Voies d e droit Bundesverwaltu ng sgeri ch t Trib un a l ad ministratif f éd éral Trib un a l e am m in istrati vo federale Trib un a l ad ministrativ fe deral
Décision confirmée par le TF par arrêt du 17.06.2024 (1C_54/2024)
Cour VI F-4916/2022
Arrêt d u 1 4 décembre 2023 Composition Aileen Truttmann (présidente du collège), Regula Schenker Senn, Claudia Cotting-Schalch, juges, Georges Fugner, greffier.
Parties A._______, représentée par Maître Michel Dupuis, integr.a, Avenue du Théâtre 16, Case postale 564, 1001 Lausanne, recourante,
contre
Secrétariat d'Etat aux migrations SEM, Quellenweg 6, 3003 Berne, autorité inférieure.
Objet Non-entrée en matière sur la demande de naturalisation facilitée ; décision du SEM du 29 septembre 2022.
F-4916/2022 Page 2 Faits : A. A._______ (née B._______), ressortissante angolaise née …en 1974 (ciaprès : l’intéressée, la requérante ou la recourante), est entrée en Suisse le 19 décembre 1990. Sa demande d'asile du 17 janvier 1991 a été rejetée le 21 février 1994, mais elle a été mise au bénéfice d'une admission provisoire. B. Le 7 août 1998, l’intéressée a épousé C._______. Ce dernier, né …en 1968 et d’origine angolaise, a été naturalisé par voie facilitée le 27 novembre 1997 suite à son mariage avec une suissesse de vingt ans son aînée. C. Ensuite de la séparation de C._______ de sa première épouse un mois après sa naturalisation et du divorce prononcé quelques mois plus tard, l’Office fédéral de l’immigration, de l’intégration et de l’émigration a annulé la naturalisation facilitée précédemment accordée à C._______. Il a retenu que la déclaration concernant la communauté conjugale des ex-époux au moment de la naturalisation ne correspondait pas à la réalité et avait visé à tromper les autorités. Cette décision a été confirmée par le Service des recours du Département fédéral de justice et police le 19 février 2004 et par le Tribunal fédéral le 14 mai 2004 (arrêt du TF 5A.8/2004 du 14 mai 2004). D. En 2016, C._______ a déposé une demande de naturalisation ordinaire dans le canton de Vaud. Vu le manque d'intégration de ce dernier ainsi que sa situation économique et familiale peu claire, le dossier a été transmis au Secrétariat d’Etat aux migrations (ci-après : le SEM) qui a en définitive délivré l'autorisation fédérale de naturalisation le 26 juillet 2016. C._______ a ainsi pu être naturalisé par les autorités vaudoises le 28 septembre 2016. E. Le 6 décembre 2016, l’intéressée a déposé une demande de naturalisation facilitée selon l'art. 27 de la loi sur la nationalité du 29 septembre 1952 (ci-après : l’aLN) auprès du SEM. Celle-ci a été classée comme étant devenue sans objet le 12 avril 2017, au motif que son époux ne possédait pas la nationalité suisse au moment du mariage. L’intéressée n’a pas requis le prononcé d’une décision formelle.
F-4916/2022 Page 3 F. F.a Le 2 juin 2021, l'intéressée a déposé une nouvelle demande de naturalisation facilitée selon l'art. 21 al. 1 de la loi sur la nationalité du 20 juin 2014 (ci-après : la LN) auprès du SEM. F.b Le 9 février 2022, le SEM a indiqué à la requérante qu'une naturalisation facilitée n'était pas possible, son ex-époux ayant été naturalisé par naturalisation ordinaire le 28 septembre 2016, alors qu'ils étaient déjà mariés. Un délai lui a été accordé pour se prononcer. G. Dans ses observations du 14 avril 2022, le mandataire s’étant constitué pour l'intéressée a relevé qu'au moment du mariage, l’époux de sa mandante était de nationalité suisse. Quand bien même la naturalisation facilitée de ce dernier avait, par la suite, été annulée, il avait au surplus été naturalisé en 2016, au terme d'une procédure ordinaire. H. Le SEM ayant maintenu sa position, le mandataire de la requérante a requis le prononcé d’une décision formelle. I. Le 29 septembre 2022, l’autorité inférieure a rendu une décision aux termes de laquelle elle a refusé d’entrer en matière sur la demande de naturalisation facilitée de l’intéressée, sous suite de frais. En substance, le SEM a soutenu que la décision d'annulation de la naturalisation facilitée de C._______ déployait un effet ex tunc et que ce dernier n’avait dès lors obtenu la nationalité suisse (par voie ordinaire) qu’après son mariage avec la requérante. La naturalisation facilitée de cette dernière, fondée sur les liens du mariage, n’entrait dès lors pas en ligne de compte. J. Le 27 octobre 2022, l’intéressée a formé un recours auprès du Tribunal administratif fédéral (ci-après : le Tribunal) contre la décision du SEM du 29 septembre 2022, concluant principalement à ce que la décision attaquée soit réformée, en ce sens qu’il soit entré en matière sur la demande de naturalisation facilitée, et, subsidiairement, à ce que la décision entreprise soit annulée et renvoyée à l’autorité de première instance pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
F-4916/2022 Page 4 K. Appelée à se prononcer sur le recours, l’autorité inférieure a conclu à son rejet le 27 décembre 2022. La recourante n’a pas déposé d’observations. L. Les autres éléments contenus dans les écritures précitées seront examinés, si nécessaire, dans les considérants en droit ci-dessous.
Droit : 1. 1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 LTAF, le Tribunal, en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 PA prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. En particulier, les décisions du SEM (art. 33 let. d LTAF) en matière d’octroi de la naturalisation facilitée sont susceptibles de recours au Tribunal, qui statue comme autorité précédant le Tribunal fédéral (ci-après : le TF ; art. 1 al. 2 LTAF en relation avec l'art. 83 let. b a contrario LTF). 1.2 A moins que la LTAF n'en dispose autrement, la procédure devant le Tribunal est régie par la PA (cf. art. 37 LTAF en relation avec l’art. 47 al. 1 de la loi du 20 juin 2014 sur la nationalité suisse [LN, RS 141.0]). 1.3 La recourante a qualité pour recourir (art. 48 al. 1 PA). Le recours, par ailleurs présenté dans la forme et les délais prescrits par la loi, est donc recevable (art. 50 al. 1 et 52 al. 1 PA). 2. Le Tribunal examine les décisions qui lui sont soumises avec un plein pouvoir d'examen en fait et en droit. La recourante peut ainsi invoquer devant le Tribunal la violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents ainsi que l'inopportunité de la décision entreprise, sauf lorsqu'une autorité cantonale a statué comme autorité de recours (art. 49 PA). L'autorité de recours applique le droit d’office, sans être liée par les motifs invoqués par les parties (art. 62 al. 4 PA), ni par les considérants juridiques de la décision attaquée (ATAF 2014/24 consid. 2.2 et ATAF 2009/57 consid. 1.2 ; voir également arrêts du TF 1C_214/2015 du 6 novembre 2015 consid. 2.2.2 et 2C_800/2019 du 7 février 2020 consid. 3.4.1). Elle peut donc s'écarter aussi bien des arguments des parties que des considérants
F-4916/2022 Page 5 juridiques de la décision querellée, fussent-ils incontestés (cf. ATF 140 III 86 consid. 2; arrêt du TF 1C_454/2017 du 6 mai 2018 consid. 4.1 et 4.2). 3. 3.1 L'entrée en vigueur, le 1er janvier 2018, de la LN a entraîné, conformément à son art. 49 en relation avec le ch. I de son annexe, l'abrogation de la loi fédérale du 29 septembre 1952 sur l’acquisition et la perte de la nationalité suisse (aLN). Les détails de cette nouvelle réglementation sont fixés dans l’ordonnance du 17 juin 2016 sur la nationalité suisse (ordonnance sur la nationalité ; OLN, RS 141.01), dont l’entrée en vigueur a été fixée au 1er janvier 2018 également. 3.2 En vertu de l’art. 50 al. 2 LN, qui consacre le principe de la non-rétroactivité, les demandes déposées avant l’entrée en vigueur de la nouvelle loi sont traitées conformément aux dispositions de l’ancien droit jusqu’à ce qu’une décision soit rendue, l'autorité de recours appliquant de surcroît et en principe le droit en vigueur le jour où l'autorité de première instance a statué. En l’espèce, tant la demande de naturalisation que la décision litigieuse étant postérieures à l’entrée en vigueur de la nouvelle loi, la LN est applicable à la présente affaire. 4. 4.1 La recourante se plaint d’une violation de l’art. 21 al. 1 LN. 4.2 L’autorité inférieure a considéré que l’annulation de la naturalisation facilitée constituait une révocation. Elle a estimé qu’en l’espèce, vu que l’époux de la recourante avait obtenu sa naturalisation facilitée en dissimulant des faits essentiels, un effet rétroactif (ex tunc) se justifiait. Elle a donc conclu que les conditions d’application de l’art. 21 al. 1 LN n’étaient pas remplies. 4.3 La recourante soutient en contraire qu’au moment où le mariage a été conclu, son époux était suisse, ce dont elle était en toute bonne foi persuadée, n’ayant pas été partie à la procédure de naturalisation en 1997. L’annulation subséquente de la naturalisation facilitée de son époux ne pouvait dès lors avoir qu’un effet ex nunc. Elle relève en outre que son époux a quoi qu’il en soit obtenu une naturalisation ordinaire depuis lors.
F-4916/2022 Page 6 5. 5.1 L’art. 21 al. 1 LN dispose que quiconque possède une nationalité étrangère peut, ensuite de son mariage avec un citoyen suisse, former une demande de naturalisation facilitée à certaines conditions. Pour déterminer si la recourante peut se prévaloir de l’art. 21 al. 1 LN, il faut examiner si l’annulation de la naturalisation facilitée de son conjoint a, en l’espèce, un effet rétroactif ou non. 5.2 En vertu de la réglementation transitoire prévue à l'art. 50 al. 1 LN, l'acquisition et la perte de la nationalité suisse sont régies par le droit en vigueur au moment où le fait déterminant s'est produit. En l’occurrence, la naturalisation facilitée de l’époux de la recourante ayant été annulée avant l’entrée en vigueur de la nouvelle loi, c’est l’ancien droit est applicable (aLN). 5.3 L'art. 41 al. 1 aLN prévoyait que le SEM pouvait annuler la naturalisation obtenue par des déclarations mensongères ou la dissimulation de faits essentiels. Pour qu'une naturalisation facilitée puisse être annulée, il ne suffisait ainsi pas qu'elle ait été accordée alors que l'une ou l'autre de ses conditions n'était pas remplie. L'annulation de la naturalisation présupposait au surplus que cette dernière ait été obtenue frauduleusement, c'està-dire par un comportement déloyal et trompeur. Une « tromperie astucieuse », constitutive d'une escroquerie au sens du droit pénal, n’était toutefois pas requise ; il était néanmoins nécessaire que le requérant ait donné sciemment de fausses indications à l'autorité ou l'ait délibérément laissée dans l'erreur sur des faits qu'il savait essentiels (cf. ATF 140 II 65 consid. 2.2 et 135 II 161 consid. 2). 5.4 Le Tribunal fédéral a jugé qu’il existait une lacune de la loi s’agissant des conséquences de l’annulation de la naturalisation. Il s’est à cet égard exprimé en ces termes : « La nature même de l'annulation est peu claire, et le vocabulaire employé dans les différentes versions linguistiques des lois n'est pas univoque: le terme allemand "Nichtigerklärung" fait référence à une nullité originaire, alors que le mot français "annulation" et le terme italien "annulamento" renvoient plutôt, au contraire, à une perte actuelle de la citoyenneté (voir le message du Conseil fédéral du 9 août 1951 relatif à la loi sur la nationalité, dans ses versions allemande, FF 1951 II 703, et française, FF 1951 II 700 s.). La naturalisation déploie des effets sur lesquels une annulation ne permet guère de revenir. Par exemple, l'exercice des droits politiques réservés aux Suisses, depuis la naturalisation jusqu'à
F-4916/2022 Page 7 son annulation, est irréversible. Du point de vue du droit des étrangers, il subsiste aussi un vide pendant cette période. Une solution définitive, qui serait de nature à apporter une solution satisfaisante dans chaque cas, ne surgit ni de la thèse où l'autorisation d'établissement s'éteint avec la naturalisation, sans revivre lors de l'annulation, ni de la thèse contraire. La loi contient ici une lacune proprement dite (à ce sujet: ATF 131 II 562 c. 3.5; ATF 128 I 34 c. 3b, avec réf.).» (ATF 135 II I consid. 3.4 et 3.5 in JT 2010 I p. 208, 212s). En tant qu’elle entraîne la caducité d’une décision antérieure, l’annulation de la naturalisation facilitée s’apparente à une révocation, comme l’a relevé l’autorité inférieure. Il s’agit ici de déterminer si cette révocation a un effet ex tunc ou ex nunc. La doctrine est divisée sur le sujet. La question n’a cependant pas besoin d’être tranchée en l’espèce. Les défenseurs de la théorie de l’effet ex nunc admettent eux-mêmes en effet quelques exceptions, notamment dans l’hypothèse où le vice entachant la décision initiale a pour origine les déclarations mensongères de l’administré, ou si celui-ci a agi de mauvaise foi (cf. PIERRE MOOR/ETIENNE POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3e éd., 2011, p. 404). Sur ce plan, plusieurs auteurs ont d’ailleurs précisément considéré qu’une décision d’annulation de la naturalisation déployait des effets ex tunc (cf. Céline Gutzwiller, Droit de la nationalité suisse, Acquisition, perte et perspectives, collection « Quid Juris », 2016, p. 80 ; CESLA AMARELLE, in : Cesla Amarelle, Minh Son Nguyen (ed.), Code annoté du droit des migrations, Vol 5 : loi sur la nationalité (LN), 2014, p. 166). Le Manuel du SEM sur la nationalité [consultable sur le site du SEM : www.sem.admin.ch sous Publications & Services > Directives et circulaires > V. Nationalité, consulté en août 2023]) n’en dispose pas autrement (ch. 832.51). Il résulte de ce qui précède que, indépendamment de la question de savoir si l’annulation d’une naturalisation a nécessairement un effet rétroactif, le fait que - en l’espèce - l’époux de la recourante ait dissimulé les faits à l’autorité et que la naturalisation a été irrégulière dès l’origine (le Tribunal fédéral a d’ailleurs confirmé que, si les faits n’avaient pas été dissimulés, la naturalisation facilitée n’aurait pas été accordée), justifie de conférer un effet ex tunc à l’annulation de la naturalisation facilitée. En conséquence, au moment de contracter mariage avec la recourante, son époux n’était pas suisse. C’est donc à juste titre que l’autorité inférieure a retenu que les conditions d’application de l’art. 21 LN n’étaient pas remplies et qu’elle a refusé d’entrer en matière sur la demande de naturalisation facilitée de la recourante Le fait que son époux soit (re)devenu suisse par la suite par voie de naturalisation ordinaire n’y change rien. https://www.swisslex.ch/doc/unknown/054ae9ac-4418-4412-9b78-a56151cdf4dc/citeddoc/b43a84bc-14ce-4da2-ba64-fef40724ad16/source/document-link https://www.swisslex.ch/doc/unknown/054ae9ac-4418-4412-9b78-a56151cdf4dc/citeddoc/b43a84bc-14ce-4da2-ba64-fef40724ad16/source/document-link https://www.swisslex.ch/doc/unknown/11c0aa08-b79a-4d02-8cdc-f139b420d2a4/citeddoc/6a5d3023-4ec5-40da-8c57-9f7d1bcfa41c/source/document-link
F-4916/2022 Page 8 5.4.1 En effet, la loi sur la nationalité requiert qu’un des conjoints soit de nationalité suisse au moment de la conclusion du mariage (art. 21 LN) Tel est le cas sous l’égide tant de l’ancienne que de la nouvelle LN. Cette condition n’est pas satisfaite si l’un des deux conjoints devient suisse durant le cours d’un mariage. Sur ce point, le message du Conseil fédéral indique clairement que « si les deux conjoints possédaient une nationalité étrangère lors du mariage et que l’un d’eux acquiert ensuite la nationalité suisse par une naturalisation ordinaire ou facilitée, qui n’est pas fondée sur la filiation d’un père ou d’une mère suisse, l’autre conjoint ne peut pas déposer de demande de naturalisation facilitée. » (Message du Conseil fédéral du 4 mars 2011 concernant la révision totale de la loi fédérale sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse (Loi sur la nationalité, LN), FF 2011 2639, 2668 ss). 5.4.2 De plus, contrairement à ce qu’allègue la recourante, il ne saurait être question de « réintégration » de son époux dans la nationalité suisse. N’est réintégré dans la nationalité suisse que la personne qui a légalement été de nationalité suisse auparavant et qui a perdu cette nationalité de par l’effet de la loi, de l’écoulement du temps ou d’autres circonstances (cf. art. 27 LN). Ici, on ne saurait parler de « réintégration » puisque le mari de la recourante est réputé ne jamais avoir bénéficié de la nationalité suisse, jusqu’à l’aboutissement de sa procédure ordinaire de naturalisation en 2016. 6. 6.1 La recourante invoque encore sa bonne foi pour justifier le fait que seul un effet ex nunc est envisageable dans son cas. Elle expose avoir épousé un citoyen suisse qui, au terme d'une procédure d'annulation dans laquelle elle n'a joué aucun rôle, avait recouvré la nationalité suisse avant qu’elle ne dépose la demande de naturalisation facilitée litigieuse en l’espèce. 6.2 Découlant directement de l'art. 9 Cst., et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (cf. ATF131 II 627 consid. 6.1, 137 II 182 consid. 3.6.2 et 141 V 530 consid. 6.2). 6.3 Le Tribunal constate que la décision d’annulation de la naturalisation du mari de la recourante ne concernait pas directement cette dernière. La
F-4916/2022 Page 9 recourante n’était d’ailleurs nullement partie à cette procédure. Elle ne saurait dès lors se prévaloir de sa bonne foi. 6.4 Quoi qu’il en soit, ainsi que la décision querellée le relève et ainsi que la recourante en avait été informée par le SEM en 2016 déjà, il était - et il est toujours - loisible à cette dernière de déposer une demande de naturalisation ordinaire. 7. Il ressort de ce qui précède que l’autorité inférieure n'a ni violé le droit fédéral, ni constaté des faits pertinents de manière inexacte ou incomplète ; en outre, sa décision du 29 septembre 2022 n'est pas inopportune (art. 49 PA). En conséquence, le recours est rejeté. Vu l'issue de la cause, il y a lieu de mettre les frais de procédure, d'un montant de 1'200 francs, à la charge de la recourante, conformément à l'art. 63 al. 1 PA en relation avec les art. 1ss du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF, RS 173.320.2).
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 1. Le recours est rejeté. 2. Les frais de procédure d'un montant de 1'200 francs sont mis à la charge de la recourante. Ce montant est prélevé sur l'avance de frais du même montant versée le 6 décembre 2022. 3. Le présent arrêt est adressé à la recourante et à l'autorité inférieure.
L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante.
La présidente du collège : Le greffier :
Aileen Truttmann Georges Fugner
F-4916/2022 Page 11 Indication des voies de droit : Le présent arrêt peut être attaqué devant le Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Ce délai est réputé observé si les mémoires sont remis au plus tard le dernier jour du délai, soit au Tribunal fédéral soit, à l'attention de ce dernier, à La Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse (art. 48 al. 1 LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. L'arrêt attaqué et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour autant qu'ils soient en mains de la partie recourante (art. 42 LTF).
Expédition :
F-4916/2022 Page 12 Le présent arrêt est adressé : – à la recourante par l'intermédiaire de son représentant (Acte judiciaire) – à l'autorité inférieure (avec dossier K … … en retour)