Cour IV D-1237/2010 {T 0/2} Arrêt d u 1 5 septembre 2010 Blaise Pagan (président du collège), Claudia Cotting-Schalch, Martin Zoller, juges, Sonia Dettori, greffière. A._______, né le (...), B._______ [pays dont il est ressortissant], (...), recourant, contre Office fédéral des migrations (ODM), Quellenweg 6, 3003 Berne, autorité inférieure. Asile et renvoi ; déni de justice / N _______. Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Composit ion Parties Objet
D-1237/2010 Faits : A. En date du 25 avril 2008, A._______, ressortissant de B._______, a déposé une demande d'asile en Suisse. Entendu dans le cadre des auditions des 6 et 29 mai, puis du 3 juillet 2008, il a déclaré avoir été harcelé, arrêté et menacé d'être torturé par les autorités de police et les services de renseignements de son pays d'origine, étant considéré comme un opposant au pouvoir et accusé "d'intelligence et livraison d'informations à une puissance étrangère, notamment C._______", en raison de ses multiples activités syndicales et politiques en tant que secrétaire général du Syndicat (...) de B._______, secrétaire aux relations internationales de (...), la centrale syndicale du pays, secrétaire général de (...) et reporter à la (...). L'intéressé a produit à l'appui de ses déclarations dix-sept documents, ainsi que le contenu d'un support amovible de mémoire électronique (clé USB) représentant dix-huit documents. B. Par courrier du 17 décembre 2008, il a transmis à l'autorité intimée la copie d'un communiqué de (...) daté du 10 décembre précédent relatif à la situation de son épouse, victime d'une suspension arbitraire de son travail dans son pays d'origine. C. Par télécopie et lettre recommandée du 30 avril 2009, le recourant a requis de l'ODM la restitution de sa carte d'identité, afin d'inscrire sa fille aînée au niveau scolaire secondaire, ainsi que des copies de ses cartes de visites professionnelles. D. Par courrier du 6 août 2009, il a produit des documents relatifs au sort réservé dans son pays d'origine à M. A. A., annoncé comme un proche cousin, membre du (...), détenu depuis le (...) 2009 et décédé mystérieusement en prison le (...) suivant. E. Par courrier du 18 septembre 2009, le recourant a produit la copie Page 2
D-1237/2010 d'un rapport de la (...) à B._______ du 21 au 25 janvier 2008, établi par le (...), dans lequel il est cité en tant que personne rencontrée dans ce cadre, en qualité de secrétaire aux relations internationales de (...). F. Par lettre recommandée du 23 septembre 2009 (date du timbre postal), l'intéressé a requis une décision de l'ODM sur sa demande d'asile le plus tôt possible, faisant valoir – pièces à l'appui – que son statut administratif actuel ne lui permet ni de faire les stages en entreprises nécessaires pour finaliser son Master entrepris avant de venir en Suisse, ni de trouver un emploi, et l'empêche de mener librement ses engagements politiques sous forme de participation à des conférences internationales. G. Par courrier du 8 décembre 2009, le recourant a réitéré son espoir de recevoir prochainement une décision relative à sa demande d'asile et a produit la photocopie couleur d'un communiqué de (...) du 19 novembre 2009, signé de son président D._______, le nommant en qualité de représentant de (...) en Suisse. H. Par courrier du 24 décembre 2009, il a une nouvelle fois exprimé son souhait de recevoir une décision prochaine et a produit une lettre ouverte adressée le 23 décembre 2009 par (...) à B._______ au Premier ministre de E._______, aux Ministres des A.E. [Affaires étrangères] et de l'intérieur et aux Président et directeur général de (...) [l'office de E._______ chargé de l'immigration], relative aux problèmes particuliers d'une famille de réfugiés de B._______ à leur arrivée en E._______. I. Par lettre recommandée du 13 janvier 2010, l'intéressé a rappelé sa situation actuelle faite d'incertitude et a requis d'être informé quant à l'état de la procédure le concernant. J. Parallèlement, une demande du recourant des 24 août et 16 décembre 2009, sollicitant du Service de la population du canton de Vaud (SPOP) l'octroi d'un certificat d'identité avec visa de retour afin de se rendre à des conférences internationales, a été transmise par ledit Page 3
D-1237/2010 service à l'ODM, lequel a, par décision du 4 janvier 2010, rejeté la demande, retenant, en particulier, que le motif invoqué n'était pas valable. Dans le cadre du recours interjeté par A._______ contre cette décision, le (...) 2010, auprès du Tribunal administratif fédéral (le Tribunal), l'ODM, invité à se prononcer, a rendu un premier préavis le 1er mars 2010, annulé et remplacé par un second préavis rendu le 29 mars 2010, suite à l'entrée en vigueur, le 1er mars 2010, de la nouvelle ordonnance du 20 janvier 2010 sur l’établissement de documents de voyage pour étrangers (ODV, RS 143.5) abrogeant et remplaçant celle de 2004. Par arrêt du (...) 2010, le Tribunal a rejeté ledit recours (cf. affaire [...]), considérant que la demande de l'intéressé n'entrait pas dans le catalogue prévu à l'art. 4 al. 1 ODV et que la décision querellée de l'ODM ne violait pas le droit fédéral, en particulier (...), ne constatait pas de manière inexacte ou incomplète les faits pertinents et n'était pas inopportune. K. En date du 26 février 2010 (date du timbre postal), l'intéressé a interjeté recours contre l'ODM pour déni de justice, concluant à ce que le Tribunal admette son recours et appelle l'ODM à statuer le plus tôt possible sur son dossier. Il a conclu également à l'assistance judiciaire partielle. Il a produit, en particulier, les photocopies des deux courriers envoyés à l'ODM sous forme de recommandés, ainsi que le communiqué de (...) du 19 novembre 2009 le nommant représentant de (...) en Suisse, et a indiqué avoir appelé l'ODM afin de s'enquérir de l'avancée de sa procédure, le 30 novembre 2009 personnellement, puis le 4 février 2010 par l'entremise d'une personne d'église. Selon lui, les réponses fournies par l'office auraient annoncé un dénouement possible avant la fin du mois de janvier 2010, puis vers le mois de juin 2010. L. En date du 6 avril 2010, l'intéressé a versé au dossier des observations relatives au préavis de l'ODM du 29 mars 2010, soit un préavis fourni dans le cadre de la procédure parallèle introduite auprès du Tribunal visant à obtenir un certificat d'identité avec visa de retour. Page 4
D-1237/2010 M. Invité à se déterminer par ordonnance du juge instructeur du Tribunal du 3 mai 2010, l'autorité intimée a conclu, dans sa réponse du 28 mai 2010, au rejet du recours. Elle déplore qu'aucune décision n'ait encore été rendue au sujet de la demande d'asile déposée par le recourant et expose avoir été soumise à une augmentation importante du nombre des demandes d'asile déposées en Suisse entre la seconde moitié de l'année 2008 et le premier trimestre de l'année 2009, impliquant une prolongation du délai de traitement de certaines demandes d'asile, et relève que le temps écoulé depuis le dépôt de la demande d'asile demeure dans les limites raisonnables de traitement des cas de complexité comparable, la complexité d'une procédure administrative pouvant découler non seulement des faits à examiner mais également de l'attitude et de la collaboration de l'administré. N. Dans le délai imparti par l'autorité de céans, le recourant a fait valoir ses observations par réplique du 9 juin 2010 (date du timbre postal). Admettant la nécessité d'effectuer des recherches sur son pays d'origine, il conteste la validité de l'argument relatif à l'afflux de demandes d'asile, ainsi que celui relatif à son attitude. Il constate avoir exercé son droit d'être informé sur l'état de la procédure qui le concerne et avoir participé à l'instruction en fournissant tous documents pouvant éclairer son cas. Il relève que son dossier est bien documenté, confirme ses conclusions et produit l'extrait d'une statistique de l'ODM en matière d'asile pour l'année 2009, ainsi que le résumé d'une interview du 31 octobre 2008, dans lequel l'office se détermine sur l'afflux de requérants observé depuis l'été 2008. O. Les autres faits et arguments de la cause seront évoqués, si nécessaires, dans les considérants en droit qui suivent. Droit : Page 5
D-1237/2010 1. 1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), en vertu de l'art. 31 LTAF, le Tribunal connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021) prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. 1.2 Il statue de manière définitive sur les recours formés contre les décisions rendues par l'ODM en matière d'asile et de renvoi de Suisse (art. 105 en relation avec l'art. 6a al. 1 de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'asile [LAsi, RS 142.31], art. 33 let. d LTAF et art. 83 let. d ch. 1 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110] ; Arrêts du Tribunal administratif fédéral suisse [ATAF] 2007/7 consid. 1.1 p. 57). 1.3 En l'espèce, le recourant ne conteste pas une décision, mais se plaint d'un déni de justice, à raison d'un retard injustifié de l'ODM à rendre une décision quant à sa demande d'asile. En vertu de l'art. 46a PA, entré en vigueur le 1er janvier 2007, le recours est recevable si, sans en avoir le droit, l'autorité saisie s'abstient de rendre une décision sujette à recours ou tarde à le faire (cf. ATAF 2009/1 consid. 3 p. 6 ; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. I p. 369). Le refus de statuer tel que défini à l'art. 46a PA est également assimilé à une décision (MARKUS MÜLLER, in : Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zurich / St. Gall 2008, n. 7 ad art. 46a p. 621). 1.4 Comme condition préalable au dépôt d'un recours pour déni de justice, le recourant doit avoir requis de l'autorité compétente qu'elle rende une décision. Il doit également avoir le droit à se voir notifier une telle décision. Un tel droit existe lorsque, d'une part, une autorité est obligée de par le droit applicable d'agir en rendant une décision et que, d'autre part, la personne qui s'en prévaut a la qualité de partie au sens de l'art. 6 PA en lien avec l'art. 48 al. 1 PA (ATAF 2009/1 précité ibidem ; cf. aussi ALFRED KÖLZ / ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème éd., Zürich 1998, p. 78 et 255 ; ANDRÉ MOSER / PETER UEBERSAX, Prozessieren vor Page 6
D-1237/2010 eidgenössischen Rekurskommissionen, Bâle / Frankfort-sur-le-Maine 1998, par. 5.1ss). Ces conditions sont manifestement remplies dans le cas d'espèce. 1.5 Interjeté dans le respect des conditions relatives à la forme et au contenu du mémoire de recours (art. 52 al. 1 PA), ainsi qu'aux autres conditions de recevabilité (art. 46a ss PA), prescrites par la loi, le recours est recevable. 2. 2.1 En invoquant un déni de justice matériel, soit un retard injustifié de l'autorité inférieure à statuer sur sa demande d'asile du 25 avril 2008, le recourant fait implicitement valoir une violation des art. 29 al. 1 Cst. et 46a PA. 2.2 Aux termes de l'art. 29 al. 1 Cst., toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. Le caractère raisonnable ou adéquat s'apprécie au regard de la nature de l'affaire et de l'ensemble des circonstances. L'art. 29 al. 1 Cst. consacre le principe de la célérité, dans le sens où il prohibe le retard injustifié à statuer. L'autorité viole cette garantie constitutionnelle lorsqu'elle ne rend pas la décision qu'il lui incombe de prendre dans le délai prescrit par la loi ou dans un délai que la nature de l'affaire et les circonstances font apparaître comme raisonnable (ATF 130 I 312 consid. 5.1 p. 331s. et les réf. cit.). Cet article est la base constitutionnelle du recours selon l'art. 46a PA (MÜLLER, op. cit., n. 2 ad art. 46a PA p. 617). Le caractère raisonnable de la durée d'une procédure ne peut pas être fixé de manière absolue, mais doit être apprécié dans chaque cas d'espèce en tenant compte de toutes les circonstances et de l'ensemble de la procédure (cf. arrêt du Tribunal fédéral 12T_1/2007 du 29 mai 2007 consid. 3.3). Doivent ainsi notamment être pris en considération le degré de complexité de l'affaire, le temps qu'exige l'instruction de la procédure, l'enjeu que revêt le litige pour l'intéressé ainsi que le comportement de ce dernier et des autorités compétentes. Le comportement de l'intéressé s'apprécie avec moins de rigueur en procédure pénale et administrative qu'en procédure civile. Celui-ci doit toutefois entreprendre ce qui est en son pouvoir pour que l'autorité Page 7
D-1237/2010 fasse diligence, notamment en l'invitant à accélérer la procédure ou en recourant, le cas échéant, pour retard injustifié. Quant à l'autorité, on ne saurait lui reprocher quelques "temps morts", qui sont inévitables dans une procédure. Lorsqu'aucun d'eux n'est d'une durée vraiment choquante, c'est l'appréciation d'ensemble qui prévaut ; des périodes d'activités intenses peuvent donc compenser le fait que le dossier a été laissé momentanément de côté en raison d'autres affaires (ATF 130 I 312 consid. 5.2 p. 332 et ATF 124 I 139 consid. 2c p. 142 ; JEAN- FRANÇOIS AUBERT / PASCAL MAHON, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, Zurich / Bâle / Genève 2003, n. 4 ad art. 29 Cst. p. 265s.). Selon la jurisprudence européenne concernant la procédure pénale (cf. art. 6 par. 1 de la Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales [CEDH, RS 0.101]), apparaissent en particulier comme des carences choquantes une inactivité de treize ou quatorze mois au stade de l'instruction (cf. ATF 130 IV 54 consid. 3.3.3 p. 56s.et les réf. cit.). Une organisation déficiente ou une surcharge structurelle ne peuvent toutefois justifier la lenteur excessive d'une procédure, dans la mesure où il appartient à l'Etat d'organiser ses juridictions de manière à garantir aux citoyens une administration de la justice conforme aux règles (cf. ATF 130 I 312 consid. 5.2 et les réf. cit. ; cf. aussi arrêt du Tribunal fédéral 1P.449/2006 du 15 septembre 2006 consid. 3.1). Il n'est pas important de savoir sur quels motifs est fondée la durée excessive de la procédure ou si l'autorité a commis une faute ou non ; est uniquement déterminant le fait que l'autorité agit ou non dans les délais ; il faut examiner si les circonstances qui ont conduit à la prolongation de la procédure sont objectivement justifiées (cf. ATF 130 IV 54 consid. 3.3.3 p. 57, ATF 125 V 188 consid. 2a p. 191s., ATF 117 Ia 193 consid. 1c p. 197ss, ATF 108 V 13 consid. 4c p. 20, ATF 107 Ib 160 consid. 3b p. 164s. et ATF 103 V 190 consid. 3c p. 194s.). 2.3 En droit d'asile, l'article 37 al. 3 LAsi prévoit que lorsque des mesures d'instruction s'imposent conformément à l'art. 41 LAsi, la décision [à rendre par la première instance] doit, en règle générale, être prise dans les trois mois qui suivent le dépôt de la demande. Page 8
D-1237/2010 3. 3.1 En l'espèce, se pose la question de savoir si la durée de la procédure tendant à rendre une décision sur la demande d'asile de l'intéressé déposée le 25 avril 2008 peut être considérée comme raisonnable ou non, compte tenu des circonstances du cas, et si, en tardant à statuer dans cette affaire, l'ODM a commis un déni de justice. 3.2 L'analyse du dossier fait apparaître les éléments suivants : - suite à des mesures d'instruction importantes entreprises dans le courant de l'année 2008, le collaborateur de l'office chargé du cas déclarait, dans le cadre de l'audition du 3 juillet 2008, que les informations recueillies dans le cadre de l'instruction de l'affaire laissaient fortement penser que si les déclarations du requérant étaient vraisemblables jusqu'à la fin de l'année 2006, tel n'était pas le cas de celles relatives à la période ultérieure, et indiquait être convaincu d'un séjour durable de l'intéressé en Europe à partir de cette époque (cf. pv. aud. précit. p. 2, 4, 5s., 8) ; - l'intéressé a produit, par courriers du 17 décembre 2008, des 6 août, 18 et 23 septembre, ainsi que des 8 et 24 décembre 2009, de nouveaux documents. En outre, il a relancé à quatre reprises l'autorité intimée à partir du dernier trimestre de l'année 2009 et jusqu'au 13 janvier 2010, au sujet de l'avancement de sa procédure. Il a également requis, par lettre recommandée du 30 avril 2009, restée sans réponse, la restitution de sa carte d'identité, afin d'inscrire sa fille aînée au niveau scolaire secondaire, ainsi que des copies de ses cartes de visites professionnelles ; - l'autorité intimée n'a pas contesté, dans son préavis, avoir reçu des appels téléphoniques du recourant et d'un homme d'église, respectivement le 30 novembre 2009 et le 4 février 2010, ni avoir indiqué, dans ce cadre, qu'un dénouement était possible avant la fin du mois de janvier 2010, puis « on verra vers le mois de juin 2010 » ; - le dossier de l'ODM ne présente aucun acte d'instruction à partir du mois de juillet 2008 et l'office n'a pas rendu à ce jour de décision sur la demande d'asile de l'intéressé. Page 9
D-1237/2010 4. 4.1 Au vu de ce qu'il précède, le Tribunal constate qu'en juillet 2008, l'office disposait vraisemblablement de plusieurs d'éléments susceptibles d'asseoir sa conviction ou de procéder à de nouvelles mesures d'instruction. L'apport en procédure, à partir du mois de décembre 2008, de nouveaux documents d'un nombre somme toute restreint au vu du fait qu'une partie de ses déclarations avaient été remises en cause par des collaborateurs de l'autorité d'asile, de même que la complexité accrue de l'appréciation du cas d'espèce qui a pu en résulter, ne suffisent pas à expliquer le délaissement d'une procédure durant dix-neuf mois jusqu'au dépôt du recours pour déni de justice, puis encore environ six mois jusqu'à aujourd'hui. Il est ici rappelé qu'une organisation déficiente ou une surcharge structurelle ne peuvent justifier la lenteur excessive d'une procédure (cf. considérant 2.2). Si des "temps-morts" dans la gestion d'un dossier sont admissibles (cf. considérant 2.2 ci-dessus), l'absence en l'espèce de toute reprise de l'instruction et le mutisme affiché par l'autorité intimée, mis à part quelques indications vagues données oralement alors que l'intéressé s'enquérait à plusieurs reprises de l'état de sa procédure, ne sauraient être admis, une autorité étant tenue, sous quelque forme que cela soit, de répondre à ses administrés dans un délai raisonnable, faute de quoi elle s'expose à des procédures pour déni de justice. La forme dont aurait dû revêtir la réponse de l'ODM n'a pas à être déterminée dans le cadre d'une procédure pour déni de justice. A supposer qu'aucune mesure d'instruction complémentaire n'eut été nécessaire, ledit office pouvait se prononcer sur la demande d'asile du recourant dans le cadre d'une décision et dans un délai raisonnable. Il pouvait du reste rendre une telle décision alors même que le Tribunal était déjà saisi de la présente procédure, étant précisé que dans le cadre d'un recours pour déni de justice, il n'y a pas d'effet dévolutif et que l'autorité inférieure peut en tout temps rendre une décision (cf. ATF 107 Ib 341 consid. 2b ; PETER SALADIN, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, Bâle et Stuttgart 1979, n. 22.13 p. 205). 4.2 Au vu de ce qui précède, il y a lieu d'admettre que le traitement de la demande d'asile du recourant par l'ODM ne correspond pas au déroulement ordinaire d'une affaire, du fait de l'inaction de dite autorité, pour des raisons non justifiées, durant dix-neuf mois jusqu'au Page 10
D-1237/2010 dépôt du recours pour déni de justice, puis encore environ six mois jusqu'à aujourd'hui. 4.3 Le recourant avait ainsi droit à ce que l'ODM réponde à sa demande du 25 avril 2008, que ce soit par le biais d'un courrier, d'une mesure d'instruction ou d'une décision au fond. En ne s'exécutant pas, l'autorité inférieure a violé son droit à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable, le grief du déni de justice matériel soulevé par l'intéressé devant ainsi être admis. 4.4 Le dossier de la cause est ainsi retourné à l'office, charge à celuici de poursuivre ou clore l'instruction et de se prononcer sur la demande d'asile du 25 avril 2008 du recourant. 5. 5.1 Compte tenu de l'issue de la procédure, il convient de statuer sans frais (art. 63 al. 1 et 2 PA). 5.2 En ce qui concerne l'attribution éventuelle de dépens, il convient de constater que le recourant, qui n'est pas représenté par un avocat ou un mandataire professionnel, ne peut revendiquer le remboursement de frais de représentation (cf. Art. 64 al. 1 PA en relation avec les art. 8 à 11 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF, RS 173.320.2). De plus, il n'a pas démontré que la présente procédure lui ait causé des frais relativement élevés au sens de l'art. 64 al. 1 PA, en relation avec les art. 7 al. 4 et 13 FITAF (cf. par analogie ATF 134 I 184 consid. 6.3 et jurisp. cit.). Il n'y a en conséquence pas lieu d'allouer de dépens. (dispositif page suivante) Page 11
D-1237/2010 Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 1. Le recours pour déni de justice est admis. 2. Il est enjoint à l'ODM de reprendre rapidement l'instruction de la procédure d'asile dont il est saisi depuis le 25 avril 2008 et de rendre une décision au plus vite. 3. Il n'est pas perçu de frais. 4. Il n'est pas alloué de dépens. 5. Le présent arrêt est adressé : - au recourant (par télécopie et lettre recommandée) - à l'ODM, Division séjour, avec le dossier N ________ (par courrier interne ; en copie) - à la police des étrangers du canton F._______ (en copie) Le président du collège : La greffière : Blaise Pagan Sonia Dettori Expédition : Page 12