Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral
Abteilung IV D-5224/2014
Urteil v o m 1 6 . Februar 2015 Besetzung
Richterin Contessina Theis (Vorsitz), Richterin Nina Spälti Giannakitsas, Richter Gérard Scherrer, Gerichtsschreiberin Eva Hostettler. Parteien
A._______, geboren (…), Syrien, vertreten durch lic. iur. Peter Frei, Advokaturbüro Kernstrasse, Beschwerdeführer,
gegen
Staatssekretariat für Migration (SEM; zuvor Bundesamt für Migration, BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand
Schengen-Visum; Verfügung des BFM vom 19. August 2014/ (…).
D-5224/2014 Sachverhalt: A. Der Beschwerdeführer (Gastgeber) lebt in der Schweiz mit einer Auf-enthaltsbewilligung (B, Beginn der Gültigkeit am (…) 2014; vorher Ausweis F für vorläufig aufgenommene Flüchtlinge). Der Beschwerdeführer ersuchte mit Schreiben vom 8. November 2013 bei der schweizerischen Vertretung in B._______ (nachfolgend: Vertretung) um Erteilung von Schengen-Visa (Visaantragsformulare vom 12. November 2013) zwecks Einreise in die Schweiz für seine Eltern und seine Geschwister (Gesuchstellende). B. Am 1. April 2014 lehnte die Vertretung die Visa-Anträge ab. C. Mit Eingabe an das SEM vom 29. April 2014 erhob der Beschwerdeführer gegen den ablehnenden Visa-Entscheid vom 1. April 2014 Einsprache. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, die Gesuchstellenden seien aufgrund der Kriegswirren aus Syrien in die Türkei geflohen. Im Formularentscheid sei lediglich die Ziffer 8 ("Die vorgelegten Informationen über den Zweck und die Bedingungen des beabsichtigten Aufenthalts waren nicht glaubhaft") angekreuzt worden. Es sei wichtig, zu erwähnen, dass die Gesuchstellenden nicht beabsichtigten für immer in der Schweiz zu bleiben, sondern in ihren Heimatstaat zurückkehrten, sobald sich die Situation verbessert habe. Sämtliche Kosten des Aufenthalts der Gesuchstellenden in der Schweiz würden übernommen. D. Mit Verfügung vom 19. August 2014 – eröffnet am 21. August 2014 – wies das BFM die Einsprache des Beschwerdeführers ab und auferlegte die Verfahrenskosten von Fr. 150.– dem Einsprecher. Zur Begründung führte das BFM im Wesentlichen aus, angesichts der sozio-ökonomischen Verhältnisse im Heimatstaat müssten die Gesuch-stellenden über aussergewöhnliche familiäre Bindungen und Verpflichtungen verfügen, damit eine fristgerechte und anstandslose Rückkehr als wahrscheinlich einzustufen wäre. Dass die Gesuchstellenden trotz der in Syrien herrschenden Krise nach Ablauf des Besuchervisums in ihr Herkunftsland
D-5224/2014 zurückkehren würden, sei nicht hinreichend dargelegt. Daher seien die Einreisevoraussetzungen für ein einheitliches Schengen-Visum nicht erfüllt. Des Weiteren würden keine besonderen namentlich humanitären Gründe vorliegen, die eine Einreise in die Schweiz trotzdem als zwingend notwendig erscheinen lassen würde. Ein Visum aus humanitären Gründen könne nur dann ausgestellt werden, wenn die betreffende Person im Heimat- oder Herkunftsstaat unmittelbar, ernsthaft und konkret an Leib und Leben gefährdet sei und sich in einer besonderen Notsituation befinde, welche ein behördliches Eingreifen zwingend erforderlich mache. Die Gesuchstellenden befänden sich nunmehr in einem Drittstaat. Es würden keine Elemente vorliegen, die auf eine besondere individuelle und konkrete Gefährdung – insbesondere drohe kein refoulement in ihren Heimatstaat – oder eine besondere Notlage schliessen liesse, weshalb die Einreise in die Schweiz nicht zwingend notwendig erscheine (Art. 2 Abs. 4 der Verordnung vom 22. Oktober 2008 über die Einreise und die Visumerteilung [VEV, SR 142.204]). Schliesslich komme auch die Weisung vom 4. September 2013 betreffend erleichterte Erteilung von Besucher-Visa für syrische Staatsangehörige (COO.2180.101.7.266789/ 322.213/Syrien/2010/03648; nachfolgend: Weisung Syrien) nicht zur Anwendung, weil der Gastgeber lediglich den Status eines vorläufig aufgenommenen Flüchtlings mit F-Bewilligung besitze. E. Mit Eingabe des Rechtsvertreters vom 16. September 2014 erhob der Beschwerdeführer dagegen Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragte sinngemäss, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und den Gesuchstellenden Visa für die Einreise in die Schweiz zu erteilen. Die Einsprachegebühr von Fr. 150.– sei aufzuheben. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, es treffe zwar zu, dass der Beschwerdeführer im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung lediglich über einen Ausweis der Kategorie "F" verfügt habe. Inzwischen – seit dem (…) 2014 – habe er jedoch eine Aufenthaltsbewilligung "B" und erfülle die Bedingungen für die Erteilung erleichterter Besuchervisa für syrische Familienangehörige gestützt auf die Weisung Syrien. Auch gelte es festzuhalten, dass die in der Weisung Syrien vorgenommene Abgrenzung des Kreises der Begünstigten das Gleichbehandlungsgebot von Flüchtlingen verletze und nicht mit sachgerechten Kriterien vorgenommen worden sei. Vorläufig aufgenommene Flüchtlinge seien ebenso anspruchsberechtigt. Die Gesuche um erleichterte Besuchervisa der Cousine des Beschwerdefüh-
D-5224/2014 rers, welche im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung weder über den Flüchtlingsstatus noch über eine Aufenthaltsbewilligung verfügt habe, seien zudem bewilligt worden. Schliesslich biete die Türkei keinen dauerhaften und stabilen Schutz, weshalb die Schweiz diese prekäre Lage mit der Visumsaktion entschärfen sollte. Der Eingabe waren eine Vollmacht sowie Kopien der Aufenthaltstitel des Beschwerdeführers und dessen angeblicher Cousine beigelegt. F. Am 18. September 2014 bestätigte das Bundesverwaltungsgericht den Eingang der Beschwerde. G. Mit Verfügung vom 1. Oktober 2014 verzichtete die Instruktionsrichterin auf die Erhebung eines Kostenvorschusses. Dem SEM wurde Gelegenheit eingeräumt, innert Frist eine Vernehmlassung einzureichen. H. In seiner Vernehmlassung vom 10. Oktober 2014 beantragte das SEM die Abweisung der Beschwerde und führte im Wesentlichen aus, die Gesuchstellenden seien in der Türkei nicht unmittelbar und konkret an Leib und Leben gefährdet, hielten sie sich dort doch ohne substantiierte gegen sie persönlich gerichtete Probleme auf. Die Weisung Syrien sei nicht anwendbar, da der Gastgeber als vorläufig aufgenommener Flüchtling nicht zum Kreis der begünstigten Personen gehöre. I. Mit Verfügung vom 14. Oktober 2014 wurde dem Beschwerdeführer Gelegenheit eingeräumt, innert Frist eine Replik einzureichen. J. Am 20. Oktober 2014 replizierte der Beschwerdeführer und führte im Wesentlichen aus, in der Vernehmlassung werde in keiner Weise zum Umstand Stellung genommen, dass die Gesuchstellenden ja in einen Drittstaat reisen müssten, da die Vertretung in C._______ geschlossen sei. Es sei ausschliesslich die Gefährdung im Heimatstaat ausschlaggebend; deshalb dürften die aktuellen Lebensumstände im Drittstaat nicht in die Beurteilung miteinbezogen werden. K. Mit Eingabe vom 28. Oktober 2014 führte der Beschwerdeführer aus, die
D-5224/2014 finanziellen Mittel der Gesuchstellenden seien erschöpft gewesen, weshalb sie in ihren Heimatstaat Syrien zurückgekehrt seien. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, welche von einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen unter anderem Verfügungen des SEM, mit denen die Erteilung eines Schengen-Visums verweigert wurde. In dieser Materie entscheidet das Bundesverwaltungsgericht endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 BGG). 1.2 Sofern das VGG nichts anderes bestimmt, richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG (Art. 37 VGG). 1.3 Der Beschwerdeführer ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Beschwerde berechtigt. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist somit einzutreten (Art. 50 Abs. 1 und 52 Abs. 1 VwVG). 2. Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes und – sofern nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). 3. 3.1 Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines Recht auf Einreise, noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf Erteilung eines Visums. Die Schweiz ist daher – wie andere Staaten auch – grundsätzlich nicht verpflichtet, ausländischen Personen die Einreise zu gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Verpflichtungen handelt es sich dabei um einen autonomen Entscheid (vgl. BVGE 2009/27 E. 3 S. 342 m.w.H.). Die im AuG und seinen Ausführungsbestimmungen enthaltenen Regelungen über das Visumsverfahren und über die Ein- und Ausreise gelangen nur soweit zur Anwendung, als die Schengen-Assoziierungsabkommen keine abweichenden Bestimmungen enthalten (vgl. Art. 2 Abs. 2–5 AuG).
D-5224/2014 3.2 Angehörige von Drittstaaten dürfen über die Aussengrenzen des Schengen-Raums für einen Aufenthalt von höchstens drei Monaten je Sechsmonatszeitraum einreisen, wenn sie im Besitz gültiger Reisedokumente sind, die zum Grenzübertritt berechtigen. Gemäss Art. 4 VEV unterstehen Staatsangehörige gewisser Länder zudem der Visumspflicht (vgl. Verordnung [EG] Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 zur Aufstellung der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Aussengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser Visumpflicht befreit sind). 3.3 Im Weiteren müssen Drittstaatsangehörige für den Erhalt eines einheitlichen Schengen-Visums im Sinne von Art. 2 Abs. 3 Visakodex den Zweck und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts belegen und hierfür über ausreichende finanzielle Mittel verfügen. Namentlich haben sie zu belegen, dass sie den Schengen-Raum vor Ablauf der Gültigkeitsdauer des beantragten Visums wieder verlassen beziehungsweise Gewähr für ihre fristgerechte Wiederausreise bieten. Ferner dürfen Drittstaatsangehörige nicht im Schengener Informationssystem (SIS) zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein und keine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die internationalen Beziehungen eines Mitgliedstaats darstellen (vgl. zum Ganzen: Art. 5 Abs. 1 und Abs. 2 AuG; Art. 2 Abs. 1 VEV und Art. 5 Abs. 1 Schengener Grenzkodex [SGK; Verordnung {EG} Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen, ABl. L 105 vom 13. April 2006, zuletzt geändert durch Verordnung {EU} Nr. 610/2013, ABl. L 182 vom 29. Juni 2013], vgl. auch BVGE 2009/27 E. 5 und 6). 3.4 Die Gesuchstellenden unterliegen als syrische Staatsangehörige der Visumspflicht gemäss Art. 4 VEV bzw. der Verordnung (EG) Nr. 539/2001. Im Beschwerdeverfahren wird nicht bestritten, dass die vom BFM in seiner Verfügung vom 19. August 2014 dargelegten Voraussetzungen für die Erteilung eines einheitlichen Schengen-Visums nicht gegeben sind. Namentlich werden keine stichhaltigen Argumente dargelegt, welche die Einschätzungen des BFM in einem anderen Licht erscheinen liessen, wonach in Anbetracht der aktuellen Situation in ihrem Heimatstaat und der spezifischen Umstände des Einzelfalls begründete Zweifel an der Wiederausreise der Gesuchstellenden aus dem Schengenraum vor Ablauf der Gültig-
D-5224/2014 keit des beantragten Visums bestehen (vgl. Art. 32 Abs. 1 Bst. b Visakodex; zum Beweismass des begründeten Zweifels siehe BVGE 2014/1 E. 4.4). 3.5 Die Voraussetzungen für ein einheitliches Schengen-Visum im Sinne von Art. 2 Abs. 3 Visakodex sind daher nicht erfüllt. 4. 4.1 Am 4. September 2013 erliess das SEM die Weisung Syrien an die schweizerischen Auslandsvertretungen, in der – aufgrund der Lage in Syrien – für Personen mit Verwandten in der Schweiz aus humanitären Gründen von den ordentlichen Einreisevoraussetzungen abgewichen wurde. Dabei handelt es sich um Visa mit räumlich beschränkter Gültigkeit (vgl. Art. 5 Abs. 4 Bst. c SGK). Hinsichtlich des Adressatenkreises der Weisung Syrien legte das SEM fest, dass es sich um Mitglieder der Kernfamilie, Verwandte in auf- und absteigender Linie (und deren Kernfamilien) sowie Geschwister (und deren Kernfamilie) von syrischen Staatsangehörigen, die in der Schweiz mit B- oder C-Bewilligung leben oder bereits eingebürgert worden sind, handeln müsse (Ziff. I Bst. a Weisung Syrien). Die Familienmitglieder im Ausland müssten bei Einreichung des Gesuchs in Syrien wohnhaft sein oder sich in einem Nachbarstaat von Syrien oder in Ägypten aufhalten und erst nach dem Ausbruch der Krise in Syrien im März 2011 in eines dieser Länder gereist sein. Auch dürften sie nicht im Besitz einer ordentlichen Aufenthaltsbewilligung dieser Länder sein (Ziff. I Bst. b Weisung Syrien). Abweichend von den geltenden Visa-Bestimmungen müsse bei den Gesuchen aus diesem Personenkreis in Anbetracht der Lage in Syrien die fristgerechte Wiederausreise sowie der Nachweis einer persönlichen, unmittelbaren Gefährdung nicht vertieft geprüft werden. Auch seien die finanziellen Voraussetzungen im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. b AuG nicht zu prüfen (Ziff. II Weisung Syrien). 4.2 Am 4. November 2013 erliess das SEM zu Handen der Auslandsvertretungen Erläuterungen zur Weisung Syrien, welche Präzisierungen und Erläuterungen für die Umsetzung enthielten (COO.2180.101.7.264810/ 322.125/Syrien/2012/01275, im Weiteren: Erläuterungen Weisung Syrien). Die Erläuterungen Weisung Syrien beinhalten namentlich Vorgaben hinsichtlich der Priorisierung der Gesuche: Angesichts der hohen Antragszahlen sollten die Gesuche identifiziert werden, welche aufgrund einer erhöh-
D-5224/2014 ten Gefährdung und/oder einer besonderen Betroffenheit der Gesuchstellenden prioritär zu behandeln seien (vgl. Ziff. I/II Bst. c Präzisierung Weisung Syrien). Prioritär seien insbesondere Gesuche von Personen zu behandeln, die ausschliesslich zur Einreichung des Visumgesuchs in einen Nachbarstaat von Syrien oder Ägypten eingereist seien und dort weder eine faktische noch tatsächliche Aufenthaltsregelung besitzen würden (vgl. Ziff. I/II Bst. d Präzisierung Weisung Syrien). Erst von untergeordneter Priorität seien Gesuche jener Personen, die erst nach einer gewissen Frist nach Erhalt des Visums von ihrem aktuellen Aufenthaltsort ausreisen wollten. Ferner sei ein Einladungsschreiben des Verwandten in der Schweiz sowie die Gewähr erforderlich, dass die gastgebende Person die Gäste während des bewilligungsfreien Aufenthalts bei sich beherbergen könne. 4.3 Am 29. November 2013 hob das SEM die Weisung Syrien durch eine neue Weisung (2013-11-29/135 Syrien II, im Folgenden: Weisung Aufhebung) mit sofortiger Wirkung auf und verfügte, dass alle nach dem 29. November 2013 eingereichten Visaanträge wieder nach den ordentlichen Einreisebestimmungen der VEV und den dazu erlassenen Weisungen des SEM zu behandeln seien. Das SEM teilte diesbezüglich mit, angesichts der bereits eingereisten 719 Personen, der erteilten 1'600 Visa sowie der weiteren rund 5000 reservierten Termine, um ein Visumsgesuch zu stellen, habe sich die Massnahme mithin als effektiv erwiesen und ihren Zweck erreicht; das EJPD gehe davon aus, dass die meisten der Betroffenen mittlerweile ein Visum beantragt hätten. Gemäss der Weisung Aufhebung seien nach dem 29. November 2013 eingereichte Visagesuche per sofort wieder nach den ordentlichen Einreisebestimmungen zu behandeln; Gesuche von Personen, die sich vor dem 29. November 2013 angemeldet oder die vor diesem Datum ein Visumsgesuch eingereicht hätten, seien weiterhin nach den Kriterien der Weisung vom 4. September 2013 und der Erläuterungen vom 4. November 2013 zu bearbeiten. Massgeblich seien die Kriterien der präzisierten Weisung, namentlich dürfe im Drittstaat kein Aufenthaltstitel bestehen und die genügende Unterbringungskapazität beim Gastgeber müsse nachweislich sichergestellt sein (vgl. Weisung Aufhebung Ziff. 2). 4.4 Nach Durchsicht der Akten kommt das Gericht zum Schluss, dass den Gesuchstellenden zu Recht keine erleichterten Besucher-Visa im Sinne der Weisung Syrien ausgestellt wurden.
D-5224/2014 4.4.1 Der Beschwerdeführer bringt diesbezüglich im Wesentlichen vor, er verfüge nunmehr über eine Aufenthaltsbewilligung "B" und erfülle die Bedingungen für die Erteilung erleichterter Besuchervisa für syrische Familienangehörige gestützt auf die Weisung Syrien. Ohnehin werde mit der Anknüpfung an den Aufenthaltstitel in rechtswidriger Weise zwischen Personen respektive Flüchtlingen differenziert, welche über eine B- oder C- Bewilligung verfügen, und solchen, die lediglich über eine vorläufige Aufnahme als Flüchtlinge verfügen. Schliesslich seien die Gesuche um erleichterte Besuchervisa der Cousine des Beschwerdeführers, welche im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung weder über den Flüchtlingsstatus noch über eine Aufenthaltsbewilligung verfügt habe, bewilligt worden. 4.4.2 Die Weisung Syrien ist im Wortlaut hinsichtlich Definition der anspruchsberechtigten Personen klar, als dass die sich in der Schweiz befindende Person über eine Aufenthalts- respektive eine Niederlassungsbewilligung verfügen muss. Dabei ist ebenso klar, dass die in der Weisung Syrien genannten Voraussetzungen im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung beziehungsweise jedenfalls zum Zeitpunkt der Geltung der Weisung erfüllt sein müssen. Demnach ist nicht wesentlich, ob der Beschwerdeführer heute über eine Aufenthaltsbewilligung "B" verfügt. Im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung und bis zur Aufhebung der Weisung Syrien hatte der Beschwerdeführer als vorläufig aufgenommener Flüchtling lediglich einen Ausweis "F", womit er die Voraussetzungen der Weisung Syrien klar nicht erfüllt. 4.4.3 Der Beschwerdeführer rügt weiter implizit eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots gemäss Art. 8 BV. Dieser Grundsatz ist verletzt, wenn sich eine Ungleichbehandlung nicht auf sachliche Gründe zu stützen vermag (vgl. BGE 127 I 185 E. 5). In der Weisung vom 4. September 2013 und den dazugehörenden Erläuterungen vom 4. November 2013 werden keine Gründe für die Differenzierung des Kreises der Begünstigten genannt. Betrachtet man den Zweck der Weisung, ist jedoch davon auszugehen, dass mit dem Erfordernis der B- oder C-Bewilligung respektive einer bereits erfolgten Einbürgerung eine gewisse Stabilität des Aufenthaltsrechts der gastgebenden Person gefordert wird. Wie in der Beschwerde zu Recht bemerkt, unterscheidet sich der Aufenthalt von vorläufig aufgenommenen Flüchtlingen in vielen Bereichen kaum vom Aufenthalt von Flüchtlingen, welchen von der Schweiz Asyl gewährt worden ist und die von daher einen gesetzlichen Anspruch auf Erteilung einer ausländerrechtlichen Aufenthaltsbewilligung haben (Art. 60 Abs. 1 AsylG). Das implizite Vorbringen, die Weisung mache eine sachlich nicht begründete Unterscheidung,
D-5224/2014 erscheint von daher nicht als von vornherein abwegig. Es lassen sich indes durchaus berechtigte Gründe für die unterschiedliche Behandlung ausmachen. So sind vorläufig aufgenommene Flüchtlinge zufolge rechtskräftig angeordneter Wegweisung aus der Schweiz grundsätzlich gehalten, die Schweiz zu verlassen. Ihr Anwesenheitsrecht in der Schweiz beruht daher lediglich auf einer Nichtvornahme des Vollzugs aufgrund völkerrechtlicher Verpflichtung. Die Erteilung einer Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung stellt demgegenüber eine "positive" Erlaubnis zum Aufenthalt dar. In diesem Zusammenhang bleibt anzumerken, dass vom Gesetzgeber der gesetzliche Anspruch auf Erteilung einer ausländerrechtlichen Aufenthaltsbewilligung offenkundig bewusst nicht an die Erfüllung der Flüchtlingseigenschaft geknüpft worden ist, sondern an die Frage der Asylgewährung (Art. 2 Abs. 2 und 60 Abs. 1 AsylG). Unter Beachtung des Grundsatzes, dass dem Gesetz- respektive Weisungsgeber hinsichtlich einer sachgerechten Differenzierung unter Beachtung des Willkürverbots ein weiter Gestaltungsspielraum zuzugestehen ist (vgl. dazu BGE 123 I 1 E. 6a) und sich das Gericht daher eine gewisse Zurückhaltung auferlegt, ist die unterschiedliche Behandlung als mit der Rechtsgleichheit grundsätzlich vereinbar zu erkennen. In diesem Zusammenhang bleibt schliesslich anzumerken, dass sowohl Art. 5 Abs. 4 Bst. c SGK als auch Art. 2 Abs. 4 und Art. 12 Abs. 4 VEV den zuständigen Behörden einen weiten Spielraum offen lässt, um Visa nicht nur aus humanitären, sondern auch aus anderen Gründen, darunter gerade auch Gründe politischer Opportunität, zu erteilen. Entsprechende Opportunitätsüberlegungen – soweit die Weisung vom 4. September 2013 auch darauf beruhen sollte – sind jedoch einer gerichtlichen Überprüfung nicht zugänglich (vgl. BVGE D-2872/2014 vom 10. Februar 2015, E. 6.3; so auch schon Urteil des Bundesverwaltungsgerichts D-2778/2014 vom 12. Januar 2015 E. 3.5). 4.4.4 Vom Beschwerdeführer wurde weiter geltend gemacht, in anderen Fällen, so auch im Verfahren seiner Cousine, seien Visa erteilt worden, obwohl die Gastgebenden in der Schweiz – genau wie er – lediglich oder nicht einmal über eine vorläufige Aufnahme als Flüchtling verfügt hätten. Er macht damit implizit einen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht geltend, indem eine angeblich weisungswidrige Praxis des BFM auch in seinem Fall zur Anwendung gelangen soll, nachdem er die Voraussetzungen der Weisung nicht erfüllt. Zwar handelt es sich bei genauerer Betrachtung nicht um einen direkten Anwendungsfall einer Gleichberechtigung im Unrecht, zumal lediglich ein weisungswidriges, nicht aber ein rechtswidriges Handeln des BFM zur Diskussion steht, da die Ausstellung eines Visums, selbst wenn lediglich eine F-Bewilligung vorliegt, durch Art. 2 Abs. 4
D-5224/2014 VEV gedeckt sein dürfte. Da sich eine vollzugslenkende Verwaltungsverordnung für die Betroffenen jedoch wie ein Rechtssatz auswirkt, rechtfertigt sich eine analoge Anwendung. Der Einwand des Beschwerdeführers erweist sich jedoch als in der Sache unbegründet. Der aus der Rechtsgleichheit abgeleitete Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht setzt voraus, dass eine gesetzeswidrige Behördenpraxis besteht und die Behörde es ablehnt, diese Praxis aufzugeben. Demgegenüber reicht es nicht aus, wenn die gesetzeswidrige Behandlung lediglich in einem oder wenigen Fällen erfolgt ist (vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 518). Wendet man diese Grundsätze auf die angeblich weisungswidrige Praxis des BFM an, so ist bereits die geforderte Kontinuität der Behördenpraxis zu verneinen, zumal die Weisung Syrien am 29. November 2013 ersatzlos aufgehoben worden ist und seither für neue Gesuche nicht mehr angewendet wird. Da andererseits beim Bundesverwaltungsgericht eine ganze Reihe von Fällen anhängig waren oder noch sind, in denen – wie vorliegend – die Ausstellung eines Visums verweigert wurde, weil die Voraussetzungen der Weisung vom 4. September 2013 nicht erfüllt waren, besteht kein Anlass zur Annahme, vonseiten des BFM wäre tatsächlich eine weisungswidrige Praxis verfolgt worden. Alleine der Umstand, dass es im Zuge der Umsetzung der Weisung vom 4. September 2013, welche die Behandlung von mehreren tausend Verfahren nach sich zog, zu einzelnen Abweichungen gekommen sein könnte, ist unerheblich (vgl. BVGE D-2872/2014 vom 10. Februar 2015, E. 6.4). 4.4.5 Schliesslich ist die Frage, inwiefern die Schweiz gehalten wäre, durch eine grosszügigere Aufnahme syrischer Flüchtlinge einen Beitrag zur Flüchtlingsproblematik des dortigen Bürgerkriegs zu leisten, durch den Verordnungs- respektive Weisungsgeber zu beantworten. Der diesbezügliche Einwand in der Beschwerde stellt indessen kein Argument dar, welches die rechtliche Beurteilung in einem anderen Licht erscheinen lassen müsste. 4.5 Insgesamt hat das SEM den Gesuchstellenden zurecht die Erteilung von Besucher-Visa gestützt auf die Weisung Syrien verweigert. 5. 5.1 Sind die Voraussetzungen für die Ausstellung eines einheitlichen Schengen-Visums nicht erfüllt, kann ein Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit erteilt werden, wenn der Mitgliedstaat es aus humanitären Gründen, aus Gründen des nationalen Interesses oder aufgrund internationaler
D-5224/2014 Verpflichtungen für erforderlich erhält (Art. 2 Abs.4 i.V.m. Art. 25 Abs. 1 Bst. a Visakodex). Ein solches Visum ist grundsätzlich nur für das Hoheitsgebiet des ausstellenden Staates gültig (vgl. Art. 25 Abs. 2 Visakodex). Unter denselben Voraussetzungen kann einer drittstaatsangehörigen Person die Einreise an den Aussengrenzen gestattet werden (vgl. Art. 5 Abs. 4 Bst. c SGK). 5.2 Eine Visumserteilung aus humanitären Gründen ist auf nationaler Ebene in Art. 2 Abs. 4 i.V.m. Art. 12 Abs. 4 VEV normiert. Entsprechend der genannten Bestimmung können das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) und das BFM im Rahmen ihrer Zuständigkeiten im Einzelfall eine Einreise für einen Aufenthalt von höchstens 90 Tagen aus humanitären Gründen oder zur Wahrung nationaler Interessen oder internationaler Verpflichtungen bewilligen. Nach der Aufhebung der Möglichkeit, bei einer Schweizer Auslandsvertretung ein Asylgesuch einzureichen (im Rahmen der dringlichen Änderung des Asylgesetzes vom 28. September 2012 [AS 2012 5359] zum 29. September 2012), hat die Vorschrift massgeblich an Bedeutung gewonnen. Der Bundesrat hat in diesem Zusammenhang in seiner Botschaft vom 26. Mai 2010 zur Änderung des Asylgesetzes unter Hinweis auf die Wahrung der humanitären Tradition der Schweiz ausdrücklich festgehalten, dass auch in Zukunft offensichtlich unmittelbar, ernsthaft und konkret gefährdete Personen den Schutz der Schweiz erhalten sollen; dies unter explizitem Verweis auf die bestehende Möglichkeit, um ein Visum "aus humanitären Gründen" zu ersuchen (vgl. BBl 2010 4455, insbes. 4468, 4472, 4490). Zudem könne angesichts der einfacheren Verfahrensabläufe bei Visagesuchen der administrative Aufwand gesenkt werden, dies werde insbesondere dadurch erreicht, dass keine asylrechtlichen Befragungen mehr stattfinden würden (BBl 2010 4490). 5.3 Der Begriff "humanitäre Gründe" ist weder in den Normen des SGK, des Visakodex noch in der VEV näher bestimmt. In der genannten Botschaft zur Änderung des Asylgesetzes umschreibt der Bundesrat jedoch in genügend konkretisierender Weise, dass die Einreise in die Schweiz durch eine Visumserteilung aus humanitären Gründen bewilligt werden könne, wenn im Einzelfall offensichtlich davon ausgegangen werden müsse, dass die betroffene Person im Heimat- oder Herkunftsstaat unmittelbar, ernsthaft und konkret an Leib und Leben gefährdet sei. Die betroffene Person müsse sich in einer besonderen Notsituation befinden, welche ein behördliches Eingreifen zwingend erforderlich mache und es rechtfertige, ihr, im Gegensatz zu anderen Personen, ein Einreisevisum zu erteilen. Dies könne etwa
D-5224/2014 bei akuten kriegerischen Ereignissen oder bei einer aufgrund der konkreten Situation individuellen Gefährdung gegeben sein. Das Visumgesuch sei unter Berücksichtigung der aktuellen Gefährdung, der persönlichen Umstände der betroffenen Person und der Lage im Heimat- oder Herkunftsland sorgfältig zu prüfen (vgl. BBl. a.a.O, S. 4468, 4472 und insbesondere 4490). Diese Ausführungen finden auch ihren Niederschlag in den entsprechenden Weisung des BFM Nr. 322.126 "Visumsantrag aus humanitären Gründen" vom 25. Februar 2014 (nachfolgend: Weisung humanitäres Visum). Gemäss der Weisung humanitäres Visum ist, sofern sich die Person bereits in einem Drittstaat befinde, in der Regel davon auszugehen, dass keine Gefährdung mehr bestehe. 5.4 In der Beschwerdeschrift vom 16. September 2014 sowie der Replikeingabe vom 20. Oktober 2014 wird im Wesentlichen vorgebracht, die Gesuchstellenden hielten sich nunmehr in der Türkei auf, wo die Situation äusserst schwierig sei. In der Türkei würden sie keinen stabilen und dauernden Schutz erhalten, wobei hinsichtlich der Beurteilung der Gefährdung lediglich die Lage in Syrien ausschlaggebend sei, da eine Gesuchseinreichung nur in einem Drittstaat möglich sei. Schliesslich wurde mit Eingabe vom 28. Oktober 2014 vorgebracht, die Gesuchstellenden seien nunmehr nach Syrien zurückgekehrt. 5.5 Die Zahl der syrischen Flüchtlinge in der Türkei ist gemäss jüngeren Zeitungsberichten auf mittlerweile gut 1.5 Millionen Personen angestiegen (Süddeutsche.de, Die Türkei vollbringt eine Grosstat – helft ihr!, gefunden auf: <http://www.sueddeutsche.de/politik/syrische-fluechtlinge-die-tuerkeivollbringt-eine-grosstat-helft-ihr-1.2146092> zu-letzt besucht am 5. Dezember 2014; siehe auch UNHCR, Turkey - UNHCR Operational Update, 14-20 November 2014, 20 November 2014, gefunden auf: <http://www.refworld.org/docid/5472d9954.html> [zuletzt besucht am 5. Dezember 2014]). Währenddem die türkische Regierung äusserst erfolgreich Flüchtlingslager aufgebaut hat, welche sowohl hinsichtlich Qualität als auch Zugang zu Dienstleistungen vorbildlich ausgestattet wurden, lebt die überwiegende Mehrheit der syrischen Flüchtlinge – knapp 80 % – ausserhalb der Lager. Der Zugang zu Arbeit, Ausbildung und Gesundheitsversorgung gestaltet sich für diese Flüchtlinge sehr viel schwieriger (vgl. Brookings-Bern Project on Internal Displacement, Syrian Refugees and Turkey's Challenges: Going Beyond Hospitality, 12. Mai 2014, S. 15, gefunden auf: <http://www.refworld.org/docid/53beb5aa4.html> [zuletzt besucht am 5. Dezember 2014]). Ein Ende des Konfliktes in Syrien ist zurzeit
D-5224/2014 nicht absehbar, weshalb eine freiwillige Rückkehr der Mehrheit der Flüchtlinge in ihren Heimatstaat unwahrscheinlich ist. Um die arg beanspruchten Infrastrukturen der Nachbarstaaten Syriens etwas zu entlasten, hat UN- HCR im September 2013 einen ersten Aufruf zur Aufnahme von 30'000 syrischen Flüchtlingen bis Ende Jahr lanciert. Europäische Staaten haben einen erheblichen Teil dieser Plätze zur Verfügung gestellt, darunter auch die Schweiz mit 500 (ohne erleichterte Besucher-Visa für syrische Staatsangehörige) (vgl. UNHCR, In Search of Solidarity, Resettlement and Other Forms of Admission of Syrian Refugees, 28. Oktober 2014, gefunden auf: <http://www.unhcr.org/52b2febafc5.pdf> [zuletzt besucht am 5. Dezember 2014]). 5.6 Das Gericht stellt die schwierigen Lebensumstände der Gesuchstellenden in der Türkei nicht in Abrede. Dennoch schliesst sich das Gericht den Ausführungen des BFM an, wonach im vorliegenden Verfahren keine Gründe ersichtlich sind, die darauf hindeuteten, sie seien unmittelbar, ernsthaft und konkret an Leib und Leben gefährdet respektive würden sich in einer besonderen Notlage befinden, welche ein behördliches Eingreifen zwingend erforderlich erscheinen liesse. Insbesondere ist auch keine drohende Verletzung des non-refoulement Gebotes – im Sinne einer Rückschiebung der Gesuchstellenden von der Türkei nach Syrien – ersichtlich. Der Umstand, dass sich die Gesuchstellenden zwecks Antragstellung in einen Drittstaat begeben mussten, vermag vorliegend nichts zu ändern. Die betroffenen Personen müssen sich in einer besonderen Notsituation befinden, welche ein behördliches Eingreifen zwingend erforderlich macht und es rechtfertigt, ihr, im Gegensatz zu anderen Personen, ein Einreisevisum zu erteilen. Die Unmöglichkeit der Gesuchseinreichung in ihrem Heimatstaat ändert nichts am Umstand, dass sie sich nunmehr in einem Drittstaat befinden, wo sie nicht unmittelbar und konkret an Leib und Leben gefährdet sind. Hinsichtlich des mit Eingabe vom 28. Oktober 2014 vorgebrachten und nicht näher substantiierten Umstandes, die Gesuchstellenden seien wieder in Syrien, erübrigen sich weitere Erörterungen. 5.7 Dem Beschwerdeführer ist es nicht gelungen darzulegen, dass den Gesuchstellenden gestützt Art. 2 Abs. 4 i.V.m. Art. 12 Abs. 4 VEV Visa aus humanitären Gründen zu erteilen und die Einreise zu bewilligen wären. 6. Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die angefochtene Verfügung Bundesrecht nicht verletzt, den rechtserheblichen Sachverhalt richtig und
D-5224/2014 vollständig feststellt und angemessen ist. Die Beschwerde ist daher abzuweisen. 7. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und auf insgesamt Fr. 700.– festzusetzen (Art. 63 Abs. 1 VwVG; Art. 1 – 3 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). (Dispositiv nächste Seite)
D-5224/2014 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 700.– werden dem Beschwerdeführer auferlegt. Dieser Betrag ist innert 30 Tagen ab Versand des Urteils zu Gunsten der Gerichtskasse zu überweisen. 3. Dieses Urteil geht an den Beschwerdeführer und das SEM.
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Contessina Theis Eva Hostettler
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