Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral
Abteilung III C-609/2012
Urteil v o m 4 . April 2013 Besetzung
Richterin Ruth Beutler (Vorsitz), Richter Blaise Vuille, Richter Andreas Trommer, Gerichtsschreiberin Barbara Giemsa-Haake.
Parteien
B._______, Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
Schengen-Visum.
C-609/2012 Sachverhalt: A. A._______, 1980 geborener Staatsangehöriger von Tunesien, hielt sich bereits in den Jahren 2003 und 2009 besuchshalber in der Schweiz auf. Am 13. Oktober 2011 beantragte er erneut bei der Schweizerischen Vertretung in Tunis die Erteilung eines Schengen-Visums für einen 90tägigen Besuchsaufenthalt. Die Botschaft wies diesen Antrag ab mit der Begründung, dass die Absicht des Gesuchstellers, den Schengen-Raum vor Ablauf des Visums wieder verlassen zu wollen, nicht festzustellen sei. B. Die dagegen erhobene Einsprache seiner Gastgeberin, B._______, wies das BFM – nach Durchführung kantonaler Abklärungen – mit Verfügung vom 10. Januar 2012 ab. Zur Begründung führte die Vorinstanz aus, der Gesuchsteller lebe in einer Region, aus welcher als Folge der schwierigen wirtschaftlichen Verhältnisse und der instabilen innenpolitischen Lage ein erheblicher Zuwanderungsdruck bestehe. Vor allem die illegale Migration junger Männer habe stark zugenommen. Beim Gesuchsteller handele es sich um einen ledigen Mann ohne Kinder und somit ohne familiäre Verpflichtungen. Als professioneller Basketballspieler habe er zwar im Heimatland eine gewisse berufliche Verpflichtung; diese genüge aber nicht, um – nach einmal erfolgter Einreise in die Schweiz – noch von seiner Rückkehrbereitschaft ausgehen zu können. Zum einen habe er in den vergangenen Monaten mit jeweils 1200 Dinar (ca. 756 Franken) ein relativ niedriges Einkommen gehabt, zum anderen sei es schwer vorstellbar, dass ein professioneller Sportler einen Zeitraum von 90 Tagen ohne Training und Spielpraxis zubringen könne. Abgesehen davon nähere sich der Gesuchsteller aus Altersgründen bereits dem Ende seiner Sportkarriere. Das Risiko seiner nicht anstandslosen Wiederausreise erscheine damit als nicht gering. C. Mit Rechtsmitteleingabe vom 29. Januar 2012 beantragt B._______ sinngemäss die Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung sowie die Erteilung der von ihrem Gast beantragten Einreisebewilligung. Sie macht geltend, es handele sich hierbei um keinen Missbrauch. Vielmehr wolle sie A._______ "einfach nur für Ferien einladen", damit er seine Geschwister besuchen könne. Sie selbst sei die zukünftige Schwägerin ihres Gastes. Dieser habe die Schweiz immer fristgerecht verlassen und werde dies auch nach seinem nächsten Besuchsaufenthalt tun.
C-609/2012 D. In ihrer Vernehmlassung vom 23. Februar 2012 beantragt die Vorinstanz unter Hinweis auf den Inhalt der angefochtenen Verfügung die Abweisung der Beschwerde. E. Die Beschwerdeführerin hat sich zur vorinstanzlichen Vernehmlassung nicht mehr geäussert, sich aber mit Eingabe vom 5. August 2012 nach dem Verfahrensstand erkundigt. F. Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), welche von einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen u.a. Verfügungen des BFM, mit denen die Erteilung eines Schengen-Visums verweigert wird. In dieser Materie entscheidet das Bundesverwaltungsgericht endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). 1.2 Sofern das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt, richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz (Art. 37 VGG). 1.3 Die Beschwerdeführerin ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Beschwerde berechtigt. Auf ihre frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (vgl. Art. 50 und 52 VwVG). 2. Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Er-
C-609/2012 messens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes und – sofern nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheides (BVGE 2011/1 E. 2 und 2011/43 E. 6.1). 3. Die angefochtene Verfügung bezieht sich auf das Visumsgesuch eines tunesischen Staatsangehörigen, der für drei Monate zu einem Besuchsaufenthalt in die Schweiz einreisen möchte. Da er sich nicht auf die EU/EFTA-Personenfreizügigkeitsabkommen berufen kann und die beabsichtigte Aufenthaltsdauer drei Monate nicht überschreitet, fällt sein Gesuch in den Anwendungsbereich der Schengen-Assoziierungsabkommen, mit denen die Schweiz den Schengen-Besitzstand und die dazugehörigen gemeinschaftsrechtlichen Rechtsakte übernommen hat. Das Ausländergesetz vom 16. Dezember 2005 (AuG, SR 142.20) und seine Ausführungsverordnungen gelangen nur soweit zur Anwendung, als die Schengen-Assoziierungsabkommen keine abweichenden Bestimmungen enthalten (Art. 2 Abs. 2 bis Abs. 5 AuG). 4. Die Voraussetzungen für die Erteilung eines Visums präsentieren sich im Anwendungsbereich der erwähnten Rechtsgrundlagen wie folgt: 4.1 Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines Recht auf Einreise noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf Erteilung eines Visums. Die Schweiz ist daher – wie andere Staaten auch – grundsätzlich nicht gehalten, Ausländerinnen und Ausländern die Einreise zu gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Verpflichtungen handelt es sich dabei um einen autonomen Entscheid (vgl. Botschaft zum Bundesgesetz über Ausländerinnen und Ausländer vom 8. März 2002, BBl 2002 3774; BGE 135 II 1 E. 1.1 mit Hinweisen). Das Schengen-Recht schränkt die nationalstaatlichen Befugnisse insoweit ein, als es einheitliche Voraussetzungen für Einreise und Visum aufstellt und die Mitgliedstaaten verpflichtet, die Einreise bzw. das Visum zu verweigern, wenn die Voraussetzungen nicht erfüllt sind. Einen Anspruch auf Einreise bzw. Visum
C-609/2012 vermittelt auch das Schengen-Recht nicht (a.M. PHILIPP EGLI / TOBIAS D. MEYER, in: Martina Caroni / Thomas Gächter / Daniela Thurnherr [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer, Bern 2010, Art. 5 N. 3 f.). 4.2 Angehörige von Drittstaaten dürfen über die Aussengrenzen des Schengen-Raums für einen Aufenthalt von höchstens drei Monaten je Sechsmonatszeitraum einreisen, wenn sie im Besitz gültiger Reisedokumente sind, die zum Grenzübertritt berechtigen. Staatsangehörige gewisser Länder benötigen zudem ein Visum (vgl. Verordnung [EG] Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 zur Aufstellung der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Aussengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser Visumpflicht befreit sind). Kein Visum benötigen Drittstaatsangehörige, die Inhaber eines gültigen Aufenthaltstitels sind oder über ein gültiges Visum für den längerfristigen Aufenthalt verfügen (vgl. Art. 5 Abs. 1 Bst. a AuG, Art. 2 Abs. 1 der Verordnung vom 22. Oktober 2008 über die Einreise und die Visumerteilung [VEV, SR 142.204] i.V.m. Art. 5 Abs. 1 Bst. a und b der Verordnung [EG] Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen [nachfolgend: Schengener Grenzkodex, SGK, ABl. L 105 vom 13.04.2006, S. 1-32] und Art. 2 der Verordnung [EG] Nr. 562/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. März 2010 zur Änderung des Übereinkommens zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen und der Verordnung [EG] Nr. 562/2006 in Bezug auf den Verkehr von Personen mit einem Visum für einen längerfristigen Aufenthalt [ABl. L 85 vom 31.03.2010, S. 1-4]). 4.3 Im Weiteren müssen Drittstaatsangehörige den Zweck und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts belegen und hierfür über ausreichende finanzielle Mittel verfügen (Art. 5 Abs. 1 Bst. b AuG, Art. 2 Abs. 1 VEV, Art. 5 Abs. 1 Bst. c und Abs. 3 SGK sowie Art. 14 Abs. 1 Bst. a–c der Verordnung [EG] Nr. 810/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über einen Visakodex der Gemeinschaft [nachfolgend: Visakodex]). Namentlich haben sie in diesem Zusammenhang zu belegen, dass sie den Schengen-Raum vor Ablauf des bewilligungsfreien Aufenthaltes verlassen, bzw. ausreichende Gewähr für eine fristgerechte Wiederausreise zu bieten (Art. 14 Abs. 1 Bst. d und Art. 21 Abs. 1 Visakodex sowie Art. 5 Abs. 2 AuG; vgl. dazu PHILIPP EGLI / TOBIAS D. MEYER, a.a.O. Art. 5 N. 33). Weiterhin dürfen Drittstaatsangehörige nicht im
C-609/2012 Schengener Informationssystem (SIS) zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein und keine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die internationalen Beziehungen eines Mitgliedstaats darstellen (Art. 5 Abs. 1 Bst. c AuG, Art. 5 Abs. 1 Bst. d und e SGK). 4.4 Eine Gefahr für die öffentliche Ordnung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. e SGK ist auch dann anzunehmen, wenn die drittstaatsangehörige Person nicht bereit ist, das Hoheitsgebiet des Schengen-Raums fristgerecht wieder zu verlassen (vgl. dazu PHILIPP EGLI / TOBIAS D. MEYER, a.a.O., Art. 5 N. 33; ferner Urteil des deutschen Bundesverwaltungsgerichts 1 C. 1.10 vom 11. Januar 2011 Rz. 29). Die Behörden haben daher zu prüfen und gesuchstellende Personen dementsprechend zu belegen, dass die Gefahr einer rechtswidrigen Einwanderung oder einer nicht fristgerechten Ausreise nicht besteht (Art. 14 Abs. 1 Bst. d und Art. 21 Abs. 1 Visakodex). Die Gewähr der gesicherten Wiederausreise, wie sie Art. 5 Abs. 2 AuG verlangt, wenn nur ein vorübergehender Aufenthalt vorgesehen ist, steht mit dieser Regelung im Einklang (vgl. BVGE 2009/27 E. 5 mit Hervorhebung des Zusammenhangs zum Einreiseerfordernis des belegten Aufenthaltszwecks nach Art. 5 Abs. 1 Bst. c SGK). 4.5 Sind die vorerwähnten Einreisevoraussetzungen nicht erfüllt, darf ein für den gesamten Schengen-Raum geltendes "einheitliches Visum" (Art. 2 Ziff. 3 Visakodex) nicht erteilt werden (Art. 12 VEV, Art. 32 SGK). Hält es jedoch ein Mitgliedstaat aus humanitären Gründen, aus Gründen des nationalen Interesses oder aufgrund internationaler Verpflichtungen für erforderlich, so ist er berechtigt, der drittstaatsangehörigen Person, welche die ordentlichen Einreisevoraussetzungen nicht erfüllt, ausnahmsweise ein "Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit" zu erteilen (Art. 2 Ziff. 4 Visakodex). Dieses Visum ist grundsätzlich nur für das Hoheitsgebiet des ausstellenden Staates gültig (Art. 32 i.V.m. Art. 25 Abs. 1 Bst. a Visakodex; unter denselben Voraussetzungen kann einer drittstaatsangehörigen Person die Einreise an den Aussengrenzen gestattet werden, vgl. Art. 5 Abs. 4 Bst. c SGK).
C-609/2012 5. 5.1 Anhang I zur Verordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 listet diejenigen Staaten auf, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Aussengrenzen der Schengen Mitgliedstaaten im Besitze eines Visums sein müssen (Abl. L 81 vom 21.03.2001, S. 17; zum vollständigen Quellennachweis vgl. Fussnote zu Art. 4 Abs. 1 VEV). Da Tunesien zu diesen Staaten zählt, unterliegt der Gesuchsteller der Visumspflicht. 5.2 Im vorliegenden Fall hat die Vorinstanz bezweifelt, dass der Gesuchsteller die Schweiz bzw. den Schengen-Raum wieder anstandslos verlassen würde, und dies sowohl mit der wirtschaftlichen und innenpolitischen Situation in seinem Heimatland als auch mit seinen persönlichen Verhältnissen begründet. Zu der somit im Vordergrund stehenden Frage der gesicherten Wiederausreise könnten jedoch lediglich Prognosen getroffen werden. 5.3 Stellt man auf die allgemeine Situation im Herkunftsland ab, so können Einreisegesuche von Personen aus Staaten bzw. Regionen mit politisch oder wirtschaftlich vergleichsweise ungünstigen Verhältnissen darauf hindeuten, dass deren persönliche Interessenlage nicht mit dem Ziel und Zweck einer zeitlich befristeten Einreisebewilligung in Einklang steht. Obliegt einer gesuchstellenden Person demgegenüber eine besondere berufliche, gesellschaftliche oder familiäre Verantwortung im Heimatland, so kann dieser Umstand durchaus die Prognose für eine anstandslose Wiederausreise begünstigen. Umgekehrt muss bei Personen, die keine derartigen Verpflichtungen haben, das Risiko eines über die bewilligte Besuchsdauer hinaus dauernden Verbleibs als hoch eingeschätzt werden. 6. 6.1 Mehr als zwei Jahre nach dem Sturz des Diktators Ben Ali am 14. Januar 2011 ist Tunesien noch keine stabile Demokratie. Am 23. Oktober 2011 wurde eine verfassungsgebende Nationalversammlung gewählt, welche eine neue Verfassung verabschieden sowie neue Parlamentsund Präsidentschaftswahlen vorbereiten soll. Die am 24. Dezember 2011 unter Premierminister Jebali ernannte Übergangsregierung amtierte bis zu dessen Rücktritt am 19. Februar 2013, der die Konsequenz seines erfolglosen Versuchs war, eine Technokraten-Regierung aufzustellen. Jebali hatte diese für notwendig erachtet, um nach dem Mord an dem Oppositi-
C-609/2012 onspolitiker Chokri Belaid am 6. Februar 2013 das Vertrauen in der Bevölkerung zu stärken. Die neue Regierungsbildung unter Premierminister Ali Larayeth wurde am 7. März 2013 abgeschlossen. Die ursprünglich für das Frühjahr 2013 vorgesehene Abstimmung über eine neue Verfassung sowie die daran anschliessende Durchführung von Neuwahlen wird sich durch die neue politische Krise verzögern und vermutlich erst am Jahresende stattfinden. Die bereits anfänglich von der Übergangsregierung eingesetzten Gouverneure verfügen nicht über ausreichende Legitimität, um mittel- oder langfristige Entscheidungen zu treffen und hierdurch die regionale Entwicklung zu fördern. Die Unzufriedenheit in der Bevölkerung ist dadurch hoch, auch weil sich die wirtschaftliche Situation schwierig gestaltet und ausländische Investoren aufgrund der instabilen politischen Lage zurückhaltend reagieren. Die Arbeitslosenrate liegt landesweit bei mehr als 23 Prozent, ist aber im Landesinnern teilweise doppelt so hoch. Die Sicherheitslage ist angespannt (Quellen: Deutsches Auswärtiges Amt, http://www.auswaertiges-amt.de > Aussen- und Europapolitik > Länderinformationen > Tunesien > Innenpolitik [Stand: Februar 2013, besucht im März 2013]; Neue Zürcher Zeitung vom 14. Dezember 2012 S. 7 "Tunesien tastet sich taumelnd voran" und vom 9. März 2013 S. 3 "Neue Regierung in Tunesien"). 6.2 Vor diesem Hintergrund ist nachvollziehbar, dass sich ein Wunsch nach Auswanderung vor allem bei denjenigen manifestiert, die bereits über ein minimales Beziehungsnetz im Ausland verfügen. Deutlich wird diese Tendenz an den erheblich gestiegenen Zahlen tunesischer Asylbewerber. Während in den Jahren 2009 und 2010 lediglich 209 bzw. 358 Gesuche gestellt wurden, stieg deren Anzahl nach der Revolution sprunghaft an; mit 2574 Gesuchen im Jahr 2011 und 2239 Gesuchen im Jahr 2012 stand Tunesien bereits an zweiter bzw. dritter Stelle der Asyl- Herkunftsländer (Quelle: Bundesamt für Migration, http://www.bfm.admin. ch > Dokumentation > Zahlen und Fakten > Asylstatistik > Jahresstatistiken > Jahresstatistik 2009, 2010, 2011 und 2012). 7. Der in Tunis lebende Gesuchsteller hat sich schon in den Jahren 2003 und 2009 besuchsweise in der Schweiz aufgehalten. 2009, ebenfalls Gast der Beschwerdeführerin, hatte er erfolglos um Verlängerung seines Aufenthalts ersucht und war erst nach Ablauf des 90-tätigen Visums ausgereist (vgl. Aktennotiz des Kantons Aargau vom 18. Mai 2009). Auch wenn diese Umstände nicht zwingend gegen seinen jetzigen Rückkehrwillen sprechen, so ist doch festzustellen, dass sich die Situation in Tunehttp://www.auswertiges-amt.de/
C-609/2012 sien seit seinem letzten Besuch grundlegend geändert hat und dies seine Zukunftspläne beeinflussen dürfte. 7.1 A._______ ist ledig und ohne familiäre Verpflichtungen. Bereits dies legt den Gedanken nahe, dass er – wie viele andere junge Männer aus seinem Heimatland – den Wunsch hegen könnte, nach Europa auszuwandern. Fraglich ist, ob dieser Einschätzung sein berufliches Engagement als Basketballspieler entgegensteht. Es sei dahingestellt, ob sein Einkommen, welches sich in den Monaten vor seinem Einreisegesuch auf jeweils 1200 Dinar (ca. 756 Franken) belief, als ein für tunesische Verhältnisse relativ niedriges Einkommen bezeichnet werden kann. Allerdings ist der Vorinstanz darin recht zu geben, dass der Gesuchsteller, nunmehr fast 33 Jahre alt, auf das Ende seiner Sportlerkarriere zusteuert. Nicht von der Hand zu weisen ist auch das Argument, dass sein beabsichtigter dreimonatiger Auslandsaufenthalt kaum mit den beruflichen Notwendigkeiten von regelmässigem Training und Spielpraxis zu vereinbaren wäre. Von daher besteht eine nicht geringe Wahrscheinlichkeit, dass A._______ mit seiner Einreise in die Schweiz andere als Besuchszwecke verbindet. In diesem Zusammenhang ist festzustellen, dass bereits zwei seiner Brüder in der Schweiz leben und mit der Gründung eines Gastronomiebetriebs offensichtlich ihr finanzielles Auskommen gefunden haben (vgl. Schreiben der Migrationsbehörde des Kantons Solothurn an das BFM vom 13. Dezember 2011). 7.2 Die Beschwerdeführerin hat keine Gründe genannt, die für die anstandslose Wiederausreise ihres Gastes sprechen könnten, sondern lediglich behauptet, ihr Gast wolle in der Schweiz Ferien machen, seine Familienangehörigen treffen und danach wieder fristgemäss in sein Heimatland zurückkehren. Auch wenn an der Ernsthaftigkeit dieser Beteuerungen keine Zweifel bestehen, so kann darauf nicht abgestellt werden. Gastgeber können zwar für gewisse finanzielle Risiken im Zusammenhang mit einem Besuchsaufenthalt garantieren, nicht jedoch für die tatsächlichen Absichten und ein bestimmtes Verhalten ihrer Gäste (vgl. BVGE 2009/27 E. 9). 8. Vor dem aufgezeigten Hintergrund durfte die Vorinstanz zu recht annehmen, die Wiederausreise des Gesuchstellers sei nicht gesichert. Die Voraussetzungen für die Erteilung eines sogenannten "einheitlichen Visums" – gültig für den gesamten Schengen-Raum – sind somit nicht erfüllt. Es sind auch keine Gründe ersichtlich, welche die Ausstellung eines Einrei-
C-609/2012 sevisums mit räumlich beschränkter Gültigkeit (vgl. E. 4.5) erfordern würden. 9. Aus vorstehenden Erwägungen folgt, dass die angefochtene Verfügung im Lichte von Art. 49 VwVG nicht zu beanstanden ist. Die Beschwerde ist daher abzuweisen. 10. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 ff. des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]).
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C-609/2012 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 600.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Sie werden mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss verrechnet. 3. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Einschreiben) – die Vorinstanz – den Kanton Solothurn, Migration und Schweizer Ausweise, Ambassadorenhof, 4509 Solothurn
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Ruth Beutler Barbara Giemsa-Haake
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