Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral
Cour V E-4216/2016
Arrêt d u 1 3 avril 2017 Composition William Waeber (président du collège), Gérard Scherrer, Barbara Balmelli, juges, Isabelle Fournier, greffière.
Parties A._______, née le (…), se disant somalienne, représentée par Marie-Claire Kunz, Centre Social Protestant (CSP), (…) recourante,
contre
Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM), Quellenweg 6, 3003 Berne, autorité inférieure.
Objet Exécution du renvoi (recours réexamen) ; décision du SEM du 27 juin 2016 / N (…).
E-4216/2016 Page 2 Faits : A. La recourante a déposé, le 24 août 2003, une demande d’asile en Suisse. Elle n’a présenté aucun document d’identité. Lors de ses auditions, elle a déclaré être née au sud de la Somalie, dans la région de B._______, être d’ethnie C._______ et de langue maternelle swahili. Elle aurait fui la Somalie en 1991, après l’éclatement de la guerre civile, avec ses parents, alors qu’elle était encore enfant ; ils se seraient installés au Kenya et elle ne serait plus jamais retournée dans son pays d’origine depuis lors. Son père serait décédé cinq ans après leur arrivée au Kenya et elle aurait ensuite vécu près de Nairobi avec sa mère, dans des conditions très difficiles. En 2001, une personne lui aurait proposé un emploi dans une famille en Arabie Saoudite. Elle aurait quitté le Kenya et aurait, par la suite, toujours vécu avec ses employeurs. C’est avec eux qu’elle serait venue en Suisse ; elle en aurait profité pour leur échapper car ils l’auraient, à plusieurs reprises, maltraitée ; elle aurait, en outre, été violée par les fils de la maison. B. Par décision du 15 juin 2005, l’Office fédéral des réfugiés (actuellement et ci-après, le SEM) a rejeté sa demande, au motif que ses déclarations ne satisfaisaient pas aux exigences de vraisemblance énoncées par la loi. Il a notamment retenu que l’intéressée ne parlait pas le somali et qu’elle avait fait des déclarations erronées concernant sa prétendue région d’origine. Il en a conclu qu’elle avait trompé les autorités sur son identité. Pour le reste, il a considéré que les préjudices allégués, prétendument subis de la part de ses employeurs en Arabie Saoudite, n’étaient pas pertinents pour la reconnaissance de la qualité de réfugié. Par la même décision, le SEM a prononcé le renvoi de l’intéressée et ordonné l’exécution de cette mesure, considérée comme possible, licite et raisonnablement exigible, l’examen du dossier ne faisant pas ressortir un risque de traitements prohibés en cas de retour au Kenya et les troubles psychiques alors allégués n’étant pas susceptibles de la mettre concrètement en danger. C. Le 18 juillet 2005, l’intéressée a déposé un recours auprès de la Commission suisse de recours en matière d’asile (CRA) contre cette décision, en tant qu’elle ordonnait l’exécution de son renvoi. Elle a contesté l’appréciation faite par le SEM quant à la vraisemblance de ses allégations relatives à sa provenance et a fait valoir qu’un retour dans son pays d’origine, la Somalie, la mettrait concrètement en danger, compte tenu de
E-4216/2016 Page 3 la situation sécuritaire dans ce pays, de son appartenance à un clan minoritaire et de sa condition de femme seule, dépourvue de tout soutien familial et souffrant de troubles psychiques à la suite des préjudices subis de la part de ses employeurs. D. Par arrêt du 26 mai 2009, le Tribunal administratif fédéral (ci-après : le Tribunal), compétent dès le 1er janvier 2007 pour traiter des recours encore pendants auprès de la CRA, dissoute à cette date, a rejeté le recours du 18 juillet 2005. Il a jugé que la recourante n’avait pas rendu vraisemblable sa prétendue origine somalienne. Par ailleurs, il a considéré qu’au vu de ses déclarations en grande partie stéréotypées, évasives ou contradictoires s’agissant de son parcours de vie et de son identité, il n’appartenait pas à l’autorité d’apprécier l’existence d’éventuels obstacles à l’exécution de son renvoi en fonction d’hypothèses relatives à sa provenance. Il a, toutefois, relevé que le SEM n’était pas fondé à déclarer l’exécution du renvoi exigible en raison de la situation régnant au Kenya, dès lors qu’il n’était pas, non plus, établi que la recourante provenait de ce pays. E. Le (…), la recourante a obtenu un passeport somalien établi par la Mission permanente de la République démocratique de Somalie à Genève. Sur la base de ce document, elle a demandé au SEM, par écrit du 13 août 2009, le réexamen de la décision prise à son encontre. Cette demande a été rejetée par le SEM, par décision du 2 juillet 2010, au motif que ce passeport, établi sur la base de ses seules déclarations, ne suffisait pas à établir son identité. Le recours interjeté, le 4 août 2010, contre cette décision a été rejeté par le Tribunal, par arrêt E-5560/2010 du 24 août 2010. F. Le 19 août 2015, la recourante a été entendue par un analyste Lingua. Celui-ci est arrivé à la conclusion que la socialisation de l’intéressée avait eu lieu « très vraisemblablement » au Kenya, « très vraisemblablement pas » en Tanzanie et « définitivement pas » en Somalie. G. Dans le cadre des démarches en vue de l’exécution de son renvoi, la
E-4216/2016 Page 4 recourante a été présentée à la délégation kényane, le (…) 2015, laquelle a observé qu’il pourrait s’agir d’une personne originaire du Kenya ou de Tanzanie. H. Le (…) 2015, la recourante a été présentée à une délégation somalienne, qui a donné une réponse positive quant à la question de savoir si l’intéressée pouvait être somalienne, en précisant toutefois que des vérifications supplémentaires étaient nécessaires avant de rendre une décision définitive. Le lendemain, le SEM a transmis cette information à l’autorité cantonale compétente, en indiquant qu’un laissez-passer serait délivré en faveur de l’intéressée si elle se déclarait volontaire pour un retour en Somalie. I. Le 24 novembre 2015, la recourante a eu un entretien avec les autorités cantonales chargées de l’exécution de son renvoi, en vue de déterminer si elle était prête à partir, volontairement, en Somalie. Elle a, à cette occasion, déclaré qu’elle n’était pas disposée à le faire, dès lors qu’elle n’était pas retournée dans ce pays depuis plus de 24 ans, qu’elle n’y disposait d’aucun réseau social ou familial et que ce pays était en guerre. J. Le 26 novembre 2015, le SEM a soumis le passeport somalien produit par l’intéressée à une expertise, qui n’a révélé aucun signe de falsification. K. Par courrier du 24 février 2016, la mandataire de l’intéressée a demandé au SEM de lui transmettre les pièces de son dossier relatives aux démarches d’identification menées en vue de l’exécution de son renvoi. Elle l’a prié de l’informer des résultats de ces différentes procédures. L. Par courrier du 4 avril 2016, le SEM a transmis à la mandataire de la recourante l’index des pièces de son dossier relatif à l’exécution du renvoi de l’intéressée (dossier V), ainsi qu’une copie des pièces qu’il contenait, caviardées dans la mesure utile (cf. art. 27 PA). Il a précisé que les pièces V14, V18 et V22 ne pouvaient lui être transmises en raison d’intérêts publics et privés prépondérants, en précisant ce qui suit : « Dans le cas de la pièce V14/1, il s’agit des analyses Lingua (résultat : très vraisemblablement Kenya, surtout pas Somalie). Dans le cas des
E-4216/2016 Page 5 pièces V18/2 et V22/1, il s’agit des feuilles de résultat des délégations kényane (résultat : pourrait s’agir d’une personne du Kenya ou de Tanzanie) et somalienne (résultat : Somali, mais des vérifications supplémentaires sont nécessaires) ». M. Le 13 avril 2016, la recourante a requis du SEM la reconsidération de sa décision du 15 juin 2005, en tant qu’elle ordonnait l’exécution de son renvoi. Elle a fait valoir, en substance, qu’il ressortait des pièces transmises que le SEM envisageait l’exécution de son renvoi en Somalie et donc qu’il admettait sa nationalité somalienne, contrairement à ce qu’il avait retenu dans la décision initiale. Elle a argué que celle-ci devait par conséquent être réexaminée et a soutenu que l’exécution de son renvoi en Somalie ne pouvait être raisonnablement exigée, dès lors qu’elle n’avait pas vécu dans ce pays depuis près de 26 ans, qu’elle appartenait à une minorité ethnique exposée aux exactions d’autres groupes, qu’elle n’avait plus aucun réseau social ou familial dans ce pays et qu’enfin son état psychique s’était encore dégradé. Elle a joint à sa demande un rapport médical daté du 7 avril 2016. N. Par décision du 27 juin 2016, le SEM a rejeté la demande de reconsidération de l’intéressée. Il a considéré que celle-ci sollicitait l’adaptation de sa décision du 15 juin 2005 à une modification ultérieure des circonstances. Il a retenu que celle-ci n’était pas importante, dès lors que la nationalité de l’intéressée n’était toujours pas établie. Sur ce point, il a relevé que la délégation somalienne l’avait reconnue uniquement en raison du passeport présenté, lequel avait été établi sur la base de ses seules déclarations. Il a également retenu qu’il ressortait du « résumé daté du 4 avril 2016 » relatif aux démarches d’exécution du renvoi qu’elle n’était pas somalienne, mais très probablement d’origine kényane ou éventuellement tanzanienne, « ceci en raison du résultat de l’analyse Lingua et de la présentation devant la délégation kényane ». Il a, ainsi, conclu qu’il n’y avait pas à examiner les motifs allégués par rapport à la nationalité somalienne, puisque celle-ci n’était pas établie. En ce qui concerne le rapport médical produit, il a considéré qu’il ne lui appartenait pas d’apprécier l’existence d’obstacles à l’exécution du renvoi, par ailleurs « présentés très tardivement », en fonction d’hypothèses relatives à sa provenance, dès lors qu’il y avait une évidente violation du devoir de collaborer de sa part s’agissant de son identité et que, partant, les nouveaux éléments invoqués ne pouvaient être qualifiés d’importants. Le SEM a mis un émolument de 600 francs à la charge de la recourante.
E-4216/2016 Page 6 O. Par courrier du 1er juillet 2016, la recourante a demandé au SEM de lui faire parvenir les résultats de l’analyse Lingua du 19 août 2015 ainsi que de la pièce intitulée « résumé du 4 avril 2016 » auxquelles il se référait dans sa décision. P. L’intéressée a recouru, par acte du 7 juillet 2016, contre la décision du SEM, du 27 juin 2016. Elle a conclu à son annulation, à la reconnaissance du caractère inexigible de l’exécution de son renvoi et à l’octroi d’une admission provisoire. Elle a souligné qu’elle avait collaboré à toutes les démarches d’identification auxquelles elle avait été invitée à participer, et a fait valoir le caractère abusif de la décision qui refusait de considérer sa nationalité somalienne comme établie, alors que le SEM avait enjoint à l’autorité cantonale de procéder à des démarches en vue de l’exécution de son renvoi à destination en Somalie. Elle a argué que les obstacles à l’exécution de son renvoi dans ce pays n’avaient jamais été examinés parce que le SEM avait mis en doute sa nationalité et que, par conséquent, ils devaient l’être puisque celle-ci était désormais prise en compte. Elle a sollicité l’octroi d’un délai pour compléter son recours après avoir obtenu du SEM les pièces requises dans son courrier du 1er juillet 2016. Q. Le SEM a transmis à l’intéressée, le 8 juillet 2016, un « résumé » de la pièce V14 (analyse Lingua) et lui a précisé que le « résumé du 4 avril 2016 » auquel il faisait allusion dans sa décision du 27 juin 2016 était le « sommaire des pièces pour consultation » qui lui avait été envoyé en date du 4 avril 2016. R. Par décision incidente du 15 juillet 2016, le juge chargé de l’instruction a suspendu à titre provisoire l’exécution du renvoi de l’intéressée. S. La recourante a complété son recours le 10 août 2016, soulignant qu’elle n’avait pas eu accès à l’analyse Lingua elle-même, mais seulement au résumé transmis, et n’avait pas été informée des qualifications de l’expert. Elle a fait valoir que cette analyse ne permettait aucunement d’établir qu’elle était de nationalité kényane et ne faisait que corroborer ses déclarations, selon lesquelles elle avait été socialisée durant de longues années dans ce pays. Elle a également relevé que la délégation kényane ne l’avait pas reconnue comme ressortissante de ce pays.
E-4216/2016 Page 7 T. Dans sa réponse au recours, du 7 septembre 2016, le SEM en a proposé le rejet, soulignant que la provenance de l’intéressée n’était toujours pas établie, son attitude ne permettant pas d’établir son identité, et qu’il n’appartenait ainsi pas aux autorités d’examiner d’éventuels obstacles à l’exécution de son renvoi. U. Le (…), l’intéressée a été, une nouvelle fois, présentée aux représentants de la délégation kényane. Celle-ci a déclaré qu’elle était très probablement une Kenyane mais que d’autres vérifications étaient nécessaires.
Droit : 1. 1.1 En vertu de l'art. 31 LTAF, applicable par renvoi de l'art. 105 LAsi, le Tribunal connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 PA prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. En particulier, les décisions rendues par le SEM concernant l'asile peuvent être contestées, devant le Tribunal, lequel statue alors définitivement, sauf demande d'extradition déposée par l'Etat dont le requérant cherche à se protéger (cf. art. 83 let. d ch. 1 LTF), exception non réalisée en l’espèce. Le Tribunal est par conséquent compétent pour statuer sur la présente cause. 1.2 L'intéressée a qualité pour recourir (cf. art. 48 al. 1 PA). Présenté dans la forme et dans le délai prescrits par la loi (cf. art. 52 al. 1 PA et art. 108 al. 1 LAsi), son recours est recevable. 2. 2.1 La demande de réexamen (aussi appelée demande de reconsidération), définie comme une requête adressée à une autorité administrative en vue de la reconsidération de la décision qu'elle a prise et qui est entrée en force, est prévue par la loi depuis l'entrée en vigueur de la modification de la LAsi du 14 décembre 2012 (cf. art. 111b et 111d LAsi). La jurisprudence et la doctrine l'avaient auparavant déduite de l'art. 4 de la Constitution fédérale du 29 mai 1874 (aCst), qui correspond, sur ce point,
E-4216/2016 Page 8 à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst., RS 101), et de l'art. 66 PA, qui prévoit le droit de demander à certaines conditions la révision des décisions. 2.2 Le SEM n'est tenu de se saisir d'une demande de réexamen que lorsqu'elle constitue une demande d'adaptation, à savoir lorsque le requérant se prévaut d'un changement notable de circonstances postérieur au prononcé de sa décision ou, en cas d'absence de recours ou de décision d'irrecevabilité du recours interjeté contre cette décision, lorsque le requérant invoque un des motifs de révision prévus à l'art. 66 PA, applicable par analogie (cf. ATAF 2010/27 consid. 2.1 p. 367 s.). 2.3 A teneur de l'art. 111b al. 1 LAsi, la demande de réexamen dûment motivée est déposée par écrit auprès du SEM dans les 30 jours qui suivent la découverte du motif de réexamen. Pour le surplus, la procédure est régie par les art. 66 à 68 de la PA. 3. Il appartient au requérant de démontrer que les conditions de recevabilité de sa demande de reconsidération sont remplies. En l'espèce, le SEM l’a admis puisqu’il s’est prononcé, au fond, sur la demande, tout en relevant la tardiveté des allégués de l’intéressée concernant la péjoration de son état de santé. Celui-ci ne constituant pas l’élément topique de la requête, comme exposé ci-après, et le SEM ayant considéré la demande comme recevable, le Tribunal n’entend pas examiner plus avant cette question. 4. 4.1 Afin d’examiner le bien-fondé de la décision du SEM, du 27 juin 2016, il convient de revenir sur la décision du 15 juin 2005, dont le réexamen est demandé. Il ressort de cette dernière que la demande d’asile de l’intéressée a été rejetée au motif que ses allégués, concernant notamment sa nationalité, n’étaient pas vraisemblables. En conséquence, le SEM a prononcé le renvoi de Suisse. Il a ordonné l’exécution de cette mesure, retenant que l’examen du dossier ne faisait pas ressortir un risque de traitements prohibés en cas de retour au Kenya. Dans son arrêt du 26 mai 2009, le Tribunal a confirmé cette décision dans son dispositif. Il a toutefois relevé que la nationalité kényane de l’intéressée n’était, également, pas établie, de sorte qu’il n’y avait pas lieu d’examiner les obstacles à l’exécution du renvoi en rapport avec ce pays. Il s’est, au surplus, référé à la pratique et à la jurisprudence selon laquelle, en l’absence de collaboration de la personne concernée permettant d’établir
E-4216/2016 Page 9 sa nationalité, il n’appartient pas à l’autorité d’examiner d’hypothétiques obstacles à l’exécution de son renvoi vers un pays quelconque et a, de ce fait, confirmé la décision prononçant le renvoi de l’intéressée et l’exécution de cette mesure. Cela étant, il ressort clairement de la décision du SEM, dont le réexamen est demandé, que la vraisemblance de la nationalité somalienne alléguée a été écartée et que, partant, l’hypothèse d’un renvoi dans ce pays l’a également été. 4.2 La recourante a demandé le réexamen de cette décision en faisant valoir que les nouveaux éléments au dossier, qui lui avaient été communiqués le 4 avril 2016 – le résultat de la présentation à la délégation somalienne, celui de l’expertise du passeport qu’elle avait obtenu dans l’intervalle et les communications entre le SEM et l’autorité cantonale chargée de l’exécution du renvoi – démontraient que l’exécution de son renvoi était désormais envisagée à destination du pays qu’elle avait dit être son pays d’origine, à savoir la Somalie. 4.3 Le SEM a rejeté sa demande au motif, d’une part, que ni le passeport produit ni la position de la délégation somalienne n’établissaient sa nationalité somalienne et, d’autre part, qu’il ressortait des pièces du dossier, à savoir du résultat de l’analyse Lingua et de celui de la présentation devant la délégation kényane que l’intéressée était, très probablement, d’origine kényane. 4.4 La recourante conteste la position du SEM en faisant valoir que l’analyse Lingua n’a fait que corroborer ce qu’elle a toujours déclaré, à savoir qu’elle a été socialisée au Kenya, où elle a vécu de nombreuses années comme réfugiée et que le résultat de son entrevue avec la représentation de ce pays n’établit pas sa nationalité kényane dès lors qu'elle n'a pas été reconnue. 5. La motivation de la décision du SEM, du 27 juin 2016, est incohérente par rapport aux mesures d’exécution du renvoi entreprises et est le reflet d’une position ambigüe. En outre, la situation actuelle est susceptible de mener à une impasse juridique et à une situation de non-droit que le Tribunal ne saurait confirmer. 5.1 En effet, comme relevé plus haut, la décision du SEM, qui avait été confirmée par le Tribunal et dont le réexamen est demandé, partait de la prémisse que l’intéressée n’était, contrairement à ses déclarations, pas ressortissante de Somalie. Elle retenait qu’elle avait, par son manque de
E-4216/2016 Page 10 collaboration, empêché l’autorité de déterminer sa véritable identité et refusait, pour cette raison, d’examiner des éventuels obstacles à l’exécution d’un renvoi dans ce pays. Cela étant, si le SEM refuse de réexaminer cette décision, il ne peut juridiquement envisager un renvoi de l’intéressée en Somalie et doit donner des instructions dans ce sens aux autorités cantonales. Si en revanche le SEM, sur la base non plus seulement du passeport présenté, mais des résultats de l’expertise de ce document, de la rencontre avec la délégation somalienne, voire d’autres mesures tendant à élucider les circonstances de la délivrance du passeport présenté, n’exclut plus un renvoi en Somalie (et donc la vraisemblance de la nationalité somalienne de l’intéressée), il doit alors revenir sur la décision par laquelle il s’est abstenu d’examiner les obstacles à l’exécution du renvoi de l’intéressée dans ce pays. Autrement dit, il est obligé d’examiner les éventuels obstacles à un renvoi en Somalie. 5.2 En outre, le SEM ne peut, en l’état du dossier, rejeter la demande de réexamen au motif que la nationalité somalienne doit être écartée parce qu’il ressort du dossier, plus particulièrement du résultat de l’analyse Lingua et de la présentation devant la délégation kényane, que celle-ci est très probablement d’origine kényane ou éventuellement tanzanienne. Comme le soutient la recourante, ni les résultats de l’analyse Lingua ni la position de la délégation ne l’établissent encore. 5.3 En conclusion, la décision du SEM du 27 juin 2016, en tant qu’elle refuse le réexamen de sa décision du 15 juin 2005, tout en n’excluant pas catégoriquement un renvoi en Somalie, est incohérente. En tant qu’elle refuse le réexamen au motif que l’intéressée est vraisemblablement kényane, elle repose sur un état de fait insuffisamment établi. 5.4 Au vu de ce qui précède, la décision entreprise doit être annulée pour violation du droit fédéral et la cause doit être renvoyée au SEM pour éventuelle instruction complémentaire et nouvelle décision, dûment motivée. 6. Le recours est ainsi admis en tant qu’il conclut à l’annulation de la décision entreprise et la cause est renvoyée au SEM pour nouvelle décision dans le sens des considérants. 7. Vu l’issue de la procédure, il n’est pas perçu de frais.
E-4216/2016 Page 11 8. La recourante, qui a gain de cause, a droit à des dépens. Ces derniers sont fixés sur la base du décompte de prestations de sa mandataire, du 7 juillet 2016, en tenant compte en outre des interventions ultérieures de celle-ci. Ils sont arrêtés à 1'300 francs, sur la base du dossier.
E-4216/2016 Page 12 Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 1. Le recours est admis. 2. La décision du 27 juin 2016 est annulée et le dossier renvoyé au SEM pour nouvelle décision, dans le sens des considérants. 3. Il n'est pas perçu de frais. 4. Le SEM versera à la recourante la somme de 1’300 francs à titre de dépens. 5. Le présent arrêt est adressé à la mandataire de la recourante, au SEM et à l'autorité cantonale.
Le président du collège : La greffière :
William Waeber Isabelle Fournier