Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral
Abteilung III C-5932/2014 C-5934/2014
Urteil v o m 2 . Dezember 2015 Besetzung Richter Antonio Imoberdorf (Vorsitz), Richter Yannick Antoniazza-Hafner, Richterin Ruth Beutler, Gerichtsschreiber Daniel Grimm.
Parteien X._______, Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Polizei fedpol, Nussbaumstrasse 29, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand Ausreisebeschränkungen.
C-5932/2014 C-5934/2014 Sachverhalt: A. Aufgrund eines Vorfalles im Hauptbahnhof Basel SBB im Anschluss an den Schweizer Cup Halbfinal zwischen dem FC Basel und dem FC Luzern vom 26. März 2014 wurde der Beschwerdeführer (schweizerischer Staatsangehöriger, geb. […]) von zwei Privatpersonen am 29. März 2014 bei der Kantonspolizei Solothurn zur Anzeige gebracht. Gemäss dem entsprechenden Polizeirapport hat man ihm namentlich vorgeworfen, nach vorgenanntem Fussballspiel im Bahnhofsareal zusammen mit zwei weiteren Anhängern des FC Basel zwei heimkehrende FC Luzern-Fans tätlich angegriffen, unter Drohungen die Herausgabe ihrer Fanschals verlangt und einen solchen entwendet zu haben. Die Anzeige wurde in der Folge an die Staatsanwaltschaft des Kantons Basel-Stadt weitergeleitet, welche gegen ihn sowie die beiden Mitangeschuldigten ein Strafverfahren wegen Tätlichkeit, Drohung, Nötigung und Diebstahls eröffnete. B. Gestützt auf den Vorfall vom 26. März 2014 und das damit im Zusammenhang stehende Strafverfahren belegte die Kantonspolizei Basel-Stadt den Beschwerdeführer mit Verfügung vom 1. Juli 2014 mit einem einjährigen Rayonverbot gemäss Art. 4 f. des Konkordats über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen vom 15. November 2007 (Systematische Gesetzessammlung des Kantons St. Gallen [sGS] 451.51; nachfolgend Konkordat). Dieses für den Zeitraum vom 1. Juli 2014 bis 30. Juni 2015 verhängte Rayonverbot blieb unangefochten. C. Der Schweizerische Fussballverband (Swiss Football League) sprach gegenüber dem Beschwerdeführer am 23. Juli 2014 ein vom 26. Juli 2014 bis 25. Juli 2016 gültiges gesamtschweizerisches Stadionverbot aus. Auch dagegen setzte sich der Betroffene nicht zur Wehr. Das Bundesamt für Polizei fedpol (nachfolgend: Bundesamt, Vorinstanz) seinerseits teilte ihm mit Schreiben vom 26. August 2014 mit, dass gestützt auf Art. 24a des Bundesgesetzes vom 21. März 1997 über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS, SR 120) Daten über ihn im Informationssystem HOOGAN erfasst worden seien. Über eine Löschung der Daten werde er schriftlich benachrichtigt. D. Am 10. September 2014 beantragte die Kantonspolizei Basel-Stadt bei der
C-5932/2014 C-5934/2014 Vorinstanz für siebzehn "Risikofans" des FC Basel, worunter den Beschwerdeführer, Ausreisebeschränkungen für alle Auswärtsspiele des Vereins in der Champions League der Saison 2014/15. Tags darauf leitete die Sektion Hooliganismus des Bundesamtes den Antrag in Bezug auf das Champions League-Spiel Real Madrid CF gegen FC Basel vom 16. September 2014 in Madrid an den amtsintern zuständigen Stab Rechtsdienst weiter. Es müsse damit gerechnet werden, dass der Beschwerdeführer, welcher wegen gewalttätigen Verhaltens angezeigt und über den deswegen ein Rayonverbot und ein Stadionverbot erlassen worden sei, sich nach Madrid begebe. Hierbei sei nicht auszuschliessen, dass er dort wiederum gewalttätig in Erscheinung treten und die lokale öffentliche Sicherheit gefährden werde. E. Die Vorinstanz verhängte gegen den Beschwerdeführer mit Verfügung vom 12. September 2014 gestützt auf Art. 24c BWIS und Art. 7 der Verordnung vom 4. Dezember 2009 über verwaltungspolizeiliche Massnahmen des Bundesamtes für Polizei und über das Informationssystem HOOGAN (VVMH; SR 120.52) eine Ausreisebeschränkung für das am 16. September 2014 in Madrid stattfindende Champions League-Spiel Real Madrid CF gegen den FC Basel. Damit wurde dem Beschwerdeführer untersagt, für besagte Begegnung in der Zeit vom 12. September 2014, 23 Uhr, bis 16. September 2014, 23 Uhr, in ein Nachbarland der Schweiz oder nach Spanien, Portugal, Grossbritannien und Irland auszureisen. Zur Begründung führte das Bundesamt aus, beim Beschwerdeführer handle es sich um ein langjähriges Mitglied der Risikofans des FC Basel, das im Zusammenhang mit gewalttätigen Auseinandersetzungen bei Fussballveranstaltungen des Vereins immer wieder negativ aufgefallen sei. Am 26. März 2014 habe er sich nach der Partie zwischen dem FC Basel und dem FC Luzern an einem tätlichen Angriff gegen zwei heimkehrende Luzerner Fans beteiligt. Aus diesem Grunde seien ein Rayonverbot und ein gesamtschweizerisches Stadionverbot erlassen sowie ein Strafverfahren wegen Tätlichkeit, Drohung, Nötigung und Diebstahls eröffnet worden. Szenekenner gingen davon aus, dass der Beschwerdeführer zum genannten Sportanlass nach Madrid reisen und sich dort, weil er auch im Inland immer wieder die Provokation und die Auseinandersetzung gesucht habe, gewalttätig verhalten werde. Einer allfälligen Beschwerde wurde in Anwendung von Art. 55 Abs.2 VwVG die aufschiebende Wirkung entzogen.
C-5932/2014 C-5934/2014 Die Verfügung wurde dem Beschwerdeführer (bzw. ihm zufolge seiner Mutter) am 15. September 2014 eröffnet. F. Am 22. September 2014 orientierte die Kantonspolizei Basel-Stadt das Bundesamt darüber, dass der Beschwerdeführer und fünf weitere mit einer Ausreisebeschränkung belegte Personen von Szenekennern am 16. September 2014 auf der Plaza Mayor im Zentrum Madrids angetroffen und identifiziert worden seien. Die Vorinstanz erstattete bei der Bundesanwaltschaft am 2. Oktober 2014 daraufhin Strafanzeige wegen Ungehorsams gegen amtliche Verfügungen (Art. 292 StGB). G. Mit Rapport vom 8. Oktober 2014 gelangte die Kantonspolizei Basel-Stadt erneut an die Sektion Hooliganismus des Bundesamtes und erneuerte ihren Antrag auf Verhängung von Ausreisebeschränkungen gegenüber dem Beschwerdeführer und mehreren anderen Fans für die verbleibenden Auswärtsspiele des FC Basel in der Champions League-Gruppenphase gegen Ludogorets Razgrad und Liverpool FC. H. Mit Verfügung vom 10. Oktober 2014 verhängte die Vorinstanz gegen den Beschwerdeführer auch für die am 22. Oktober 2014 in Sofia stattfindende Champions League-Begegnung Ludogorets Razgrad gegen FC Basel eine Ausreisebeschränkung. Es wurde ihm untersagt, zu diesem Zwecke vom 19. Oktober 2014, 20.45 Uhr, bis 23. Oktober 2014, 20.45 Uhr, in ein Nachbarland der Schweiz oder nach Bulgarien, Slowenien, Kroatien, Serbien, Mazedonien und Griechenland auszureisen. Zur Begründung verwies das Bundesamt wiederum auf den Vorfall vom 26. März 2014, das Rayonverbot, das Stadionverbot sowie das hängige Strafverfahren und ergänzte, gegen den Betroffenen sei bereits für das Champions League-Spiel Real Madrid CF gegen FC Basel vom 16. September 2014 in Madrid ein Ausreiseverbot verfügt worden, welches er missachtet habe, indem er am Spiel vor Ort anwesend gewesen sei. Es müsse auch dieses Mal davon ausgegangen werden, dass er zur genannten Veranstaltung nach Bulgarien fahren und im Umfeld einer gewalttätigen Gruppierung in Erscheinung treten werde.
C-5932/2014 C-5934/2014 I. Mit Rechtsmitteleingabe an das Bundesverwaltungsgericht vom 14. Oktober 2014 beantragt der Beschwerdeführer die Aufhebung der Ausreisebeschränkungen vom 12. September 2014 (BVGer C-5932/2014) und 10. Oktober 2014 (BVGer C-5934/2014) und stellt eine Reihe von Feststellungsbegehren. In Bezug auf das Spiel Ludogorets Razgrad gegen den FC Basel (Verfügung vom 10. Oktober 2014) ersucht er in verfahrensrechtlicher Hinsicht zudem um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde. Zur Begründung bringt er im Wesentlichen vor, die angefochtenen Verfügungen würden gegen die einschlägigen Bestimmungen des BWIS und der VVMH verstossen. Er sei weder Mitglied einer Fanvereinigung noch bei Fussballveranstaltungen des FC Basel je negativ aufgefallen. Gegen ihn sei lediglich ein, allerdings unberechtigtes, Rayonverbot erlassen worden. Die Strafanzeige wiederum stamme von Privatpersonen und dem auf Empfehlung der Polizei ausgesprochenen Stadionverbot komme keine eigenständige Bedeutung zu. Ein Nachweis gewalttätigen Verhaltens liege in seinem Falle schlicht nicht vor. Ebenso wenig sei ersichtlich, weshalb "Szenekenner" wissen wollten, dass er beabsichtige, sich an Gewalttätigkeiten zu beteiligen oder die Provokation zu suchen. Zudem kämen die Ausreisebeschränkungen einer Schriftensperre gleich, was klar dem Willen des Gesetzgebers widerspreche und willkürlich sei. Im Übrigen stünden die verhängten Massnahmen im Widerspruch zum Anspruch auf rechtliches Gehör (vorgängige Anhörung nach Art. 30 VwVG), zum Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV) sowie zum Willkürverbot (Art. 9 BV). J. Mit Zwischenverfügung vom 21. Oktober 2014 wies das Bundesverwaltungsgericht das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde im Verfahren C-5934/2014 (Spiel Ludogorets Razgrad gegen den FC Basel vom 22. Oktober 2014) ab. Auch den Anträgen um "Suspendierung bis zum Entscheid in der Sache" sowie um Löschung der Einträge im RIPOL gab es darin nicht statt. K. Am 13. November 2014 teilte die Staatsanwaltschaft des Kantons Basel- Stadt dem Beschwerdeführer mit, dass die Bundesanwaltschaft das Verfahren betreffend Ungehorsam gegen amtliche Verfügungen mit Entscheid vom 22. Oktober 2014 in der Hand der zuständigen Behörden des Kantons Basel-Stadt zur Untersuchung und Beurteilung vereinigt habe.
C-5932/2014 C-5934/2014 L. Auf entsprechende Aufforderung des Bundesverwaltungsgerichts hin legte der Beschwerdeführer mit Stellungnahme vom 20. November 2014 dar, warum er bei beiden Ausreisebeschränkungen ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung habe. M. In ihrer Vernehmlassung vom 30. Januar 2015 spricht sich die Vorinstanz – unter eingehender Erläuterung der bisher genannten Gründe – für die vollumfängliche Abweisung der Beschwerden aus, soweit darauf eingetreten werden könne. N. Replikweise hält der Beschwerdeführer am 13. März 2015 an den gestellten Anträgen und deren Begründung fest. O. Gemäss mündlichen Angaben der Staatsanwaltschaft des Kantons Basel- Stadt vom 26. Oktober 2015 ist das Strafverfahren gegen den Beschwerdeführer betreffend Tätlichkeit, Drohung, Nötigung, Diebstahl und Ungehorsam gegen amtliche Verfügungen noch hängig. P. Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Angesichts des engen persönlichen und sachlichen Zusammenhangs der vorliegenden Streitsache rechtfertigt es sich, die Beschwerdeverfahren C-5932/2014 und C-5934/2014 zu vereinigen. 2. 2.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33
C-5932/2014 C-5934/2014 VGG genannten Behörden. Dazu gehört auch das Bundesamt, welches mit der Anordnung von Ausreisebeschränkungen jeweils eine Verfügung im erwähnten Sinne und daher ein zulässiges Anfechtungsobjekt erlassen hat. Eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor (vgl. BVGE 2013/33 E. 1.1 und 1.2 m.H.). 2.2 Das Rechtsmittelverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 2.3 Die Voraussetzungen von Art. 48 Abs. 1 Bst. a und b VwVG sind auf Seiten des Beschwerdeführers erfüllt. Weil die umstrittenen Verfügungen indes nur die Zeiträume vom 12. bis 16. September 2014 bzw. 19. bis 23. Oktober 2014 betrafen und die erlittenen Nachteile nicht mehr beseitigt werden können, ist das aktuelle praktische Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG) an sich dahingefallen. Von diesem Erfordernis ist vorliegend jedoch abzusehen, da sich die mit der Beschwerde aufgeworfenen grundsätzlichen Fragen unter ähnlichen Umständen wieder stellen können, ohne dass im Einzelfall rechtzeitig eine richterliche Prüfung möglich wäre (vgl. BVGE 2013/33 E. 1.4 m.H. oder Urteil des BGer 1C_370/2013 vom 14. Oktober 2013 E. 1.2). Da die fraglichen Sachverhalte nicht identisch sind, gilt dies für beide Ausreisebeschränkungen. Zu prüfen gilt es daher im Folgenden nicht nur die streitigen Grundsatzfragen, sondern umfassend die Rechtmässigkeit der angefochtenen Verfügungen. 2.4 Nicht einzutreten ist auf die im Zusammenhang mit dem Eintrag in HOOGAN gestellten Begehren. Dem Beschwerdeführer steht es offen, bei der Vorinstanz gegebenenfalls um die Löschung der über ihn in diesem Informationssystem gespeicherten Daten zu ersuchen. Im Übrigen ist auf die frist- und formgerechte Beschwerde einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG). 3. Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes sowie – falls nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet das Bundesrecht
C-5932/2014 C-5934/2014 von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. BVGE 2014/1 E. 2 m.H.). 4. In formeller Hinsicht rügt der Beschwerdeführer, die Vorinstanz habe seinen Anspruch auf rechtliches Gehör im Sinne von Art. 30 VwVG verletzt, indem sie ihm beide Male keine Gelegenheit gegeben habe, sich vorgängig zur entsprechenden Ausreisebeschränkung zu äussern. 4.1 Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst eine Anzahl verschiedener verfassungsrechtlicher Garantien (vgl. etwa MICHELE ALBERTINI, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, 2000, S. 202 ff: MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl., 2008, S. 846 ff.). Zunächst – und für die Prozessparteien regelmässig im Vordergrund stehend – gehört dazu das Recht auf vorgängige Äusserung und Anhörung (vgl. Art. 30 Abs. 1 VwVG), welches den Betroffenen einen Einfluss auf die Ermittlung des wesentlichen Sachverhalts sichert. Die Behörde muss diese Äusserungen zur Kenntnis nehmen, sie würdigen und sich damit in der Entscheidfindung und -begründung sachgerecht auseinandersetzen (vgl. Art. 30 und Art. 32 Abs. 1 VwVG; WALDMANN/BICKEL, in: Praxiskommentar VwVG, 2009, Art. 29 N. 80 ff., Art. 30 N. 3 ff. u. Art. 32 N. 7 ff.; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., 2013, N. 214 ff. u. N. 546 f.). 4.2 Aus den Akten geht hervor, dass dem Beschwerdeführer keine Gelegenheit gegeben wurde, zu den angeordneten Ausreisebeschränkungen vorgängig Stellung zu nehmen. Die verfahrensrechtlichen Normen des Bundes erlauben den Erlass einer Verfügung ohne vorgängige Anhörung der betroffenen Partei bei Zwischenverfügungen, die nicht selbständig anfechtbar sind (Art. 30 Abs. 2 Bst. a VwVG), bei Verfügungen, die durch Einsprache anfechtbar sind (Art. 30 Abs. 2 Bst. b VwVG), bei begünstigenden Verfügungen (Art. 30 Abs. 2 Bst. c VwVG), bei Vollstreckungsverfügungen (Art. 30 Abs. 2 Bst. d VwVG) und bei anderen Verfügungen in einem erstinstanzlichen Verfahren, wenn Gefahr im Verzuge ist, den Parteien die Beschwerde gegen die Verfügung zusteht und ihnen keine andere Be-
C-5932/2014 C-5934/2014 stimmung des Bundesrechts einen Anspruch auf vorgängige Anhörung gewährleistet (Art. 30 Abs. 2 Bst. e VwVG). Bei der hier einzig in Frage kommenden Ausnahmeregelung von Art. 30 Abs. 2 Bst. e VwVG müssen die entsprechenden Voraussetzungen (Gefahr im Verzuge, volle Überprüfungsbefugnis der Beschwerdeinstanz und Vorbehalt der spezialgesetzlichen Bestimmung) kumulativ vorliegen. Mit "Gefahr im Verzuge" sind Fälle angesprochen, in denen die Betroffenen aufgrund wichtiger Anliegen und zeitlicher Dringlichkeit nicht vorgängig angehört werden können. Die Behörde hat dabei das Interesse an der sofortigen Verfügung (ohne vorgängige Anhörung) gegen das Interesse des Betroffenen an der Gewährung des rechtlichen Gehörs abzuwägen. Im Übrigen sind die Voraussetzungen von Art. 30 Abs. 2 Bst. e VwVG restriktiv zu handhaben, da eine nachträgliche Anhörung oft nur ein unvollkommener Ersatz für eine unterlassene vorgängige Anhörung darstellt (vgl. WALDMANN/BICKEL, a.a.O., Art. 30 N. 65 ff. m.H.). 4.3 Gemäss Art. 24c Abs. 5 BWIS sind es die zuständigen kantonalen Polizeien und die Fachstelle Hooliganismus, welche beim Bundesamt den Erlass von Ausreisebeschränkungen beantragen können. Beim ersten, auf den 16. September 2014 angesetzten Champions League-Spiel Real Madrid CF gegen FC Basel in Madrid verhält es sich so, dass die Kantonspolizei Basel-Stadt den entsprechenden Antrag am 10. September 2014 an die Sektion Hooliganismus richtete. Diese hat die Eingabe geprüft und am 11. September 2014 ihrerseits eine Ausreisebeschränkung beantragt (siehe Sachverhalt Bst. D und Beilagen 5 der Vernehmlassung). Am 12. September 2014 hat die Vorinstanz daraufhin im dargelegten Sinne verfügt. Wegen des Datums der Sportveranstaltung konnte das rechtliche Gehör vor Erlass der Verfügung nicht mehr gewährt werden. 4.4 Die Voraussetzungen für die Anwendung von Art. 30 Abs. 2 Bst. e VwVG sind für diese Partie klar gegeben. Mit der Ausreisebeschränkung soll verhindert werden, dass Personen, die im Inland aus Sicherheitsgründen von den Stadien ferngehalten werden, bei Sportanlässen im Ausland Gewalt ausüben können (vgl. Urteil 1C_370/2013 E. 5.2). Zur Zeit des Erlasses der angefochtenen Ausreisebeschränkung waren im Falle des Beschwerdeführers ein Rayonverbot und ein Stadionverbot in Kraft sowie ein Strafverfahren hängig. Sie stützten sich zur Hauptsache auf einen gewalttätigen Vorfall im Anschluss an das Fussballspiel FC Basel gegen FC Luzern vom 26. März 2014, in welchen der Betroffene involviert war. Die Vor-
C-5932/2014 C-5934/2014 instanz war des Weiteren darüber informiert, dass Szenekenner der Kantonspolizei Basel-Stadt den Beschwerdeführer als Risikofan einstufen und sie davon ausgingen, er werde sich nach Madrid begeben. Es bestand mithin Gefahr für ein bedeutendes öffentliches Anliegen. Wegen der bloss sechstägigen Zeitspanne zwischen polizeilichem Antrag und Champions League-Spiel war auch das zusätzliche Erfordernis der zeitlichen Dringlichkeit gegeben. Das Bundesamt hat nach Kenntnisnahme der Gefahrensituation denn umgehend verfügt (zum Ganzen vgl. wiederum WALDMANN/BI- CKEL, a.a.O., Art. 30 N. 68 und 69). Dass das rechtliche Gehör nicht vor der Gruppenauslosung der Champions League-Spiele – sie fand am 28. August 2014 statt – gewährt werden konnte, versteht sich von selbst, waren die Spielorte und damit die Daten der Auswärtsspiele doch noch gar nicht bekannt. Aber auch danach konnte die Vorinstanz nicht sofort eine Ausreisebeschränkung mit vorgängiger Anhörung erlassen. Vielmehr mussten durch die zuständigen Polizeibehörden und die Fachstelle Hooliganismus erst die notwendigen Abklärungen getätigt werden. Erst die Erkenntnis, wonach der Beschwerdeführer vorhabe, an die Champions League-Partie in Madrid zu reisen, lieferten dem Bundesamt (zusammen mit den bereits bekannten Fakten wie Rayonverbot, etc.) die relevanten Entscheidgrundlagen. Dies war, wie erwähnt (siehe E. 4.3), jedoch erst am 10. September 2014 der Fall. Weil die übrigen Voraussetzungen (volle Überprüfungsbefugnis einer Beschwerdeinstanz, kein Vorbehalt spezialgesetzlicher Bestimmungen) ohne Zweifel erfüllt sind, war es demnach zulässig, in Anwendung von Art. 30 Abs. 2 Bst. e VwVG darauf zu verzichten, den Betroffenen vorgängig anzuhören. 4.5 Was die Begegnung Ludogorets Razgrad gegen FC Basel vom 22. Oktober 2014 anbelangt, so erliess die Vorinstanz die Ausreisebeschränkung gegen den Beschwerdeführer am 10. Oktober 2014, nachdem sie die entsprechenden Anträge am 8. Oktober 2014 (Kantonspolizei Basel-Stadt) bzw. 9. Oktober 2014 (Sektion Hooliganismus) erhalten hatte. Insoweit präsentiert sich die Situation ähnlich wie beim ersten Auswärtsspiel des FC Basel in der Champions League, mit dem Unterschied der etwas längeren Zeitspanne zwischen Antragstellung und Fussballmatch. Dass das öffentliche Interesse an der Verhinderung von Gewalttätigkeiten anlässlich solcher Sportveranstaltungen gewichtig erscheint, wurde bereits dargetan. Weil die Ausreisebeschränkung ihre Wirkungen bereits ab dem 19. Oktober 2014 entfalten sollte, war sodann wiederum Gefahr im Verzuge, hätte die fragliche Verfügung bei Gewährung des rechtlichen Gehörs doch kaum rechtzeitig zugestellt werden können.
C-5932/2014 C-5934/2014 4.6 Auf Beschwerdeebene macht der Beschwerdeführer allerdings geltend, die Kantonspolizei Basel-Stadt habe schon am 10. September 2014 angekündigt, für alle Auswärtsspiele des FC Basel in der Champions League Ausreisebeschränkungen zu beantragen. Somit sei der Vorinstanz lange vor dem 8. Oktober 2014 bekannt gewesen, dass für die Begegnung in Bulgarien eine solche Massnahme verfügt würde. Wohl trifft zu, dass der damalige Antrag alle Auswärtsspiele des Teams in der Champions League- Gruppenphase im Fokus hatte, indessen ist es dem Bundesamt nur schon aus grundsätzlichen verfahrensmässigen Überlegungen nicht gestattet, pauschal und ohne Einzelfallprüfung derartige Entscheide zu verfassen. Von daher lässt sich nicht beanstanden, dass sich die Vorinstanz beim polizeilichen Antrag vom 10. September 2014 auf die Begegnung Real Madrid CF gegen FC Basel beschränkte und die späteren Ausreisebeschränkungen erst nach ergänzenden Abklärungen bzw. Aktualisierung des Sachverhalts erliess. Wie gerade dieses Beispiel zeigt, kamen zwischen den beiden Sportereignissen denn neue Informationen hinzu (Anwesenheit des Beschwerdeführers am Madrider Spiel, Vorwurf des Ungehorsams gegen amtliche Verfügungen), welche in die zweite Ausreisebeschränkung vom 10. Oktober 2014 Eingang fanden (vgl. Sachverhalt Bst. H). Es war folglich nicht angezeigt, das rechtliche Gehör im Hinblick auf die Partie Ludogorets Razgrad gegen FC Basel unmittelbar oder kurz nach dem 10. September 2014 zu gewähren. 4.7 Zu keinem anderen Ergebnis führt der nachträgliche Hinweis in der Replik auf Art. 4 Abs. 2 BWIS. Laut dieser Bestimmung leisten die Kantone Amts- und Vollzugshilfe, soweit der Bund nach Verfassung und Gesetz für die innere Sicherheit die Verantwortung trägt. Der Beschwerdeführer verbindet damit den Vorwurf, die kantonalen Polizeien würden ihre Anträge verspätet an die Bundesbehörde weiterleiten, damit das rechtliche Gehör nicht gewährt werden könne. In concreto finden sich indessen keine Hinweise für ein bewusstes Hinauszögern durch die zuständigen Stellen. Zwar erfuhr das Bundesamt schon am 22. September 2014, dass der Beschwerdeführer am Spieltag in Madrid von einer Delegation von Szenekennern der Kantonspolizei Basel-Stadt identifiziert worden war (siehe Vernehmlassungsbeilage 8), allerdings lagen der verfügenden Behörde damals nicht alle, den Erlass einer neuen Ausreisebeschränkung rechtfertigenden Informationen vor; insbesondere fehlten hinreichende Hinweise darüber, ob die betreffende Person beabsichtige, an das nächste Champions League-Auswärtsspiel zu reisen. Kommt hinzu, dass die Vorinstanz anschliessend jeweils noch die gesetzlichen Voraussetzungen und die Verhältnismässigkeit
C-5932/2014 C-5934/2014 der Massnahme zu prüfen und sie zu begründen hat. Erst danach war es legitim, die Kantonspolizei Basel-Stadt zur nochmaligen Antragstellung aufzufordern (zur Abwicklung solcher Verfahren siehe ergänzend E. 8.2 und 8.3 weiter hinten). Gegen ein systematisches Zuwarten spricht im Übrigen, dass dem Beschwerdeführer für die Begegnung Liverpool FC gegen FC Basel vom 9. Dezember 2014 mit Schreiben vom 24. Oktober 2014 später dann das rechtliche Gehör gewährt worden ist. Alles in allem bestand mithin auch beim Spiel Ludogorets Razgrad gegen FC Basel ein überwiegendes öffentliches Interesse an einer sofortigen Verfügung ohne vorgängige Anhörung. Die diesbezüglichen Rügen erweisen sich somit als unbegründet. 4.8 Schliesslich verlangt der Beschwerdeführer vollständige Akteneinsicht. Dem Gesuch um Aktensicht wurde seitens der Vorinstanz am 27. Januar 2015 entsprochen. Die in der Replik angesprochene Stellungnahme der Kantonspolizei Basel-Stadt vom 13. November 2014 (Vernehmlassungsbeilage 15), in welche der Verfügungsadressat seinen Angaben zufolge keine Einsicht erhalten hat, bezieht sich – schon aufgrund der Zeitabläufe – auf die Partie Liverpool FC gegen FC Basel und bildet nicht Gegenstand der beiden vereinigten Verfahren. Obwohl nicht entscheidrelevant, zog das Bundesamt das Aktenstück unter Ziff. 2.2.c der Vernehmlassung ergänzend bei. Zugleich wurde darin der wesentliche Inhalt jenes Polizeirapports wiedergegeben, womit den Anforderungen von Art. 26 ff. VwVG Genüge getan ist. Die sonstigen Einwände betreffen die materiell-rechtliche Würdigung. 5. Materiell macht der Beschwerdeführer eine Verletzung von Bundesrecht, insbesondere von Art. 24c BWIS und Art. 5 VVMH, geltend. 5.1 Mit den am 1. Januar 2007 in Kraft getretenen Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen (Art. 24 ff. BWIS) sollten die Behörden die nötigen Handlungsinstrumente erhalten, um der zunehmenden Gewaltausübung rund um solche Anlässe Einhalt zu gebieten. Die Zuständigkeit des Bundes zum Erlass der drei Massnahmen Rayonverbot, Meldeauflage und Polizeigewahrsam war damals umstritten und deshalb bis Ende 2009 befristet. In der Folge überführten die Kantone die befristeten BWIS-Bestimmungen per Konkordat praktisch unverändert ins kantonale Recht. Am 1. September 2010 trat das Konkordat in allen 26 Kantonen
C-5932/2014 C-5934/2014 in Kraft und löste so die befristeten Massnahmen ab. Zudem sieht der unbefristet geltende Art. 24c BWIS als zusätzliche Massnahme des Bundes Ausreisebeschränkungen vor. Das revidierte BWIS trat mit der dazugehörigen Verordnung (VVMH) am 1. Januar 2010 in Kraft (zum Ganzen siehe Urteil 1C_370/2013 E. 3 m.H.). 5.2 Gemäss Art. 24c Abs. 1 BWIS kann einer Person die Ausreise aus der Schweiz in ein bestimmtes Land für eine bestimmte Zeitdauer untersagt werden, wenn gegen sie ein Rayonverbot besteht, weil sie sich anlässlich von Sportveranstaltungen nachweislich an Gewalttätigkeiten gegen Personen oder Sachen beteiligt hat (Bst. a), und aufgrund ihres Verhaltens angenommen werden muss, dass sie sich anlässlich einer Sportveranstaltung im Bestimmungsland an Gewalttätigkeiten beteiligen wird (Bst. b). Diese Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein. Nach Art. 24c Abs. 2 BWIS kann eine Ausreisebeschränkung ausserdem gegen eine Person verfügt werden, gegen die kein Rayonverbot besteht, sofern konkrete und aktuelle Tatsachen die Annahme begründen, dass sie sich im Bestimmungsland an Gewalttätigkeiten beteiligen wird. 5.3 Dass eine Person sich anlässlich einer Sportveranstaltung in einem bestimmten Land an Gewalttätigkeiten beteiligen wird, ist nach Art. 7 Abs. 4 VVMH namentlich anzunehmen, wenn diese Person sich an Gewalttätigkeiten im Inland beteiligt hat (Bst. a), aufgrund von Informationen ausländischer Polizeistellen über die Beteiligung an Gewalttätigkeiten im Ausland bereits bekannt (Bst. b) oder Mitglied einer Gruppierung ist, die schon an Gewalttätigkeiten im In- oder Ausland beteiligt war (Bst. c). Für die Verfügung einer Ausreisebeschränkung müssen zudem Hinweise vorliegen, dass die Person oder die betreffende Gruppierung beabsichtigt, zu dem in Frage stehenden Sportanlass ins Ausland zu reisen (Art. 7 Abs. 5 VVMH). 6. 6.1 Die Ausreisebeschränkung ist eine präventive verwaltungsrechtliche Massnahme zur Verhinderung von Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen. Sie dient der vorbeugenden Gefahrenabwehr und weist keinen pönalen Charakter auf (vgl. Urteil 1C_370/2013 E. 4.1 m.H.). In verfahrensrechtlicher Hinsicht gelangen deshalb nicht die strafprozessualen Grundsätze zur Anwendung, vielmehr gelten die Bestimmungen des BWIS, des VwVG und namentlich die Grundprinzipien des Verwaltungsrechts. In Bezug auf die Bedeutung der strafrechtlichen Würdigung des Sachverhalts ist festzuhalten, dass Strafurteile die Verwaltungsbehörde im Normalfall nicht
C-5932/2014 C-5934/2014 binden. Der Grundsatz der Einheit der Rechtsordnung gebietet indessen, widersprüchliche Entscheidungen zu vermeiden. Die Verwaltungsbehörde soll deshalb nicht ohne Not von den tatsächlichen Feststellungen der Strafbehörden abweichen (vgl. BVGE 2013/33 E. 4.3 m.H.). Vorliegend ist allerdings noch kein Strafurteil ergangen (vgl. Sachverhalt Bst. O). 6.2 Gewalttätiges Verhalten oder Gewalttätigkeiten liegen gemäss Art. 4 Abs. 1 VVMH vor, wenn die betreffende Person im Vorfeld einer Sportveranstaltung, während einer solchen Veranstaltung oder im Nachgang dazu bestimmte Straftaten begangen oder hierzu angestiftet hat, darunter figurieren nebst einer Reihe sonstiger strafbarer Handlungen u.a. Tätlichkeit nach Art. 126 StGB (vgl. Bst. a) und Nötigung nach Art. 181 StGB (Bst. c). Das Konkordat umschreibt den Begriff des gewalttätigen Verhaltens in seinem Art. 2 in gleicher Weise (siehe auch Urteil des BVGer A-2024/2015 vom 1. September 2015 E. 4.1). 6.3 Die Behörden müssen den Vorwurf der Beteiligung an Gewalttätigkeiten nachweisen (Art. 24c Abs. 1 Bst. a BWIS). Ein förmlicher strafprozessualer Beweis ist aber nicht erforderlich. Polizeiliche Massnahmen zur Gefahrenabwehr werden auf entsprechende Anzeichen hin getroffen. Für den Erlass einer präventiven Massnahme wie der Ausreisebeschränkung genügt gemäss Praxis eine hinreichend begründete Vermutung (vgl. Urteil 1C_370/2013 E. 4.4). Als Nachweis gewalttätigen Verhaltens gelten etwa Gerichtsurteile und polizeiliche Anzeigen (Art. 5 Abs. 1 Bst. a VVMH) oder Stadionverbote (Art. 5 Abs. 1 Bst. c VVMH). Ferner können glaubwürdige Aussagen oder Bildaufnahmen der Polizei, der Zollverwaltung, des Sicherheitspersonals sowie der Sportverbände und –vereine (Art. 5 Abs. 1 Bst. b VVMH) als entsprechende Hinweise dienen. Sie sind im Einzelfall zu prüfen und zu gewichten und dienen als Indizien für das Vorliegen der Voraussetzung des gewalttätigen Verhaltens (vgl. BVGE 2014/46 E. 4.2 oder BVGE 2013/33 E. 6.2.2 m.H.). Die Anordnung von konkreten Massnahmen hängt sodann von der Art und Schwere des gewalttätigen Verhaltens ab und muss verhältnismässig sein (vgl. A-2024/2015 E. 4.2.1). 7. 7.1 Zur Zeit des Erlasses der angefochtenen Ausreisebeschränkungen war ein nicht angefochtenes Rayonverbot den Beschwerdeführer betreffend in Kraft. Zu prüfen ist in erster Linie die Frage, ob das Rayonverbot bestand, weil er sich anlässlich von Sportveranstaltungen nachweislich an Gewalttätigkeiten beteiligt hatte (vgl. Art. 24c Abs. 1 Bst. a BWIS). Besagte Mass-
C-5932/2014 C-5934/2014 nahme, welche vom 1. Juli 2014 bis 30. Juni 2015 gültig war, wird damit begründet, die Staatsanwaltschaft des Kantons Basel-Stadt habe gegen die betreffende Person ein Verfahren wegen Nötigung, Tätlichkeit, Drohung und Diebstahls eröffnet. Das Verfahren stehe im Zusammenhang mit einem Vorfall vom 26. März 2014 im Bahnhof Basel SBB nach dem Cup Halbfinal FC Basel gegen FC Luzern (siehe Sachverhalt Bst. A und B). Die Massnahme wird also mit einem gewalttätigen Verhalten begründet. Der Beschwerdeführer räumt in der Replik ein, in die fragliche Auseinandersetzung involviert gewesen zu sein. Dass er behauptet, der Strafantragsteller habe als Erster zugeschlagen und er selber überhaupt nichts gemacht, ändert daran nichts, hat er sich zum Zeitpunkt der Tätlichkeiten und sonstigen strafbaren Handlungen doch tatsächlich vor Ort aufgehalten. Die Massnahmen von Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen richten sich vordringlich gegen von Gruppen begangene Gewalttätigkeiten (BVGE 2013/33 E. 5.5.5). Vor diesem Hintergrund erscheint es ohnehin angezeigt, ihn als Beteiligten einzustufen. In einem Urteil vom 16. März 2015 in Sachen Rayonverbot gegen einen mitangeschuldigten Anhänger des FC Basel (der anders als der Beschwerdeführer bestreitet, zum fraglichen Zeitpunkt im Bahnhof Basel SBB gewesen zu sein) hielt das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt hierzu unter anderem fest, besagtes verfahrensauslösendes Vorkommnis lasse eine erschreckende Gewaltbereitschaft erkennen. Ausgangspunkt für Massnahmen wie das Rayonverbot bildet in der Regel ein – hier ausreichend erhärteter – Verdacht (vgl. BGE 137 1 31 E. 5.2). Abgesehen davon hätte dem Beschwerdeführer die Möglichkeit offen gestanden, das Rayonverbot von einer richterlichen Behörde überprüfen zu lassen (zum Ganzen siehe auch BVGE 2014/46 E. 4.3.2). Dass er dagegen kein Rechtsmittel eingelegt hat, erscheint umso unverständlicher, als er die Massnahme als unberechtigt bezeichnet. Dessen ungeachtet bestehen keine Zweifel, dass das Rayonverbot aufgrund einer Verwicklung in konkrete Gewalttätigkeiten angeordnet worden war. 7.2 Ein weiteres Indiz für gewalttätiges Verhalten kann in dem vom Schweizerischen Fussballverband am 23. Juli 2014 ausgesprochenen zweijährigen Stadionverbot erblickt werden (gültig vom 26. Juli 2014 bis 25. Juli 2016). Das Stadionverbot besteht aus dem gleichen Grund wie das Rayonverbot. Solange das Rayonverbot nicht wieder aufgehoben wird, durfte das Bundesamt daher davon ausgehen, das Stadionverbot sei ebenfalls begründet (vgl. wiederum BVGE 2014/46 E. 4.3.2 in fine). Auch gegen diese Massnahme ist der Beschwerdeführer nicht vorgegangen. Gemäss Art. 5
C-5932/2014 C-5934/2014 Abs. 1 Bst. c VVMH können Stadionverbote bereits als Nachweis gewalttätigen Verhaltens dienen. 7.3 Sodann verweist die Vorinstanz auf das hängige Strafverfahren. Wie angetönt, können Ausreisebeschränkungen unabhängig von einer strafrechtlichen Verurteilung angeordnet werden (siehe E. 6.1 hiervor oder BVGE 2014/46 E. 4.4.1). Ebenso wenig von Belang erscheint, ob eine polizeiliche Anzeige vorliegt oder von Privatpersonen Strafanzeige erstattet worden ist. Als Anzeichen, auf welche hin derartige Massnahmen getroffen werden können, kommt nämlich grundsätzlich jede Art der Informationsbeschaffung in Betracht (vgl. Urteil des BGer 1C_50/2010 vom 16. November 2010 E. 5.2 m.H.). Die Behörden sind einzig gehalten, die Voraussetzungen der ins Auge gefassten Massnahme danach im Einzelfall zu prüfen. Als zusätzliches begründendes Element figuriert in der angefochtenen Verfügung vom 10. Oktober 2014 (zweites Champions-League Auswärtsspiel in Bulgarien) der Vorwurf des Missachtens der ersten Ausreisebeschränkung. Das diesbezügliche Strafverfahren betreffend Ungehorsam gegen amtliche Verfügungen (es wurde am 22. Oktober 2014 mit dem unter E. 7.1 aufgeführten Strafverfahren vereinigt) ist noch nicht abgeschlossen. Ob allein damit eine solche Massnahme begründet werden könnte, erscheint im Kontext von Art. 4 Abs. 1 VVMH zwar fraglich, mag aber offen bleiben, zumal die bereits aufgelisteten Verdachtsmomente für den nach Art. 24c Abs. 1 Bst. a BWIS geforderten Nachweis zweifelsohne ausreichen. 7.4 Des Weiteren ist zu prüfen, ob wegen des Verhaltens des Beschwerdeführers angenommen werden musste, dass er sich anlässlich einer Sportveranstaltung im Bestimmungsland an Gewalttätigkeiten beteiligen würde (Art. 24c Abs. 1 Bst. b BWIS). Die Vorinstanz ging davon aus, dass sich der Adressat der Verfügungen an den Champions League-Spielen vom 16. September 2014 bzw. 22. Oktober 2014 an Gewalttätigkeiten beteiligen werde. Diese Vermutung gründete zum Einen im bisherigen Verhalten, das zu einem Rayonverbot, einem Stadionverbot und einem Strafverfahren geführt hatte (siehe vorne E. 7.1 – 7.3). Zum Anderen war das Bundesamt von der Kantonspolizei Basel-Stadt dahingehend informiert worden, dass der Beschwerdeführer als Risikofan bekannt und er bei Sportveranstaltungen zum Teil massiv gewalttätig in Erscheinung getreten sei sowie dass er sich auch bei allfälligen Randalen mit gegnerischen Fangruppierungen im Ausland nicht zurückhalten werde. Diese Indizien rechtfertigten die Annahme, dass der Betroffene sich an den Partien in Madrid und Sofia an Gewalttätigkeiten beteiligen würde. Nicht massgebend ist
C-5932/2014 C-5934/2014 demgegenüber, dass der Beschwerdeführer behauptet, er sei bei Fussballveranstaltungen des FC Basel noch nie negativ aufgefallen, und er bestreitet, einer Fanvereinigung anzugehören. Für den Erlass einer Ausreisebeschränkung genügte, wie anderer Stelle dargetan, vielmehr eine hinreichend begründete Befürchtung oder Vermutung (vgl. E. 6.3 vorstehend oder Urteil 1C_370/2013 E. 4.4). 7.5 Der Vorinstanz wurden ferner Hinweise zugetragen, wonach der Beschwerdeführer vorhatte, sich zu besagten Sportanlässen ins Ausland zu begeben (Art. 7 Abs. 5 VVMH). So wusste das Bundesamt von Szenekennern der Kantonspolizei Basel-Stadt, dass damit gerechnet werden müsse, der Betroffene werde nach Madrid reisen. Er gehöre zur Gruppe gewaltbereiter Anhänger, welche regelmässig bei Auswärtsspielen des FC Basel im In- und Ausland vor Ort erschienen. Wie aus dem Sachverhalt hervorgeht, hat der Beschwerdeführer jedenfalls die Reise nach Madrid tatsächlich angetreten (vgl. Sachverhalt Bst. F). Damit sind die Voraussetzungen einer Ausreisebeschränkung dem Grundsatze nach in beiden Fällen erfüllt. 7.6 Der Beschwerdeführer kritisiert zudem, die Ausreisebeschränkungen liefen in der vorliegenden Ausgestaltung auf eine Schriftensperre hinaus und erwiesen sich somit als willkürlich. Angesprochen ist damit das Verhältnismässigkeitsprinzip. Gemäss Rechtsprechung gehen die mit einer Massnahme gemäss Art. 24c BWIS verfolgten öffentlichen Interessen dem privaten Interesse einer Person, ein Fussballspiel im Ausland zu besuchen, allerdings klar vor (BVGE 2013/33 E. 7.2.1 – 7.2.3 oder Urteil 1C_370/2013 E. 5.1 und 5.2). Die beiden vorinstanzlichen Verfügungen sind zeitlich begrenzt (je vier Tage bzw. im Vergleichsfall drei Tage; Art. 24c Abs. 3 BWIS und Art. 7 Abs. 2 VVMH). Auch räumlich lassen sich die Ausreisebeschränkungen nicht beanstanden, erfasst ein solches Verbot doch nicht nur den direkten Grenzübertritt, sondern jede Ausreise, mit der ein Aufenthalt im Bestimmungsland angestrebt wird (vgl. Botschaft Änderung BWIS 2005, in BBl 2005 5632; Art. 24c Abs. 4 BWIS). Bedingt durch die Austragungsorte beschränken sich die angefochtenen Verfügungen nicht auf die Nachbarländer der Schweiz, sondern erstrecken sich auf weitere Staaten (konkret die benachbarten Länder von Spanien und Bulgarien), um den Zweck der Massnahme erreichen zu können. Nicht gefolgt werden kann der in der Beschwerdeschrift geäusserten Auffassung, die Ausreisebeschränkungen seien "nicht ausreichend klar bestimmt". Vielmehr geht aus den entsprechenden Formulierungen unmissverständlich hervor, dass es sich stets nur
C-5932/2014 C-5934/2014 um ein Ausreiseverbot für ein ganz bestimmtes Champions League-Gruppenspiel handelt (siehe dazu die Erläuterungen unter Ziff. 2.4.e der Vernehmlassung oder Sachverhalt Bst. E und H). Die beiden kurzfristigen Ausreisebeschränkungen vom 12. September 2014 und 10. Oktober 2014 erscheinen demnach als für den Beschwerdeführer zumutbare Einschränkungen der Bewegungsfreiheit. 7.7 Jeglicher Grundlage entbehren nach dem Gesagten auch die mit der Replik erhobenen Vorwürfe, die Vorinstanz habe der Ausgestaltung von Art. 24c Abs. 1 BWIS als Kann-Vorschrift zu wenig Rechnung getragen und keine Güterabwägung vorgenommen. Eine wertende Gewichtung der sich entgegenstehenden Interessen führt das Bundesverwaltungsgericht mithin zum Ergebnis, dass die verfügten Ausreisebeschränkungen eine verhältnismässige und angemessene Massnahme zum Schutz der öffentlichen Sicherheit darstellten. 8. Mit Blick auf den Erlass der Ausreisebeschränkungen rügt der Beschwerdeführer, nebst der bereits geprüften Verletzung des rechtlichen Gehörs (E. 4.1 – 4.7 weiter oben), schliesslich einen Verstoss gegen Treu und Glauben und das Willkürverbot. 8.1 Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen nach Treu und Glauben behandelt zu werden (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV). Der Grundsatz von Treu und Glauben gebietet ein loyales und vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr. Behörden und Private müssen in ihren Rechtsbeziehungen aufeinander Rücksicht nehmen. Im Verwaltungsrecht wirkt sich dieser Grundsatz vor allem in Form des Vertrauensschutzes aus. Zudem verbietet er Behörden wie Privaten, sich in ihren öffentlich-rechtlichen Beziehungen widersprüchlich oder rechtsmissbräuchlich zu verhalten (vgl. BGE 137 I 69 E. 2.5.1; BGE 136 II 187 E. 8.1; WIEDERKEHR/RICHLI, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, Bern 2012, N. 1964 f.; HÄFELIN ET AL., Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl. 2012, Rz. 818 ff. je m.H.). 8.2 Die Vorinstanz erliess die Ausreisebeschränkung für das Spiel Real Madrid CF gegen FC Basel am 12. September 2014, mit Wirkung ab 23 Uhr gleichen Datums bis 16. September 2014, 23 Uhr. Wohl entfaltete diese Verfügung ihre Wirkung schon vor deren Zustellung, darin kann aber kein rechtsstaatlich problematisches Verhalten erblickt werden. Gerade bei
C-5932/2014 C-5934/2014 präventivpolizeilichen Massnahmen wie Ausreisebeschränkungen besteht im erstinstanzlichen Verfahren ein Zielkonflikt zwischen der Gewährleistung eines effektiven Zugangs zum Gericht und dem Erlass einer materiell richtigen Verfügung. Diese Ziele liegen beide gleichermassen im Interesse der Betroffenen. Vorliegend war das Bundesamt gehalten, das Verfahren beförderlich zu behandeln (vgl. MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der Bundesverfassung, der EMRK und der UNO- Pakte, 4. Aufl., 2008, S. 840 ff.) und die Ausreisebeschränkung ohne Verzug zu erlassen, sobald die notwendigen Abklärungen getätigt waren (siehe auch E. 4.4, 4.6 und 4.7 hiervor). Da die Verfügung erst kurz vor dem Sportanlass eröffnet wurde, konnte nur eine nachträgliche gerichtliche Prüfung stattfinden. Dies ist jedoch nicht auf treuwidriges Verhalten der Vorinstanz zurückzuführen; viel eher handelt es sich um eine Folge der gesetzlichen Voraussetzungen der Ausreisebeschränkung. Art. 24g BWIS sieht sodann klar vor, dass der Beschwerde nur aufschiebende Wirkung zukommt, wenn dadurch der Zweck der Ausreisebeschränkung nicht gefährdet wird und wenn das Gericht diese ausdrücklich gewährt. Die verfügte Massnahme soll also grundsätzlich auch nach der Ergreifung des Rechtsmittels vollstreckbar sein. Eine Verletzung von Art. 5 Abs. 3 oder Art. 9 BV liegt selbst dann nicht vor, wenn die Behandlung des Gesuchs um Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde – wie beim Spanien-Spiel – nicht mehr rechtzeitig möglich war (zum Ganzen vgl. BVGE 2013/33 E. 8.2.2 und 8.2.3 m.H.). Ebenso wenig kann in diesem Zusammenhang von Willkür die Rede sein. 8.3 Analoges lässt sich mit Blick auf die Begegnung Ludogorets Razgrad gegen den FC Basel festhalten, wobei es dem Beschwerdeführer bei der zweiten Ausreisebeschränkung möglich war, rechtzeitig ein Rechtsmittel zu ergreifen. Auch über das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung hat das Bundesverwaltungsgericht noch knapp vor dem Spiel in Sofia befunden. Dass in beiden Fällen lediglich eine nachträgliche Prüfung der Rechtmässigkeit stattfinden konnte, ist angesichts der besonderen gesetzlichen Voraussetzungen der Ausreisebeschränkung und des daraus folgenden allenfalls geringen Zeitraums zwischen Verfügungseröffnung und Wirksamkeit (siehe E. 8.2 vorne) hinzunehmen. Auch in anderen Bereichen des Verwaltungsrechts erfahren die von einer Verfügung betroffenen Personen einen möglicherweise nicht wieder gutzumachenden Nachteil tatsächlicher Natur, ohne dass deshalb auf eine Verletzung des Willkürverbots zu schliessen wäre. Unerfindlich bleibt schliesslich, warum
C-5932/2014 C-5934/2014 die Erwähnung des Vorwurfs des Ungehorsams gegen amtliche Verfügungen (ob dies zutrifft, darüber ist nicht in diesem Verfahren zu befinden) nicht mit den vorgenannten Grundsätzen vereinbar sein sollte. Bei gegebener Sachlage und diesem Verfahrensausgang werden sämtliche der gestellten Feststellungsbegehren hinfällig. 9. Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die angefochtenen Verfügungen Bundesrecht nicht verletzen und den rechtserheblichen Sachverhalt richtig und vollständig feststellen; sie sind auch angemessen (vgl. Art. 49 VwVG). Die sich gegen beide Ausreisebeschränkungen richtende Beschwerde vom 14. Oktober 2014 ist daher abzuweisen. 10. Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Dispositiv Seite 21
C-5932/2014 C-5934/2014 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 1'200.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt. Sie sind durch die beiden am 19. November 2014 geleisteten Kostenvorschüsse von je Fr. 600.- gedeckt. 3. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Akten Ref-Nr. […] und […] retour; Einschreiben)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Antonio Imoberdorf Daniel Grimm
Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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