Bundesverwaltungsgericht 24.07.2015 E-7025/2014

Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral

Abteilung V E-7025/2014

Urteil v o m 2 4 . Juli 2015 Besetzung Richterin Christa Luterbacher (Vorsitz), Richterin Gabriela Freihofer, Richter William Waeber, Gerichtsschreiberin Regina Derrer.

Parteien

A._______, Togo, vertreten durch Claudia Zumtaugwald, Rechtsanwältin, Beschwerdeführerin,

gegen

Staatssekretariat für Migration (SEM; zuvor Bundesamt für Migration, BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz.

Gegenstand

Familienzusammenführung zugunsten von B._______; Verfügung des BFM vom 5. November 2014 / N (…).

E-7025/2014 Sachverhalt: A. Die Beschwerdeführerin, A._______, reichte am 24. August 2006 ein Asylgesuch in der Schweiz ein. Mit Verfügung vom 13. Juni 2008 stellte das BFM fest, die Beschwerdeführerin erfülle die Flüchtlingseigenschaft nicht, lehnte ihr Asylgesuch ab und ordnete ihre Wegweisung aus der Schweiz sowie den Vollzug an. Die dagegen erhobene Beschwerde wurde vom Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 21. Juni 2011 ([…]) hinsichtlich der Frage des Wegweisungsvollzugs gutgeheissen und das BFM wurde angewiesen, die Beschwerdeführerin wegen Unzumutbarkeit des Wegweisungsvollzugs vorläufig in der Schweiz aufzunehmen. Im Übrigen wurde die Beschwerde abgewiesen. B. Am 28. April 2010 reichte die Beschwerdeführerin beim BFM ein Gesuch um Einreise von B._______ in die Schweiz ein (vgl. A22/4). Mit Verfügung vom 10. Juni 2010 lehnte das Bundesamt dieses Gesuch ab und verweigerte B._______ die Einreise in die Schweiz (vgl. A25/3). C. Mit Eingabe vom 21. Juni 2012 beantragte C._______, welche im Jahr 2005 hierzulande als Flüchtling anerkannt wurde und seit dem 15. Juli 2010 über eine Niederlassungsbewilligung in der Schweiz verfügt, beim [Migrationsamt] des Kantons D._______ die Bewilligung der Einreise von B._______ – deren Cousine sie sei – in die Schweiz. Mit der Begründung, sie wolle mit C._______ zusammenleben, reichte B._______ am 2. Oktober 2012 bei der Schweizerischen Botschaft in Accra, Ghana, ein Gesuch um Erteilung eines Langzeitvisums für die Schweiz ein. Mit Verfügung vom 11. April 2013 lehnte [das Migrationsamt] des Kantons D._______ dieses Gesuch ab. D. D.a Mit Eingabe vom 10. Juli 2014 wandte sich die Beschwerdeführerin ans [Migrationsamt] des Kantons E._______ und beantragte – gestützt auf Art. 74 f. der Verordnung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE, SR 142.201) – die Bewilligung der Einreise ihrer Tochter, B._______, in die Schweiz. Zur Untermauerung dieses Gesuchs reichte sie ihren Mietvertrag, ihren Arbeitsvertrag, ihre Lohnabrechnungen von April 2013 bis Juli 2014, ihren Lohnausweis für das Jahr 2013,

E-7025/2014 die Verfügung betreffend Prämienverbilligung für das Jahr 2014, eine Kostenzusammenstellung der Caritas vom 30. Juli 2014, die Mitteilung des BFM bezüglich des Endes der Sonderabgabepflicht, den Entscheid des BFM bezüglich ihrer vorläufigen Aufnahme, eine Beurteilung des Sohnes der Beschwerdeführerin durch dessen Lehrperson, ein ärztliches Zeugnis betreffend B._______, wonach diese an chronischen Bauchschmerzen mit unklarer Ursache leide, sowie ein Schulzeugnis betreffend B._______ ein (vgl. B1/45). D.b Mit Schreiben vom 14. August 2014 überwies das [Migrationsamt] des Kantons E._______ das Gesuch der Beschwerdeführerin vom 10. Juli 2014 ans BFM und ersuchte das Bundesamt um dessen Abweisung, da kein Nachweis über das Verwandtschaftsverhältnis zwischen der Beschwerdeführerin und B._______ vorliege und die Beschwerdeführerin die Kosten für ihren Lebensunterhalt mit ihrem Einkommen nach wie vor nicht decken könne, weshalb sie immer noch von der Fürsorge abhängig sei (vgl. B2/4). D.c Mit Schreiben vom 15. September 2014 teilte das BFM der Beschwerdeführerin mit, dass es – aufgrund der vom [Migrationsamt] des Kantons E._______ angeführten Argumente – beabsichtige, das Gesuch um Bewilligung der Einreise von B._______ in die Schweiz zwecks Familienvereinigung abzulehnen, und bot ihr Gelegenheit, dazu innert Frist Stellung zu nehmen (vgl. B4/2). Die Beschwerdeführerin liess diese Frist ungenutzt verstreichen. D.d Mit Verfügung vom 5. November 2014 – zugestellt am 6. November 2014 – verweigerte das BFM B._______ die Einreise in die Schweiz und lehnte das Gesuch der Beschwerdeführerin um Familiennachzug ab. Zur Begründung führte das Bundesamt aus, dass keine Nachweise dafür vorlägen, dass es sich bei B._______ um die Tochter der Beschwerdeführerin handle. Selbst wenn aber dieser fehlende Beweis erbracht wäre, wäre die Voraussetzung, dass die Familie nicht auf Sozialhilfe angewiesen sein dürfe, nicht erfüllt. So gehe die Beschwerdeführerin zwar einer Erwerbstätigkeit nach, könne damit aber nicht einmal den Lebensbedarf ihrer Familie ohne B._______ decken (vgl. B5/3). E. Gegen diesen Entscheid erhob die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 2. Dezember 2014 (Poststempel) Beschwerde und beantragte sinnge-

E-7025/2014 mäss, die vorinstanzliche Verfügung sei aufzuheben, ihr Gesuch um Familiennachzug gutzuheissen und B._______ die Einreise in die Schweiz zu bewilligen. Zur Begründung führte die Beschwerdeführerin im Wesentlichen aus, dass sie ihre Tochter bei ihrer Flucht vor den Kriegswirren in ihrer Heimatregion habe zurücklassen müssen. Sie scheue nun keinen Aufwand an Weg und Zeit, um Geld verdienen und ihre Tochter nachziehen zu können. Dank der Vermittlung durch [ein Hilfswerk] habe sie im Reinigungsdienst Arbeit gefunden und sei mittlerweile die ganze Woche in insgesamt zwanzig Haushalten unterwegs. Der Reinigungsdienst erlaube es ihr aber nicht, ein genügend hohes Einkommen zu erzielen, weshalb sie sich darum bemühe, einer zusätzlichen Arbeit in der Gastronomie oder im Pflegebereich nachgehen zu können. Bisher sei sie mit diesem Vorhaben indes noch nicht erfolgreich gewesen, wobei ein wichtiges Argument für viele Absagen ihr Status als "vorläufig Aufgenommene" sei. Vor diesem Hintergrund sei die Forderung nach finanzieller Unabhängigkeit als Voraussetzung für einen Familiennachzug nicht realistisch. Bezüglich des Nachweises dafür, dass es sich bei B._______ um die leibliche Tochter der Beschwerdeführerin handelt, stellte sie ein Dokument des Spitals "Hôpital Tokoin de Lomé" in Aussicht, in dem bestätigt werde, dass sie B._______ zur Welt gebracht habe. Zur Untermauerung ihrer Beschwerde legte die Beschwerdeführerin ihren Arbeitsvertrag mit dem [Hilfswerk] (bestehend aus dem Temporär-Rahmenarbeitsvertrag und dem unbefristeten Einsatzvertrag), ein Zwischenzeugnis des [Hilfswerk] vom November 2014 sowie die Lohnabrechnung für November 2014 ins Recht. F. In seiner Zwischenverfügung vom 16. Dezember 2014 forderte das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerdeführerin auf, innert Frist die in ihrer Beschwerde in Aussicht gestellte Bestätigung des "Hôpital Tokoin de Lomé" nachzureichen sowie Auskunft über den Verbleib von B._______ während der vergangenen acht Jahre und die Beziehung zwischen der Beschwerdeführerin und B._______ während dieser Zeit zu geben. G. Mit Eingabe vom 7. Januar 2015 legte die Beschwerdeführerin eine Kopie eines Urteils des erstinstanzlichen Gerichts in (…), Togo, vom 5. November

E-7025/2014 1975 ins Recht, aus dem hervorgeht, dass die Geburtsurkunde der Beschwerdeführerin dahingehend geändert wurde, dass sie nicht mehr F._______, sondern A._______ heisst. Zudem reichte die Beschwerdeführerin eine legalisierte Kopie der Geburtsurkunde von B._______ ein, auf der sie mit dem Namen F._______ als Mutter von B._______ vermerkt ist. Ferner reichte sie ein weiteres Dokument vom 23. Dezember 2014 mit dem Titel "certificat d'accouchement" ein, dem eine Bestätigung der zuständigen Hebamme – Ausstellerin des Dokumentes – zu entnehmen ist, wonach die Beschwerdeführerin B._______ am (…) 2002 zur Welt gebracht habe. Schliesslich legte die Beschwerdeführerin einen an sie adressierten Brief von G._______ vom 6. November 2012 ins Recht, aus dem hervorgeht, dass dieser B._______ wegen deren Verhältnis zu seiner Ehefrau nicht mehr länger bei sich beherbergen könne und die Beschwerdeführerin ein neues Zuhause für das Kind finden müsse. Ferner führte die Beschwerdeführerin in ihrer Eingabe vom 7. Januar 2015 aus, dass es ihr bei ihrer Flucht im Jahr 2006 nicht möglich gewesen sei, B._______ mitzunehmen. Zunächst habe sich das Mädchen bei G._______ in Ghana aufgehalten. Als dieser geheiratet habe, habe dessen Ehefrau B._______ – wie im Brief von G._______ erwähnt – nicht bei sich behalten wollen, weshalb das Mädchen einer älteren Frau anvertraut worden sei. Im Juli 2012 sei B._______ erneut bei G._______ untergekommen, von wo aus sie Ende 2012 schliesslich zurück nach Togo gebracht worden sei. Dort habe sie das "[eine Schule]" besucht, welches sie aus gesundheitlichen Gründen nach zwei Monaten wieder habe verlassen müssen. Seither lebe sie gegen Bezahlung bei einer Frau in (…), Togo. Die Beschwerdeführerin will den Kontakt zu B._______ in dieser Zeit nie verloren haben. Seit sie arbeite, telefoniere sie drei Mal pro Woche für mindestens zehn Minuten mit dem Kind, auch wenn es sie viel Geld koste. B._______ bitte sie immer wieder, sie möge sie doch zu sich holen. Sie könne nicht verstehen, warum ihr Bruder – den sie nicht kenne – bei seiner Mutter leben dürfe, sie aber nicht. Im letzten Telefongespräch an Weihnachten habe B._______ sie gebeten, sie wieder zurück ins Internat gehen zu lassen, da der Mann der Betreuungsfamilie schwerer Alkoholiker sei und sie immer wieder bedränge. Dies sei jedoch nicht möglich, weshalb die Beschwerdeführerin darum ersuchte, B._______ so bald als möglich einreisen zu lassen.

E-7025/2014 H. In seiner Zwischenverfügung vom 12. Januar 2015 bot das Gericht der Vorinstanz Gelegenheit zur Einreichung einer Stellungnahme zur Beschwerde. In ihrer Vernehmlassung vom 27. Januar 2015 hielt die Vor-instanz fest, dass die Beschwerdeführerin den im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung fehlenden Nachweis, dass es sich bei B._______ um ihre Tochter handle, zwischenzeitlich habe erbringen können. Dennoch seien die für einen Familiennachzug kumulativ zu erfüllenden Voraussetzungen von Art. 85 Abs. 7 AuG (SR 142.20) vorliegend nicht gegeben. So genüge das derzeitige Einkommen der Beschwerdeführerin nicht einmal für das Bestreiten des Lebensunterhaltes für sich und ihren Sohn, weshalb sie nach wie vor von der öffentlichen Fürsorge unterstützt werden müsse. Gemäss der vom [Migrationsamt] des Kantons E._______ durchgeführten Berechnung des finanziellen Lebensbedarfs gemäss den SKOS-Richtlinien würde sich der monatliche Fehlbetrag der Beschwerdeführerin bei Einreise ihrer Tochter auf Fr. 1'783.75 erhöhen. Daran ändere auch nichts, dass die Beschwerdeführerin auf der Suche nach einer lukrativeren Erwerbstätigkeit sei. So sei angesichts der bislang erfolglosen Suche und insbesondere der Höhe des Fehlbetrags davon auszugehen, dass es der alleinerziehenden Frau auch bei einem Branchenwechsel nicht möglich sein werde, in absehbarer Zeit ein Einkommen zu erzielen, mit dem sie den Lebensunterhalt der ganzen Familie selbständig bestreiten könnte. Bezüglich eines allfälligen Anspruchs auf Familiennachzug gestützt auf Art. 8 EMRK führte die Vorinstanz aus, dass vorläufig aufgenommene Personen wie die Beschwerdeführerin kein gefestigtes Anwesenheitsrecht im Sinne der Rechtsprechung des Bundesgerichts hätten, weshalb es ihnen verwehrt sei, sich auf Art. 8 Ziff. 1 EMRK zu berufen. Dass sich die Beschwerdeführerin bereits seit dem Jahr 2006 in der Schweiz aufhalte (mit vorläufiger Aufnahme seit dreieinhalb Jahren), einen Deutschkurs besucht habe und erwerbstätig sei, reiche überdies nicht aus, um von den vom Bundesgericht in BGE 130 II 281 (E. 3.2.1) geforderten besonders intensiven privaten Bindungen gesellschaftlicher oder beruflicher Natur auszugehen. Auch seien die Voraussetzungen des Entscheides der Asylrekurskommission EMARK (Entscheide und Mitteilungen der Schweizerischen Asylrekurskommission) 2006 Nr. 7 – gemäss welchem sich ein faktisches Aufenthaltsrecht auch daraus ergeben könne, dass die Familienvereinigung im Aufenthaltsstaat die einzige Möglichkeit darstelle, ein Familienleben zu pflegen, sofern die Trennung nicht überwiegend selbstverschuldet gewesen sei – nicht erfüllt. So sei angesichts der festgestellten Unglaubhaftigkeit der Fluchtgründe davon auszugehen, dass die Ausreise und damit die Trennung von der im

E-7025/2014 Heimatstaat verbliebenen B._______ freiwillig erfolgt sei. Vor diesem Hintergrund könne offen bleiben, ob vorliegend von einer tatsächlich gelebten und intakten Beziehung zwischen der Beschwerdeführerin und B._______ ausgegangen werden könne. I. Mit Zwischenverfügung vom 30. Januar 2015 räumte das Gericht der Beschwerdeführerin die Gelegenheit zur Einreichung einer Replik ein. J. Mit Eingabe vom 11. Februar 2015 gelangte die mit Vollmacht der Beschwerdeführerin vom 4. Februar 2015 neu mandatierte Rechtsvertreterin ans Bundesverwaltungsgericht und ersuchte um eine Fristerstreckung zwecks Einreichung einer Replik. Zur Begründung führte sie aus, dass die Beschwerdeführerin im letzten Jahr zwei Mal in ihrem Heimatstaat vorgeladen worden sei, wobei eine Organisation und ein togolesischer Anwalt ihre Rechte vertreten hätten. Bevor sie, die Rechtsvertreterin, nicht Einsicht in die entsprechenden Dokumente nehmen könne, sei es ihr nicht möglich, eine Replik einzureichen. Überdies ersuchte die Rechtsvertreterin um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege, inklusive Verbeiständung. K. Mit Zwischenverfügung vom 13. Februar 2015 hiess das Bundesverwaltungsgericht das Fristerstreckungsgesuch gut und entschied, dass über das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege, inklusive Verbeiständung, zu einem späteren Zeitpunkt befunden werde. L. Mit Eingabe vom 25. März 2015 legte die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin das ausgefüllte Formular des Kantons E._______ bezüglich der unentgeltlichen Rechtspflege, die Verfügungen betreffend Prämienverbilligung für die Jahre 2014 und 2015, den Mietvertrag sowie die Lohnausweise für das Jahr 2014 ins Recht und führte dazu aus, dass die prozessrechtliche Bedürftigkeit der Beschwerdeführerin damit ausgewiesen sein dürfte. Bezüglich der Aussichten des Verfahrens trug die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin vor, dass sich Letztere bereits seit acht Jahren in der Schweiz befinde und ihr am 22. Juni 2011 ein F-Ausweis ausgestellt worden sei, weshalb die gesetzlich vorgesehene Karenzfrist von drei Jahren erfüllt sei. Der Nachzug scheitere lediglich daran, dass die Beschwerdeführerin nach den Massstäben der SKOS-Richtlinien nicht über genügend Einkommen verfüge. Indes sei in diesem Zusammenhang gebührend

E-7025/2014 zu berücksichtigen, dass ihr Leumund tadellos sei und sie es mit einem Kind über [ein Hilfswerk] geschafft habe, einer angemessenen Tätigkeit nachzugehen. Da die Gesuchstellerin vor diesem Hintergrund an sich nur dieses eine, relativiert zu betrachtende Kriterium nicht erfülle, sei unter dem Blickwinkel von Art. 8 EMRK von einer Nichtaussichtslosigkeit des Gesuchs auszugehen. M. Mit Eingabe vom 7. April 2015 gelangte die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin erneut ans Bundesverwaltungsgericht und trug vor, dass sie die in Aussicht gestellte Stellungnahme des togolesischen Anwaltes noch nicht erhalten habe, diese aber sofort nach Eingang bei ihr beim Gericht einreichen werde. Ferner teilte sie mit, dass die Beschwerdeführerin einen zehnmonatigen (recte: neunwöchigen) Pflegekurs absolvieren werde, da sie den entsprechenden Eintrittstest bestanden habe. Unter der Voraussetzung, dass sie diesen Kurs bestehen werde, werde sie in jedem Fall – entgegen der Ansicht der Vorinstanz – ein höheres Einkommen erzielen können. Dieser Aspekt, welcher in die Zukunft reiche, sei gebührend zu berücksichtigen. Zudem sei festzuhalten, dass es nicht zutreffe, dass die Beschwerdeführerin den Kontakt zu ihrer Tochter nicht habe wiederherstellen können, nachdem sie geflüchtet sei. Vielmehr sei es ihr nach zweimonatiger Trennung gelungen, den Kontakt wieder aufzunehmen. Schliesslich sei zu erwähnen, dass die Beschwerdeführerin den Entscheid bezüglich ihrer vorläufigen Aufnahme habe anfechten wollen, dazu indes nicht in der Lage gewesen sei, da sie sich zu diesem Zeitpunkt wegen Depressionen im Spital befunden habe. So habe sie bereits im damaligen Verfahren Unterlagen eingereicht, welche belegten, dass sie in ihrem Heimatland in asylrechtlich relevanter Weise verfolgt würde. Folglich sei ihr ohnehin der Status als Flüchtling zu erteilen, weshalb die Familienzusammenführung zu bewilligen sei. Zur Untermauerung dieser Vorbringen reichte die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin die Lohnabrechnungen für Februar und März 2015, eine Bestätigung des Schweizerischen Roten Kreuzes, wonach für die Beschwerdeführerin ein Platz im Einführungskurs für Fremdsprachige "Pflege und Gesundheit" (…) reserviert ist, ein Referenzschreiben der Vermieter und Nachbarn der Beschwerdeführerin vom 6. März 2015, ein Arbeitszeugnis bezüglich der Tätigkeit der Beschwerdeführerin als Raumpflegerin, ein Schreiben eines togolesischen Anwaltes, wonach die Beschwerdeführerin in ihrem Heimatstaat nach wie vor verfolgt sei, sowie eine Berechnung des Budgets der Beschwerdeführerin für die Monate März und April 2015 ein.

E-7025/2014 N. Mit Zwischenverfügung vom 15. April 2015 hiess das Bundesverwaltungsgericht das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege, inklusive Verbeiständung, gut.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG. Das SEM respektive BFM gehört zu den Behörden nach Art. 33 VGG und ist daher eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Eine das Sachgebiet betreffende Ausnahme im Sinne von Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht ist daher zuständig für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde und entscheidet in casu endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 und 3 BGG). 1.2 Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG und dem VGG (Art. 37 VGG). 1.3 Die Beschwerde ist frist- und formgerecht eingereicht. Die Beschwerdeführerin hat am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen, ist durch die angefochtene Verfügung besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung beziehungsweise Änderung. Sie ist daher zur Einreichung der Beschwerde legitimiert (Art. 48 Abs. 1, Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG). Auf die Beschwerde ist mithin einzutreten. 2. Mit Beschwerde kann die Verletzung von Bundesrecht (einschliesslich Missbrauch und Überschreiten des Ermessens), die unrichtige und unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts sowie die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). 3. Gemäss Art. 85 Abs. 7 AuG können Ehegatten und ledige Kinder unter 18 Jahren von in der Schweiz vorläufig aufgenommenen Personen und vorläufig aufgenommenen Flüchtlingen frühestens drei Jahre nach Anordnung der vorläufigen Aufnahme nachgezogen und in diese eingeschlossen werden, wenn sie mit diesen zusammenwohnen, eine bedarfsgerechte Wohnung vorhanden ist und die Familie nicht auf Sozialhilfe angewiesen ist. In

E-7025/2014 Konkretisierung dieser Bestimmung sieht Art. 74 VZAE in materieller Hinsicht im Wesentlichen vor, dass wenn die zeitlichen Voraussetzungen für den Familiennachzug nach Art. 85 Abs. 7 AuG erfüllt sind, das Gesuch um Einbezug in die vorläufige Aufnahme innerhalb von fünf Jahren eingereicht werden muss. Das Gesuch für den Nachzug von Kindern über zwölf Jahren muss zudem innerhalb von zwölf Monaten nach diesem Zeitpunkt eingereicht werden (Abs. 3). Ein nachträglicher Familiennachzug kann nur bewilligt werden, wenn wichtige familiäre Gründe geltend gemacht werden (Abs. 4). 4. Vorliegend ist unbestritten, dass die in Art. 85 Abs. 7 AuG vorgesehene dreijährige Karenzfrist inzwischen abgelaufen ist. Ebenso ist die fünfjährige sowie auch die zwölfmonatige Frist nach Art. 74 Abs. 4 VZAE, innert welcher – nach Ablauf der Karenzfrist – das Gesuch um Familiennachzug bei der zuständigen Behörde deponiert werden muss, respektiert. Die Vorinstanz lehnte das Gesuch der Beschwerdeführerin um Familiennachzug von B._______ indes ab, weil die Voraussetzung gemäss Art. 85 Abs. 7 Bst. c AuG – dass die Familie nicht auf Sozialhilfe angewiesen sein dürfe – nicht erfüllt sei. Es stellt sich die Frage, ob eine derart strikte Anwendung der Bedingungen in Art. 85 Abs. 7 AuG – ohne Berücksichtigung der Interessen der Betroffenen – mit dem Recht auf Achtung des Familienlebens gemäss Art. 8 EMRK vereinbar ist. 4.1 Dabei ist zunächst zu prüfen, ob die Beziehung zwischen der Beschwerdeführerin und B._______ überhaupt in den Schutzbereich von Art. 8 Ziff. 1 EMRK fällt. Auf Vernehmlassungsstufe führte die Vorinstanz aus, dass es der Beschwerdeführerin auf Beschwerdeebene zwar gelungen sei, nachzuweisen, dass es sich bei B._______ um ihre Tochter handle, dass die Beschwerdeführerin als vorläufig aufgenommene Person aber kein gefestigtes Anwesenheitsrecht in der Schweiz im Sinne der Rechtsprechung des Bundesgerichts habe, weshalb es ihr verwehrt sei, sich auf Art. 8 Ziff. 1 EMRK zu berufen. Dem ist entgegenzuhalten, dass dieses Erfordernis des gefestigten Anwesenheitsrechts im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine Voraussetzung für den über den Schutzbereich des faktischen Zusammenlebens von Art. 8 EMRK hinausgehenden Anspruch auf eine formelle Aufenthaltsbewilligung darstellt, welche vom Bundesgericht gestützt auf die Eintretensvoraussetzung für Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten im Anwendungsbereich von Art. 83 Bst. c Ziff. 2 BGG (Erteilung ausländerrechtlicher Bewilligungen) zu prüfen ist (vgl. EMARK 2005 Nr. 3 E. 3, insbes. E. 3.1 und 3.2 mit Verweis auf BGE

E-7025/2014 109 Ib 183, 110 Ib 201 sowie EMARK 2006 Nr. 7 E. 6.2). Dasselbe gilt für die vom Bundesgericht in BGE 130 II 281 anstelle des gefestigten Aufenthaltsrechts definierten (und aus dem Recht auf Achtung des Privatlebens gemäss Art. 8 EMRK abgeleiteten) Voraussetzungen, welche in Ausnahmesituationen greifen sollen, ging es doch auch in diesem Entscheid letztendlich um die Frage der Erteilung einer ausländerrechtlichen Aufenthaltsbewilligung. Dies ist aber gerade nicht Regelungsgegenstand von Art. 85 Abs. 7 AuG. Vielmehr geht es in dieser Bestimmung um die Frage des Rechts auf faktisches Zusammenleben von Personen, bei welchen eine familiäre Beziehung im Sinne von Art. 8 Ziff. 1 EMRK zu bejahen ist. Vor diesem Hintergrund erscheint es sachgerecht, den Schutzbereich gemäss Art. 8 Ziff. 1 EMRK im Anwendungsbereich von Art. 85 Abs. 7 AuG im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) immer dann zu eröffnen, wenn es um eine nahe, echte und tatsächlich gelebte Beziehung zwischen einem Elternteil (insbesondere der Mutter) und seinem leiblichen minderjährigen Kind geht (vgl. Urteile des EGMR M.P.E.V. und andere gegen Schweiz vom 8. Juli 2014, Beschwerde Nr. 3910/13, § 31 f.; Boughanemi gegen Frankreich vom 24. April 1996, Beschwerde Nr. 22070/93, § 35; Berrehab gegen Niederlande vom 21. Juni 1988, Beschwerde Nr. 10730/84, § 21; vgl. ferner STEPHANIE MOTZ, Das Recht auf Familienleben von vorläufig aufgenommenen Personen, Asyl 4/14, S. 22 f. m.w.H. sowie Urteil des BGer 2C_639/2012 vom 13. Februar 2013, insbes. E. 4.4). Wie soeben ausgeführt, kam die Vorinstanz im Rahmen ihrer Vernehmlassung zum Schluss, dass es der Beschwerdeführerin auf Beschwerdeebene letztendlich gelungen sei, nachzuweisen, dass sie die leibliche Mutter von B._______ sei. Auch das Bundesverwaltungsgericht hat – aufgrund der eingereichten Beweismittel – keine Veranlassung, an diesem Vorbringen zu zweifeln, zumal die Beschwerdeführerin bereits anlässlich ihrer ersten Befragung am 30. August 2006 zu Protokoll gab, eine Tochter mit Namen B._______, geboren am (…) 2002, zu haben, welche sie bei einem Bekannten in Ghana habe zurücklassen müssen (vgl. A1/10, Rz. 11). Ferner ist auch davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin trotz der räumlichen Trennung eine hinreichend enge Beziehung im Sinne von Art. 8 Ziff. 1 EMRK zu ihrer Tochter unterhält. So versuchte sie seit ihrem Aufenthalt in der Schweiz – teilweise sogar mit Unterstützung anderer Verwandter – wiederholt, ihr Kind zu sich zu holen (vgl. Bst. B-D). Zudem hat sie auf Beschwerdeebene plausibel dargelegt, dass sie insbesondere in jüngerer Zeit regelmässig den Kontakt zu ihrer Tochter gepflegt hat und auch für deren Unterhalt bei der Pflegefamilie aufgekommen ist (vgl. Bst. G). Mithin

E-7025/2014 fällt die Beziehung zwischen der Beschwerdeführerin und B._______ in den Schutzbereich von Art. 8 Ziff. 1 EMRK. 4.2 Vor diesem Hintergrund stellt sich ferner die Frage, ob das in Art. 8 EMRK geschützte Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens durch die auf Art. 85 Abs. 7 AuG gestützte Verfügung der Vorinstanz vom 5. November 2014 verletzt wurde. 4.2.1 Liegt eine aufenthaltsbeendende oder -verweigernde Massnahme im Schutz- und Anwendungsbereich von Art. 8 EMRK, erweist sich diese als zulässig, falls sie gesetzlich vorgesehen ist, einem legitimen Zweck im Sinne von Art. 8 Ziff. 2 EMRK entspricht und zu dessen Realisierung in einer demokratischen Gesellschaft "notwendig" erscheint. Sowohl bei positiven wie bei negativen staatlichen Massnahmen muss im Anwendungsbereich von Art. 8 EMRK jeweils eine umfassende Interessen- und Rechtsgüterabwägung zwischen den widerstreitenden Interessen des Einzelnen und jenen der Gemeinschaft vorgenommen werden. Nach Art. 8 Ziff. 2 EMRK ist ein Eingriff in das durch Ziff. 1 geschützte Rechtsgut statthaft, soweit er einen Akt bildet, der sich in einer demokratischen Gesellschaft für die nationale Sicherheit, die öffentliche Ruhe und Ordnung, für das wirtschaftliche Wohl des Landes und zur Verhinderung von strafbaren Handlungen, zum Schutz der Gesellschaft und Moral sowie der Rechte und Freiheiten anderer als nötig erweist. Die Konvention verlangt, dass die individuellen Interessen am Familiennachzug und die öffentlichen Interessen an dessen Verweigerung gegeneinander abgewogen werden. Auf Seiten der individuellen Interessen sind insbesondere der Grad der konkreten Beeinträchtigung des Familienlebens, der Umstand, ob und wieweit dieses in zumutbarer Weise im Heimatstaat oder allenfalls in einem Drittstaat gelebt werden kann, sowie die Natur der Bindungen zum und im Aufenthaltsstaat zu berücksichtigen. Auf Seiten der öffentlichen Interessen ist demgegenüber zu erwägen, ob Gründe der Migrationsregulierung, andere Motive zum Schutz der öffentlichen Ordnung oder solche des wirtschaftlichen Wohlergehens des Landes dem Familiennachzug entgegenstehen (vgl. BGE 139 I 330 E. 2.2 f., m.w.H.). 4.2.2 Die Vorinstanz stützte sich – wie bereits erwähnt – für die Verweigerung des Familiennachzugs im vorliegenden Fall auf Art. 85 Abs. 7 Bst. c AuG, da die Beschwerdeführerin auch heute noch – zumindest bezüglich eines Teils ihres familiären Grundbedarfs – von der Sozialhilfe abhängig ist. Primäres Ziel dieser gesetzlichen Bestimmung ist, die wirtschaftliche

E-7025/2014 Unabhängigkeit der Familie vorläufig aufgenommener Personen zu sichern, mithin deren Abhängigkeit vom Staat zu verhindern (vgl. MARTINA CARONI, in: Stämpflis Handkommentar AuG, 2010, Art. 44 N 12 i.V.m. RUEDI ILLES, in: Stämpflis Handkommentar AuG, 2010, Art. 85 N 24; vgl. ferner BBl 2002 6871, 6911). Dies entspricht wohl mindestens dem in Art. 8 Ziff. 2 EMRK genannten legitimen Zweck der Aufrechterhaltung des wirtschaftlichen Wohls eines Landes (vgl. EGMR Hasanbasic gegen Schweiz vom 7. Oktober 2013, Beschwerde Nr. 52166/09, § 50 ff.). Indessen ergibt bereits eine Auslegung von Art. 85 Abs. 7 Bst. c AuG nach dem vom Bundesgericht befolgten pragmatischen Methodenpluralismus – mithin unter Beizug der relevanten Gesetzesmaterialien – dass diese Bestimmung nicht absolut, das heisst unbesehen der Interessen der betroffenen Privaten, gilt. Mit Blick auf die Entstehungsgeschichte von Art. 85 Abs. 7 Bst. c AuG ist zunächst zu erwähnen, dass der Bundesrat im Rahmen der im Jahr 2002 in Gang gesetzten Teilrevision des Asylgesetzes für vorläufig aufgenommene Personen den neuen – gegenüber der alten gesetzlichen Regelung privilegierten – Status der "humanitären Aufnahme" vorschlug, mit der Begründung, dass diese Kategorie ausländischer Personen mehrheitlich dauerhaft in der Schweiz verbleiben, da sie in der Regel nicht mehr in ihr Heimatland zurückkehren können. Im Rahmen der rechtlichen Ausgestaltung dieses neuen Status hätte den "humanitär Aufgenommenen" unter der Voraussetzung, dass sie nicht auf Sozialhilfe angewiesen sind, der Familiennachzug erlaubt werden sollen. Von der genannten Bedingung, dass genügend finanzielle Mittel für den Unterhalt der Familie vorhanden sind, hätte aber nach Ansicht des Bundesrates unter gewissen Umständen abgewichen werden können, so insbesondere dann, wenn eine vorläufig aufgenommene Person für mehrere Kinder aufkommen muss und der in der Regel tiefe Lohn trotz gefestigtem Arbeitserwerb nicht ausreicht (vgl. BBl 2002 6911). Während die Mehrheit des Nationalrates der Einführung des neuen Status der "humanitären Aufnahme" zustimmte (vgl. Amtl. Bull. NR 2004, S. 580 ff.), lehnte der Ständerat diese ab und schlug stattdessen die Aufwertung der Rechtsstellung der vorläufigen Aufnahme vor (vgl. Amtl. Bull. SR 2005, S. 340 ff.). Im Rahmen dieser Aufwertung war ebenfalls der Familiennachzug von vorläufig aufgenommenen Personen vorgesehen, indes – im Unterschied zum vom Bundesrat vorgeschlagenen Institut der "humanitären Aufnahme" – erst nach einer Karenzfrist von drei Jahren. Die übrigen Ausführungen des Bundesrates zum Familiennachzug vorläufig Aufgenommener waren demgegenüber nicht Gegenstand vertiefter Diskussionen (vgl. Amtl. Bull. SR 2005, S. 340 ff.). Der Nationalrat folgte daraufhin diesem Beschluss des Ständerates, ohne sich selbst im Detail dazu

E-7025/2014 zu äussern (vgl. Amtl. Bull. NR 2005, S. 1246 ff.). Aus dieser Entstehungsgeschichte von Art. 85 Abs. 7 Bst. c AuG ergibt sich, dass der in seiner Botschaft geäusserte Gedanke des Bundesrates, dass gerade den von Erwerbsarmut Betroffenen (sog. working poor) das Recht auf Familiennachzug und mithin auf Familienleben nicht gänzlich aberkannt werden kann, in der parlamentarischen Debatte nie explizit bestritten wurde. Dementsprechend konnte es – trotz Substitution der "humanitären Aufnahme" durch eine Aufwertung der Rechtstellung der vorläufig Aufgenommenen – nicht die Absicht des Gesetzgebers gewesen sein, nur wohlhabende vorläufig Aufgenommene, nicht aber gerade auch jene, die sich um Integration und wirtschaftliche Unabhängigkeit bemühen, in den Genuss des Familiennachzugs kommen zu lassen (vgl. dazu Urteil des BGer 2C_639/2012 vom 13. Februar 2013, E. 4.5.1 sowie PETER BOLZLI, Kommentar Migrationsrecht, 3. Aufl. 2012, Art. 85 AuG N 13). In diesem Zusammenhang sei daran erinnert, dass der Nachzug der Familie in die Schweiz für vorläufige Aufgenommene häufig die einzige Möglichkeit darstellt, in den Genuss eines tatsächlichen Familienlebens zu kommen, da die vorläufig Aufgenommenen – wie vom Bundesrat in seiner Botschaft zur Teilrevision des Asylgesetzes erwähnt – in der Regel nicht mehr in ihr Heimatland zurückkehren können. Dass dies besonders bezüglich des Nachzugs minderjähriger Kinder gelten soll, ergibt sich aus der Botschaft des Bundesrates vom 8. März 2002 zum AuG, aus welcher hervorgeht, dass mit den Bestimmungen betreffend den Familiennachzug von Ausländern ein möglichst rascher Nachzug von Kindern unterstützt werden sollte (vgl. BBl 2002 3754). Eine starre Anwendung von Art. 85 Abs. 7 Bst. c AuG – wie sie vorliegend von der Vorinstanz gehandhabt wurde – kann denn auch im Konflikt mit der in Art. 8 Ziff. 2 EMRK vorgesehenen Interessenabwägung und mithin mit den internationalen Verpflichtungen der Schweiz stehen. So führte der EGMR in seinem Entscheid Hasanbasic gegen die Schweiz (a.a.O.) aus, dass das wirtschaftliche Wohl eines Landes zwar unbestrittenermassen ein legitimes Ziel darstellen kann, um einer Person den Familiennachzug zu verweigern (vgl. § 50 ff.); indes müssten gerade auch die wirtschaftlichen Interessen eines Staates im rechten Mass und im Lichte der Gesamtumstände des Einzelfalls bewertet werden (§ 60; vgl. ferner THOMAS GEISER/MARC BUSS- LINGER, Ausländische Personen als Ehepartner und registrierte Partnerinnen, in: Ausländerrecht, Handbücher für die Anwaltspraxis, 2009, S. 657 ff., Rz. 14.62, wo die Ansicht vertreten wird, dass das wirtschaftliche Wohl eines Landes als abstraktes öffentliches Interesse gegenüber den konkreten privaten Interessen der Kernfamilie regelmässig in den Hintergrund zu treten hat). Eine starre Anwendung der Voraussetzung der finanziellen Unabhängigkeit vorläufig Aufgenommener im Sinne von Art. 85 Abs. 7 Bst. c

E-7025/2014 AuG würde dies zweifelsohne verunmöglichen und mithin gegen Art. 8 EMRK verstossen, weshalb nach der geltenden bundesgerichtlichen Praxis der völkerrechtlichen Bestimmung gegenüber jener des Landesrechts Vorrang zu geben wäre, es sei denn, der Gesetzgeber hätte im Gesetzgebungsverfahren bewusst das Risiko einer Abweichung vom Völkerrecht in Kauf genommen (sog. "Schubert-Praxis"; vgl. statt vieler BGE 99 Ib 39 E. 3 sowie BGE 122 II 485 E. 3). Eine entsprechende Haltung lässt sich den Gesetzesmaterialen zu Art. 85 Abs. 7 Bst. c AuG indes nicht entnehmen. Vielmehr ergibt sich aus der Schlussabstimmung des Nationalrates, dass den Menschenrechten und dem Völkerrecht auch im Rahmen des AuG und insbesondere bei dessen Umsetzung eine wichtige Bedeutung zukommt und Nachachtung verschafft werden soll (Amtl. Bull. NR 2005, S. 1996). Ohne die Legitimität des mit Art. 85 Abs. 7 Bst. c AuG verfolgten Ziels in Frage zu stellen, kann dieses – nach dem Gesagten – mit Blick auf die in Art. 8 EMRK garantierten Rechte des Einzelnen nicht absolut gelten. Vielmehr muss es einer Interessenabwägung im Sinne von Art. 8 Ziff. 2 EMRK standhalten, so dass es – abhängig von den Gesamtumständen – vor den privaten Interessen allenfalls in den Hintergrund treten muss. 5. 5.1 Da die Vorinstanz – wie unter E. 4.1 dargelegt – zu Unrecht davon ausgegangen ist, dass der Schutzbereich von Art. 8 Ziff. 1 EMRK im vorliegenden Fall nicht tangiert ist, hat sie es pflichtwidrig unterlassen, die privaten Interessen der Beschwerdeführerin und ihrer Tochter gegen die öffentlichen Interessen abzuwägen und damit zu prüfen, ob die Verweigerung des Familiennachzugs von B._______ Art. 8 EMRK verletzt. Gemäss Art. 61 Abs. 1 VwVG entscheidet das Bundesverwaltungsgericht in der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück. Eine Kassation und Rückweisung an die Vorinstanz ist insbesondere angezeigt, wenn weitere Tatsachen festgestellt werden müssen und ein umfassendes Beweisverfahren durchzuführen ist. Die in diesen Fällen fehlende Entscheidungsreife kann grundsätzlich zwar auch durch die Beschwerdeinstanz selbst hergestellt werden, wenn dies im Einzelfall aus prozessökonomischen Gründen angebracht erscheint; sie muss dies aber nicht (vgl. BVGE 2012/21 E. 5). 5.2 Im vorliegenden Fall erscheint es angezeigt, die Sache ans SEM als erste Instanz zurückzuweisen. Auf dieses Weise bleibt der Instanzenzug erhalten, was umso wichtiger erscheint, als das Bundesverwaltungsgericht letztinstanzlich entscheidet. Auch sind im Rahmen der unter Art 8 Ziff. 2

E-7025/2014 EMRK gebotenen Interessenabwägung vertiefte Abklärungen unumgänglich, wobei es sich von selbst versteht, dass bei der Bearbeitung des vorliegenden Gesuchs eine gewisse zeitliche Dringlichkeit besteht. Insbesondere mit Blick auf das Kindeswohl ist in Erfahrung zu bringen, ob es tatsächlich im Interesse der bereits zwölfjährigen B._______ ist, ihr Heimatland zu verlassen, um mit ihrer Mutter in einem dem Kind fremden Land zu leben. Überdies hat sich die Vorinstanz ein klares Bild über die aktuelle Betreuungssituation der Minderjährigen im Heimatland zu verschaffen (vgl. dazu NICCOLÒ RASELLI/CHRISTINA HAUSAMMANN/URS PETER MÖCKLI/DAVID URWYLER, Ausländische Kinder sowie andere Angehörige, in: Ausländerrecht, Handbücher für die Anwaltspraxis, 2009, S. 743 ff., Rz. 16.11). Dazu erscheint es angebracht, das Mädchen bei der zuständigen Schweizerischen Vertretung anzuhören (vgl. Art. 12 des Übereinkommens vom 20. November 1989 über die Rechte des Kindes [KRK, SR 0.107]). Zudem ist zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin den Einführungskurs "Pflege und Gesundheit" des Schweizerischen Roten Kreuzes, welcher gemäss dem auf Beschwerdeebene eingereichten Bestätigungsschreiben am (…) 2015 zu Ende ging, absolviert hat und welche weitergehenden Erwerbsmöglichkeiten sich ihr aufgrund dessen eröffnen. Bei der nach Durchführung der erforderlichen Abklärungen vorzunehmenden Interessenabwägung dürfte mit Blick auf das Argument, die Beschwerdeführerin könne ihr Familienleben mit ihrer Tochter in ihrem Heimatstaat fortführen, zu berücksichtigen sein, dass das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerdeführerin mit Urteil vom 21. Juni 2011 in der Schweiz vorläufig aufnahm, weil es zum Schluss kam, dass es ihr nicht zumutbar sei, in ihren Heimatstaat zurückzukehren. Selbst wenn die für diesen Entscheid ausschlaggebenden Umstände sich heute verändert hätten, müsste eine Unzumutbarkeit des Wegweisungsvollzugs nach Togo in Betracht gezogen werden, weil sich der über achtjährige Sohn der Beschwerdeführerin seit seiner Geburt in der Schweiz aufhält und hierzulande mithin verwurzelt sein dürfte. So sind den Akten denn auch keinerlei Hinweise dafür zu entnehmen, dass die Beschwerdeführerin je in ihr Heimatland oder sonst wohin gereist ist, was seinerseits zumindest rückblickend für eine relativ schwere Beeinträchtigung des Familienlebens mit Bezug zu ihrer Tochter sprechen dürfte. Ferner dürfte bezüglich des Arguments, die Beschwerdeführerin sei freiwillig aus ihrer Heimatregion ausgereist, zu beachten sein, dass das Bundesverwaltungsgericht die Glaubhaftigkeit der von der Beschwerdeführerin vorgetragenen Zwangsprostitution und Vergewaltigungen in Ghana (vgl. A1/10 Rz. 15, S. 6; A8/30, S. 6 ff.) in seinem Urteil vom 21. Juni 2011 mangels Asylrelevanz offen liess (vgl. E. 4.7) und einem allfälligen Zusammenhang zwi-

E-7025/2014 schen diesen geltend gemachten Nachteilen und den psychischen Problemen der Beschwerdeführerin (vgl. E. 7.5) nicht nachging. Schliesslich dürfte zu berücksichtigen sein, dass der Beschwerdeführerin, angesichts der Tatsache, dass ihre Einkünfte gemäss den eingereichten Lohnabrechnungen vom Jahr 2013 aufs Jahr 2014 erheblich gestiegen sind und sie damit zumindest teilweise für ihren familiären Grundbedarf aufkommen kann, das heisst nicht vollumfänglich von der Fürsorge abhängig ist, mit Blick auf den Ausbau ihrer Erwerbsmöglichkeiten wohl eine günstigere Prognose gestellt werden kann. 6. Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen, soweit die Aufhebung der angefochtenen Verfügung beantragt wird. Die Verfügung vom 5. November 2014 ist aufzuheben und die Sache in Anwendung von Art. 61 Abs. 1 in fine VwVG zur vollständigen und richtigen Sachverhaltsermittlung und Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen ans SEM zurückzuweisen. 7. 7.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Verfahrenskosten zu erheben (Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG). 7.2 Der Beschwerdeführerin ist angesichts des Obsiegens im Beschwerdeverfahren in Anwendung von Art. 64 Abs. 1 VwVG eine Parteientschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen Vertretungskosten zuzusprechen (vgl. Art. 7 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Seitens der Rechtsvertreterin, die das Mandat erst im Februar 2015 übernommen hat, wurde keine Kostennote eingereicht. Auf die Nachforderung einer solchen kann indes verzichtet werden, da ihr notwendiger Aufwand zuverlässig anhand der Akten abgeschätzt werden kann (vgl. Art. 14 Abs. 2 in fine VGKE). Dabei ist darauf hinzuweisen, dass die Rechtsvertreterin den Grossteil der Akten bereits aus dem ersten Asylverfahren und dem Gesuch um Familiennachzug vom 28. April 2010 gekannt haben dürfte. Zudem handelt es sich bei den ohnehin sehr vage gebliebenen Ausführungen bezüglich der Asylgründe der Beschwerdeführerin nicht um für das vorliegende Verfahren notwendigen Aufwand, kann eine erneute Prüfung dieser mit Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Juni 2011 für unglaubhaft befundenen Gründe doch nicht Gegenstand des vorliegenden Verfah-

E-7025/2014 rens sein. Vor diesem Hintergrund erachtet das Gericht eine Parteientschädigung von Fr. 550. (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) als angemessen. Das SEM ist demnach anzuweisen, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung in dieser Höhe auszurichten.

(Dispositiv nächste Seite)

E-7025/2014 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit die Aufhebung der angefochtenen Verfügung beantragt wird. 2. Die angefochtene Verfügung vom 5. November 2014 wird aufgehoben und die Sache im Sinne der Erwägungen zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen. 3. Es werden keine Verfahrenskosten auferlegt. 4. Das SEM wird angewiesen, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 550.– zu entrichten. 5. Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerin, das SEM und die zuständige kantonale Behörde.

Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:

Christa Luterbacher Regina Derrer