Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral
Abteilung III C-871/2014
Urteil v o m 2 3 . Juni 2015 Besetzung
Richter Andreas Trommer (Vorsitz), Richter Yannick Antoniazza-Hafner, Richterin Ruth Beutler, Gerichtsschreiber Lorenz Noli.
Parteien
X._______, Beschwerdeführer,
gegen
Staatssekretariat für Migration SEM, Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
Schengen-Visum zu Besuchszwecken.
C-871/2014 Sachverhalt: A. Die 1984 geborene srilankische Staatsangehörige Y._______ (im Folgenden: Gesuchstellerin 1) beantragte am 28. Oktober 2013 bei der Schweizerischen Botschaft in Colombo für sich und ihre drei 2005, 2008 bzw. 2011 geborenen Kinder (im Folgenden: Gesuchstellende 2 – 4 bzw. Kinder) Schengen-Visa für einen dreimonatigen Besuchsaufenthalt bei ihrem im Kanton Zürich lebenden Vater bzw. Grossvater X._______ (im Folgenden: Gastgeber bzw. Beschwerdeführer). B. In einem undatierten Einladungsschreiben bestätigte der Gastgeber an die Adresse der Schweizerischen Vertretung in Colombo, dass er seine Tochter und die drei Enkelkinder zu Besuch haben möchte. Seine Tochter habe im letzten Jahr ihren Ehemann durch einen Unfall verloren und fühle sich einsam. Der Besuch solle ihr helfen, über den Verlust hinwegzukommen. C. Mit undatiertem, der Gesuchstellerin am 4. November 2013 eröffnetem Formularentscheid lehnte es die schweizerische Vertretung ab, die gewünschten Visa auszustellen. Sie begründete ihre Haltung mit der ihrer Auffassung nach fehlenden Gewähr für eine fristgerechte Wiederausreise aus dem Schengen-Raum nach einem dreimonatigen Besuchsaufenthalt. D. Gegen diesen Entscheid erhob der Gastgeber am 11. November 2013 Einsprache beim Bundesamt für Migration (BFM; per 1. Januar 2015 in Staatssekretariat für Migration SEM umbenannt). Zur Begründung führte er an, Zweifel an einer fristgerechten Wiederausreise der vier Gesuchstellenden seien nicht gerechtfertigt. Er habe seine Tochter schon lange Zeit nicht mehr gesehen und möchte ihr und den drei Kindern deshalb ermöglichen, ihn während drei Monaten in der Schweiz zu besuchen. E. Auf Ersuchen der Vorinstanz hin richtete das Migrationsamt des Kantons Zürich am 17. Dezember 2013 einen Fragebogen an den Gastgeber, den dieser anfangs Januar 2014 schriftlich beantwortete. Dabei hielt er auf eine entsprechende Frage hin fest, dass der beabsichtigte Besuch einen Monat dauern solle.
C-871/2014 F. Mit Verfügung vom 4. Februar 2014 wies die Vorinstanz die Einsprache ab. Dabei teilte sie die Einschätzung der Schweizer Auslandvertretung, wonach die anstandslose und fristgerechte Wiederausreise der Gesuchstellenden nach einem Besuchsaufenthalt nicht als gesichert betrachtet werden könne. Sie stammten aus einer Region, aus welcher als Folge von in wirtschaftlicher und politischer Hinsicht schwierigen Verhältnissen ein anhaltend starker Zuwanderungsdruck festzustellen sei. Besondere Gewähr ergebe sich auch nicht aus den persönlichen Verhältnissen der Gesuchstellenden. Die Gesuchstellerin 1 sei 29-jährig, verwitwet und führe mit einem eigenen Fahrzeug einen Busservice, wobei dieses Geschäft kaum eine mehrwöchige Abwesenheit ertrage. Komme hinzu, dass ihre drei Kinder schulpflichtig seien. G. Gegen den ablehnenden Einspracheentscheid gelangte der Gastgeber als Beschwerdeführer mit einer Rechtsmitteleingabe vom 19. Februar 2014 an das Bundesverwaltungsgericht. Er beantragt, die vorinstanzliche Verfügung sei aufzuheben und es sei seinen Angehörigen ein Visum für einen zweiwöchigen Besuchsaufenthalt bei ihm und seiner Ehefrau zu erteilen. Zur Begründung macht er sinngemäss einmal mehr geltend, es bestehe entgegen der Auffassung der Vorinstanzen genügend Gewähr für eine fristgemässe und anstandslose Wiederausreise nach dem geplanten Besuchsaufenthalt. Seine Tochter (die schon einmal in der Schweiz zu Besuch gewesen sei) sei zwar seit Oktober 2012 verwitwet, führe aber mit ihren Kindern ein erfolgreiches Leben. Sie betreibe mit ihrem Bus ein Geschäft und wolle lediglich zusammen mit ihren Kindern während deren Schulferien ihre Eltern und ihre drei Geschwister in der Schweiz besuchen kommen. H. Vom Bundesverwaltungsgericht zur Vernehmlassung eingeladen, beantragt die Vorinstanz in einer Stellungnahme vom 25. März 2014 die Abweisung der Beschwerde. Der Beschwerdeführer verzichtete in der Folge auf die Einreichung einer Replik. I. Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägungen eingegangen.
C-871/2014 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des VwVG, welche von einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen u.a. Verfügungen des BFM bzw. SEM, mit denen die Erteilung eines Schengen-Visums zu Besuchszwecken verweigert wird. In dieser Materie entscheidet das Bundesverwaltungsgericht endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 BGG). 1.2 Sofern das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt, richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz (Art. 37 VGG). 1.3 Der Beschwerdeführer ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Beschwerde berechtigt. Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG). 2. Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes und – sofern nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. BVGE 2014/1 E. 2). 3. Der angefochtenen Verfügung liegen die Gesuche von vier srilankischen Staatsangehörigen um Erteilung von Visa für einen (ursprünglich) dreimonatigen Aufenthalt in der Schweiz zugrunde. Da sich die Gesuchstellenden nicht auf die EU/EFTA-Personenfreizügigkeitsabkommen berufen können und die beabsichtigte Aufenthaltsdauer drei Monate nicht überschreitet, fällt die vorliegende Streitsache in den persönlichen und sachlichen Anwendungsbereich der Schengen-Assoziierungsabkommen, mit denen die Schweiz den Schengen-Besitzstand und die dazugehörigen gemeinschaftsrechtlichen Rechtsakte übernommen hat. Das Ausländergesetz
C-871/2014 (AuG, SR 142.20) und seine Ausführungsbestimmungen gelangen nur soweit zur Anwendung, als die Schengen-Assoziierungsabkommen keine abweichenden Bestimmungen enthalten (Art. 2 Abs. 2 bis Abs. 5 AuG). 4. Die Voraussetzungen für die Erteilung eines Visums präsentieren sich im Anwendungsbereich der vorerwähnten Rechtsgrundlagen wie folgt: 4.1 Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines Recht auf Einreise noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf Erteilung eines Visums. Die Schweiz ist daher – wie andere Staaten auch – grundsätzlich nicht gehalten, Ausländerinnen und Ausländern die Einreise zu gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Verpflichtungen handelt es sich dabei um einen autonomen Entscheid (vgl. Botschaft zum Bundesgesetz über Ausländerinnen und Ausländer vom 8. März 2002, BBl 2002 3774; BGE 135 II 1 E. 1.1 mit Hinweisen). Das Schengen-Recht schränkt die nationalstaatlichen Befugnisse insoweit ein, als es einheitliche Voraussetzungen für Einreise und Visum aufstellt und die Mitgliedstaaten verpflichtet, die Einreise bzw. das Visum zu verweigern, wenn die Voraussetzungen nicht erfüllt sind. Einen Anspruch auf Einreise bzw. Visum vermittelt auch das Schengen-Recht nicht (vgl. BVGE 2014/1 E. 4.1.5). 4.2 Drittstaatsangehörige benötigen zur Einreise in die Schweiz bzw. den Schengen-Raum für einen Aufenthalt von höchstens 90 Tagen innerhalb eines Zeitraums von 180 Tagen gültige Reisedokumente, die zum Grenzübertritt berechtigen, und ein Visum, sofern dieses – wie im Falle der aus Sri Lanka stammenden Gesuchstellenden – erforderlich ist (vgl. Anhang I zur Verordnung [EG] Nr. 539/2001, ABl. L 81/1 vom 21.03.2001; zum vollständigen Quellennachweis vgl. Fussnote zu Art. 4 Abs. 1 der Verordnung vom 22. Oktober 2008 über die Einreise und die Visumerteilung [VEV, SR 142.204]). Im Weiteren müssen sie den Zweck und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts belegen und hierfür über ausreichende finanzielle Mittel verfügen. Namentlich haben sie zu belegen, dass sie den Schengen-Raum vor Ablauf der Gültigkeitsdauer des beantragten Visums wieder verlassen bzw. Gewähr für ihre fristgerechte Wiederausreise bieten. Ferner dürfen sie nicht im Schengener Informationssystem (SIS) zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein und keine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die internationalen Beziehungen eines Mitgliedstaats darstellen (vgl. zu den Einreisevoraussetzungen: Art. 5 Abs. 1 und Abs. 2 AuG; Art. 2 Abs. 1 VEV i.V.m. Art. 5 Abs. 1 der Verordnung [EG] Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das
C-871/2014 Überschreiten der Grenzen durch Personen [nf: Schengener Grenzkodex bzw. SGK], ABl. L 105/1 vom 13.04.2006; Art. 14 Abs. 1 Bst. a-c und Art. 21 Abs. 1 der Verordnung [EG] Nr. 810/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über einen Visakodex der Gemeinschaft [nf.: Visakodex], ABl. L 243/1 vom 15.09.2009; vgl. zum Personenkreis: Art. 2 Ziff. 5 f. SGK). 4.3 Sind die Voraussetzungen für die Ausstellung eines Schengen-Visums nicht erfüllt, kann in Ausnahmefällen ein sog. «Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit» ausgestellt werden, das nur für das Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats gilt. Unter anderem kann der betreffende Mitgliedstaat von dieser Möglichkeit Gebrauch machen, wenn er es aus humanitären Gründen, aus Gründen des nationalen Interesses oder aufgrund internationaler Verpflichtungen für erforderlich hält (vgl. Art. 25 Abs. 1 Bst. a Visakodex; ebenso Art. 5 Abs. 4 Bst. c SGK). 5. 5.1 Die Vorinstanz bezweifelt, dass die Gesuchstellenden die Schweiz beziehungsweise den Schengen-Raum wieder anstandslos verlassen werden, und begründet ihre Haltung mit der allgemeinen Lage in der Herkunftsregion sowie mit den persönlichen Verhältnissen der Betroffenen. Zur folglich im Vordergrund stehenden Frage des Zwecks des geplanten Aufenthalts und nach der gesicherten Wiederausreise können in der Regel lediglich Prognosen getroffen werden, wobei sämtliche Umstände des Einzelfalles zu würdigen sind. Anhaltspunkte zur Beurteilung der Gewähr für eine fristgerechte Wiederausreise können sich aus der allgemeinen Situation im Herkunftsland der Besucher ergeben. Namentlich bei Einreisegesuchen von Personen aus Staaten beziehungsweise Regionen mit politisch oder wirtschaftlich ungünstigen Verhältnissen rechtfertigt sich eine strenge Praxis, da die persönliche Interessenlage in solchen Fällen häufig nicht mit dem Ziel und Zweck einer zeitlich befristeten Einreisebewilligung im Einklang steht (vgl. BVGE 2014/1 E. 6.1 m.H.). 5.2 Seit Ende des langjährigen Bürgerkriegs im Jahr 2009 hat sich die Sicherheitslage in Sri Lanka zwar stabilisiert. Die Menschenrechtslage aber ist nach wie vor prekär und die politische Situation kann noch nicht als stabil eingestuft werden. In wirtschaftlicher Hinsicht gilt Sri Lanka gemäss Weltbank-Klassifikation als «Lower Middle Income Country»; im als Wohlstandsindikator zu berücksichtigenden UN-Index der menschlichen Entwicklung (HDI) 2013 belegt Sri Lanka die Position 73 von 187 Ländern. Das Bruttoinlandsprodukt (BIP) betrug 2013 67,2 Mrd. USD
C-871/2014 (3.280 USD/Kopf). Schätzungen für 2014 gehen von einem BIP von 72,4 Mrd USD (ca. 4.000 USD/Kopf) mit einem realen Wachstum von 7,5% aus, die Prognose für 2015 liegt auf demselben Niveau. Die Arbeitslosigkeit liegt bei 4,4%, ist also relativ tief, wobei freilich – wie bei den Einkommen – ein erhebliches Stadt/Land-Gefälle existiert. Etwa die Hälfte der Wirtschaftsleistung des Landes ist auf die Region um Colombo konzentriert. Namentlich bei der Landbevölkerung ist dagegen Armut weiterhin verbreitet. Für die vorwiegend tamilische Bevölkerung im Norden des Landes (inkl. Halbinsel Jaffna) kommt hinzu, dass die öffentliche Gesundheitsversorgung dürftig ist und viele Kliniken nur über rudimentäre Behandlungsmöglichkeiten verfügen. All diese Umstände führen zu einer anhaltend hohen Emigration (vgl. Urteile des BVGer C-4845/2014 vom 7. Mai 2015 E. 6.2, C-5262/2014 vom 3. März 2015 E. 5.2, C-4132/2012 vom 30. Januar 2015 E. 5.2 sowie C-1821/2014 vom 2. Juli 2014 E. 6.1 je m.H.; www.helvetas.ch > Was wir tun > Projektländer > Sri Lanka; www.undp.org > Publications > 2014 Human Development Report; www.worldbank.org > Countries > Sri Lanka; alle Seiten besucht im April 2015). 5.3 In Anbetracht dieser Umstände und unter Berücksichtigung, dass die Bereitschaft, das Heimatland zu verlassen, erfahrungsgemäss dort begünstigt wird, wo – wie im Fall der Gesuchstellenden – bereits Verwandte im Ausland leben, ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz das Risiko einer nicht fristgerechten Wiederausreise allgemein als hoch einschätzt. Allerdings sind bei der Risikoanalyse neben allgemeinen Umständen und Erfahrungen sämtliche Gesichtspunkte des konkreten Einzelfalls zu berücksichtigen. In beweisrechtlicher Hinsicht ist festzuhalten, dass ein Visum nur erteilt werden darf, wenn keine begründeten Zweifel an der Absicht der Gesuchsteller bestehen, den Schengen-Raum vor Ablauf des Visums zu verlassen (vgl. BVGE 2014/1 E. 4.4 und E. 6.3.1 je m.H). 5.4 Der Beschwerdeführer macht unter Verweis auf die persönlichen Verhältnisse vor Ort sowie den angeblich reinen Besuchszweck der beabsichtigten Reise sinngemäss eine Verwurzelung der Gesuchstellenden in ihrem angestammten Lebensumfeld geltend, was seines Erachtens ernsthafte Zweifel an der Gewähr für eine Wiederausreise ausschliesse. 5.5 Bei der Gesuchstellerin 1 handelt es sich um eine inzwischen 30-jährige, seit Oktober 2012 verwitwete Frau. Sie ist Mutter dreier noch kleiner Kinder und lebt - den Angaben des Beschwerdeführers und den hierzu eingereichten Unterlagen zufolge - mit diesen in Uduppiddy, in der Nordprovinz Sri Lankas. Die beiden älteren Kinder besuchen zurzeit die erste bzw. http://www.helvetas.ch/
C-871/2014 vierte Schulklasse. Die nahe Verwandtschaft ist offenbar vollständig aus Sri Lanka emigriert. Der Vater (Beschwerdeführer) lebt gemäss eigener Darstellung schon seit 25 Jahren in der Schweiz. Die Mutter und drei Geschwister (zwei Brüder und eine Schwester) sind später dazugekommen. Ein weiterer Bruder lebt in Grossbritannien. Die Familie hat solchermassen einen ausgeprägten Migrationshintergrund und hat sich grösstenteils in der Schweiz angesiedelt. Auf der anderen Seite ist nicht erkennbar, welche familiären Bande oder sonstigen sozialen Verpflichtungen die Gesuchstellerin 1 und ihre Kinder in Sri Lanka zurückhalten sollten. Ihre Lebensbedingungen dürften nicht einfach sein, ist die Gesuchstellerin 1 doch seit dem frühen Tod ihres Ehemannes gehalten, einer Erwerbstätigkeit nachzugehen und daneben ihre drei Kinder zu betreuen. 5.6 Die wirtschaftlichen Verhältnisse, in denen die Gesuchstellerin 1 lebt, sind wenig transparent. Aus den Akten zu schliessen ist sie offenbar Besitzerin eines Busses, mit dem sie das Auskommen ihrer Familie erwirtschaftet. Dieses Geschäft will sie von ihrem Mann übernommen haben, welcher im Oktober 2012 bei einem Verkehrsunfall verstarb. Was das Geschäft genau abwirft, geht aus den Akten nicht schlüssig hervor. Aufgrund der konkreten Umstände kann zumindest nicht angenommen werden, die Gesuchstellerin und ihre drei Kinder lebten heute in wirtschaftlich vorteilhaften Verhältnissen, und sie seien schon deshalb nicht veranlasst, eine Emigration ins Auge zu fassen. 5.7 Aus dem Umstand, dass die Vorinstanz der Gesuchstellerin 1 und einem ihrer Kinder (auf Einsprache gegen einen abweisenden Botschaftsentscheid hin) im Jahre 2011 schon einmal ein Visum zum Besuch ihrer Familie in der Schweiz zugebilligt hat, kann der Beschwerdeführer nichts für sich ableiten. Damals gestalteten sich die persönlichen Verhältnisse insofern anders, als der Ehemann noch lebte und während der Reise der Gesuchstellerin 1 mit einem der Kinder in Sri-Lanka zurückblieb. 5.8 Vor dem allgemeinen und persönlichen Hintergrund durfte die Vorinstanz demnach davon ausgehen, dass keine hinreichende Gewähr für eine fristgerechte und anstandslose Wiederausreise der Gesuchstellerin 1 und ihrer drei Kinder nach einem Besuchsaufenthalt besteht. Die eingebrachten Beteuerungen des Beschwerdeführers, sich an die in der Schweiz geltenden Gesetze zu halten und für eine fristgerechte Wiederausreise der Gäste besorgt sein zu wollen, können den Entscheid über das Visumgesuch nicht beeinflussen. Denn in seiner Eigenschaft als Gastge-
C-871/2014 ber kann der Beschwerdeführer zwar für gewisse finanzielle Risiken (Lebensunterhaltskosten während des Besuchsaufenthaltes, allfällig ungedeckte Kosten für Unfall oder Krankheit sowie Rückreisekosten) Garantie leisten, nicht aber – mangels rechtlicher und faktischer Durchsetzbarkeit – für ein bestimmtes Verhalten seiner Gäste (vgl. dazu BVGE 2009/27 E. 9). 6. Bleibt zu prüfen, ob die Voraussetzungen für die Ausstellung eines Visums mit räumlich beschränkter Gültigkeit vorliegen (vgl. E. 4.3). Ein solches kann – wie erwähnt – erteilt werden, wenn ein Mitgliedstaat es aus humanitären Gründen, aus Gründen des nationalen Interesses oder aufgrund internationaler Verpflichtungen für erforderlich hält. Die damit einhergehende Abweichung von den allgemeinen Einreisevoraussetzungen erfordert eine sorgfältige Abwägung der sich gegenüberstehenden Interessen, die nicht leichthin zur Erteilung eines auf nationales Hoheitsgebiet beschränkten Visums führen darf (vgl. BVGE 2011/48 E. 6.1). 6.1 Als mögliche Gründe für die Ausstellung eines Visums mit räumlich beschränkter Gültigkeit könnten die Vorbringen des Beschwerdeführers angesehen werden, wonach sich die beteiligten Familienmitglieder schon seit Jahren nicht mehr gesehen haben (Einsprache vom 11. November 2013). 6.2 Der persönliche Kontakt zwischen den Beteiligten stellt in casu zwar grundsätzlich eine unter den Schutz von Art. 8 EMRK sowie Art. 13 Abs. 1 BV fallende familiäre Beziehung dar. Daraus können der Beschwerdeführer und die vier Gesuchstellenden im vorliegend zu beurteilenden Kontext jedoch nichts Entscheidendes für sich ableiten. Denn nur Beeinträchtigungen des Familienlebens von einer gewissen Mindestschwere stellen rechtfertigungsbedürftige Eingriffe in die genannten Garantien dar. Davon, dass diese Mindestschwere im vorliegenden Fall erreicht wird, ist aufgrund der Aktenlage nicht auszugehen. Zu Recht macht der Beschwerdeführer nicht geltend, dass solche Kontakte nur durch eine Einreise der Gesuchstellerin 1 und ihrer Kinder in die Schweiz zu realisieren wären. 6.3 Die geltend gemachten privaten Interessen rechtfertigen solchermassen nicht, ein Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit auszustellen. 7. Aus vorstehenden Erwägungen folgt, dass die angefochtene Verfügung im Lichte von Art. 49 VwVG nicht zu beanstanden ist. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
C-871/2014 8. Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens werden die unterliegenden Beschwerdeführenden kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG, Art. 1, 2 und 3 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [SR 173.320.2]).
(Dispositiv Seite 11)
C-871/2014 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 900.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt. Sie sind mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss gedeckt. 3. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Einschreiben) – die Vorinstanz (Beilagen: Dossiers Ref-Nr. […])
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Andreas Trommer Lorenz Noli Versand: