Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral
Cour V E-1297/2015
Arrêt d u 2 2 juin 2017 Composition Emilia Antonioni Luftensteiner (présidente du collège), Yanick Felley, Muriel Beck Kadima, juges, Arun Bolkensteyn, greffier.
Parties A._______, née le (…), Erythrée, représentée par Michael Pfeiffer, Organisation Suisse d'aide aux Réfugiés (OSAR), recourante,
contre
Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM), Quellenweg 6, 3003 Berne, autorité inférieure.
Objet Demande d'asile présentée à l'étranger et autorisation d'entrée ; décision du SEM du 27 janvier 2015 / N (…).
E-1297/2015 Page 2 Faits : A. Par décision du 29 décembre 2009, l'Office fédéral des migrations (ci-après et actuellement : le SEM) a reconnu la qualité de réfugié de B._______ et lui a accordé l'asile. B. Le 27 février 2012, A._______, agissant par l’intermédiaire de son neveu, B._______, a déposé une demande d'asile et d'autorisation d'entrer en Suisse depuis le Soudan. C. Par courrier du 22 septembre 2014, le SEM a invité l’intéressée à lui transmettre un acte original signé par elle-même, à indiquer si elle maintenait sa demande d’asile et à transmettre ses coordonnées. Par pli du 15 octobre 2014, l’intéressée a fourni différents renseignements quant à sa demande d’asile, indiqué ses coordonnées et produit une procuration, datée du 1er février 2012, en faveur de B._______. D. Par décision incidente du 21 octobre 2014, le SEM, se référant à un courrier du 23 mars 2010 de l'Ambassade de Suisse à Khartoum qui l'informait de l'impossibilité de conduire les auditions des requérants d'asile en raison d'une surcharge de travail, a invité l'intéressée à produire des renseignements complémentaires sur les motifs de sa demande en répondant par écrit à une série de questions, sous peine de radiation de sa demande. E. Par lettre du 30 octobre 2014, transmis le 19 novembre suivant au SEM par l'intermédiaire de B._______, l'intéressée a répondu au questionnaire du 21 octobre 2014 et a produit deux photographies passeport originales ainsi des copies de sa carte d'identité, d'une attestation d'inscription à des examens ("Eritrean general certificate") et de relevés de notes. L’intéressée a allégué, en substance, avoir accompli son service militaire de (…) à (…). Au mois de (…), elle a décidé de quitter l’Erythrée et de rejoindre le Soudan. Depuis lors, elle vit à Khartoum, en compagnie d’amis. Elle ne s’est pas enregistrée auprès du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (ci-après : HCR).
E-1297/2015 Page 3 F. Par décision du 27 janvier 2015, notifiée le 30 suivant, le SEM a refusé d'autoriser l'entrée en Suisse de l'intéressée et a rejeté sa demande d'asile. Le SEM a estimé, en substance, que l’intéressée n’avait pas connu de sérieux ennuis avec les autorités de son pays d’origine. En effet, elle a fait valoir avoir quitté l’Erythrée en raison de la durée indéterminée du service militaire ainsi que de l’impossibilité de vivre décemment et de subvenir aux besoin de sa famille. Considérant que les motifs d’asile de l’intéressée n’étaient pas pertinents au regard de l’art. 3 LAsi, le SEM s’est dispensé d’examiner leur vraisemblance et si la poursuite de son séjour au Soudan était raisonnablement exigible. G. Par acte du 27 février 2015, l’intéressée a interjeté recours contre cette décision. Elle a conclu à l’octroi de l’autorisation d’entrer en Suisse, afin d’y poursuivre sa procédure d’asile. Sur le plan procédural, elle a requis l’assistance judiciaire partielle. La recourante a fait valoir, en substance, que ses motifs d’asile étaient pertinents au regard de l’art. 3 LAsi et que l’on ne pouvait exiger d’elle qu’elle se fasse admettre au Soudan (cf. ancien art. 52 al. 2 LAsi), où elle séjourne. H. Par décision incidente du 20 octobre 2016, le Tribunal administratif fédéral (ci-après : le Tribunal) a admis la demande d’assistance judiciaire partielle. Par ordonnance du 12 janvier 2017, il a rappelé que la recourante a notamment fait valoir avoir déserté du service national et a invité l’autorité intimée à déposer sa réponse. I. Dans sa réponse du 26 janvier 2017, le SEM a conclu au rejet du recours. Après un examen approfondi des éléments au dossier, il a reconnu qu’ « il n’[était] pas à exclure que la recourante puisse rencontrer des difficultés avec les autorités de son pays à son retour, notamment en raison de sa désertion » et que ce motif était pertinent au regard du droit d’asile. Néanmoins, il a estimé que l’on était en droit d’attendre de l’intéressée qu’elle poursuive son séjour au Soudan (ancien art. 52 al. 2 LAsi). A cet égard, l’autorité intimée a notamment relevé que la recourante pouvait se faire enregistrer par le HCR dans un camp de réfugiés, qu’aucun élément concret au dossier ne permettait de conclure qu’elle a un profil susceptible
E-1297/2015 Page 4 de l’exposer à un risque de renvoi vers l’Erythrée et qu’elle vivait depuis de nombreuses années au Soudan. Enfin, la seule présence en Suisse de son neveu B._______ ne constituait pas un lien d’une intensité suffisante pour renoncer à la clause d’exclusion prévue par l’ancien art. 52 al. 2 LAsi. J. La recourante a répliqué le 21 février 2017. Elle a en outre produit un tableau récapitulatif des aides financières que B._______ lui a versé de (…) à (…). Elle a fait valoir, en substance, que le Soudan ne respectait pas les droits découlant de la Convention relative au statut des réfugiés, que ses conditions de vie y sont extrêmement précaires et qu’elle a un fort lien affectif avec son neveu B._______, qui réside en Suisse. K. Les autres faits et arguments de la cause seront évoqués, si nécessaire, dans les considérants en droit qui suivent.
Droit : 1. 1.1 Le Tribunal, en vertu de l'art. 31 LTAF (RS 173.32), connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 PA (RS 172.021) prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. En particulier, les décisions rendues par le SEM concernant l'asile peuvent être contestées, par renvoi de l'art. 105 LAsi (RS 142.31), devant le Tribunal, lequel statue alors définitivement, sauf demande d'extradition déposée par l'Etat dont le requérant cherche à se protéger (cf. art. 83 let. d ch. 1 LTF [RS 173.110]), exception non réalisée en l'espèce. Le Tribunal est donc compétent pour connaître du présent litige. 1.2 La recourante a qualité pour agir (cf. art. 48 al. 1 PA). Présenté dans la forme (cf. art. 52 al. 1 PA) et dans le délai (cf. art. 108 al. 1 LAsi) prescrits par la loi, le recours est recevable. 1.3 Le Tribunal examine librement l'application du droit fédéral et la constatation des faits, sans être lié par les arguments invoqués à l'appui du recours (cf. art. 106 al. 1 LAsi ainsi que l'art. 62 al. 4 PA, par renvoi des art. 6 LAsi et 37 LTAF), ni par la motivation retenue par le SEM
E-1297/2015 Page 5 (cf. ATAF 2014/24 consid. 2.2 ; ATAF 2009/57 consid. 1.2). Il peut ainsi admettre un recours pour un autre motif que ceux invoqués devant lui ou rejeter un recours en adoptant une argumentation différente de celle de l'autorité intimée (cf. ATAF 2009/61 consid. 6.1 ; ATAF 2007/41 consid. 2 ; voir aussi MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2ème éd. 2013, p. 226 s. n° 3.197 ; MOOR/POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3ème éd., Berne 2011, p. 820 s.). 2. 2.1 Selon l'art. 19 al. 1 LAsi, dans sa version antérieure à la modification de la loi sur l'asile du 28 septembre 2012, une demande d'asile pouvait être déposée à l'étranger auprès d'une représentation suisse (ATAF 2007/30 p. 357 ss), ce qui n'est plus le cas depuis le 29 septembre 2012, date de l'entrée en vigueur de dite modification. Cependant, selon la disposition transitoire de celle-ci, les demandes d'asile déposées à l'étranger avant cette entrée en vigueur, comme en l'espèce, restent soumises aux articles de la loi dans leur ancienne teneur (ch. III de la modification). Partant, le présent recours sera traité selon les dispositions de l'ancien droit. 2.2 Le fait que la demande d'asile n'ait pas été déposée, conformément aux art. 19 al. 1 et 20 LAsi dans leur teneur antérieure à la modification du 28 septembre 2012, auprès d'une représentation suisse mais directement auprès du SEM n'est pas déterminant (ATAF 2011/39 consid. 3 ; arrêt du Tribunal E-6225/2013 du 4 mars 2014 consid. 2.1). Partant, c'est à juste titre que la demande d'asile de la recourante a été traitée en tant que demande d'asile présentée à l'étranger. 2.3 Lors d’une procédure à l’étranger, la représentation suisse à l'étranger procède, en règle générale, à l'audition du requérant d'asile, en vertu de l’ancien art. 10 al. 1 de l'ordonnance 1 du 11 août 1999 sur l'asile relative à la procédure (OA 1, RS 142.311). Si une telle audition se révèle impossible, notamment pour des raisons d'organisation ou de capacités dans la représentation suisse ou d'obstacles de fait dans le pays concerné (ATAF 2007/30 consid. 5.2), le requérant doit être invité, par lettre individualisée lui signalant son obligation de collaborer, à répondre à des questions concrètes et à exposer ses motifs d'asile (ATAF 2007/30 consid. 5.4).
E-1297/2015 Page 6 En l'espèce, le SEM, a constaté l'impossibilité d'entendre la recourante par l'intermédiaire de l'Ambassade de Suisse, sise à Khartoum, eu égard à la surcharge de travail de celle-ci. Il a cependant estimé nécessaire qu'elle complète la requête introduite le 27 février 2012, raison pour laquelle il l’a invitée, par décision incidente du 21 octobre 2014, à répondre à des questions concrètes et à exposer ses motifs d'asile. La recourante a fourni les renseignements requis par courrier du 30 octobre 2014. Au vu de ce qui précède, le Tribunal constate que les faits ont été suffisamment établis pour permettre à l’autorité de première instance de statuer en toute connaissance de cause. Le SEM s’est prononcé sur la base d’un dossier complet, l’instruction de la demande ayant été conduite conformément à la loi, en respectant le droit d’être entendu de l’intéressée. 3. 3.1 La procédure relative à une demande d'asile présentée à l'étranger est sui generis et ne peut déboucher que sur une autorisation d'entrée en Suisse (cf. anc. art. 20 al. 2 LAsi ; voir également ATAF 2012/3 consid. 2.5). Dans un tel cas, le SEM autorise le requérant à entrer en Suisse, afin d'établir les faits, si celui-ci ne peut raisonnablement être astreint à rester dans son Etat de domicile ou de séjour ni à se rendre dans un autre Etat. Si le requérant n'a pas rendu vraisemblable que sa vie, son intégrité corporelle ou sa liberté sont exposées à une menace imminente pour l'un des motifs mentionnés à l'art. 3 al. 1 LAsi ou si l'on peut attendre de sa part qu'il s'efforce d'être admis dans un autre Etat (cf. anc. art. 52 al. 2 LAsi ; cf. aussi ATAF 2015/2 consid. 7.2.3), l'autorité est légitimée à rendre une décision matérielle négative rejetant la demande d'asile (cf. ATAF 2012/3 consid. 2.3 ; ATAF 2011/10 consid. 3.2). 3.2 Les conditions permettant l'octroi d'une autorisation d'entrée doivent être admises restrictivement, raison pour laquelle l'autorité dispose à cet égard d'une marge d'appréciation étendue (cf. ATAF 2015/2 consid. 7.2.4 et 7.3). Outre l'existence d'une mise en danger au sens de l'art. 3 LAsi, l'autorité prend en considération d'autres éléments, notamment l'existence de relations étroites avec la Suisse ou avec un autre pays, l'assurance d'une protection dans un Etat tiers, la possibilité pratique et l'exigibilité objective d'une admission dans un autre pays, en d'autres termes, la possibilité et l'exigence de rechercher une protection ailleurs qu'en Suisse, ainsi que les possibilités d'intégration et d'assimilation (cf. ATAF 2011/10 consid. 3.3).
E-1297/2015 Page 7 4. Dans sa décision du 27 janvier 2015, le SEM a retenu que les motifs d’asile de l’intéressée n’étaient pas pertinents au regard de l’art. 3 LAsi. Néanmoins, dans sa réponse du 26 janvier 2017, il a considéré, après un examen approfondi des éléments au dossier, que la désertion alléguée par l’intéressée était pertinente au regard du droit d’asile. Il a toutefois estimé, en se fondant sur l’ancien art. 52 al. 2 LAsi, que l’intéressée pouvait poursuivre son séjour au Soudan. Le Tribunal n’entend pas remettre en cause l’appréciation faite par le SEM, dans sa réponse du 26 janvier 2017, quant à la pertinence des motifs d’asile allégués. Par conséquent, il convient d’examiner s’il peut être attendu de la recourante qu’elle poursuive son séjour au Soudan, en application de l’ancien art. 52 al. 2 LAsi. 5. 5.1 Le Soudan compte actuellement 524'558 réfugiés et demandeurs d’asile, dont 379'692 ressortissants du Soudan du Sud arrivés depuis décembre 2013 (cf. OCHA, Sudan : Humanitarian Snapshot, 31 mars 2017, < http://reliefweb.int/report/sudan/sudan-humanitarian-snapshot-31march-2017 >, consulté le 22.06.2017). Le nombre de réfugiés et demandeurs d’asile érythréens est estimé à 106'000. Ceux-ci résident pour la plupart au Soudan oriental et à Khartoum. En octobre 2016, la capitale soudanaise comptait environ 67’000 réfugiés, toutes nationalités confondues. En 2015, 322'220 réfugiés et demandeurs d’asile au Soudan relevaient de la compétence du HCR, qui y gère notamment plusieurs camps pour réfugiés. Si les autorités soudanaises ne délivrent que rarement un permis de travail aux réfugiés, ces derniers sont, en principe, autorisés de manière informelle à travailler (UNHCR, Opération: Soudan – Résumé du plan 2017, 24.02.2017, p. 2 ; US Department of State, Sudan 2016 Human Rights Report, p. 45 et 48 ; UNHCR, Soudan : appel global 2015 – actualisation, document non daté, p. 2). 5.2 En l’occurrence, la recourante vit depuis 2007 dans la capitale soudanaise, avec des amis. 5.2.1 Contrairement à ce que semble soutenir le SEM dans sa réponse du 26 janvier 2017 (cf. p. 3), la situation de l’intéressée au Soudan n'a pas à être appréciée au regard de l'art. 3 LAsi. En effet, ne sont déterminants pour la reconnaissance de la qualité de réfugié, au sens de cette disposition, que les préjudices subis ou redoutés dans son pays d'origine,
E-1297/2015 Page 8 à savoir l'Erythrée. Par rapport au Soudan, seule est déterminante la question de savoir si elle peut y trouver la protection recherchée et si l'on peut raisonnablement attendre d'elle qu'elle s'efforce d'être admise dans ce pays (cf. notamment arrêt du Tribunal E-1327/2014 du 1er septembre 2014 consid. 4.2.3). 5.2.2 Si le Tribunal n’entend pas sous-estimer les difficultés auxquelles les requérants d’asile et réfugiés doivent faire face dans un pays où les ressources disponibles sont limitées, même pour la population locale, il convient toutefois de noter que la recourante a pu, jusqu’à présent, subvenir à ses besoins. Par ailleurs, elle a pu tisser des liens dans les rangs de la communauté érythréenne résidant au Soudan, dont elle fait partie depuis dix ans, et bénéficier du soutien qui lui était nécessaire de la part de compatriotes. A Khartoum, elle vit d’ailleurs avec des amis. A cela s’ajoute qu’elle peut compter sur un soutien financier de la part de son neveu résidant en Suisse (cf. annexe à la réplique du 21 février 2017). 5.2.3 La recourante n’a fait état d’aucun problème concret avec les autorités soudanaises, en dépit de son séjour prétendument clandestin au Soudan. Néanmoins, s’agissant du statut de l’intéressée dans ce pays, ou si elle devait s’y retrouver dans une situation d’extrême dénuement, elle pourrait se faire enregistrer auprès du HCR afin de bénéficier de la protection internationale et de l'aide humanitaire dispensées aux réfugiés par cet organisme. Si les conditions de vie dans les camps de réfugiés au Soudan sont certes difficiles, la situation qui y prévaut ne justifie toutefois pas, en soi, l’octroi d’une autorisation d’entrée en Suisse (cf., entre autres, arrêts du Tribunal E-3539/2014 du 15 février 2016 p. 8 ; E-5813/2014 du 31 août 2015 p. 6 ; E-7041/2014 du 20 janvier 2015 p. 7). Le fait que l’intéressée soit de confession orthodoxe n’est pas déterminant à cet égard, la liberté de religion étant garantie par la constitution soudanaise (cf. notamment arrêts du Tribunal E-3539/2015 du 15 février 2016 p. 8 ; D-3348/2014 du 2 décembre 2014 p. 6 ; D-246/2014 du 12 juin 2014 consid. 7.3.2). 5.2.4 En définitive, l’intéressée n’a pas démontré qu’elle se trouvait dans une situation de détresse et de vulnérabilité susceptible de mettre son existence en danger. 5.3 La recourante fait par ailleurs valoir qu’elle risque d’être refoulée en Erythrée.
E-1297/2015 Page 9 5.3.1 Au mois de mai 2016, le HCR a fait état d’expulsions collectives de ressortissants érythréens. Ainsi, le 6 mai 2016, 313 Erythréens ont été arrêtés à Dongola (chef-lieu de l’Etat du Nord au Soudan), en tentant de gagner la Libye, avant d’être expulsés vers l’Erythrée le 22 mai suivant. Quelques jours avant, il y a eu une autre expulsion collective de 129 Erythréens, qui auraient rejoint le Soudan début mai 2016 (UNHCR, Le HCR déplore les expulsions d’Érythréens par le Soudan, 2 juin 2016, < http://www.unhcr.org/fr/news/press/2016/6/57519d8aa/hcr-deploreexpulsions-derythreens-soudan.html > ; Human Rights Watch, Sudan : Hundreds Deported to Likely Abuse, 30.05.2016, < https://www.hrw.org/news/2016/05/30/sudan-hundreds-deported-likelyabuse >, consulté le 22.06.2017). 5.3.2 Le Tribunal rappelle tout d’abord que le Soudan est partie à la Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés (Conv. réfugiés, RS. 0.142.30). Nonobstant les deux incidents susmentionnés survenus en 2016, le Soudan respecte généralement le principe de nonrefoulement (cf. US Department of State, Sudan 2016 Human Rights Report, p. 48). En particulier, les expulsions vers l’Erythrée par les autorités soudanaises ne sont pas généralisées (cf. arrêt E-3826/2014 du 1er avril 2015 consid. 6.2 et les réf. cit.). Force est de constater que les incidents précités concernaient, pour l’un, un groupe d’Erythréens qui venaient d’arriver au Soudan et, pour l’autre, des ressortissants érythréens qui tentaient de gagner la Libye. Autrement dit, la situation des personnes concernées diffère totalement de celle de la recourante, qui vit à Khartoum depuis dix ans. Celle-ci n’a pas démontré l'existence de motifs sérieux et avérés qui permettraient d'admettre qu'elle serait exposée, à brève échéance, à un risque réel, suffisamment concret et probable, direct ou indirect, de refoulement vers l'Erythrée (à cet égard, cf. arrêt du Tribunal E- 3826/2014 du 1er avril 2015, consid. 6.2 et les références citées). 5.3.3 Au vu de ce qui précède, l’intéressée n’a pas démontré qu’elle risque de manière imminente d'être contrainte de quitter le Soudan, en violation du principe de non-refoulement. 5.4 La recourante n’entretient pas avec la Suisse des liens qui contraindraient ce pays à se saisir de sa demande d’asile. En effet, la seule présence en Suisse d’un neveu ne constitue pas un lien d’une intensité suffisante permettant de renoncer à l’application de l’ancien art. 52 al. 2 LAsi.
E-1297/2015 Page 10 5.5 Au demeurant, dans son recours, l'intéressée fait référence à l'arrêt du Tribunal E-3339/2013 du 17 janvier 2014 dans lequel une femme érythréenne résidant au Soudan s'est vue accorder une autorisation d'entrer en Suisse. Bien qu'il existe des similitudes entre les deux causes, il y a lieu de relever que, selon une jurisprudence récente et constante traitant de cas comparables, l'entrée en Suisse de femmes érythréennes résidant seules ou avec des enfants au Soudan a été refusée (cf. notamment arrêts du Tribunal E-3539/2015 du 15 février 2016 ; D- 6091/2013 du 13 août 2015 ; D-4105/2015 du 12 août 2015 ; D-1931/2015 du 2 avril 2015 ; E-1410/2015 du 26 mars 2015 ; D-3348/2014 du 2 décembre 2014). 5.6 Dans ces conditions, il peut être raisonnablement exigé de la recourante qu'elle poursuive son séjour au Soudan. Par conséquent, c’est à bon droit que le SEM lui a refusé l’autorisation d’entrer en Suisse et a rejeté sa demande d’asile. 6. La demande d’assistance judiciaire partielle ayant été admise par décision incidente du 20 octobre 2016, il n’est pas perçu de frais de procédure.
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E-1297/2015 Page 11 Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 1. Le recours est rejeté. 2. Il n’est pas perçu de frais de procédure. 3. Le présent arrêt est adressé à la recourante, au SEM et à la représentation suisse à Khartoum.
La présidente du collège : Le greffier :
Emilia Antonioni Luftensteiner Arun Bolkensteyn