Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral
Abteilung V E-889/2016
Urteil v o m 1 4 . März 2016 Besetzung Richter David R. Wenger (Vorsitz), Richter Thomas Wespi, Richter Andreas Trommer, Gerichtsschreiber Thomas Hardegger.
Parteien
A._______, geboren am (…), Jemen, (…), Postzustelladresse: c/o Schweizerische Botschaft in Abu Dhabi, Beschwerdeführerin,
gegen
Staatssekretariat für Migration (SEM), Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
Visum aus humanitären Gründen (Asyl); Verfügung des SEM vom 14. August 2015 / (…).
E-889/2016 Sachverhalt: A. A.a Nachdem die Beschwerdeführerin bei der Schweizer Botschaft in Abu Dhabi (nachfolgend: Botschaft) am 27. Mai 2015 Antrag auf Ausstellung eines Schengen-Visums eingereicht hatte, wies die Botschaft mit einer Formularverfügung gleichentags den Antrag ab. Die Voraussetzungen zur Erteilung eines Schengen-Visums seien nicht erfüllt, die Beschwerdeführerin verfüge über keine genügenden finanziellen Mittel, sie böte nach Ablauf des Visums keine Gewähr für die Wiederausreise in das Heimatland oder die Weiterreise in ein Drittland und sie habe keine stichhaltigen Unterlagen für eine Visumserteilung eingereicht. A.b Gegen diesen Entscheid erhob am 17. Juni 2015 die Beschwerdeführerin Einsprache. Sie begründete ihre Einsprache folgendermassen: Sie sei eine jemenitische Staatsangehörige und lebe mit ihrer Familie in den Vereinigten Arabischen Emiraten (VAE). Sie werde von eigenen Familienangehörigen geschlagen, beleidigt und mit dem Tode bedroht. Sie erhalte kein Essen und müsse körperliche und seelische Misshandlungen erdulden. Ihre Behauptungen belege sie mit den eingereichten Arztberichten und Gerichtsdokumenten. Die Beschwerdeführerin machte zudem geltend, die Polizisten der VAE hätten ihren Angehörigen empfohlen, sie nach Jemen auszuschaffen. Dort sei aber ihren Angehörigen empfohlen worden, sie umzubringen. Sie habe aus diesen Gründen auf weitere Anzeigestellungen verzichtet und ihre hängigen Anzeigen zurückgezogen. Ihr Antrag beim UN-Hochkommissariat für Flüchtlinge (UNHCR) sei abgewiesen worden. Sie wolle Asyl in der Schweiz. Die Beschwerdeführerin reichte folgende Beweismittel ein: Arztberichte, Gerichtsunterlagen, Polizeiberichte und Personalpapiere. Den Arzt- und Polizeiberichten ist u.a. zu entnehmen, dass sie insbesondere von (…bestimmten Personen…) misshandelt worden sei. Im Gerichtsurteil vom (…) 2015 und dem "Case Brief" vom (…) 2015 wird ihr zwar Recht gegeben, aber ihre Anzeige ist aufgrund einer Schlichtung gegenstandslos geworden. Das Verfahren wegen der Todesdrohung ist mangels Beweisen eingestellt worden. A.c Am 17. Juni 2015 übermittelte die Botschaft das Gesuch zusammen mit den Vorakten und einer Stellungnahme dem SEM.
E-889/2016 A.d Mit Zwischenverfügung vom 24. Juni 2015 verlangte das SEM von der Beschwerdeführerin unter Androhung des Nichteintretens auf die Einsprache vom 17. Juni 2015 die Leistung eines Kostenvorschusses, nachdem die summarische Prüfung der Eingabe vom 17. Juni 2015 und der Vorakten ergeben habe, dass weder die Voraussetzungen für ein erleichtertes Visum für Familienangehörige (verpasste Frist), noch für ein humanitäres Visum (Aufenthalt in sicherem Drittstaat) oder für ein ordentliches Visum (Wiederausreise nicht gesichert) erfüllt seien. Der Kostenvorschuss wurde rechtzeitig geleistet. B. Mit Verfügung vom 14. August 2015 – die Botschaft konnte der Beschwerdeführerin am 12. Januar 2016 lediglich eine Kopie der Verfügung aushändigen, da das Original zwar der Post in den VAE zur Zustellung an die Beschwerdeführerin übergeben wurde, bei ihr aber nie eintraf – wies die Vorinstanz die Einsprache vom 17. Juni 2015 ab. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, die Einsprache enthalte keine Hinweise auf eine unmittelbare, ernsthafte und konkrete Gefahr für Leib und Leben. Länderspezifische Abklärungen hätten ergeben, dass es in den VAE innerstaatliche Schutzalternativen für Opfer häuslicher Gewalt gebe. Das Gesetz sehe die Erteilung eines humanitären Visums nur dann vor, wenn sich jemand in unmittelbarer Gefahr für sein Leben befinde. Es liege keine solche Notsituation vor. Die Voraussetzungen für die Erteilungen sowohl eines ordentlichen Schengenvisums für einen bewilligungsfreien Aufenthalt als auch eines humanitären Visums seien nicht erfüllt. Die Botschaft habe die Ausstellung der Einreisevisa somit zu Recht verweigert. C. Mit Eingabe vom 11. Februar 2015 (Übergabedatum an Schweizer Post) reichte die Beschwerdeführerin beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde gegen die Verfügung des SEM vom 14. August 2015 ein und beantragte, diese sei aufzuheben und das Visumsgesuch sei gutzuheissen. Die Beschwerdeführerin begründete ihre Eingabe im Wesentlichen mit den bekannten Argumenten und Beweismitteln. Ihre Sippe und Familie betrachte sie als Schande. Sie sei durch ihre Familie mit dem Tod, der Einlieferung in ein Gefängnis oder Irrenhaus oder mit der Ausschaffung nach Jemen bedroht worden. (…Bestimmte Personen…) haben sie derart miss-
E-889/2016 handelt, dass sie beinahe gestorben sei. Sie weise von diesen Misshandlungen keine körperlichen Spuren auf. Sie erhalte in Abu Dhabi keinen Schutz. (…eine bestimmte Person…) habe sie bei der Polizei angezeigt. Sie sei psychisch am Ende. Auf Beschwerdeebene reichte sie Kopien der angefochtenen Verfügung, der Zwischenverfügung des SEM vom 24. Juni 2015, des Entscheids der Botschaft vom 27. Mai 2015, der Aufenthaltsbewilligung in den VAE, zweier Seiten ihres jemenitischen Reisepasses, einer Studentenkarte aus den VAE, einer Empfangsbestätigung des UNHCR, eines Schreibens an die Botschaft und weitere Kopien von zehn Übersetzungen behördlicher Anordnungen oder Entscheide ein.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG. Darunter fallen u.a. Einspracheentscheide des SEM, mit denen die Erteilung eines Visums verweigert wird. In dieser Materie entscheidet das Bundesverwaltungsgericht endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 BGG). Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, sofern das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 1.2 Die Beschwerdeführerin ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Beschwerde berechtigt. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist somit einzutreten (Art. 50 und 52 Abs.1 VwVG). 1.3 Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die vorliegend angefochtene Verfügung auf Verletzung von Bundesrecht (einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens), unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Unangemessenheit hin (Art. 49 VwVG; vgl. BVGE 2015/5 E. 2). 1.4 Gestützt auf Art. 57 Abs. 1 e contrario VwVG wurde auf einen Schriftenwechsel verzichtet. 2. 2.1 Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines Recht auf Einreise noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf Erteilung eines Visums. Die Schweiz ist daher – wie andere Staaten auch –
E-889/2016 grundsätzlich nicht verpflichtet, ausländischen Personen die Einreise zu gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Verpflichtungen handelt es sich dabei um einen autonomen Entscheid (vgl. BVGE 2009/27 E. 3 m.w.H.). 2.2 Mit dem Schengen-Assoziierungsabkommen hat die Schweiz das Schengen-Recht übernommen. Dieses schränkt die nationalstaatlichen Befugnisse insoweit ein, als es einheitliche Voraussetzungen für die Einreise beziehungsweise die Erteilung von Visa aufstellt und die Mitgliedstaaten verpflichtet, Angehörigen von Staaten, die nicht Teil des Schengen- Raumes sind (sog. Drittstaatsangehörige) die Einreise beziehungsweise das Visum zu verweigern, wenn die Voraussetzungen nicht erfüllt sind. Dadurch werden die nationalstaatlichen Befugnisse in Bezug auf die Bewilligung der Einreise und die Erteilung von Visa eingeschränkt. Das AuG (SR 142.20) und seine Ausführungsverordnungen gelangen nur soweit zur Anwendung, als das Schengen-Recht keine abweichenden Bestimmungen enthält (Art. Abs. 2-5 AuG). 2.3 Drittstaatsangehörige benötigen zur Einreise in die Schweiz beziehungsweise den Schengen-Raum für einen Aufenthalt von höchstens drei Monaten gültige Reisedokumente, die zum Grenzübertritt berechtigen. Ob sie darüber hinaus ein Visum benötigen, bestimmt sich nach der Verordnung (EG) Nr. 539/2011 des Rates vom 15. März 2001 zur Aufstellung der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Aussengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser Visumspflicht befreit sind. Im Weiteren müssen Drittstaatsangehörige für den Erhalt eines Schengen- Visums den Zweck und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts belegen und hierfür über ausreichende finanzielle Mittel verfügen. Namentlich haben sie zu belegen, dass sie den Schengen-Raum vor Ablauf der Gültigkeitsdauer des beantragten Visums wieder verlassen beziehungsweise Gewähr für ihre fristgerechte Wiederausreise bieten. Ferner dürfen Drittstaatsangehörige nicht im Schengener Informationssystem (SIS) zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein und keine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die internationalen Beziehungen eines Mitgliedstaats darstellen (vgl. zum Ganzen: Art. 5 Abs. 1 und 2 AuG; Art. 2 Abs. 1 der Verordnung vom 22. Oktober 2008 über die Einreise und die Visumerteilung [VEV, SR 142.204] i.V.m. Art. 5 Abs. 1 Schengener Grenzkodex [SGK], ABl. L 105 vom 14. April 2006, S. 1-32 [geändert durch Art. 2 der Verordnung {EU} Nr. 265/2010 vom 25. März 2010, ABl. L. 85 vom 31. März 2010, S. 1-4]; Art. 14 Abs. 1
E-889/2016 Bst. a-c und Art. 21 Abs. 1 Visakodex, Abl. L. 243 vom 15. September 2009, S. 1-58). 2.4 Sind die Voraussetzungen für die Ausstellung eines für den gesamten Schengen-Raum geltenden Visums nicht erfüllt, kann in Ausnahmefällen ein Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit erteilt werden. Unter anderem kann der betreffende Mitgliedstaat von dieser Möglichkeit Gebrauch machen, wenn er es aus humanitären Gründen, aus Gründen des nationalen Interesses oder aufgrund internationaler Verpflichtungen für erforderlich hält (vgl. Art. 2 Abs. 4 und Art. 12 Abs. 4 VEV, Art. 5 Abs. 4 Bst. c SGK, Art. 25 Abs. 1 Bst. a Visakodex). 3. 3.1 Mit der dringlichen Änderung des Asylgesetzes vom 28. September 2012 (AS 2012 5359), welche am 29. September 2012 in Kraft trat, wurden unter anderem die Bestimmungen betreffend das Stellen von Asylgesuchen aus dem Ausland aufgehoben. Da im Einzelfall jedoch nicht ausgeschlossen werden kann, dass Personen, die Schutz vor asylrechtlicher Verfolgung geltend machen, bei den schweizerischen Vertretungen vorsprechen und um Einreise in die Schweiz ersuchen, wurde die Möglichkeit geschaffen, aus humanitären Gründen und mit Zustimmung des SEM ein Einreisevisum zu erteilen (vgl. Art. 2 Abs. 4 VEV). In seiner Botschaft (BBl 2010 4455 ff.) zur genannten Gesetzesänderung hat der Bundesrat auf die Visumserteilung aus humanitären Gründen verschiedentlich Bezug genommen; am 28. September 2012 hat das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) in Absprache mit dem Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) die Weisung Nr. 322.126 "Visumsantrag aus humanitären Gründen" erlassen. Am 25. Februar 2014 erliess das Bundesamt für Migration (heute SEM) eine überarbeitete Version dieser Weisung (Nr. 322.123). Sobald sich der Inhaber eines Visums aus humanitären Gründen in der Schweiz befindet, muss er ein Asylgesuch einreichen. Falls er das unterlässt, hat er die Schweiz nach drei Monaten wieder zu verlassen. 3.2 Der Begriff "humanitäre Gründe" ist weder in den Normen des Schengener Grenzkodex noch in der VEV näher bestimmt. In der genannten Botschaft zur Änderung des Asylgesetzes umschreibt der Bundesrat jedoch in genügend konkretisierender Weise, dass die Einreise in die Schweiz durch eine Visumserteilung aus humanitären Gründen bewilligt werden könne, wenn im Einzelfall offensichtlich davon ausgegangen werden müsse, dass die betroffene Person im Heimat- oder Herkunftsstaat unmittelbar, ernsthaft
E-889/2016 und konkret an Leib und Leben gefährdet sei. Die betroffene Person müsse sich in einer besonderen Notsituation befinden, welche ein behördliches Eingreifen zwingend erforderlich mache und es rechtfertige, ihr, im Gegensatz zu anderen Personen, ein Einreisevisum zu erteilen. Dies könne etwa bei akuten kriegerischen Ereignissen oder aufgrund einer konkreten individuellen Gefährdung gegeben sein. Das Visumsgesuch sei unter Berücksichtigung der aktuellen Gefährdung, der persönlichen Umstände der betroffenen Person und der Lage im Heimat- oder Herkunftsland sorgfältig zu prüfen (vgl. BBl. 2010, S. 4468, 4472 und insbesondere 4490). Befindet sich die Person bereits in einem Drittstaat, ist in der Regel davon auszugehen, dass keine Gefährdung mehr besteht. Diese Ausführungen finden ihren Niederschlag auch in der entsprechenden Weisung Nr. 322.123 des SEM vom 25. Februar 2014. Die Einreisevoraussetzungen sind deshalb beim Visumsverfahren noch restriktiver als bei den Auslandgesuchen, bei denen Einreisebewilligungen bereits nur sehr zurückhaltend erteilt wurden (vgl. zur entsprechenden Praxis BVGE 2011/10 E. 3.3, BVGE 2015/5 E. 4.1). Auf diesen Umstand hatte auch der Bundesrat in der Botschaft vom 26. Mai 2010 hingewiesen (vgl. BBl a.a.O. S. 4468, 4490). 4. 4.1 In ihrem Gesuch vom 27. Mai 2015, ihrer Einsprache vom 17. Juni 2015 sowie ihrer Beschwerde vom 11. Februar 2016 (Übergabedatum an die Schweizer Post) ersucht die Beschwerdeführerin sinngemäss um Erteilung eines humanitären Visums. Sie macht dazu die bekannten Gründe geltend (vgl. vorstehenden Sachverhalt). 4.2 Im Beschwerdeverfahren wird nicht bestritten, dass die vom SEM in seinem Einspracheentscheid dargelegten Voraussetzungen für die Erteilung eines Schengen-Visums nicht gegeben sind; namentlich werden keine stichhaltigen Argumente dargelegt, welche die Erwägungen des SEM in Frage stellen könnten. Vielmehr ersucht die Beschwerdeführerin lediglich um Schutz vor Gefährdung durch ihre eigene Familie in den VAE. Sie ficht damit die Verweigerung eines Visums aus humanitären Gründen an und bestreitet im Wesentlichen die vorinstanzliche Einschätzung, sie habe in ihren Eingaben und Beweismitteln keine akute Gefährdung ihrer Person aufzuzeigen vermocht. 5. 5.1 Nach eingehender Prüfung der Akten kommt das Bundesverwaltungsgericht zum Schluss, dass das SEM das Gesuch um Erteilung eines humanitären Visums zu Recht abgelehnt hat.
E-889/2016 5.2 Vorab steht fest, dass an eine Lösung der Probleme durch eine allfällige Rückreise der Beschwerdeführerin in ihren Heimatstaat (Jemen) angesichts der dortigen Situation nicht zu denken ist. Zunehmend bestimmen dort Gewalt durch Luftangriffe, Gefechte am Boden und Gebietseroberungen durch die Kriegsparteien die Situation (vgl. dazu Mitteilung des UNHCR vom 7. März 2016 auf www.refworld.org). Diese Einschätzung steht im Einklang mit der Feststellung der deutschen Migrationsbehörde, wonach die UN-Vermittlungsbemühungen gescheitert seien, weil die Akteure nur noch auf Konfrontation setzen wollen (vgl. dazu Deutschland, Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, Gruppe 22 – Informationszentrum Asyl und Migration, Briefing Notes vom 22. Februar 2016). Aus dem Jahresbericht 2016 der Human Rights Watch und dem Bericht 2015/16 von amnesty international betreffend VAE geht u.a. hervor, dass das im Jahr 2015 in den VAE in Kraft getretene Antidiskriminierungsgesetz eine Gleichstellung von Mann und Frau nicht vorsieht. Das Rollenverständnis der Frau im arabischen Raum entspricht nicht europäischem Standard: Häusliche Gewalt gegenüber Frauen und Kindern ist innerhalb der Grenzen des Rechts der VAE und der Sharia erlaubt. Der oberste Gerichtshof der VAE hat im Jahr 2010 hierzu festgelegt, dass Sanktionen, Bestrafungen oder Züchtigungshandlungen für die Täter in der Regel straffrei ausgehen, wenn sie bei ihrem Opfer keine physischen Spuren hinterlassen haben. Weiter kennen die VAE für ausländische Personen keine genügenden Schutzbestimmungen. Regimekritische Personen sollen durch Sicherheitsbehörden misshandelt worden sein. 5.3 Die Beschwerdeführerin belegt ihre geltend gemachten Bedrohungen und körperlichen Züchtigungen mit zahlreichen Beweismitteln. Zudem weist sie auf diverse Anzeigen und Entscheide von staatlichen Einrichtungen der VAE hin. Dennoch kann aus ihren Vorbringen – wie nachfolgend aufgeführt – nicht auf eine aktuelle, unmittelbare Gefährdung ihrer Person geschlossen werden. Die Beschwerdeführerin hat durch ihre Familienangehörigen häusliche Gewalt und massive Drohungen erfahren. Dies ist aufgrund der eingereichten Beweismittel, auch wenn diese lediglich in Kopie vorliegen, glaubhaft gemacht. Es ist zwar nicht a priori auszuschliessen, dass sie seitens ihrer Angehörigen wegen der Ergreifung von Rechtsmitteln erneut unter Druck geraten könnte. Wie aber bereits von der Vorinstanz festgestellt, hat sie mit den Beweismitteln nicht aufgezeigt, dass für sie aktuell oder in naher Zukunft eine konkrete Gefahr an Leib und Leben besteht. Zudem befinden
E-889/2016 sich in den VAE gemäss den Abklärungen des Staatssekretariats Hilfsorganisationen, die sich ihrer Probleme annehmen können. Es wäre ihr daher zuzumuten, sich bei Bedarf an diese Dienste zu wenden. In der Beschwerde nimmt die Beschwerdeführerin zu diesen Empfehlungen der Vorinstanz keine Stellung, sondern behauptet lediglich pauschal, es gebe für sie in Abu Dhabi keinen Schutz. Diese Argumentation überzeugt nicht. Nach dem Gesagten liegt keine Notsituation vor, die ein behördliches Eingreifen der Schweiz erforderlich machen würde. Damit sind die Voraussetzungen für die Erteilung eines humanitären Visums nicht erfüllt (vgl. dazu Art. 2 Abs. 4 VEV). 5.4 Aufgrund der politischen Lage und der rechtlichen Situation in den VAE, die sich seit Stellung des Antrags auf ein humanitäres Visum leicht zu Gunsten der Beschwerdeführerin verändert haben, ist zusammenfassend von keiner unmittelbaren konkreten Gefährdung ihrer Person oder einer besonderen Notsituation auszugehen. Demnach hat das SEM die Einreise der Beschwerdeführerin in die Schweiz zu Recht verweigert und die Erteilung eines humanitären Visums abgelehnt. 6. Somit ist festzustellen, dass die angefochtene Verfügung Bundesrecht nicht verletzt, den rechtserheblichen Sachverhalt richtig und vollständig feststellt und angemessen ist. Die Beschwerde ist abzuweisen. 7. Aus verwaltungsökonomischen Gründen in Anwendung von Art. 63 Abs. 1 in fine VwVG und Art. 6 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) ist praxisgemäss auf die Erhebung von Verfahrenskosten zu verzichten. (Dispositiv nächste Seite)
E-889/2016 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. 3. Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerin, das SEM und die Schweizer Vertretung in den VAE.
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