraversamento delle frontiere esterne e l’elenco dei paesi terzi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo (GU L 81/1 del 21 marzo 2001), in vigore fino al 17 dicembre 2018, abrogato dal regolamento (UE) 2018/1806 del Parlamento europeo e del Consiglio del 14 novembre 2018 (GU L 303/39 del 28 novembre 2018). 5.4 La nuova OEV, già menzionata sopra al consid. 4, specifica che le condizioni d’entrata per soggiorni di breve durata (fino a 90 giorni) sono rette dall’art. 6 del codice frontiere Schengen, mentre le procedure e le condizioni per il rilascio dei visti per i detti soggiorni (di breve durata) sono
F-6033/2017 Pagina 10 disciplinate dagli art. 4 a 36, in particolare dall’art. 25 § 1 lett a (visti VTL), del codice dei visti (art. 3 cpv. 1 e 12 cpv. 1 OEV). A proposito dei visti Schengen VTL, la Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE) ha statuito che l'art. 25 § 1 lett. a del codice dei visti non è applicabile ai casi in cui una persona proveniente da uno Stato terzo intenda richiedere un visto con territorialità limitata, per definizione di breve durata, allo scopo di depositare una domanda di protezione internazionale nel paese che emanerebbe il visto, rilevando che, sotto questo profilo, è unicamente applicabile il diritto interno dello Stato membro implicato (cfr. la sentenza della CGUE del 7 marzo 2017, C-638/16, PPU, X e X contro Stato belga). Su questa scia, la nuova OEV prevede ora che, in casi motivati, le persone che non soddisfano le condizioni dell’art. 4 cpv. 1 OEV (condizioni d’entrata per un soggiorno di lunga durata), possono essere cionondimeno autorizzate, per motivi umanitari, ad entrare in Svizzera in vista di un soggiorno di lunga durata; motivi umanitari sussistono, in particolare, se la vita o l’integrità fisica delle dette persone è direttamente, seriamente e concretamente minacciata nel Paese di provenienza (art. 4 cpv. 2 OEV; cfr., per più dettagli, DTAF 2018 VII/5 consid. 3.6.1 e 3.6.2). 5.5 Pertanto, un visto (nazionale) umanitario (di lunga durata) secondo l’art. 4 cpv. 2 OEV, come in precedenza i visti umanitari (di breve durata) ai sensi dell’art. 2. cpv. 4 vOEV, può essere rilasciato se, in concreto, si può ritenere che la vita o l'integrità fisica di una persona, oppure altri suoi beni giuridici o interessi essenziali d’importanza equivalente (per es., l’integrità sessuale), siano direttamente, seriamente e concretamente minacciati nel suo paese d'origine o di provenienza (cfr. anche l’art. 3 LAsi). La persona interessata deve trovarsi in una situazione di particolare emergenza che renda indispensabile l'intervento delle autorità, da cui la necessità di concederle un visto d'entrata in Svizzera. Ciò può essere il caso, ad esempio, in situazioni di conflitto armato estremamente gravi, in situazioni di guerra particolarmente cruente oppure per sfuggire ad una minaccia personale reale ed imminente. La domanda di visto va esaminata con cura, tenendo conto della minaccia attuale, della situazione personale e della situazione prevalente nello Stato d'origine o di provenienza. È imperativo esaminare attentamente le specificità della domanda di visto. Se l'interessato si trova già in uno Stato terzo, si può supporre, in regola generale, che non sia più minacciato. In questo senso, le condizioni d'entrata nel quadro della procedura di rilascio di un visto umanitario sono state espressamente concepite in modo più restrittivo di quelle che
F-6033/2017 Pagina 11 vigevano per le domande di asilo depositate all'estero, quando ancora sussisteva tale possibilità (cfr. Messaggio LAsi, pagg. 3923 e 3924; DTAF 2018 VII/5 consid. 3.6.3, la sentenza TAF F-5845/2017 dell’8 giugno 2018 consid. 5 e DTAF 2015/5 consid. 4.1.3; cfr. anche le istruzioni della SEM, n. 322.123/2018/00045, valide dal 15 settembre 2018, già menzionate sopra, al consid. 4). 6. In concreto, essendo di nazionalità somala, i ricorrenti hanno l’obbligo di ottenere un visto per poter entrare in Svizzera, indipendentemente dalla durata (breve o lunga) del soggiorno che intendono intraprendere (cfr. art. 3 cpv. 1, 4 cpv. 1 e 2, 8 cpv. 1, 9 cpv. 1 e 21 cpv. 1 lett. c OEV, nonché l’art. 1 §§ 1 e 2 del regolamento CE 539/2001 e l’allegato I del regolamento UE 2018/1806 [cfr. sopra, consid. 5.3]). In proposito, è incontestabile, come ciò risulta chiaramente anche dalla decisione su opposizione impugnata, che le condizioni generali per il rilascio di un visto Schengen uniforme a favore dei ricorrenti non sono soddisfatte (cfr. art. 14 § 1 lett. b-c-d nonché art. 21 § 1 del codice dei visti, in relazione con l’art. 5 cpv. 2 LStrI). Peraltro, i ricorrenti non possono nemmeno prevalersi della possibilità di ottenere un visto umanitario ai sensi dell’art. 25 § 1 del codice dei visti, nella misura in cui questo tipo di visto è concepito unicamente per soggiorni di breve durata (cfr. la sentenza della CGUE C-638/16 [cfr. sopra, consid. 5.4]). 7. Resta quindi da verificare se i ricorrenti adempiano le condizioni per l’ottenimento di un visto umanitario nazionale di lunga durata (visto D), in applicazione dell’art. 4 cpv. 2 OEV e della giurisprudenza esposta in precedenza. 7.1 Non si può non rilevare, innanzitutto, che la breve motivazione, standardizzata, avanzata dall’ASK per giustificare il rifiuto del visto, senza distinguere propriamente tra visto Schengen e visto nazionale umanitario (cfr. consid. D), è poco intelligibile e, in quanto tale, non riesce a convincere, poiché i ricorrenti hanno chiaramente indicato la loro intenzione di effettuare un soggiorno di lunga durata (“long stay”) per ricongiungersi con la loro madre (“family reunion”) in base a motivi umanitari (cfr. consid. E). Tuttavia, la SEM ha posto sostanzialmente rimedio a questa motivazione incongruente nella sua decisione su
F-6033/2017 Pagina 12 opposizione, che costituisce il solo oggetto della presente procedura (cfr. sopra, consid. 2). 7.2 Come si può evincere dai formulari “Questionnaire(s) humanitarian visa”, i ricorrenti non si trovano più in Somalia, il loro paese d’origine, ma soggiornano in Kenya, più precisamente a Nairobi, nel quartiere di “Eastleigh”, anche conosciuto come “Little Mogadishu” per il fatto che la maggioranza dei suoi abitanti è rappresentata da migranti Somali (cfr. https://en.wikipedia.org/wiki/Eastleigh,_Nairobi, da ultimo consultato il 6 giugno 2019); peraltro, i ricorrenti sono registrati come asilanti presso l’UNHCR (cfr. consid. A e C). 7.3 A giustificazione delle loro richieste di visto umanitario, i ricorrenti fanno valere sia la situazione critica in Somalia sotto il profilo della sicurezza in generale, sia la loro situazione personale precaria, da più punti di vista, in Kenya. Considerato che i ricorrenti hanno lasciato la Somalia, e si sono pertanto sottratti, perlomeno finora, ai rischi di attacchi da parte del gruppo terroristico “Al-Shabaab”, a cui sarebbero esposti, a loro dire, nel detto paese (cfr. consid. C), ci si può esimere dall’approfondire la questione della sicurezza in Somalia ai fini della presente procedura. È invece utile rivolgere l’attenzione, per quanto possibile, ai rapporti tra la Somalia e il Kenya, nella misura in cui i ricorrenti fanno valere di essere minacciati dal gruppo terroristico “Al-Shabaab” anche in Kenya (cfr. consid. H). Ora, in questo rispetto, il Ministero degli affari esteri francese constata che “la Somalie est en crise depuis 1991. En octobre 2011, craignant les incursions de la milice islamiste Al Shabab (affiliée à al Qaeda) sur son territoire, le Kénya est intervenu militairement en Somalie, et a créé une zone tampon le long de sa frontière. Depuis février 2012, les forces kényanes (environ 4.000 hommes) sont intégrées au sein de la Mission de l’Union africaine en Somalie (AMISOM), déployée depuis 2007. Le Kénya abrite près de 500 000 réfugiés, principalement de la Somalie (275 000) et du Soudan du sud (115 000) et compte environ 300 000 déplacés internes” (cfr. https://www.diplomatie.gouv.fr, alla rubrica “dossiers-pays”, da ultimo consultato il 6 giugno 2019). Lo stesso genere d’informazioni è fornito anche dal governo tedesco (cfr. https://www.auswaertiges-amt.de, alla rubrica “Aussen- und Europapolitik, Länder”, da ultimo consultato il 6 giugno 2019). In base a questi dati non si può certo disconoscere che la situazione di sicurezza in generale, al confine tra la Somalia e il Kenya, sia precaria. Tuttavia, non si capisce in che misura, in questo quadro di insicurezza
F-6033/2017 Pagina 13 generale, i ricorrenti siano più minacciati di altri cittadini somali, keniani o di altra nazionalità, tanto meno se si considera che i ricorrenti soggiornano a Nairobi, ossia lontano dalla zona di confine in questione (cfr. consid. M e O). In questo senso, come giustamente puntualizzato dalla SEM nella decisione su opposizione impugnata, i ricorrenti non possono far valere, in modo credibile, di essere direttamente, seriamente e concretamente minacciati, in particolare nella loro integrità fisica, a causa della situazione di precarietà generale nella zona di confine tra il Kenya e la Somalia. 7.4 Rispetto alla situazione effettiva dei ricorrenti a Nairobi, questo Tribunale non intende mettere in discussione, sulla base delle informazioni fornite a più riprese dalla loro rappresentante, che essa sia caratterizzata da difficoltà di diverso tipo, in particolare d’ordine psicologico e finanziario, come pure da violenza urbana e da insicurezza quotidiana. Tuttavia, a prescindere dall’attendibilità delle comunicazioni della loro rappresentante, la gravità della situazione attuale dei ricorrenti a Nairobi non raggiunge manifestamente il grado necessario, secondo le intenzioni del legislatore e la giurisprudenza, affinché un intervento da parte delle autorità svizzere appaia indispensabile, con il conseguente rilascio di un visto d’entrata per la Svizzera in ragioni di motivi umanitari. In questo senso vale pienamente la supposizione che, siccome soggiornano ormai in uno Stato terzo, ossia in Kenya, nella capitale Nairobi, nelle condizioni descritte in precedenza, i ricorrenti non sono più esposti a quei rischi per la loro vita o la loro integrità fisica, rapportati essenzialmente a possibili attacchi da parte del gruppo terroristico “Al-Shabaab”, che fanno valere allo scopo di ottenere un visto umanitario (cfr. consid. 5.5). 7.5 Di conseguenza, considerato che i ricorrenti non si trovano in una situazione di particolare emergenza che giustifichi il rilascio di un visto umanitario da parte della Svizzera, la decisione su opposizione impugnata è conforme al diritto federale (art. 49 PA). 7.6 È ancora doveroso sottolineare che ci si può fondatamente chiedere se l’ASK e la SEM non avessero dovuto interpretare, in buona fede, le richieste di visto umanitario dei ricorrenti, tutti minorenni, come delle domande di ricongiungimento familiare secondo l’art. 85 cpv. 7 LStrI (regolamentazione dell’ammissione provvisoria). Infatti, non soltanto la madre dei ricorrenti è stata ammessa provvisoriamente il 16 agosto 2016 (cfr. consid. A), ma i ricorrenti hanno messo una crocetta, nel formulario “Application for Schengen Visa”, sul punto “Main purpose(s) of the journey – Other (please specify)”, tralasciando tutti gli altri punti e precisando lo scopo del loro soggiorno con l’aggiunta “family reunion”. Cionondimeno,
F-6033/2017 Pagina 14 questo Tribunale non intravede ragioni sufficienti, e nemmeno l’opportunità, per annullare la decisione su opposizione impugnata e rinviare alla SEM la causa al fine di istruirla e deciderla nell’ottica di un’istanza di ricongiungimento familiare (art. 61 PA e 85 cpv. 7 LStrI). Anche se le condizioni per il rilascio di un visto umanitario non sono soddisfatte, la madre dei ricorrenti potrà depositare una domanda di ricongiungimento familiare a favore dei suoi quattro figli, in base all’art. 85 cpv. 7 LStrI, alla scadenza del termine di tre anni dall’ottenimento dell’ammissione provvisoria (cfr., mutatis mutandis, la sentenza TAF F- 1633/2018 del 26 novembre 2018 consid. 6.6). 8. In conclusione, tenuto conto di quanto precede, il ricorso deve essere respinto e la decisione su opposizione impugnata confermata. 9. Le spese processuali sono di regola messe a carico della parte soccombente e, in caso di soccombenza parziale, sono ridotte (art. 63 cpv. 1 PA). Esse comprendono la tassa di giustizia e i disborsi (art. 1 cpv. 1 del regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale [TS-TAF, RS 173.320.2]); la tassa di giustizia è calcolata in funzione dell'ampiezza e della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti (art. 63 cpv. 4bis PA e 2 cpv. 1 TS-TAF). In concreto, i ricorrenti sono stati esentati dal versamento di un anticipo a copertura delle presunte spese processuali (cfr. consid. I). Pertanto, nonostante l’esito negativo del ricorso, non si addossano ai ricorrenti spese processuali. Ai ricorrenti non sono assegnate spese ripetibili (art. 64 cpv. 1 PA e art. 7 cpv. 1 e 2 TS-TAF). Si osservi ancora che la SEM, in quanto autorità federale, non ha diritto a un'indennità a titolo di ripetibili (art. 7 cpv. 3 TS- TAF).
F-6033/2017 Pagina 15 Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronuncia: 1. Il ricorso è respinto. 2. Non si prelevano spese processuali. 3. Non si assegnano indennità per spese ripetibili. 4. Comunicazione: – alla rappresentante dei ricorrenti (raccomandata); – alla SEM (n. di rif. …+…+…+…; incarto SYMIC di ritorno).
Il presidente del collegio: Il cancelliere:
Daniele Cattaneo Dario Quirici
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