Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Corte III C-278/2010 Sentenza del 17 maggio 2011 Composizione Giudici Elena Avenati-Carpani (presidente del collegio), Ruth Beutler, Blaise Vuille, cancelliera Mara Vassella. Parti A._______, ricorrente, contro Ufficio federale della migrazione (UFM), Quellenweg 6, 3003 Berna, autorità inferiore. Oggetto Riesame del divieto d'entrata.
C-278/2010 Pagina 2 Fatti: A. Detenuto dal 1° agosto 1995, A._______, cittadino turco di etnia curda, nato il …, è stato condannato dalla Corte delle Assise criminali di Lugano con sentenza del 2 settembre 1997 per infrazione aggravata alla legge federale del 3 ottobre 1951 sugli stupefacenti e sulle sostanze psicotrope (LStup, RS 812.121) alla pena di 10 anni di reclusione e all'espulsione dal territorio svizzero per 15 anni. Su ricorso, la Corte di cassazione e di revisione penale del Tribunale d'appello del Canton Ticino, con sentenza del 10 dicembre 1997 cresciuta in giudicato incontestata, ha ridotto la pena detentiva a 8 anni e 6 mesi di reclusione. B. Il 3 giugno 1998 l'allora competente Ufficio federale degli stranieri (attualmente: UFM) ha emanato nei confronti dell'interessato un divieto d'entrata valevole da subito per un periodo indeterminato. L'autorità inferiore ha motivato il provvedimento come segue: "Infrazione aggravata alla LF sugli stupefacenti. Straniero indesiderabile." Per gli stessi motivi l'autorità inferiore ha tolto l'effetto sospensivo ad un eventuale ricorso. Il provvedimento è stato notificato ad A._______ il 22 giugno 1998 ed è cresciuto in forza di cosa giudicata. C. Con decreto del Consiglio di vigilanza del Canton Ticino del 15 febbraio 2001, l'interessato è stato liberato, condizionalmente per un periodo di prova di 5 anni, a decorrere dal 1° aprile 2001. La pena accessoria dell'espulsione dal territorio Svizzero è stata mantenuta. Dal rapporto del 12 aprile 2001 steso dalla polizia del Canton Neuchâtel risultava che A._______ aveva lasciato la Svizzera di sua sponte. D. Con scritto dell'8 settembre 2008, agendo per il tramite del suo patrocinatore, l'interessato ha inoltrato un'istanza di riconsiderazione, di revoca, o subordinatamente, di sospensione del divieto d'entrata, considerata la sua buona condotta nel periodo di detenzione e le particolari circostanze che avevano condotto alla condanna nonché per motivi professionali, essendo a capo di una società attiva nel commercio internazionale di idrocarburi. Il 28 ottobre 2008 l'autorità inferiore ha comunicato all'interessato la sua
C-278/2010 Pagina 3 intenzione di respingere la richiesta di revoca del divieto d'entrata. Nel rispetto del diritto di essere sentiti, la detta autorità ha concesso all'interessato un termine al 28 novembre 2008, prorogato fino al 15 gennaio 2009 al fine di esprimersi in merito. Con scritto del 15 gennaio 2009 questi ha tuttavia ritirato la suddetta istanza. E. Il 30 marzo 2009 il ricorrente ha nuovamente presentato un'istanza di revoca del divieto d'entrata (domanda di riesame) rilevando sostanzialmente l'effetto gravissimo ed inatteso dell'entrata in vigore dei trattati di Schengen nei suoi confronti che gli preclude la possibilità di postulare visti a scopo commerciale come negli anni precedenti. L'aggravamento degli effetti di una misura risalente a 10 anni prima non rispecchierebbe nessun interesse pubblico e ne giustificherebbe pertanto il riesame in quanto, viste le suddette gravi conseguenze, non sarebbe possibile mantenerla a tempo indeterminato. Considerati tali elementi, egli ha chiesto di tener conto del cambiamento delle circostanze dopo il lungo tempo trascorso, della sua incensuratezza dopo la condanna e della sua necessità di viaggiare in Europa a scopo professionale, essendo titolare della ditta B._______, attiva a livello internazionale. Egli ha chiesto infine di essere sentito davanti all'UFM per meglio illustrare la sua posizione personale. F. Il 28 aprile 2009, in attesa dell'evasione della predetta causa, l'interessato ha depositato presso l'UFM una domanda d'autorizzazione d'entrata per urgente necessità di recarsi in Svizzera ad un incontro d'affari presso un istituto bancario di Ginevra. Su richiesta dell'UFM, l'8 maggio 2009, il Canton Ticino ha emesso un preavviso negativo al riguardo. Con scritto del 3 giugno 2009 l'UFM ha manifestato la sua intenzione di respingere la richiesta di revoca del divieto d'entrata come pure la sospensione di tale provvedimento in conseguenza ai motivi particolarmente gravi giustificanti l'emissione del divieto d'entrata. Al fine di rispettare il diritto di essere sentiti, l'autorità inferiore ha concesso all'interessato un termine fino al 25 giugno 2009 per esprimersi in merito.
Il 28 luglio 2009 A._______ ha ribadito che la decisione di divieto d'entrata risaliva a 11 anni prima e riguardava fatti accaduti nel 1995 e
C-278/2010 Pagina 4 che la sentenza di Cassazione gli aveva inoltre riconosciuto l'attenuante specifica del sincero pentimento e quelle generali di incensuratezza, giovane età e situazione personale e psicologica particolare. Salvo questo precedente penale, egli ha sottolineato di essere una persona di buona reputazione e che, dopo il suo rientro in patria, ha avviato un'importante attività per la quale risultano di vitale importanza i contatti d'affari presso le controparti commerciali e finanziarie in Europa, ciò che giustificherebbe la revoca della misura amministrativa emessa nei suoi confronti. A._______ sarebbe inoltre disposto a ritirare in via subordinata la domanda di revoca o a riformularla nel marzo 2011 al più tardi, qualora a seguito del ritiro della segnalazione dal Sistema d'informazione Schengen (SIS) ottenesse nuovamente i relativi visti indispensabili per la sua attività professionale. G. Con decisione del 1° dicembre 2009, l'UFM ha respinto le istanze inerenti al riesame e alla sospensione del divieto d'entrata. Per quanto concerne il riesame, l'autorità inferiore ha in primo luogo rilevato a tal fine la necessità di un cambiamento determinante delle circostanze dopo l'emissione della decisione. Il comportamento tenuto dall'interessato urta palesemente l'interesse pubblico e costituisce una grave minaccia per l'ordine e la sicurezza pubblici vista la condanna per traffico di stupefacenti di kg 23.861 di eroina e quindi il fatto che l'interessato non sia più in grado di viaggiare liberamente in Europa per affari dal 12 dicembre 2008 non è determinante. La buona condotta nel periodo di detenzione non consente di minimizzare la gravità delle infrazioni commesse e nella misura in cui avesse la necessità di recarsi in Europa, egli ha la possibilità di postulare dei visti per affari a validità territoriale limitata. Dopo un'accurata ponderazione degli interessi pubblici e privati in gioco l'UFM è dell'avviso che il provvedimento debba essere mantenuto. Per gli stessi motivi la detta autorità non si è dichiarata disposta a sospendere gli effetti del divieto d'entrata, la sospensione temporanea essendo condizionata dalla presenza di motivi imperativi che rivestono carattere eccezionale, potendo un salvacondotto essere accordato unicamente nei casi dove la presenza dello straniero s'impone per motivi molto urgenti. L'interessato, nella specie, non sarebbe impedito per di più dal farsi rappresentare da una terza persona in Europa. H. Il 15 gennaio 2010 l'interessato ha impugnato questa decisione davanti al Tribunale amministrativo federale (di seguito: il Tribunale o il TAF) postulando in via principale la revoca del divieto d'entrata e l'immediata
C-278/2010 Pagina 5 cancellazione dell'iscrizione dal SIS e in via subordinata l'accoglimento della domanda di riesame al più tardi 12 anni dopo l'emissione della decisione di divieto d'entrata. Il ricorrente ha osservato sostanzialmente che la decisione impugnata non considera il tempo trascorso, la condotta tenuta dall'interessato dopo la scarcerazione nonché la sua situazione personale attuale. Ribadendo quanto affiorato dalla sentenza in sede penale egli ha poi rilevato di aver ottenuto un diploma universitario nella lingua francese durante il periodo di detenzione dopo essersi meritato la fiducia delle autorità carcerarie, ciò che relativizza la prognosi di pericolosità. L'autorità inferiore avrebbe dunque trascurato elementi concreti motivati e documentati dal ricorrente emettendo degli apprezzamenti stereotipati. Prima dell'entrata in vigore della normativa Schengen per la Svizzera, l'interessato intraprendeva frequenti viaggi anche a Milano ed in altre località vicine al confine svizzero ed in nessuna occasione egli aveva osato recarsi in Svizzera. L'automatica iscrizione nel SIS comporta conseguenze perverse e discriminatorie precludendo all'interessato l'entrata in tutto lo spazio Schengen. Il ricorrente ha poi sottolineato che in concreto il rilascio dei visti Schengen hanno durata limitata per i cittadini di nazionalità turca e necessitano di volta in volta una valida giustificazione, ciò che rappresenta una indiretta garanzia anche dal profilo della tutela dell'ordine pubblico. Egli ha pertanto ritenuto il divieto d'entrata "a vita" arbitrario. I. Chiamata ad esprimersi in merito al suddetto gravame, con scritto del 25 febbraio 2010, l'autorità inferiore ha postulato la reiezione del gravame ritenuta l'importanza penale della condanna subita e la gravità dei fatti rimproverati al ricorrente. L'UFM ha osservato che le conseguenze della segnalazione SIS sono espressamente volute dalla normativa Schengen, ogni parte contraente ha tuttavia la possibilità di accogliere sul suo territorio lo straniero colpito da una segnalazione nel SIS in presenza di motivi pertinenti. J. Con atto di replica del 6 aprile 2010, ribadendo in parte quanto asserito nel suo gravame, il ricorrente ha fatto valere che l'UFM non ha considerato in modo appropriato la proporzionalità e la sussistenza concreta di un pericolo per l'ordine pubblico, ritenendo l'esistenza di un abuso del suo potere di apprezzamento. Egli ha contestato quanto addotto dall'autorità di prime cure, secondo cui ogni Stato dello spazio Schengen possa liberamente decidere di accordare il visto sul proprio territorio visto quanto accaduto durante la cosiddetta "crisi libica". Dopo
C-278/2010 Pagina 6 l'entrata in vigore della normativa Schengen al ricorrente è stata preclusa la possibilità concreta di ottenere il rilascio di visti d'entrata da parte dei Paesi europei come accaduto per l'Italia. Citando una sentenza del TAF, secondo cui il ricorso di un cittadino italiano condannato per complicità in rapina aggravata nel 2006, è stata accolta, A._______ ha osservato che la parte interessata aveva precedenti in Italia per un reato analogo e il giudice penale l'aveva ritenuta particolarmente pericolosa, mentre nella presente fattispecie i reati perpetrati dall'interessato rappresentano un lontano, isolato ed eccezionale errore di gioventù occasionato da circostanze straordinarie. Egli ha infine dichiarato di mettersi a disposizione davanti alle autorità per essere sentito. K. Con duplica dell'11 maggio 2010 l'UFM ha riconfermato le sue argomentazioni precedenti. L. Con scritto del 24 settembre 2010 l'interessato ha adito l'autorità inferiore in via principale al fine di sospendere il divieto d'entrata per un periodo di almeno 15 giorni dal 7 ottobre 2010 al 21 ottobre 2010 e recarsi in Germania per una convocazione giudiziaria quale teste in un procedimento penale per truffa aggravata essendo la parte lesa la ditta B._______ e in via subordinata la concessione di un visto d'entrata in Svizzera per lo stesso periodo. Con decisione del 28 settembre 2010 l'UFM non è entrato nel merito della domanda vertente sulla sospensione del divieto d'entrata in vista di permettergli di recarsi in Germania, essendo tale Stato competente per esaminarla, ed ha respinto la domanda volta a sospendere il divieto d'entrata per entrare in Svizzera per motivi professionali. M. Invitato ad aggiornare la sua situazione personale e professionale, con scritto del 17 febbraio 2011 il ricorrente ha trasmesso al Tribunale una lettera illustrante la sua vita attuale nonché il suo percorso personale e professionale, il casellario giudiziale turco e la documentazione commerciale attestante la sua attività.
C-278/2010 Pagina 7 Diritto: 1. 1.1. Riservate le eccezioni previste all'art. 32 della legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF, RS 173.32), giusta l'art. 31 LTAF il Tribunale giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5 della legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021) prese dalle autorità menzionate all'art. 33 LTAF. In particolare, le decisioni in materia di divieto d'entrata in Svizzera e nello spazio Schengen rese dall'UFM - il quale costituisce un'unità dell'amministrazione federale come definita all'art. 33 lett. d LTAF possono essere impugnate dinanzi al TAF, che nella presente fattispecie statuisce in via definitiva (cfr. art. 1 cpv. 2 LTAF in relazione con l'art. 83 lett. c cifra 1 della legge del 17 giugno sul Tribunale federale [LTF, RS 173.110]). 1.2. Salvo i casi in cui la LTAF non disponga altrimenti, la procedura davanti al Tribunale amministrativo federale è retta dalla PA (art. 37 LTAF). 1.3. A._______ ha diritto di ricorrere (art. 48 cpv. 1 PA) e il suo ricorso, presentato nella forma e nei termini prescritti dalla legge, è ricevibile (cfr. art. 50 e 52 PA) . 2. Ai sensi dell'art. 49 PA, il ricorrente può invocare la violazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento, l'accertamento inesatto o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti nonché l'inadeguatezza, nella misura in cui un'autorità cantonale non abbia giudicato come autorità di ricorso. Il Tribunale applica d'ufficio il diritto federale nella procedura ricorsuale e non è vincolato in nessun caso dai motivi del ricorso (cfr. art. 62 cpv. 4 PA). Rilevanti sono in primo luogo la situazione di fatto e di diritto al momento del giudizio (cfr. consid. 1.2 della sentenza 2A.451/2002 del 28 marzo 2003 pubblicata parzialmente in DTF 129 II 215). 3.
C-278/2010 Pagina 8 3.1. La domanda di riesame (o riconsiderazione) consiste in una richiesta non sottoposta ad esigenze formali o di termine, presentata ad un'autorità amministrativa in vista di una riconsiderazione di una decisione emanata da quest'ultima e che ha acquisito forza di cosa giudicata. Essa non è espressamente contemplata dalla PA ma la giurisprudenza e la dottrina l'hanno dedotta dall'art. 66 PA, il quale regolamenta il rimedio giuridico straordinario della revisione, nonché dagli art. 8 e 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione svizzera del 18 aprile 1999 (Cost., RS 101; cfr. anche DTF 127 I 133 consid. 6 e 109 Ib 246 consid. 4a e le sentenze del TAF C-4447/2008 del 15 marzo 2010 consid. 3.1 e C-3061/2009 del 17 febbraio 2010 consid. 2.1 e riferimenti ivi citati]). Nella misura in cui questa procedura costituisce un rimedio giuridico straordinario, l'autorità amministrativa è tenuta ad esaminarla unicamente a certe condizioni. Tale è il caso secondo la giurisprudenza e la dottrina, quando il ricorrente invoca uno dei motivi di revisione previsti all'art. 66 PA (segnatamente un'irregolarità nell'ambito della procedura che ha condotto all'emissione della prima decisione o dei fatti rispettivamente dei mezzi di prova importanti dei quali il ricorrente non era a conoscenza durante la precedente procedura o dei quali non poteva prevalersi e non aveva motivi per prevalersene all'epoca) o qualora le circostanze si sono modificate in maniera considerevole dall'emissione della prima decisione (cfr. DTF 136 II 177 consid. 2.1 con ulteriori riferimenti; 127 precitato, 124 II 1 consid. 3a, 120 Ib 42 consid. 2b e riferimenti citati; cfr. anche le sentenze del Tribunale federale 2C_335/2009 del 12 febbraio 2010 consid. 2.1.1 e 2C_168/2009 del 30 settembre 2009 consid. 2; cfr. tra l'altro le sentenze del TAF C-4447/2008 e C-3061/2009 precitate e riferimenti ivi citati). La decisione su riesame deve riferirsi alle circostanze modificatesi successivamente alla decisione pronunciata nei confronti del ricorrente. Una domanda di riesame tende in altri termini a riadattare la decisione da parte dell'autorità di prima istanza siccome da quando è stata pronunciata la prima decisione si è creata una situazione nuova di fatto o sul piano giuridico, segnatamente nel caso di una modifica del diritto oggettivo, rispettivamente un cambiamento di legislazione la quale comporta una modifica considerevole delle circostanze (cfr. sentenza del TAF D- 5897/2006 del 12 gennaio 2010 consid. 2.2). 3.2. La procedura straordinaria (di revisione o di riesame) non deve comunque essere un mezzo per aggirare i termini di ricorso o continuare a rimettere in discussione una decisione cresciuta in giudicato (cfr. DTF
C-278/2010 Pagina 9 127, 120 e 109 precitati, cfr. anche sentenza del Tribunale federale 2C_335/2009 precitata e le sentenze del TAF C-4447/2008 precitata consid. 3.2 e C-3061/2009 precitata e riferimenti ivi citati). Essa non dovrebbe inoltre avere quale scopo quello di eliminare un errore di diritto, di beneficiare di una nuova interpretazione o di una nuova prassi o ancora di ottenere un nuovo apprezzamento di fatti già conosciuti al momento della procedura ordinaria (cfr. DTF 111 Ib 209 consid. 1 in fine e 98 Ia 568 consid. 5b; cfr. anche le sentenze del TAF C-4447/2008 e C- 3061/2009 precitate e i riferimenti ivi citati). 3.3. In concreto l'autorità inferiore è entrata nel merito della domanda di riesame, ha effettuato un esame materiale ed ha emesso una nuova decisione. Il Tribunale dispone perciò di piena cognizione per determinare se il divieto d'entrata è tuttora conforme al diritto federale. Per contro, la questione di sapere se la decisione originaria era giustificata non è più oggetto della presente procedura (cfr. DTAF 2008/24 consid. 2.2 e riferimenti ivi citati). 4. 4.1. L'entrata in vigore, il 1° gennaio 2008, della legge federale sugli stranieri del 16 dicembre 2005 (LStr, RS 142.20) ha comportato l'abrogazione della LDDS conformemente all'art. 125 LStr in relazione con la cifra I dell'allegato 2 e delle relative ordinanze d'esecuzione di cui all'art. 91 dell'ordinanza del 24 ottobre 2007 sull'ammissione, il soggiorno e l'attività lucrativa (OASA, RS 142.201). Conformemente alle disposizioni transitorie, in particolare all'art. 126 cpv. 1 LStr, alle domande introdotte prima del 1° gennaio 2008 permangono applicabili le previgenti disposizioni di legge (cfr. DTAF 2008/24 consid. 3). Nella presente fattispecie la domanda di riesame è stata introdotta il 30 marzo 2009, dunque dopo l'entrata in vigore della LStr. Quest'ultima è pertanto applicabile. 4.2. A partire dal 12 dicembre 2008 sono entrati in vigore gli accordi inerenti alla normativa Schengen. In seguito allo sviluppo dell'acquis di Schengen, con effetto a decorrere dal 1° gennaio 2011, l'art. 67 LStr, il quale disciplina il divieto d'entrata, è stato ulteriormente modificato (cfr. nei dettagli RU 2010 5925 e FF 2009 7737). Conformemente all'attuale art. 67 cpv. 1 LStr, l’UFM vieta l’entrata in Svizzera, fatto salvo il cpv. 5, ad uno straniero allontanato se,
C-278/2010 Pagina 10 l’allontanamento è eseguito immediatamente in virtù dell’articolo 64d capoverso 2 lettere a–c (cpv. 1 lett. a); lo straniero non ha lasciato la Svizzera entro il termine impartitogli (cpv. 1 lett. b). L’UFM può inoltre vietare l’entrata in Svizzera allo straniero che ha violato o espone a pericolo l’ordine e la sicurezza pubblici in Svizzera o all’estero (art. 67 cpv. 2 lett. a LStr); ha causato spese d'aiuto sociale (cpv. 2 lett. b); si trova in carcerazione preliminare, in vista di rinvio coatto o cautelativa (cpv. 2 lett. c). Il divieto d’entrata è pronunciato per una durata massima di cinque anni. Può essere pronunciato per una durata più lunga se l’interessato costituisce un grave pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblici (art. 67 cpv. 3 LStr). Infine l’autorità cui compete la decisione può, per motivi umanitari o altri motivi gravi, rinunciare a pronunciare un divieto d’entrata oppure sospenderlo definitivamente o temporaneamente (art. 67 cpv. 5 LStr). 4.3. Qualora il nuovo diritto deve essere applicato ad una fattispecie che, come nella presente causa, è iniziata prima della sua entrata in vigore ma esplica a tutt'oggi i suoi effetti, si è in presenza di un'applicazione della legge con effetto retroattivo in senso improprio, la quale, riservato il principio della buona fede, è in linea generale ammissibile (cfr. ULRICH HÄFELIN / GEORG MÜLLER / FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5a ed., Zurigo/Basilea/San Gallo 2006, cifra 337 segg. e anche sentenza del TAF C-2482/2009 del 28 gennaio 2010 e DTAF 2009/3 consid. 3.2). In concreto ne discende che, alla presente causa, il nuovo diritto è applicabile, essendo il divieto d'entrata emanato nei confronti del ricorrente tuttora effettivo. L'attuale art. 67 cpv. 2 lett. a LStr corrisponde al previgente art. 67 cpv. 1 lett. a LStr (RU 2007 5437). Ai sensi dell'art. 67 cpv. 3 LStr un divieto d'entrata è pronunciato per una durata massima di cinque anni. Esso può tuttavia essere pronunciato per una durata più lunga se l'interessato costituisce un grave pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblici. Siccome la prassi previgente dell'UFM, per quanto concerne la disposizione del divieto d'entrata, è compatibile con tali principi (cfr. FF 2009 7752), in definitiva non vi sono mutamenti. 5. 5.1. Conformemente agli art. 94 cpv. 1 e 96 della Convenzione d'applicazione del 19 giugno 1990 dell'Accordo di Schengen del 14 giugno 1985 relativo all'eliminazione graduale dei controlli alle frontiere comuni (Convenzione di applicazione dell'Accordo di Schengen [CAS],
C-278/2010 Pagina 11 GU L 239 del 22 settembre 2000, pagg. 19-62) e all'art. 16 cpv. 2 e 4 della legge federale del 13 giugno 2008 sui sistemi d'informazione di polizia della Confederazione (LSIP, RS 361), i cittadini di Stati non membri degli Accordi di associazione alla normativa di Schengen (elencati nell'allegato 1 cifra LStr), i quali sono stati oggetto di un divieto d'entrata vengono di principio segnalati ai fini della non ammissione nel Sistema d'informazione Schengen ([SIS], cfr. anche art. 92 segg. CAS). Una segnalazione nel SIS comporta di conseguenza il divieto d'entrata in tutti gli stati membri dello spazio Schengen (cfr. art. 13 cpv. 1 del regolamento (CE) n. 562/2006 del parlamento europeo del consiglio del 15 marzo 2006 che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone [codice frontiere Schengen, GU L105 del 13 aprile 2006, pagg. 1-32]). La procedura di consultazione all'art. 25 CAS disciplina le condizioni di radiazione dell'iscrizione ed è applicata allorquando uno Stato Schengen ha rilasciato un permesso di soggiorno o ha assicurato di concedere tale diritto alla persona iscritta nel SIS. Per motivi umanitari o obblighi di diritto internazionale gli Stati membri possono autorizzare l'ingresso e il soggiorno ad una persona iscritta nel SIS (cfr. anche sentenza del Tribunale amministrativo federale C-2069/2010 del 25 febbraio 2011, consid. 4.2 e giurisprudenza ivi citata). In riferimento alla legislazione svizzera, in particolare all'art. 67 cpv. 5 LStr, esiste inoltre la possibilità di sospendere il divieto d'entrata. 5.2. Non essendo il ricorrente cittadino di uno Stato Schengen, la decisione di divieto d'entrata emessa nei suoi confronti è stata a giusto titolo iscritta nel SIS (cfr. art. 96 CAS). In concreto, la Svizzera non è stata consultata da nessun altro Stato Schengen al fine di radiarne l'iscrizione e il ricorrente non è titolare di permesso di soggiorno. Pertanto l'iscrizione del divieto d'entrata nello spazio Schengen nei confronti del ricorrente risulta giustificata. 6. 6.1. Ai sensi dell'art. 67 cpv. 2 lett. a LStr la sicurezza e l’ordine pubblici costituiscono il concetto generale dei beni da proteggere nel contesto della polizia: l’ordine pubblico comprende l’insieme della nozione di ordine, la cui osservanza dal punto di vista sociale ed etico costituisce una condizione indispensabile della coabitazione ordinata delle persone. La sicurezza pubblica significa l’inviolabilità dell’ordine giuridico obiettivo, dei beni giuridici individuali (vita, salute, libertà, proprietà, ecc.), nonché delle istituzioni dello Stato. Vi è violazione della sicurezza e dell’ordine
C-278/2010 Pagina 12 pubblici segnatamente se sono commesse infrazioni gravi o ripetute di prescrizioni di legge o di decisioni delle autorità nonché in caso di mancato adempimento di doveri di diritto pubblico o privato. 6.2. Il divieto d'entrata non ha carattere penale bensì mira a lottare contro le perturbazioni della sicurezza e dell’ordine pubblici; si tratta dunque di una misura a carattere preventivo e non repressivo (cfr. Messaggio relativo alla legge sugli stranieri dell'8 marzo 2002, FF 2002 pag. 3428). Esso ha in sostanza lo scopo di allontanare gli stranieri il cui comportamento lascia presupporre che non hanno né la volontà né la capacità di adattarsi all'ordinamento giuridico vigente (cfr. DTF 129 IV 246 consid. 3.2; cfr. anche sentenza del Tribunale amministrativo federale C-135/2006 del 20 dicembre 2007 consid. 3.2 con ulteriori riferimenti). Tale provvedimento è perciò giustificato quando lo straniero è stato condannato per aver perpetrato un crimine o un delitto. La commissione di un reato può rappresentare un indizio di pericolo di recidiva. Al riguardo va sottolineato che il pericolo di commettere nuovamente reati gravi risulta essere minore rispetto al pericolo di recidiva di reati di minor entità (cfr. DTF 131 II 352 consid. 3.3 con riferimenti). Dall'altra parte un comportamento delittuoso può giustificare un divieto d'entrata a motivo di prevenzione generale, per l'effetto dissuasivo che tale misura può generare (cfr. in questo senso sentenza del Tribunale amministrativo federale C-137/2006 del 31 marzo 2008 consid. 4 con riferimenti). 7. Nel suo gravame l'interessato rimprovera all'autorità inferiore di non aver considerato il lungo tempo trascorso, il suo comportamento esemplare durante e dopo l'espiazione della pena e la sua situazione attuale confermanti il mutamento considerevole delle circostanze. Inoltre, l'entrata in vigore della normativa Schengen ha contribuito a peggiorare drasticamente le situazione dell'interessato non avendo più accesso non soltanto alla Svizzera ma neppure allo spazio Schengen. 7.1. Come emerge dalla sentenza penale della Corte di cassazione e di revisione penale del 10 dicembre 1997 l'interessato è stato condannato a 8 anni e 6 mesi di reclusione per aver, senza essere autorizzato, sapendo o dovendo presumere che si trattava di un quantitativo tale di stupefacente da mettere in pericolo la salute di parecchie persone nel 1995 sino al 1° agosto 1995 in Turchia ed a Zurigo agendo in correità con terzi, negoziato, detenuto, depositato e fatto trasportare kg 23.861 di eroina sequestrati a Milano il 1° agosto 1995.
C-278/2010 Pagina 13 Il ricorrente si è reso colpevole di reati in un campo - quello del traffico di sostanze stupefacenti - particolarmente delicato dell'ordinamento giuridico svizzero e ove la prassi è molto rigorosa (cfr. DTF 125 II 521 consid. 4a/aa; sentenza del Tribunale federale 2C_269/2007 dell'8 ottobre 2007 consid. 4.2. e riferimenti ivi citati). Il comportamento sopra descritto costituisce una minaccia per l'ordine pubblico, la sicurezza della società e la salute pubblica. È infatti incontestabile che i reati legati al traffico di droghe giustificano l'intervento fermo e deciso da parte delle autorità amministrative e le persone coinvolte in questo tipo di traffici devono attendersi all'adozione di misure di allontanamento o di divieto d'entrata dettate dalla legittima necessità di proteggere la collettività dai gravi pericoli legati alla circolazione di sostanze stupefacenti. Tali misure sono inoltre tanto più giustificate quando si è in presenza di traffici di droghe pesanti quali l'eroina o la cocaina. In effetti il commercio illegale di queste sostanze costituisce un reale rischio per la salute e la vita di numerose persone (cfr. sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo del 19 febbraio 1998, causa Dalia, PCourEDH 1998 I pag.76, in partic. N. 54; sentenze del Tribunale federale 2A.626/2004 del 6 maggio 2005 e 2A.549/2002 del 12 febbraio 2003; ALAIN WURZBURGER, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, Revue de Droit Administratif et de droit Fiscal [RDAF] 1997, p. 308 e sentenza citata alla nota 143). In altre parole, la protezione della collettività di fronte allo sviluppo del mercato della droga costituisce indubbiamente un interesse pubblico preponderante che giustifica di principio l'allontanamento dalla Svizzera degli stranieri coinvolti in tali traffici (cfr. sentenze del Tribunale federale 2A.175/2004 del 7 dicembre 2004 consid. 6.4 e 2C_375/2007 dell'8 novembre 2007 consid. 4.1). 7.2. Secondo una prassi costante, i divieti d'entrata nei confronti di straniere o stranieri indesiderabili possono essere pronunciati per una durata limitata o illimitata, a seconda della gravità del caso concreto e dell'interesse pubblico violato. Per quanto concerne il provvedimento amministrativo di durata illimitata, si osserva che, malgrado non sia stato fissato alcun limite temporale, ciò non significa che la decisione esplichi i suoi effetti per una durata perenne e immutabile (cfr. anche DTF 130 II 493 consid. 5), ma che allo stato dell'emissione della decisione non era possibile determinarne la durata precisa. Se la persona interessata può comprovare che dopo l'emissione del provvedimento in oggetto per un periodo relativamente lungo ha condotto una vita rispettosa dell'ordinamento giuridico del paese in cui vive, ciò può comportare la revoca della decisione di divieto d'entrata, poiché la situazione iniziale si
C-278/2010 Pagina 14 è posteriormente modificata e la minaccia dell'ordine e della sicurezza pubblici non è più attuale. Per l'esame di un'eventuale annullamento, occorre tener conto dell'insieme delle circostanze del caso concreto (cfr. sentenze del Tribunale amministrativo federale C-8211/2007 del 16 maggio 2008 consid. 6, C-137/2006 del 31 marzo 2008 consid. 6.7 nonché C-48/2006 del 26 ottobre 2007 consid. 6.3). 7.3. In linea di principio, trascorso un periodo di circa dieci anni dall'espiazione della condanna, la persona toccata da un divieto d'entrata di durata indeterminata che ha tenuto un comportamento irreprensibile, se lo richiede, ha diritto ad un esame approfondito sulla fondatezza della misura amministrativa in questione. Per determinare tale periodo si risale all'epoca dell'ultima condanna penale così come a quella dei delitti perpetrati. Per valutare invece se sussiste a tutt'oggi una minaccia della sicurezza e dell'ordine pubblici è rilevante il comportamento della persona interessata dopo la sua scarcerazione (cfr. DTAF 2008/24 consid. 6.2 e giurisprudenza ivi citata). 8. 8.1. Nel caso di specie, dalle risultanze agli atti emerge che dall'epoca dei fatti (1995) sono trascorsi 16 anni e dal termine dell'espiazione della condanna, 10 anni. I giudici penali, nella sentenza della Corte di cassazione e di revisione penale del Tribunale d'appello del 10 dicembre 1997, hanno ridotto la pena da 10 anni a 8 anni e 6 mesi per le attenuanti, quali il sincero pentimento, l'impiego di agenti infiltrati, l'incensuratezza, la giovane età e la situazione personale e psicologica conseguente alla tragica morte del fratello, ucciso l'anno precedente ai fatti. In relazione al comportamento del ricorrente, con rapporto del 15 febbraio 2001, il Consiglio di vigilanza aveva osservato che la lunga espiazione inflitta al ricorrente era servita da monito e lo aveva indotto a ravvedersi per il futuro. A favore del ricorrente era dunque stata pronunciata la liberazione condizionale a due terzi della pena inflittagli a decorrere dal 1° aprile 2001 con un periodo di prova di 5 anni, ritenuti i preavvisi favorevoli espressi sia dal Direttore del Penitenzario C._______ e del Servizio sociale, sia del Direttore degli istituti penitenziari di D._______, dove egli ha beneficiato della semilibertà. Al momento della liberazione condizionale le autorità penitenziarie hanno permesso che quest'ultimo, sebbene toccato da una decisione d'espulsione, organizzasse la sua partenza dalla Svizzera autonomamente (cfr. rapporto della polizia cantonale del Canton Neuchâtel del 12 aprile 2001).
C-278/2010 Pagina 15 8.2. Dopo la sua scarcerazione, il ricorrente è rientrato il Turchia e, nel 2004, ha fondato la società B._______, attiva nell'ambito di prodotti petrolchimici e, nel 2009, una seconda società operante nello stesso settore con la ragione sociale E._______, attività commerciali che hanno realizzato dei fatturati considerevoli e risultano essere attualmente attive su scala internazionale. A seguito degli obblighi di natura professionale lo stesso è entrato nello Spazio Schengen a più riprese, prima dell'entrata in vigore della normativa Schengen anche per la Svizzera nel dicembre 2008, e ciò senza che la sua presenza abbia dato adito a problemi di ordine e sicurezza pubblici. In particolare egli ha ottenuto diversi visti per entrare nella Federazione Russa, in Uzbekistan, nell'Azerbaigian, in Ucraina, negli Emirati Arabi Uniti, negli Stati Uniti d'America con validità decennale a molteplici entrate, in Inghilterra con validità decennale a molteplici entrate e infine, negli Stati Schengen, in particolare dal 12 luglio 2006 all'11 luglio 2007, dal 19 luglio 2007 al 18 luglio 2008 e dal 22 luglio 2008 al 21 gennaio 2009, con entrate multiple per dei soggiorni complessivo di 90 giorni (cfr. documentazione agli atti). L'interesse privato del ricorrente, ampliamente documentato nell'ambito della procedura di ricorso, è costituito dalla necessità di entrare nello spazio Schengen al fine di seguire le sue attività commerciali. Ora, tenuto conto del tempo trascorso dall'epoca dei fatti, avvenuti nel 1995, e dalla fine del periodo di carcerazione nell'aprile 2001, del comportamento irreprensibile del ricorrente durante tutto questo periodo (cfr. casellario giudiziale aggiornato del 20 gennaio 2011) e del fatto che durante gli scorsi anni abbia ottenuto dei visti Schengen per poter amministrare le sue attività commerciali senza interessare le autorità di polizia e giudiziarie, il Tribunale considera che il mantenimento del divieto d'entrata di durata illimitata costituisce una violazione del principio della proporzionalità.
9. Pertanto, i presupposti per mantenere effettivo un divieto d'entrata al fine di tutelare l'ordine e la sicurezza pubblici di cui all'art. 67 cpv. 2 lett. a LStr non sono più adempiuti. Ne discende quindi che il ricorso deve essere accolto, la decisione del 1° dicembre 2009 annullata ed il divieto d'entrata revocato con effetto a partire dalla data della presente sentenza. L'iscrizione nel SIS nei confronti del ricorrente deve essere conseguentemente radiata. Inoltre, considerato l'accoglimento del gravame, la proposta del ricorrente di essere sentito davanti alla scrivente autorità, risulta superflua.
C-278/2010 Pagina 16 10. Visto l'esito della procedura, non si prelevano spese processuali (art. 63 cpv. 1 e 2 PA). 11. Giusta l'art. 64 cpv. 1 PA in relazione con l'art. 7 del regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF, RS 173.320.2), l'autorità di ricorso, se ammette il gravame in tutto o in parte, può d'ufficio o su domanda, assegnare al ricorrente un'indennità per le spese processuali indispensabili e relativamente elevate che ha sopportato. In concreto si constata che l'interessato è patrocinato da un legale. In ragione dell'insieme delle circostanze della fattispecie, della sua difficoltà, nonché della mole di lavoro svolto, il Tribunale ritiene, ai sensi degli art. 8 segg. TS-TAF, che il versamento al ricorrente di un'indennità di fr. 1'500.a titolo di spese ripetibili appaia equa. (dispositivo alla pagina seguente)
C-278/2010 Pagina 17 Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronuncia: 1. Il ricorso è accolto e la decisione dell'UFM del 1° dicembre 2009 è annullata. 2. Il divieto d'entrata del 3 giugno 1998 è revocato con effetto a partire dalla data della presente sentenza. 3. Non si prelevano spese processuali. L'anticipo spese di fr. 800.- versato il 26 gennaio 2010 è retrocesso al ricorrente. 4. L'autorità inferiore verserà al ricorrente un'indennità di fr. 1'500.- a titolo di spese ripetibili. 5. Comunicazione a: – ricorrente (Raccomandata; allegato: foglio di informazione per il rimborso) – autorità inferiore (incarto n. di rif. … di ritorno) – Sezione della popolazione, Bellinzona, per informazione La presidente del collegio: La cancelliera:
C-278/2010 Pagina 18 Elena Avenati-Carpani Mara Vassella Data di spedizione: