Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral
Abteilung IV D-2654/2016
Urteil v o m 2 . Juni 2016 Besetzung Richterin Contessina Theis (Vorsitz), Richterin Muriel Beck Kadima, Richter Fulvio Haefeli, Gerichtsschreiberin Eva Hostettler.
Parteien
A.______, geboren am (…), und dessen angebliche Kinder, B.______, geboren am (…), C.______, geboren am (…), D.______, geboren am (…), E.______, geboren am (…), F.______, geboren am (…), alle Kongo (Kinshasa), sowie G.______, geboren am (…), Staat unbekannt, alle vertreten durch Stefan Hery, HEKS Rechtsberatungsstelle für Asylsuchende SG/AI/AR, (…), Beschwerdeführende,
gegen
Staatssekretariat für Migration (SEM; zuvor Bundesamt für Migration, BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
Rechtsverzögerung / N (…),
D-2654/2016 Sachverhalt: A. Mit Verfügung vom 16. Dezember 2010 wurde die angebliche Ehefrau des Beschwerdeführers (angeblicher Vater) sowie zwei ihrer Kinder (C.______, geboren am (…); D.______, geboren am (…)) wegen Unzumutbarkeit des Wegweisungsvollzugs vorläufig aufgenommen. B. Mit Verfügung vom 27. Juni 2011 wurde ein weiteres Kind der Ehefrau des Beschwerdeführers in ihre vorläufige Aufnahme miteinbezogen (E.______, geboren am (…)). C. Der Beschwerdeführer ersuchte am 6. März 2012 am Flughafen H.______ mit zwei seiner angeblichen Kinder (B.______, geboren am (…); I.______, geboren am (…)) um Asyl. Mit Verfügung vom 6. März 2012 wurde dem Beschwerdeführer und seinen beiden angeblichen Kindern die Einreise in die Schweiz vorläufig verweigert und ihnen für die Dauer von maximal 60 Tagen der Transitbereich des Flughafens H.______ als Aufenthaltsort zugewiesen. Am 19. März 2012 wurde der Beschwerdeführer am Flughafen J.______ zu seinen Asylgründen angehört. D. Am 23. März 2012 wurde dem Beschwerdeführer und seinen beiden angeblichen Kindern die Einreise in die Schweiz zur Prüfung ihrer Asylgesuche bewilligt. E. Am (…) wurde G.______, ein Kind von B.______ (Vater unbekannt) geboren. F. Mit Eingabe vom 9. August 2012 zeigte der Rechtsvertreter seine Mandatsübernahme an und reichte einen Arztbericht den Beschwerdeführer betreffend zu den Akten. G. Mit Schreiben vom 24. August 2012 forderte das BFM den Beschwerdeführer auf, bis am 24. Oktober 2012 ein DNA-Gutachten zu den Akten zu reichen, um die geltend gemachte Vaterschaft für die bis dahin (…) Kinder zu belegen.
D-2654/2016 H. Mit Eingabe vom 15. November 2012 reichte der Beschwerdeführer innert erstreckter Frist diverse Dokumente (Geburtsurkunden etc.) zu den Akten, welche seine Vaterschaft belegen würden. Sollten trotz der eingereichten Dokumente weiterhin Zweifel am Verwandtschaftsverhältnis bestehen, werde um angemessene Fristerstreckung zwecks Einreichung eines DNA- Gutachtens ersucht. I. Am (…) wurde F.______, ein angeblich weiteres Kind des Beschwerdeführers und seiner angeblichen Ehefrau, geboren. J. Am (…) starb I.______, geboren am (...). K. Mit Eingabe vom 27. März 2014 ersuchte der Beschwerdeführer um Auskunft über den Verfahrensstand und um raschen Verfahrensabschluss. L. Mit Eingabe vom 12. September 2014 ersuchte der Rechtsvertreter um Auskunft über den Verfahrensstand und um raschen Abschluss des Verfahrens. M. Mit Verfügung vom 19. Dezember 2014 wurde dem Beschwerdeführer das rechtliche Gehör zur Dokumentenanalyse der Kantonspolizei J.______ gewährt, gemäss welcher die eingereichten Geburtsurkunden Fälschungen seien. N. Mit Eingabe vom 15. Januar 2015 nahm der Beschwerdeführer innert erstreckter Frist Stellung und führte im Wesentlichen aus, sofern das SEM für die Kosten aufkomme, würden er und seine Kinder sich sofort einem DNA-Test unterziehen lassen; er selber habe die finanziellen Mittel hierfür nicht. Des Weiteren nahm der Beschwerdeführer zum Abklärungsergebnis der Dokumentenanalyse der Kantonspolizei J.______ Stellung. O. Mit Eingabe vom 25. August 2015 wurde erneut um Auskunft über den Stand des Verfahrens ersucht und ausgeführt, sollte das SEM an der
D-2654/2016 Durchführung eines DNA-Tests festhalten, werde – angesichts der Fürsorgeabhängigkeit des Beschwerdeführer – darum ersucht, dass das SEM die Kosten übernehme. P. Mit Eingabe vom 29. Januar 2016 ersuchte der Beschwerdeführer erneut um Auskunft über den Verfahrensstand, um Kostenübernahme für den DNA-Test durch das SEM und um raschen Abschluss des Verfahrens, wobei – sollte erneut keine Reaktion von Seiten des SEM kommen – eine Rechtsverzögerungsbeschwerde beim Bundesverwaltungsgericht eingereicht werde. Q. Mit Eingabe vom 29. April 2016 reichte der Beschwerdeführer beim Bundesverwaltungsgericht eine Rechtsverzögerungsbeschwerde ein, worin um Feststellung, dass das vorliegende Asylverfahren zu lange dauere, ersucht wurde und darum, dass das SEM anzuweisen sei, das Asylverfahren ohne weitere Verzögerung zu bearbeiten und abzuschliessen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht wurde um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege im Sinne von Art. 65 Abs. 1 VwVG und um Verzicht auf die Erhebung eines Kostenvorschusses ersucht. R. Mit Verfügung vom 4. Mai 2016 verzichtete die Instruktionsrichterin auf die Erhebung eines Kostenvorschusses und stellte fest, dass über das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung zu einem späteren Zeitpunkt befunden werde. Der Vorinstanz wurde Gelegenheit eingeräumt, innert Frist eine Vernehmlassung sowie der Aktenführungspflicht entsprechend ordentlich geführte Akten einzureichen. S. In seiner Vernehmlassung vom 18. Mai 2016 beantragte das SEM die Abweisung der Beschwerde und führte im Wesentlichen aus, es habe Schritte in die Wege geleitet, um das vorliegende komplexe Verfahren abzuschliessen. Die familiären Beziehungen seien nicht mit Ausweispapieren belegt, weshalb der Beschwerdeführer am 24. August 2012 aufgefordert worden sei, sich einem DNA-Test zu unterziehen. Stattdessen habe er Identitätsdokumente eingereicht, welche gemäss Abklärungen der Kantonspolizei J.______ gefälschte oder totalgefälschte Dokumente seien. Im Rahmen des dem Beschwerdeführer am 19. Dezember 2014 gewährten rechtlichen
D-2654/2016 Gehörs habe dieser lediglich erklärt, die Dokumente seien von den Behörden in seinem Heimatstaat ausgestellt worden und es sei nicht bewiesen, dass es sich um Fälschungen handle. Sodann sei sehr wohl davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer für die relativ geringen Kosten eines DNA-Tests hätte selber aufkommen können. Angesichts des Ausgangs des Verfahrens wird auf die vorgängige Zustellung der Vernehmlassung an die Beschwerdeführenden verzichtet (Art. 30 Abs. 2 Bst. c VwVG).
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 VGG ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung von Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG zuständig und entscheidet auf dem Gebiet des Asyls in der Regel – wie auch vorliegend – endgültig (Art. 83 Bst. d Ziff. 1 BGG; Art. 105 AsylG [SR 142.31]). Gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern einer anfechtbaren Verfügung kann bei der Beschwerdeinstanz, die für die Behandlung einer Beschwerde gegen eine ordnungsgemäss ergangene Verfügung zuständig wäre, Beschwerde geführt werden (Art. 46a VwVG; vgl. dazu auch MARKUS MÜLLER, in: Auer/Müller/Schindler (Hrsg.), Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (VwVG), 2008, Rz. 3 zu Art. 46a). Das Bundesverwaltungsgericht ist damit zur Beurteilung der vorliegenden Rechtsverzögerungsbeschwerde zuständig. 1.2 Rechtsverzögerungsbeschwerden richten sich gegen den Nichterlass einer anfechtbaren Verfügung. Die Beschwerdelegitimation setzt voraus, dass bei der zuständigen Behörde zuvor ein Begehren um Erlass einer Verfügung gestellt wurde und Anspruch darauf besteht. Ein Anspruch ist anzunehmen, wenn die Behörde verpflichtet ist, in Verfügungsform zu handeln, und dem Rechtssuchenden nach Art. 6 i.V.m. Art. 48 Abs. 1 VwVG Parteistellung zukommt (vgl. BVGE 2008/15 E. 3.2, mit weiteren Hinweisen). Die Beschwerdeführenden, welche in der Schweiz Asylgesuche gestellt und um Erlass eines entsprechenden Asylentscheids in Form einer anfechtbaren Verfügung ersucht haben, sind zur Beschwerde legitimiert.
D-2654/2016 1.3 Gegen das unrechtmässige Verzögern einer Verfügung kann grundsätzlich jederzeit Beschwerde geführt werden (Art. 50 Abs. 2 VwVG). Dennoch steht der Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung nicht völlig im Belieben einer beschwerdeführenden Person, zumal auch hier der Grundsatz von Treu und Glauben eine Grenze bildet. Der Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung ist vorliegend nicht zu beanstanden. Die beschwerdeführende Person muss überdies darlegen, dass sie zur Zeit der Beschwerdeerhebung ein schutzwürdiges – mithin aktuelles und praktisches – Interesse an der Vornahme der verzögerten Amtshandlung respektive der Feststellung einer entsprechenden Rechtsverzögerung hat (vgl. ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl., 2013, Rz. 5.23). Das schutzwürdige Interesse der Beschwerdeführenden an der Vornahme der allenfalls verzögerten Amtshandlung manifestiert sich vorliegend in den bei den Akten liegenden Eingaben, mit welchen um beförderliche Verfahrenserledigung und Anberaumung einer Anhörung ersucht wurde. Auf die Rechtsverzögerungsbeschwerde ist damit einzutreten. 2. Die Prüfungsbefugnis des Bundesverwaltungsgerichts beschränkt sich auf die Frage, ob das Gebot des Rechtsschutzes in angemessener Zeit im konkreten Fall verletzt worden ist oder nicht. Im Falle einer Gutheissung der Beschwerde weist es die Sache mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Hingegen hat sich das Gericht einer Stellungnahme dazu, wie ein unrechtmässig verzögerter Entscheid inhaltlich hätte ausfallen sollen, zu enthalten, da es – Spezialkonstellationen vorbehalten – nicht anstelle der untätig gebliebenen Behörde entscheiden darf, ansonsten der Instanzenzug verkürzt und allenfalls weitere Rechte der am Verfahren Beteiligten verletzt würden (vgl. BVGE 2008/15 E. 3.1.2, mit weiteren Hinweisen). 3. Vorab ist im Rahmen der über das Rügeprinzip hinausgehenden Prüfungsbefugnis des Bundesverwaltungsgerichts von Amtes wegen eine Verletzung der Aktenführungspflicht durch das SEM festzustellen. Die Aktenführungspflicht – sie beinhaltet insbesondere die übersichtlich geordnete Ablage, Paginierung und Registrierung der vollständigen Akten im Aktenverzeichnis – ergibt sich aus dem Akteneinsichtsrecht der Beschwerdeführenden, welches in Art. 26 ff. VwVG geregelt ist und Teilgehalt des Anspruchs auf rechtliches Gehör darstellt (vgl. dazu ausführlich BVGE 2011/37 E.
D-2654/2016 5.4.1). Der Anspruch auf Akteneinsicht setzt eine geordnete, übersichtliche und vollständige Aktenführung voraus (vgl. GEROLD STEINMANN, in: St. Galler Kommentar zur BV, 3. Aufl. 2014, Art. 29 N. 42 ff. m.H.; BGE 137 II 266 E. 3.2, 136 I 229 E. 5.2, 135 I 279 E. 2.3, 135 II 286 E. 5.1; Urteil des BGer 8C_319/2010 vom 15. Dezember 2010 E. 2.2; BVGE 2012/24 E. 3.2, 2011/37 E. 5.4.1 je m.H.). Sie ist aber auch für die rekursinstanzlichen Behörden von massgeblicher Bedeutung, weil im Falle einer Unkenntnis über die von der Vorinstanz tatsächlich herangezogenen Akten die Gefahr eines unrichtigen – wenngleich grundsätzlich revisionsfähigen – Urteils besteht, wodurch erneut der Anspruch des Betroffenen auf rechtliches Gehör verletzt wäre. Vorliegend hat das SEM die Akten des Verfahrens – auch nach der in der Verfügung vom 4. Mai 2016 gemachten Aufforderung – weder vollständig paginiert noch vollständig in einem Aktenverzeichnis aufgenommen und damit die Aktenführungspflicht verletzt. Daraus resultiert, dass der Sachverhalt, wie er oben aufgeführt wurde, möglicherweise unvollständig (bspw. fehlt in den paginierten Akten das Protokoll der Befragung zur Person des Beschwerdeführers) oder falsch ist. Ebenso kann aus den dem Gericht vorliegenden Akten nicht beurteilt werden, welche Kinder in die vorläufige Aufnahme der angeblichen Ehefrau des Beschwerdeführers einbezogen wurden und welche nicht. Für die Beurteilung der vorliegenden Rechtsverzögerungsbeschwerde erachtet das Gericht den Sachverhalt jedoch für ausreichend erstellt und die ungenügende Aktenführung war für die Beschwerdeführenden im bisherigen Verfahren nicht von entscheidwesentlicher Bedeutung. 4. 4.1 Das Verbot der Rechtsverzögerung ergibt sich als Teilgehalt aus der allgemeinen Verfahrensgarantie von Art. 29 Abs. 1 BV. Danach hat jede Person Anspruch auf eine Beurteilung ihrer Sache innert angemessener Frist. Diese Verfassungsgarantie gilt für alle Sachbereiche und alle Akte der Rechtsanwendung (vgl. BGE 130 I 173 f., mit weiteren Hinweisen). 4.2 Von einer Rechtsverzögerung im Sinn des Gesetzes ist nach Lehre und Praxis auszugehen, wenn behördliches Handeln zwar nicht (wie bei einer Rechtsverweigerung) grundsätzlich infrage steht, aber die Behörde nicht innert der Frist handelt, die nach der Natur der Sache objektiv noch als angemessen erscheint. Die Angemessenheit der Dauer eines Verfahrens ist im Einzelfall unter Berücksichtigung der gesamten Umstände zu beurteilen. In Betracht zu ziehen sind dabei namentlich die Komplexität der Sahttp://links.weblaw.ch/BVGE-2012/24
D-2654/2016 che, das Verhalten der betroffenen Beteiligten und der Behörden, die Bedeutung des Verfahrens für die betroffene Partei sowie einzelfallspezifische Entscheidungsabläufe (vgl. zum Ganzen BGE 130 I 312 E. 5.1 und 5.2 mit weiteren Hinweisen auf Lehre und Praxis). Ein Verschulden der Behörde an der Verzögerung wird nicht vorausgesetzt, weshalb sie das Rechtsverzögerungsverbot auch dann verletzt, wenn sie wegen Personalmangels oder Überlastung nicht innert angemessener Frist handelt (vgl. BGE 107 Ib 160 E. 3c, 103 V 190 E. 5.2). Spezialgesetzliche Behandlungsfristen sind bei der Beurteilung der Angemessenheit der Verfahrensdauer zu berücksichtigen. 5. 5.1 In der Beschwerde vom 29. April 2016 wird gerügt, das SEM habe das Asylverfahren der Beschwerdeführenden seit der Einreichung der Asylgesuche im März 2012, respektive nachdem die Befragung und Anhörung durchgeführt worden sei, nicht abgeschlossen. In den Schreiben vom 21. August 2013, 27. März 2014, 12. September 2014, 25. August 2015 und 29. Januar 2016 sei mehrmals um rasche Erledigung des Verfahrens ersucht worden. Seit der Mandatsübernahme im August 2012 habe sich das SEM lediglich zweimal, mit Schreiben vom 24. August 2012 und 19. Dezember 2014, an die Beschwerdeführenden gewandt. Seit nunmehr 15 Monaten sei von Seiten des SEM, trotz mehrmaligem Nachfragen, keine Reaktion mehr erfolgt. 5.2 Gemäss Art. 29 Abs. 1 Bst. b AsylG hört das SEM die Asylsuchenden innerhalb von 20 Tagen nach dem Entscheid über die Zuweisung in den Kanton zu den Asylgründen an. Nach den vom Gesetzgeber per 1. Februar 2014 zusätzlich verschärften Behandlungsfristen für das erstinstanzliche Asylverfahren ist über Asylgesuche materiell in der Regel innerhalb von zehn Arbeitstagen nach der Gesuchstellung zu entscheiden (Art. 37 Abs. 2 AsylG). 5.3 Das Bundesverwaltungsgericht stellt vorliegend nach Durchsicht der vorinstanzlichen Akten fest, dass seit der Anhörung des Beschwerdeführers vom 19. März 2012, der unmittelbar daran erfolgten Kantonszuweisung sowie der Verfügung vom 24. August 2012 bis im Dezember 2014 keine verfahrensleitenden Handlungen seitens des BFM mehr erfolgt sind. Nachdem das BFM am 19. Dezember 2014 dem Beschwerdeführer das rechtliche Gehör zum Abklärungsergebnis der Kantonspolizei J.______ gewährte, hüllte sich das SEM erneut in Schweigen. Sämtliche Ersuchen des
D-2654/2016 Rechtsvertreters um Beschleunigung des Asylverfahrens und auch die Androhung der Einleitung einer Rechtsverzögerungsbeschwerde blieben unbeantwortet. Die letzte den Akten zu entnehmende Amtshandlung datiert vom 19. Dezember 2014. 5.4 Dem Bundesverwaltungsgericht ist die hohe Arbeitslast des SEM bekannt, und es ist nicht nur nachvollziehbar, sondern aufgrund der Geschäftslast unvermeidbar, dass nicht jedes Asylverfahren innerhalb der gesetzlichen Behandlungsfristen abgeschlossen werden kann, was in der Formulierung von Art. 37 Abs. 2 AsylG ("in der Regel") zum Ausdruck kommt. Die vom SEM in seiner Vernehmlassung gemachten Ausführungen, es handle sich um ein komplexes Verfahren und der Beschwerdeführer sei im Wesentlichen selber dafür verantwortlich, dass das Verfahren noch nicht abgeschlossen worden sei, vermögen jedoch nicht zu überzeugen. Es ist aus dem Gericht vorliegenden Akten nicht ersichtlich, warum das vorliegende Verfahren derart komplex sein sollte, als dass ein Verfahrensabschluss innert vier Jahren nicht möglich gewesen sein soll. Zudem widerspricht sich das SEM insofern selbst, wenn es einerseits von einem komplexen Verfahren spricht und andererseits, abgesehen von den erwähnten beiden Schreiben, in den vergangenen vier Jahren keine weiteren Abklärungen getätigt hat. Es ist nicht am Gericht dem SEM im Rahmen der vorliegenden Rechtsverzögerungsbeschwerde vorzuschreiben, wie es seiner Untersuchungspflicht nachzukommen und den Sachverhalt zu erstellen hat, weshalb sich das Gericht auch nicht dazu äussert, wer die Kosten für die vorliegend zur Diskussion stehenden DNA-Gutachten zu tragen hat. Aus den vorliegenden Akten geht jedoch eindeutig hervor, dass die etlichen Eingaben, in welchen um Kostenübernahme durch die Vorinstanz ersucht wurde, unbehandelt geblieben sind. Schliesslich erscheint im vorliegenden Verfahren auch besonders stossend, dass einerseits die Ehefrau und ein Teil der Kinder in der Schweiz vorläufig aufgenommen sind, während – aufgrund der mangelhaften Aktenführung lässt sich dieses Sachverhaltselement nicht klar feststellen – mehrere Kinder seit über vier Jahren in einem rechtlich unklaren Status verweilen. Damit wurde der besonderen Schutzbedürftigkeit von minderjährigen Asylsuchenden nicht Rechnung getragen, zumal aus den Akten hinsichtlich Abklärungen zu allfälligen Leistungen der Invalidenversicherung betreffend ein Kind erhellt, dass die zuständigen kantonalen Behörden seit Februar 2014 ebenfalls vergeblich auf eine Auskunft des SEM warten. 5.5 Daraus ergibt sich, dass die Asylgesuche der Beschwerdeführenden vom SEM nicht mit der notwendigen Beförderlichkeit behandelt wurden.
D-2654/2016 Das SEM muss sich unter diesen Umständen eine Verletzung des Beschleunigungsgebots von Art. 29 Abs. 1 BV vorhalten lassen. 6. Die Rüge der Rechtsverzögerung erweist sich damit als begründet und die Beschwerde ist gutzuheissen. Die Akten gehen an das SEM zurück, verbunden mit der Anweisung, das Asylverfahren der Beschwerdeführenden beförderlich weiterzuführen und die Asylgesuche zügig einer anfechtbaren Verfügung zuzuführen. 7. 7.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben (Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG). Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege im Sinne von Art. 65 Abs. 1 VwVG wird als gegenstandslos abgeschrieben. 7.2 Den vertretenen Beschwerdeführenden ist angesichts ihres Obsiegens in Anwendung von Art. 64 VwVG und Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) eine Entschädigung für die ihnen notwendigerweise erwachsenen Parteikosten zuzusprechen. Es wurde keine Kostennote zu den Akten gereicht. Der notwendige Vertretungsaufwand lässt sich indes aufgrund der Aktenlage zuverlässig abschätzen, weshalb auf die Einholung einer solchen verzichtet werden kann (Art. 14 Abs. 2 in fine VGKE). Gestützt auf die in Betracht zu ziehenden Bemessungsfaktoren (Art. 9–13 VGKE) ist das SEM anzuweisen, den Beschwerdeführenden eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. (…).– auszurichten. (Dispositiv nächste Seite)
D-2654/2016 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. 2. Das SEM wird angewiesen, die Asylgesuche der Beschwerdeführenden umgehend an die Hand zu nehmen und zu entscheiden. 3. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. 4. Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege im Sinne von Art. 65 Abs. 1 VwVG wird als gegenstandslos abgeschrieben. 5. Das SEM wird angewiesen, den Beschwerdeführenden für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eine Parteientschädigung von Fr. (…).– auszurichten. 6. . Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführenden, das SEM und die zuständige kantonale Behörde.
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Contessina Theis Eva Hostettler
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