Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral
Cour V E-7257/2015, E-7248/2015
Arrêt d u 4 août 2016 Composition Sylvie Cossy (présidente du collège), Gérard Scherrer, Christa Luterbacher, juges, Bastien Durel, greffier.
Parties A._______, née le (…), ses enfants, B._______, née le (…), C._______, née le (…), et sa belle-sœur, D._______, née le (…), Erythrée, toutes représentées par Marie-Claire Kunz, Centre Social Protestant (CSP), recourantes,
contre
Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM), Quellenweg 6, 3003 Berne, autorité inférieure.
Objet Demande d'asile présentée à l'étranger et autorisation d'entrée ; décisions du SEM du 8 octobre 2015 / N (…) et N (…).
E-7257/2015, E-7248/2015 Page 2 Faits : A. Le 26 septembre 2012, A._______, ses deux enfants, sa belle-sœur, D._______, et E._______, respectivement belle-mère, grand-mère et mère de celles-ci, ont déposé une demande d'asile en Suisse depuis Khartoum, par l'intermédiaire de leur mandataire. F._______, belle-sœur de A._______, sœur de D._______ et fille de E._______, a acquis la nationalité Suisse et réside à Genève. B. Les intéressées ont allégué que G._______, mari de A._______ et père de ses enfants, frère de D._______ et fils et E._______, a été tué, le 20 mai 2011, par des inconnus, alors qu’il était en permission chez lui durant son service militaire. Menacées par les assaillants puis par des soldats, elles auraient fui l'Erythrée pour le Soudan, puis l'Ethiopie. Le 19 novembre 2012, E._______ est arrivée clandestinement en Suisse depuis Khartoum. Le 8 juillet 2014, elle a été reconnue réfugiée et mise au bénéfice d’une admission provisoire. A l'appui de leur demande, A._______ a déposé des copies de son certificat de baptême et de ceux de ses enfants, sa carte d'identité érythréenne et une copie d'un rapport médico-légal du (…) juillet 2011 émanant d'un hôpital d’Asmara et sa traduction en anglais, selon lequel son mari serait décédé en raison de multiples coups de pelle reçus au visage. D._______ a déposé une copie de son certificat de naissance érythréen. C. Le 7 janvier 2015, le SEM a invité les intéressées à répondre à un questionnaire précis relatif, notamment, à leurs données personnelles, à leurs motifs d'asile et à leur séjour au Soudan. D. Le 16 février 2015, les recourantes ont répondu audit questionnaire et précisé avoir quitté l'Erythrée cinq à sept mois après la mort de G._______ avec l'aide de passeurs, avoir vécu quelques temps au Soudan chez le frère de A._______, puis, en raison de l'insécurité, avoir fui en Ethiopie, s'établissant au centre de réfugiés de H._______, où elles ont été enregistrées par le Haut-Commissariat pour les réfugiés (ci-après : HCR). Leur vie serait très difficile, d'autant plus que les deux enfants seraient malades. E. Le 4 mai 2015, les intéressées ont déposé la copie d'un certificat médical
E-7257/2015, E-7248/2015 Page 3 établi le (…) Miazia 2007 (selon le calendrier éthiopien, soit le (…) avril 2015 selon le calendrier grégorien) par le I._______ concernant B._______. F. Entendues le 12 juin 2015 par la représentation suisse à Addis Abeba, les intéressées ont précisé leurs récits et mentionné avoir quitté le camp de H._______ pour s'installer à Addis Abeba pour suivre leur procédure d’asile et parce que les enfants étaient malades. F._______ les aiderait financièrement. A._______ ne pourrait rester en Ethiopie car elle n'y trouverait pas la paix et parce que ses enfants ne pourraient aller à l'école. D._______ aurait reçu des médicaments en raison de gastrites et d'un problème à l'œil. Elles n'auraient jamais été persécutées en Ethiopie. G. Le 22 juillet 2015, le SEM a invité les intéressées à s'exprimer au sujet de contradictions relevées dans leurs récits. Elles y ont répondu par lettre du 20 août 2015, précisant qu'elles avaient été menacées par des hommes vêtus d'habits militaires, l'un d'eux ayant tenté d'étrangler A._______. Ces menaces seraient liées à l’enrôlement de G._______ dans l’armée et à son engagement politique. H. Par décisions du 8 octobre 2015, notifiées le 12 octobre 2015, le SEM a rejeté les demandes d'asile et refusé d'accorder aux intéressées une autorisation d'entrée en Suisse. Il a retenu qu'elles étaient fondées à craindre des persécutions futures en Erythrée au moment de leur départ, mais que l'on pouvait attendre d'elles qu'elles s'efforcent d'être admises dans un autre Etat, au sens de l'ancien art. 52 al. 2 LAsi. A ce titre, il a constaté que les intéressées n'avaient pas rendu vraisemblable qu'elles étaient exposées, en Ethiopie, à des préjudices déterminants pour la reconnaissance de la qualité de réfugié, les difficultés économiques et sociopolitiques n’étant pas pertinentes en la matière. Il a retenu que l'on pouvait raisonnablement exiger des ressortissants érythréens qui vivent en Ethiopie qu'ils se rendent ou qu'ils retournent dans l'un des camps de réfugiés du HCR, que les intéressées vivaient en Ethiopie depuis plusieurs années, qu'elles étaient financièrement aidées par leur sœur, respectivement belle-sœur, résidant en Suisse et qu'elles séjournaient à Addis Abeba, ville dans laquelle se trouve une importante communauté érythréenne pouvant leur venir en aide. Il a également relevé qu’aucun élément au dossier ne permettait de conclure que les intéressées seraient exposées à un risque de ren-
E-7257/2015, E-7248/2015 Page 4 voi vers l’Erythrée. Il a finalement constaté que les intéressées ne disposaient pas de relations suffisamment étroites avec la Suisse pour qu'une autorisation d'entrée leur soit accordée. I. Le 10 novembre 2015, les intéressées ont interjeté recours contre ces décisions. Elles ont conclu, sous suite de dépens, à leur annulation et à l'octroi d'autorisations d'entrée en Suisse. Elles ont allégué remplir les conditions d'octroi de telles autorisations au moment de leur demande au Soudan, mais l'absence de réaction du SEM les aurait contraintes à chercher refuge ailleurs. Le SEM aurait reporté sa décision jusqu’à ce qu’elles obtiennent une protection dans un Etat tiers, critère lui permettant de leur refuser l’entrée en Suisse. Elles ont contesté l'appréciation faite par le SEM de leur situation en Ethiopie, mentionnant avoir quitté le camp de réfugiés de H._______ en raison des problèmes de sécurité et de santé des enfants. En tant que femmes seules et vulnérables, accompagnées de jeunes enfants, elles craignaient pour leur sécurité, le camp étant majoritairement peuplé d’hommes célibataires. Entièrement dépendantes du soutien de leur sœur, respectivement belle-sœur, laquelle ne pourrait subvenir à leurs besoins à long terme, elles ont relevé le manque de perspectives d'installation et de réhabilitation pour les réfugiés en Ethiopie, ainsi que les conditions de vie précaires régnant dans les camps, dénoncées par différentes organisations humanitaires. Finalement, elles ont relevé les liens étroits les unissant à la Suisse, deux tantes et la grand-mère des enfants vivant dans ce pays. Sur le plan procédural, elles ont sollicité l’octroi de l'assistance judiciaire partielle. J. Par décisions incidentes du 19 novembre 2015, le Tribunal administratif fédéral (ci-après : le Tribunal) a admis les demandes d'assistance judiciaire partielle. K. Invité à se prononcer sur les recours, le SEM en a préconisé le rejet dans ses réponses du 24 novembre 2015.
E-7257/2015, E-7248/2015 Page 5 Droit : 1. 1.1 Le Tribunal, en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 PA prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. En particulier, les décisions rendues par le SEM concernant l'asile peuvent être contestées, par renvoi de l'art. 105 LAsi (RS 142.31), devant le Tribunal, lequel statue alors définitivement, sauf demande d'extradition déposée par l'Etat dont le requérant cherche à se protéger (art. 83 let. d ch. 1 LTF), exception non réalisée en l'espèce. 1.2 Les recourantes ont qualité pour recourir. Présentés dans la forme et le délai prescrits par la loi, les recours sont recevables (art. 48 et 52 al. 1 PA et art. 108 al. 1 LAsi). 1.3 Au vu de leur étroite connexité, le Tribunal prononce la jonction des causes E-7257/2015 (A._______, B._______ et C._______) et E-7248/2015 (D._______). 2. 2.1 En matière d'asile, le Tribunal examine en vertu de l'art. 106 al. 1 LAsi, les motifs de recours tirés d'une violation du droit fédéral, notamment pour abus ou excès dans l'exercice du pouvoir d'appréciation (let. a) et d'un établissement inexact ou incomplet de l'état de fait pertinent (let. b). 2.2 Le Tribunal examine librement l'application du droit public fédéral et la constatation des faits, sans être lié par les arguments invoqués à l'appui du recours (art. 62 al. 4 PA par renvoi des art. 6 LAsi et 37 LTAF) ni par la motivation retenue par le SEM (ATAF 2009/57 consid. 1.2). Il peut ainsi admettre un recours pour un autre motif que ceux invoqués devant lui ou rejeter un recours en adoptant une argumentation différente de celle de l'autorité intimée (ATAF 2007/41 consid. 2). 3. 3.1 La loi fédérale du 28 septembre 2012 portant modifications urgentes de la loi sur l'asile (RO 2012 5359), entrée en vigueur le 29 septembre 2012, a supprimé la possibilité de déposer une demande d'asile auprès d'une représentation suisse. Elle a prévu, à titre de disposition transitoire,
E-7257/2015, E-7248/2015 Page 6 que les demandes d'asile déposées à l'étranger avant son entrée en vigueur restent soumises aux art. 12, 19, 20, 41 al. 2, 52 et 68 LAsi dans leur ancienne teneur. En l’espèce, les demandes d'asile, présentées le 26 septembre 2012, doivent être examinées au regard de ces dispositions. 3.2 Selon la jurisprudence (Jurisprudence et informations de la Commission suisse de recours en matière d'asile [JICRA] 1997 no 15 consid. 2b) développée en relation avec l'art. 13a de l'ancienne loi du 5 octobre 1979 sur l’asile (RO 1980 1718, LA), le dépôt directement auprès du SEM ne constituait pas un motif d'irrecevabilité de la demande d'asile présentée par un requérant se trouvant à l'étranger. Cette jurisprudence est demeurée valable sous l'empire de la LAsi jusqu'aux modifications urgentes du 28 septembre 2012, car la teneur de l'art. 13a de l'ancienne loi a été reprise à l’art. 19 al. 1 aLAsi (Message du Conseil fédéral du 4 décembre 1995 concernant la révision totale de la loi sur l'asile ainsi que la modification de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers, FF 1996 II 1, p. 50 ; dans le même sens, ATAF 2011/39 consid. 3). 3.3 Par conséquent, la demande d'asile, déposée directement auprès du SEM, est recevable. 4. 4.1 En vertu de l'ancien art. 10 de l'ordonnance 1 du 11 août 1999 sur l'asile relative à la procédure (OA 1, RS 142.311), la représentation suisse à l'étranger procède, en règle générale, à l'audition du requérant d'asile. Ensuite, elle transmet au SEM le procès-verbal de l'audition ou la demande d'asile écrite, ainsi que tous les autres documents utiles et un rapport complémentaire dans lequel elle se prononce sur la requête (art. 10 al. 3 aOA 1). 4.2 En l'espèce, les intéressées ont été entendues dans les locaux de l'Ambassade de Suisse à Addis Abeba, le 12 juin 2015, en vue d'établir les motifs à l'appui de leurs demandes d'asile. Les procès-verbaux des auditions, accompagnés de rapports complémentaires ont été transmis au SEM, de sorte que l’instruction, sur ces points, a été conduite conformément à la loi.
E-7257/2015, E-7248/2015 Page 7 5. 5.1 Sont des réfugiés les personnes qui, dans leur Etat d’origine ou dans le pays de leur dernière résidence, sont exposées à de sérieux préjudices ou craignent à juste titre de l’être en raison de leur race, de leur religion, de leur nationalité, de leur appartenance à un groupe social déterminé ou de leurs opinions politiques. Sont notamment considérées comme de sérieux préjudices la mise en danger de la vie, de l’intégrité corporelle ou de la liberté, de même que les mesures qui entraînent une pression psychique insupportable. Il y a lieu de tenir compte des motifs de fuite spécifiques aux femmes (art. 3 al. 1 et 2 LAsi ; également ATAF 2007/31 consid. 5.2‒5.6 p. 379‒381). 5.2 Dans le cas d'une demande d'asile déposée à l'étranger, le SEM doit se limiter à examiner s'il y a lieu d'autoriser l'entrée en Suisse du requérant en application de l’art. 20 al. 2 aLAsi, voire de rejeter la demande en application de l’art. 52 al. 2 aLAsi (Organisation suisse d'aide aux réfugiés OSAR [éd.], Manuel de la procédure d'asile et de renvoi, 2009, p. 64). Si le requérant n'a pas rendu vraisemblables des persécutions (art. 3 et 7 LAsi) ou si l'on peut attendre de sa part qu'il s'efforce d'être admis dans un autre Etat (art. 52 al. 2 aLAsi), le SEM est légitimé à rendre une décision matérielle négative – et par voie de conséquence – à refuser son entrée en Suisse (ATAF 2012/3 consid. 2.3 ; 2011/10 consid. 3.2 ; JICRA 2004 n° 21 consid. 2a p. 136, 2004 n° 20 consid. 3a p. 130, 1997 n° 15 consid. 2b p. 129 s.). 5.3 Les conditions permettant l'octroi d'une autorisation d'entrée sont définies de manière restrictive. Outre l'existence d'une mise en danger au sens de l'art. 3 LAsi, l'autorité prendra en considération d'autres éléments, notamment l'existence de relations particulières avec la Suisse ou avec un autre pays, l'assurance d'une protection dans un Etat tiers, la possibilité pratique et l'exigibilité objective d'une admission dans un autre pays, en d'autres termes, la possibilité et l'exigibilité de rechercher une protection ailleurs qu'en Suisse, ainsi que les possibilités futures d'intégration et d'assimilation. Ce qui est décisif pour l'octroi d'une autorisation d'entrée, c'est le besoin de protection des personnes concernées, et donc les réponses aux questions de savoir si l'existence d'un danger au sens de l'art. 3 LAsi a été rendue vraisemblable et si l'on peut raisonnablement exiger des intéressés que, durant l'examen de leur demande, ils poursuivent leur séjour dans leur pays d'origine ou se rendent dans un pays d'accueil qui leur serait plus proche que la Suisse (ATAF 2011/10 consid. 3.3).
E-7257/2015, E-7248/2015 Page 8 Le SEM ne peut donc – et à condition que l'état de fait soit établi à satisfaction de droit – rejeter la demande d'asile déposée par une personne qui se trouve à l'étranger que dans deux hypothèses : soit l'intéressé ne remplit pas les conditions de reconnaissance de la qualité de réfugié (sur la base des art. 3 et 7 LAsi), soit sa demande doit être rejetée en application d'une clause d'exclusion de l'asile, en particulier au motif que l'on peut raisonnablement attendre d'elle qu'elle demande l'asile dans un autre pays (art. 52 al. 2 aLAsi). 6. 6.1 En l'occurrence, le SEM a retenu que les recourantes craignaient à juste titre de subir des persécutions en Erythrée au moment de leur départ, mais que l'on pouvait attendre d'elles qu'elles s'efforcent d'être admises dans un autre Etat, au sens de l’art. 52 al. 2 aLAsi. Il a alors constaté qu’elles n'avaient pas rendu vraisemblable qu'elles étaient exposées, en Ethiopie, à des préjudices déterminants pour la reconnaissance de la qualité de réfugié, au sens de l'art. 3 LAsi. 6.2 Le Tribunal relève que la situation des recourantes en Ethiopie n'a pas à être appréciée au regard de l'art. 3 LAsi. En effet, ne sont déterminants pour la reconnaissance de la qualité de réfugié, au sens de cette disposition, que les préjudices subis ou redoutés dans le pays d'origine, en l’espèce l'Erythrée (arrêt du Tribunal administratif fédéral D-3165/2008 du 10 mai 2011 consid. 2.4, 3.1 et 3.2 et réf. cit). Seul importe, sous l'angle de l’art. 52 al. 2 aLAsi, de savoir si les intéressées peuvent trouver, en Ethiopie, la protection recherchée et si l'on peut raisonnablement attendre d'elles qu'elles s'efforcent d'être admises dans ce pays (arrêt du Tribunal administratif fédéral E-1327/2014 du 1er septembre 2014 consid. 4.2.3 p. 12). La motivation du SEM est ainsi incorrecte, l'examen concernant la situation des recourantes en Ethiopie devant être effectué au regard de l’art. 52 al. 2 aLAsi, non de l'art. 3 LAsi. 6.3 Les recourantes ont fui l'Erythrée pour se rendre au Soudan et vivent aujourd'hui en Ethiopie. Selon la jurisprudence, le fait qu'un requérant séjourne dans un Etat tiers ne signifie pas pour autant qu'on puisse exiger de lui qu'il se fasse admettre dans cet Etat. Cependant, il se justifie de fixer, dans un tel cas, des exigences plus élevées s'agissant de l'exigibilité de l’admission dans cet Etat. En effet, il peut être présumé que la personne a trouvé dans l'Etat où elle séjourne une protection contre les persécutions
E-7257/2015, E-7248/2015 Page 9 à l'origine de sa fuite. Cela dit, l'autorité doit, également dans cette hypothèse, procéder à une appréciation de l'exigibilité d'un refuge dans cet Etat (ou un Etat tiers). Dans ce cas, les liens du requérant avec la Suisse constituent un critère central (ATAF 2011/10 consid. 5.1 p. 128 ; JICRA 2004 n° 21 consid. 4 p. 139 s ; également arrêt du Tribunal administratif fédéral E-1327/2014 du 1 er septembre 2014 consid 4.2 p. 11). Or, si le SEM se livre à un examen succinct de la situation personnelle des recourantes en Ethiopie, il n'aborde pas certains aspects essentiels relevant de l’exigibilité de leur admission dans ce pays, tels que la situation matérielle et sécuritaire des femmes seules avec enfants, ainsi que le traitement des problèmes de santé de ces dernières. A ce sujet, s'agissant de femmes – avec ou sans enfants –, lesquelles ne peuvent pas bénéficier du soutien de membres adultes de leur famille proche ou d'autres proches adultes dans un Etat tiers tel que l'Ethiopie, le Tribunal admet, en principe, la grande précarité des conditions tant économiques que sécuritaires auxquelles elles sont exposées. Dans ces conditions, la poursuite du séjour dans cet Etat est, en règle générale, considérée comme étant inexigible et le SEM avisé d'autoriser l'entrée en Suisse, lorsque les liens étroits qu'elles entretiennent avec ce pays l'emportent sur ceux qu'elles entretiennent avec l'Etat tiers où elles ont trouvé refuge (arrêt du Tribunal D-5685/2014 du 24 février 2015 consid. 6.2 et les réf. cit.). 7. 7.1 Les recours contre les décisions du SEM en matière d'asile et de renvoi sont des recours en réforme, exceptionnellement des recours en annulation (art. 61 al. 1 PA). Toutefois, la réforme présuppose un dossier suffisamment mûr pour qu'une décision puisse être prononcée, étant précisé qu'il n'appartient pas à l'autorité de recours de procéder à des investigations complémentaires d'ampleur excessive (MADELEINE CAMPRUBI, in: VwVG, Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2008, art. 61 p. 774; PHILIPPE WEISSENBERGER, in: Praxiskommentar VwVG, 2009, art. 61 p. 1210; MOSER/ BEUSCH/ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2e éd. 2013, p. 56). 7.2 En l'espèce, l’examen dépasse l'ampleur de ce qu'il incombe au Tribunal d'entreprendre. De plus, si le Tribunal statuait sur ce point, en lieu et place du SEM, les recourantes seraient privées du bénéfice du contrôle de la décision par une instance supérieure.
E-7257/2015, E-7248/2015 Page 10 7.3 Eu égard à ce qui précède, les décisions du SEM sont annulées pour violation du droit fédéral (art. 106 al. 1 let. a LAsi). Partant, les cause sont renvoyées à l'autorité intimée pour nouvelles décisions dans le sens des considérants (art. 61 al. 1 PA). 8. Vu l'issue des causes, il n'est pas perçu de frais de procédure (art. 63 al. 1 et 2 PA). 9. 9.1 Les recourantes, qui ont eu gain de cause, ont droit à des dépens pour les frais nécessaires qui leur ont été occasionnés par le litige (art. 64 al. 1 PA et art. 7 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]). 9.2 Ceux-ci sont fixés, sur la base des décomptes de prestations produits, à 550 francs (art. 14 FITAF), à charge du SEM, pour l'ensemble des causes, les deux recours étant sensiblement les mêmes. (dispositif : page suivante)
E-7257/2015, E-7248/2015 Page 11 Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 1. Les causes E-7257/2015 et E-7248/2015 sont jointes. 2. Les recours sont admis. 3. Les décisions attaquées sont annulées et les dossiers renvoyés au SEM pour nouvelles décisions dans le sens des considérants. 4. Il n'est pas perçu de frais. 5. Le SEM versera aux recourantes la somme totale de 550 francs à titre de dépens. 6. Le présent arrêt est adressé à la mandataire des recourantes et au SEM.
La présidente du collège : Le greffier :
Sylvie Cossy Bastien Durel