Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral
Entscheid aufgehoben durch BGer mit Urteil vom 10.04.2017 (2C_78/2016)
Abteilung III C-2016/2014
Urteil v o m 9 . Dezember 2015 Besetzung Richter Beat Weber (Vorsitz), Richter Michael Peterli, Richter David Weiss, Gerichtsschreiber Urs Walker.
Parteien A._______ AG, CH-X._______, vertreten durch Dr. iur. Harry F. Nötzli, Rechtsanwalt, WWNW Rechtsanwälte, Stadthausquai 1, Postfach 3022, 8022 Zürich, Beschwerdeführerin,
gegen
SUVA, Fluhmattstrasse 1, Postfach 4358, 6002 Luzern, Vorinstanz.
Gegenstand Marktüberwachung PrSG; Verfügung der SUVA vom 13. März 2014.
C-2016/2014 Sachverhalt: A. Die A._______ AG mit Sitz in X._______ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) bezweckt u. a. die Fabrikation, den Handel und die Vermietung von Maschinen, Werkzeugen und Materialien aller Art (http://www.zefix.ch, abgerufen am 30. November 2015). B. B.a Mit Schreiben vom 27. Juni 2013 (Akten der Vorinstanz [doc.] 6) eröffnete die SUVA (nachfolgend: Vorinstanz) gegenüber diversen Inverkehrbringern von Schnellwechseleinrichtungen (nachfolgend: SWE) ein Produktkontrollverfahren gemäss Art. 10 des Bundesgesetzes über die Produktesicherheit (PrSG, SR 930.11) mit der Begründung, es hätten sich zwei tragische Unfälle im Zusammenhang mit SWE für Bagger ereignet. Die SUVA forderte in diesem Schreiben die Beschwerdeführerin auf, Angaben und Unterlagen über alle SWE-Typen, die von ihr in Verkehr gebracht würden, einzureichen. Gleichzeitig wies sie darauf hin, dass SWE als Maschinen im Sinne von Art. 1 der Verordnung über die Sicherheit von Maschinen (MaschV, SR 819.14) zu betrachten seien. Es gälten die grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsschutzanforderungen nach Anhang I der europäischen Maschinenrichtlinie 2006/42/EG (nachfolgend: MRL). Auch beim Inverkehrbringen in der Schweiz seien diese Anforderungen einzuhalten (Art. 2 Abs. 1 Bst. b MaschV i. V. m. Art. 5 Bst. b MRL). B.b Nachdem die Vorinstanz die von der Beschwerdeführerin eingereichte Risikobeurteilung (Assessment of Quick Couplers) der Firma C._______ zur Kenntnis genommen hat (doc. 5), sandte sie der Beschwerdeführerin mit E-Mail vom 29. November 2013 (doc. 4) einen achtseitigen Verfügungsentwurf mit ausführlicher Begründung zur Gewährung des rechtlichen Gehörs zu. Im Entwurf wurde der Beschwerdeführerin hauptsächlich ein Verbot zur weiteren Inverkehrbringung von SWE Ca._______ und vergleichbaren SWE ab dem 1. Januar 2016 in Aussicht gestellt, solange sie nicht der Maschinenrichtlinie 2006/42/EG, insbesondere den Anforderungen gemäss Erwägungen 2.1.-2.4, entsprächen. B.c Mit Schreiben vom 30. Januar 2014 nahm die Beschwerdeführerin zum Verfügungsentwurf Stellung (doc. 2). Sie machte im Wesentlichen geltend, den Ausführungen der SUVA sei nicht zu entnehmen, gegen welche Bestimmungen sie konkret verstossen haben soll. Die SWE Ca._______ entspreche den harmonisierten Normen der Communauté Européenne (= CEkonform). In der Schweiz gäbe es keine Vorschriften, welche über die in http://www.zefix.ch/
C-2016/2014 der MRL erwähnten Sicherheitsvorschriften hinausgingen. Die SUVA könne nicht nachweisen, dass die SWE trotz CE-Konformitätserklärung die MRL verletze. Die SUVA habe die eingereichte Risikobeurteilung offenbar gar nicht berücksichtigt. Aus den Unterlagen ergebe sich, dass das Produkt CE-konform sei. Der SUVA schwebe offenbar eine bestimmte Lösung vor; es genüge aber, wenn die technische Lösung CE-konform sei. Es bleibe unklar, auf Basis welcher Norm die SUVA das Verkaufsverbot durchsetzen wolle. C. Mit angefochtener Verfügung vom 13. März 2014 (doc. 1) verbot die SUVA der Beschwerdeführerin das weitere Inverkehrbringen (gemäss Ziff. 3.1) von Schnellwechseleinrichtungen Ca._______ und vergleichbaren SWE (gemäss Erwägungen 2.7) ab dem 1. Januar 2015 (recte: 2016), solange diese nicht der Maschinenrichtlinie 2006/42/EG, insbesondere nicht den Anforderungen gemäss Erwägungen 2.1-2.4, entsprächen. Gleichzeitig entzog sie einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung und auferlegte der Beschwerdeführerin eine Gebühr von Fr. 800.-. Zur Begründung führte sie aus, mit der eingangs genannten SWE sei es möglich, dass ein Maschinenführer absichtlich oder unabsichtlich ein Anbaugerät nicht korrekt ankupple. Trotzdem sei in diesem Zustand ein Anheben des Anbaugerätes möglich. Das nicht korrekt angekuppelte Anbaugerät könne herunterfallen und gefährde somit Personen, die sich unmittelbar in der Nähe des Baggers befänden (doc. 1 Ziff. 1). Die SWE unterlägen den Vorschriften der Maschinenrichtlinie 2006/42/EG, insbesondere den in Anhang I aufgeführten grundlegenden Sicherheitsund Gesundheitsschutzanforderungen (Ziff. 2). Das darin festgelegte Risikobeurteilungsverfahren werde durch die Anwendung harmonisierter Normen erleichtert, entbinde den Maschinenhersteller jedoch nicht – unter Hinweis auf § 159 des Leitfadens für die Anwendung der Maschinenrichtlinie – von der Pflicht, eine Risikobeurteilung durchzuführen. In der Norm SN EN 474-1 im Anhang B seien einige Anforderungen der MRL für Schnellwechseleinrichtungen konkretisiert. Diese reichten jedoch nicht aus, um alle Anforderungen der MRL abzudecken. Risiken durch herabfallende Gegenstände und durch vorhersehbare Fehlanwendungen seien im Anhang B der SN EN 474-1 nicht berücksichtigt. Diese Risiken müssten über die Risikobeurteilung abgehandelt werden (Ziff. 2.1).
C-2016/2014 Von den SWE gingen trotz Einhaltung der Norm SN-EN 474-1 relevante Gefährdungen von Personen aus (Ziff. 2.2). Das Nichtdurchführen des Verriegelungstests sei als voraussehbare Fehlanwendung zu qualifizieren (Ziff. 2.3). Deshalb habe der Hersteller – unter Hinweis auf die MRL, Anhang I, Allgemeine Grundsätze, Nummer 1.1.2 Bst. b – zur Risikominderung die Gefährdung auszuschalten oder durch Anwendung von Schutzmassnahmen in der in der MRL festgelegten Rangfolge zu mindern. Warnhinweise und Betriebsanleitungen seien – unter Hinweis auf § 175 des Leitfadens – kein Ersatz (Ziff. 2.4). Die SWE Ca._______ erfülle zwar die Anforderungen im Anhang B2 der SN EN 474-1, der Anhang B1 der Norm jedoch decke nicht alle Anforderungen der MRL ab, insbesondere nicht die Anforderungen der MRL Anhang 1 Ziff. 1.3.3 "Risiken durch herabfallende und herausgeschleuderte Gegenstände". Bei nicht korrekter Verriegelung könne das Anbaugerät ungewollt herunterfallen. Eine Konformität beziehe sich nicht auf eine Norm, sondern auf eine Richtlinie, hier auf die MRL. Den Nachweis der Nichtkonformität habe die Vorinstanz bereits durch ihre Ausführungen erbracht, dass die Risiken durch herabfallende oder herausgeschleuderte Gegenstände nicht den Anforderungen der MRL entsprächen. Die von der Beschwerdeführerin durchgeführte Risikobeurteilung entspreche – unter Hinweis auf die eingereichten Unterlagen – nicht den Anforderungen der Norm SN EN ISO 12100. Das Verkaufsverbot stütze sich auf Art. 10 PrSG (Ziff. 2.5). Somit könnten die eingangs gemachten Feststellungen nicht widerlegt werden; die SWE entsprächen den gesetzlichen Anforderungen von Art. 3 PrSG nicht vollumfänglich. Die Beschwerdeführerin sei verpflichtet, technische Massnahmen umzusetzen, damit die Wahrscheinlichkeit des Herunterfallens von Anbaugeräten weiter vermindert werde (Ziff. 2.6). Den verfügten Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde begründete die Vorinstanz damit, dass SWE Leben und Gesundheit der Benützer und Dritter erheblich gefährdeten. D. In der Beschwerde vom 14. April 2014 (Beschwerdeakten [B-act.] 1) stellte die Beschwerdeführerin folgende Anträge: 1. Die Verfügung der Vorinstanz vom 13. März 2014 sei aufzuheben. 2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Vorinstanz. 3. Der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung wieder zu erteilen.
C-2016/2014 Zur Begründung in der Hauptsache führte sie im Wesentlichen aus, die Vorinstanz begründe das Verkaufsverbot mit der Feststellung, dass die Norm SN EN 474-1 bestimmte Anforderungen der MRL nicht abdecke und deshalb keine Konformitätsvermutung zu begründen vermöge. Die Vorinstanz gehe deshalb von einer Schutzlücke aus (Ziff. 4). Es sei indessen unklar, welche Normen verletzt worden und welche SWE betroffen seien. Es existierten in der Schweiz keine Vorschriften, welche über die in der MRL erwähnten Sicherheits- und Gesundheitsschutzvorschriften hinausgingen. Es wäre auch zu erwarten gewesen, dass sich die Vorinstanz auf die aktuelle Norm, SN EN Norm 474-1:2006 + A4:2013, gestützt hätte, und nicht auf die Fassung SN EN 474-1:2006+A1 (Ziff. 12). Zusammenfassend sei festzuhalten, dass die Norm SN EN 474-1 eine Konformitätsvermutung begründe; sowohl die Norm 2006 als auch die Norm 2013 entsprächen dem Sicherheitsniveau der MRL (Ziff. 27-29). Es treffe auch nicht zu, dass das in der MRL (Anhang 1, Ziffer 1.3.3) genannte "Risiko durch herabfallende oder herausgeschleuderte Gegenstände" von der Norm nicht erfasst sei [Ziff. 27]). Auch das menschliche Fehlverhalten sei in Anhang A Ziffer 8.6 der Norm erwähnt (Ziff. 28). Es gehe generell nicht an, dass die Vorinstanz alle Hersteller und Repräsentanten von SWE, welche sich an die Norm SN EN 474-1 gehalten hätten, flächendeckend abstrafe und die SWE als nonkonform einstufe (Ziff. 24-25). Weiter treffe es nicht zu, dass ein Maschinenführer – wegen mehrerer zu durchlaufender rückkoppelnder Schritte – ein Anbaugerät unabsichtlich nicht korrekt ankoppeln könne, wie dies die Vorinstanz ausführe (Ziff. 5, 31 ff.). Zum Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung machte die Beschwerdeführerin geltend, in der Schweiz sei es noch nie zu einem Unfall mit einer SWE Ca._______ gekommen, und es sei nicht nachgewiesen, welche konkrete Gefahr von dieser ausgehe. Umgekehrt bestehe ein Interesse der Beschwerdeführerin, die SWE Ca._______ und vergleichbare SWE weiterhin zu verkaufen (Ziff. 47 ff.). E. Am 9. Mai 2014 ging der mit Zwischenverfügung vom 17. April 2014 verlangte Kostenvorschuss von Fr. 3'000.- beim Bundesverwaltungsgericht ein (B-act. 2, 4). F. In ihrer Vernehmlassung vom 19. Mai 2014 ausschliesslich zum Antrag um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung beantragte die Vorinstanz
C-2016/2014 dessen Abweisung, hauptsächlich mit der Begründung, das grosse Gefahrenpotential der SWE sei höher zu gewichten als die wirtschaftlichen Interessen der Beschwerdeführerin (B-act. 5). G. Mit Zwischenverfügung vom 3. Juni 2014 hiess das Bundesverwaltungsgericht das Gesuch der Beschwerdeführerin um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gut mit der Begründung, die privaten Interessen der Beschwerdeführerin an der weiteren Inverkehrsetzung der SWE Ca._______ und vergleichbarer Schnellwechseleinrichtungen überwiegten gegenüber den öffentlichen Interessen an einer Eindämmung des Gefahrenpotentials, das bei diesen Einrichtungen von einer unsachgemässen Benutzung ausgehe (B-act. 6). H. In der Vernehmlassung vom 3. September 2014 beantragte die Vorinstanz, die Beschwerde sei abzuweisen und die Verfügung vom 13. März 2014 sei zu bestätigen (B-act. 9). In jüngster Vergangenheit hätten sich zahlreiche schwere Unfälle im Zusammenhang mit SWE ereignet. Viele dieser Ereignisse seien darauf zurückzuführen, dass ein Anbaugerät heruntergefallen sei. Allein diese Tatsache vermöge laut dem Entscheid des Bundesverwaltungsgericht C- 4440/2008 vom 11. August 2011, E. 5.4, die Konformitätsvermutung für SWE umzustossen. Die Grundproblematik für die nicht korrekte Aufnahme von Anbaugeräten sei bei allen SWE dieselbe. Ein Hersteller, der die Spezifikation einer Typ-C-Norm anwende, müsse sicherstellen, dass die harmonisierte Norm für die betreffende Maschine geeignet sei und sämtliche davon ausgehenden Risiken abdecke. Ansonsten müsse für die nicht abgedeckten Gefahren eine umfassende Risikobeurteilung durchgeführt werden. Vorliegend sei die Norm SN EN 474-1 lückenhaft. In der Fassung SN EN 474-1+A1:2009, welche der Inverkehrbringer in seiner Konformitätserklärung aufgeführt habe, sei die korrekte Aufnahme eines Werkzeugs/Anbaugerätes nicht geregelt. In den seither erfolgten Anpassungen (+A3 und +A4) würden nur die Vorgänge "Verriegelung" und Verschliessen" genauer definiert, das eigentliche Aufnehmen des Werkzeugs/Anbaugerätes nicht (Ziff. 6). Weder für die Gefährdung durch menschliches Fehlverhalten noch für die Gefährdung durch herabfallende oder herausgeschleuderte Gegenstände oder Flüssigkeiten (Ziffern 8.6 und 15 der Liste der signifikanten Gefährdungen [Anhang A] finde sich ein Verweis auf die SWE betreffende Ziff. 5.21 der Norm (B-act. 9 Ziff. 12). Somit sei die Norm in mehrfacher
C-2016/2014 Sicht lückenhaft, insbesondere auch bezüglich des menschlichen Fehlverhaltens. Da die Norm in mehrfacher Sicht lückenhaft sei, vermöge die umfassende Konformitätsvermutung nicht zu greifen. Deshalb müssten technische Massnahmen ergriffen werden, organisatorische genügten laut Anhang I Ziffer 1.1.2 der MRL nicht (Ziff. 13). Es sei auch kein umfassender Konformitätsnachweis mittels einer Risikobeurteilung erfolgt, da die Risikobeurteilung nicht nach der massgeblichen Norm SN EN ISO 12100:2011 durchgeführt worden sei (Ziff. 16). Eine unbeabsichtigte Fehlankupplung sei entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin nicht faktisch ausgeschlossen (Ziff. 17: ad Ziff. 35). Verschiedene Anbieter hätten bereits reagiert und technische Verbesserungen auf den Markt gebracht. I. Mit Replik vom 27. Oktober 2014 wiederholte die Beschwerdeführerin den Antrag, die Verfügung vom 13. März 2014 sei aufzuheben (B-act. 14). Die Vorinstanz dürfe nicht einfach ein Verkaufsverbot verhängen, falls sie der Ansicht sei, dass eine Norm nicht den grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsschutzanforderungen entspreche. Ein Mitgliedstaat habe sich an Art. 10 MRL (Anfechtung einer harmonisierten Norm) bzw. Art. 11 MRL (Schutzklauselverfahren) zu halten. Das Vorgehen der Vorinstanz führe zu einer Verletzung des Grundsatzes des freien Warenverkehrs und der Wirtschaftsfreiheit. Der Eingriff liege weder im öffentlichen Interesse noch sei er verhältnismässig. Die Norm SN EN 474-1 sowie die Norm EN 474-5 (Anforderungen für Hydraulikbagger) seien bisher nie mit einem Warnhinweis versehen worden. Keine andere Marktaufsichtsbehörde vertrete die Auffassung, dass die Norm SN EN 474-1 das Risiko herabfallender bzw. herausgeschleuderter Gegenstände gemäss MRL Anhang I Ziffer 1.3.3 nicht abdecke. Auch der von der Vorinstanz ins Recht gelegte Artikel von Rudi Clemens fordere keine zusätzliche Integration der Sicherheit in Konstruktion und Bau der Maschine, sondern die strikte Einhaltung der organisatorischen Massnahmen. Die Vorinstanz behaupte pauschal, dass die SWE das Leben und die Gesundheit der Benützer und Dritter erheblich gefährde, ohne die Begleitumstände der bekannten Unfälle darzulegen und ohne das Produkt, die SWE Ca._______, jemals untersucht zu haben. Eine Untersuchung habe ergeben, dass dem Risiko des unvollständigen Ankuppelns mit dem Stufenkonzept von C._______ entsprochen werde, dass dem Verlust der Haltekraft (hydraulischer Druck) mit dem inhärenten
C-2016/2014 Design begegnet und dass ein unbeabsichtigtes Betätigen des Aktuatorknopfes durch eine spezielle Knopfverriegelung wirksam verhindert werde. Zuletzt nahm die Beschwerdeführerin detailliert zu der Auslegung der Bestimmungen der MRL und der Norm SN EN 474-1 Stellung (ab S. 12 der Beschwerde) und machte sinngemäss geltend, beide vollständig eingehalten zu haben. Gemäss Ziff. 1.1.2 lit. c des Anhangs I der MRL müsse der Hersteller bei der Konstruktion und beim Bau der Maschine sowie bei der Ausarbeitung der Betriebsanleitung jede vernünftigerweise voraussehbare Fehlanwendung der Maschine in Betracht ziehen (Ziff. 65); diesen Vorgaben sei vorliegend mehr als nur entsprochen worden. J. In der Duplik vom 28. Januar 2015 (B-act. 18) wiederholte die Vorinstanz ihren Antrag auf Abweisung der Beschwerde. Artikel 10 und 11 der MRL seien nicht Gegenstand des bilateralen Abkommens, weshalb das SECO keine Möglichkeit habe, ein Schutzklauselverfahren einzuleiten. Das öffentliche Interesse bestehe im Schutz von Leben und Gesundheit der betroffenen Arbeitnehmenden; es hätten sich bereits viele Unfälle nach jenem Muster durch das Nichterkennen der mangelhaften Verriegelung ereignet. Die Unfallursache könne jeweils nicht im Detail beschrieben werden. Beim Absturz eines Anbaugerätes könne die Unfallursache nur in der mangelnden Konstruktion liegen. Es greife zu kurz, jeweils den Maschinisten dafür verantwortlich machen zu wollen. Dass keine Warnung publiziert worden sei, sei kein Beweis dafür, dass die Norm SN EN 474-1 sämtliche Sicherheits- und Gesundheitsschutzvorschriften gemäss Anhang I der MRL abdecke, was nicht der Fall sei. Wo ein Risiko bereits beim Bau der Maschine minimiert werden könne, bleibe kein Platz für zusätzliche organisatorische Massnahmen (vgl. Reihenfolge für die Integration der Sicherheit (Anhang I Ziff. 1.1.2 Buchst. b MRL). Verschiedene Inverkehrbringer hätten in der Zwischenzeit bewiesen, dass auch technische Lösungen möglich seien (SWE der Marke D._______). Soweit die Beschwerdeführerin darauf hinweise, dass in der Norm SN EN 474-1 A1+2009 Anhang A auch menschliches Fehlverhalten (Ziff. 8.6) erwähnt sei, sei zu wiederholen, dass das versehentliche Herabfallen von Anbaugeräten in dieser Norm nicht explizit und nicht verbindlich geregelt sei (Ziff. 16). Der aktenkundig durchgeführten Risikobeurteilung fehle Grundlegendes.
C-2016/2014 K. In der Triplik vom 23. März 2015 (B-act. 22) wiederholte die Beschwerdeführerin den Antrag auf Aufhebung der angefochtenen Verfügung, ergänzte ihre Begründung und nahm zur Duplik der Vorinstanz Stellung. L. In der Quadruplik vom 13. Mai 2015 (B-act. 24) wiederholte die Vorinstanz ihren Antrag auf Abweisung der Beschwerde, ergänzte die Begründung und nahm zur Triplik der Beschwerdeführerin Stellung. Zudem legte sie die beiden Rapporte zu den tödlichen Unfällen im Zusammenhang mit den SWE ins Recht (Beilagen 15 und 16). M. In der Quintuplik vom 6. Juli 2015 (B-act. 28) nahm die Beschwerdeführerin zur Quadruplik der Vorinstanz Stellung und wiederholte den Antrag auf Aufhebung der angefochtenen Verfügung. N. Mit Zwischenverfügung vom 8. Juli 2015 (B-act. 29) sandte das Bundesverwaltungsgericht der Vorinstanz ein Doppel der Quintuplik zu und bot ihr Gelegenheit zu einer Stellungnahme. Gleichzeitig wies es darauf hin, dass der Schriftenwechsel im Unterlassungsfall als abgeschlossen gelte. O. In der Sextuplik vom 1. September 2015 (B-act. 30) erneuert die Vorinstanz ihren Antrag auf Abweisung der Beschwerde und nahm zu der Quintuplik der Beschwerdeführerin Stellung. P. Am 30. November 2015 brachte der Instruktionsrichter der Beschwerdeführerin die Sextuplik zur Kenntnis und schloss den Schriftenwechsel ab (B-act. 31). Q. Auf die weiteren Vorbringen und Unterlagen der Parteien wird – soweit für die Entscheidfindung erforderlich – in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
C-2016/2014 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33 VGG genannten Behörden. Die sachliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts zur Beurteilung von Beschwerden gegen Verfügungen der Vollzugsorgane im Bereich der Produktesicherheit ergibt sich seit dem 1. Juli 2010 aus Art. 15 PrSG. 1.2 Der SUVA obliegt die Kontrolle über die Einhaltung der Vorschriften über das Inverkehrbringen (Art. 20 Abs. 1 Bst. a der Verordnung vom 19. Mai 2010 über die Produktesicherheit [PrSV, SR 930.111]); sie ist eine Vorinstanz im Sinn von Art. 33 Bst. e VGG. Das Bundesverwaltungsgericht ist demnach zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde gegen die gestützt auf das PrSG erlassene Verfügung der SUVA vom 13. März 2014 zuständig. 1.3 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG in Verbindung mit Art. 15 Abs. 1 PrSG). 1.4 Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin durch die angefochtene Verfügung vom 13. März 2014 besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung. Zudem hat sie am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen. Sie ist daher zur Beschwerdeführung legitimiert (vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die frist- und formgerecht erhobene Beschwerde ist, nachdem auch der Kostenvorschuss rechtzeitig einbezahlt wurde, einzutreten. 1.5 1.5.1 Anfechtungsobjekt bildet vorliegend die Verfügung der SUVA vom 13. März 2014, in welcher der Beschwerdeführerin das weitere Inverkehrbringen von Schnellwechseleinrichtungen Ca._______ und vergleichbaren SWE ab dem 1. Januar 2016 verboten wurde, solange diese nicht der Maschinenrichtlinie 2006/42/EG, insbesondere nicht den Anforderungen gemäss Erwägungen 2.1-2.4, entsprächen. 1.5.2 Davon zu unterscheiden ist der Streitgegenstand. Im Bereich der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege ist der Streitgegenstand das
C-2016/2014 Rechtsverhältnis, welches – im Rahmen des durch die Verfügung bestimmten Anfechtungsgegenstandes – den auf Grund der Be-schwerdebegehren angefochtenen Verfügungsgegenstand bildet (BGE 110 V 48 E. 3b und c, mit Hinweisen; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungs-rechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 44 ff.). 1.5.3 Nicht bestritten ist vorliegend, dass das Produkt den Anforderungen der Norm SN EN 474-1 entspricht (vgl. Verfügung Ziff. 2.2: "trotz Einhaltung der Norm SN EN 474-1" [doc. 1] sowie Vernehmlassung [B-act. 9 Ziff. 8]), auch wenn sich keine Konformitätsbestätigung explizit zur SWE Ca._______ in den Akten befindet. Ebenfalls unbestritten ist, dass es sich bei der Norm SN EN 474-1 um eine von der SECO bezeichnete, im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlichte und im Sinne von Art. 6 PrSG geeignete Norm handelt (BBl 2007 3810 ff., vgl. Vernehmlassung [B-act. 9] Ziff. 6). 1.5.4 Umstritten ist, ob die Norm SN EN 474-1 sämtliche Anforderungen der MRL abdeckt, was die Beschwerdeführerin geltend macht und die Vorinstanz bestreitet. Falls das Gericht feststellen würde, dass Schutzlücken vorhanden wären, würde sich die Konformitätsvermutung nur auf die von der erwähnten Norm abgedeckten Gefahren beschränken. Für die nicht abgedeckten Gefahren hätte die Beschwerdeführerin – wie die Vorinstanz in Ziff. 7 der Vernehmlassung (B-act. 9) zurecht erwähnt – im Rahmen einer umfassenden Risikobeurteilung den Nachweis zu erbringen, dass das Produkt die grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen nach Art. 3 Abs. 2 PrSG erfüllt (vgl. dazu Urteil des Bundeverwaltungsgerichts C-4440/2008 vom 11 August 2011 E. 5, sowie HANS-JOACHIM HESS, Stämpflis Handkommentar zum PrSG, Bern 2010, Rz 18 zu Art. 5). Falls das Gericht hingegen feststellen würde, dass vorliegend keine Schutzlücke vorhanden ist und sich damit die Konformitätsvermutung auf alle Anforderungen der MRL bezieht, wäre es Sache der Vorinstanz, die Konformitätsvermutung durch einen Gegenbeweis umzustossen (vgl. PrSG Art. 5 Abs. 2, sowie HESS, a.a.O., Ziff. 19 zu Art. 5). 2. 2.1 Das Bundesverwaltungsgericht prüft die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich die Überschreitung oder den Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und die Unangemessenheit (Art. 49 VwVG). Der SUVA steht beim Erlass von Verfügungen betreffend Unfallverhütung und Marktüber-
C-2016/2014 wachung ein grosser Ermessensspielraum zu. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung hat auch die Rechtsmittelbehörde, der volle Kognition zusteht, in Ermessensfragen den Entscheidungsspielraum der Vorinstanz zu respektieren. Sie hat eine unangemessene Entscheidung zu korrigieren, kann aber der Vorinstanz die Wahl unter mehreren angemessenen Lösungen überlassen (BGE 133 II 35 E. 3). Daher hat das Bundesverwaltungsgericht nur den Entscheid der unteren Instanzen zu überprüfen und sich nicht an deren Stelle zu setzen (BGE 126 V 75 E. 6). Insbesondere dann, wenn die Ermessensausübung, die Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe oder die Sachverhaltswürdigung hoch stehende, spezialisierte technische, wissenschaftliche oder wirtschaftliche Kenntnisse erfordert, ist eine Zurückhaltung des Gerichts bei der Überprüfung vorinstanzlicher Bewertungen angezeigt (vgl. BGE 135 II 296 E. 4.4.3; BGE 133 II 35 E. 3). Es stellt daher keine unzulässige Kognitionsbeschränkung dar, wenn das Gericht – das nicht als Fachgericht ausgestaltet ist – nicht ohne Not von der Auffassung der Vorinstanz abweicht, soweit es um die Beurteilung technischer, wissenschaftlicher oder wirtschaftlicher Spezialfragen geht, in denen die Vorinstanz über ein besonderes Fachwissen verfügt (vgl. dazu auch ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, S. 90, Rz. 2.154). 2.2 Mit Bezug auf das anwendbare Recht ist davon auszugehen, dass in zeitlicher Hinsicht grundsätzlich diejenigen Rechtssätze massgebend sind, die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden Tatbestandes Geltung haben (BGE 132 V 215 E. 3.1.1 S. 220; 127 V 466 E. 1 S. 467). Die angefochtene Verfügung datiert vom 13. März 2014, weshalb das am 1. Juli 2010 in Kraft getretene PrSG (und dessen Ausführungsbestim-mungen) anwendbar ist. Im Folgenden werden – soweit nicht anders vermerkt – die im Zeitpunkt des Verfügungserlasses anwendbaren gesetzlichen Grundlagen und Normen dargestellt. 2.3 Das Bundesverwaltungsgericht stellt den rechtserheblichen Sachverhalt, unter Vorbehalt der Mitwirkungspflicht der Parteien (Art. 13 VwVG), von Amtes wegen fest (Art.12 VwVG) und wendet das Recht grundsätzlich frei an, ohne an die Parteianträge oder die rechtlichen Begründungen der Parteien gebunden zu sein (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Von den Verfahrensbeteiligten nicht aufgeworfene Rechtsfragen werden indes nur geprüft, wenn hierzu aufgrund der Parteivorbringen oder anderer sich aus den Akten ergebender Anhaltspunkte hinreichender Anlass besteht (Rügeprinzip).
C-2016/2014 3. 3.1 Das PrSG soll die Sicherheit von Produkten gewährleisten und den grenzüberschreitenden freien Warenverkehr erleichtern; es gilt für das gewerbliche oder berufliche Inverkehrbringen von Produkten (Art. 1 f. PrSG). Dabei soll das schweizerische Recht auf das Recht der Europäi-schen Union (EU) abgestimmt werden (Botschaft des Bundesrates zum Produktesicherheitsgesetz vom 25. Juni 2008 [BBl 2008 7407]). Eine be-hördliche Zulassung von Produkten ist – entsprechend der von der EU entwickelten "Neuen Konzeption (New approach)" betreffend die techni-sche Harmonisierung und die Normung (vgl. HESS, a.a.O, Rz. 15 ff. zu Art. 4 mit Hinweisen) – nicht vorgesehen, sondern vielmehr ein System der nachträglichen Kontrolle bzw. der Marktkontrolle (vgl. Art. 10 PrSG i.V.m. Art. 19 PrSV). 3.2 Produkte dürfen gemäss Art. 3 PrSG nur in Verkehr gebracht werden, wenn sie bei normaler oder vernünftigerweise vorhersehbarer Verwendung die Sicherheit und Gesundheit der Verwenderinnen und Verwender und Dritter nicht gefährden (Abs. 1). Sie müssen den grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen nach Art. 4 PrSG oder, wenn keine solchen Anforderungen festgelegt worden sind, dem Stand des Wissens und der Technik (Abs. 2) entsprechen. 3.3 Der Bundesrat legt die grundlegenden Sicherheits- und Gesund-heitsanforderungen fest; er berücksichtigt dabei das entsprechende inter-nationale Recht (Art. 4 PrSG). Wer ein Produkt in Verkehr bringt, muss nachweisen können, dass es die grundlegenden Sicherheits- und Ge-sundheitsanforderungen erfüllt (Art. 5 Abs. 1 PrSG). Wird ein Produkt nach den technischen Normen gemäss Art. 6 PrSG hergestellt, so wird vermutet, dass es die grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsanfor-derungen erfüllt (Art. 5 Abs. 2 PrSG). Das zuständige Bundesamt be-zeichnet im Einvernehmen mit dem Staatssekretariat für Wirtschaft (SE-CO) die technischen Normen, die geeignet sind, die grundlegenden Si-cherheits- und Gesundheitsanforderungen nach Art. 4 PrSG zu konkreti-sieren (Art. 6 Abs. 1 PrSG). Soweit möglich bezeichnet es die internatio-nal harmonisierten Normen (Art. 6 Abs. 2 PrSG). Wer ein Produkt in Ver-kehr bringt, das den technischen Normen nach Art. 6 PrSG nicht ent-spricht, muss nachweisen können, dass das Produkt die grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen auf andere Weise erfüllt (Art. 5 Abs. 3 PrSG). 3.4 Gemäss Art. 1 Absatz 1 der Verordnung über die Sicherheit von Maschinen vom 2. April 2008 (MaschV, SR 819.14) regelt diese Verordnung
C-2016/2014 das Inverkehrbringen und die Marktüberwachung betreffend Maschinen nach der Richtlinie 2006/42/EG (EU-Maschinenrichtlinie). Gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. a MaschV dürfen Maschinen nur in Verkehr gebracht werden, wenn sie bei […] bestimmungsmässiger oder vernünftigerweise vorhersehbarer Verwendung die Sicherheit und die Gesundheit von Personen […] nicht gefährden; und (lit. b) die Anforderungen nach den folgenden Bestimmungen der EU-Maschinenrichtlinie erfüllt sind: Artikel 5 Absatz 1 Buchstaben a-e sowie Absätze 2 und 3 und Artikel 12 und 13. 3.5 Gemäss Art. 5 Abs. 1 lit. a MRL muss der Hersteller oder sein Bevollmächtigter vor dem Inverkehrbringen und/oder Inbetriebnahme einer Maschine sicherstellen, dass sie die in Anhang I aufgeführten, für sie geltenden grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsschutzanforderungen erfüllt. Gemäss Art. 5 Abs. d MRL hat er die zutreffenden Konformitätsbewertungsverfahren gemäss Art. 12 durchzuführen. Gemäss Art. 12 Abs. 2 MRL führt der Hersteller das in Anhang VIII vorgesehene Verfahren der Konformitätsbewertung mit interner Fertigungskontrolle bei der Herstellung der Maschinen durch. Gemäss Anhang VIII Ziffer 3 MRL muss der Hersteller alle erforderlichen Massnahmen ergreifen, damit durch den Herstellungsprozess gewährleistet ist, dass die hergestellten Maschinen […] den Anforderungen dieser Richtlinie entsprechen. 3.6 Die Norm SN EN 474-1 ist eine technische Norm, die geeignet ist, die grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen für Maschinen im Sinne von Art. 3 MaschV zu konkretisieren (vgl. BBl 2013 9756). Die EN Norm 474-1 wurde im Jahr 2007 übernommen (BBl 2007 3811). Es erfolgten Anpassungen im Jahr 2009 (EN 474-1 + A1, vgl. BBl 2009 6560) und im Jahr 2013 (EN 474-1 + A3 sowie EN 474-1 + A4, vgl. BBl 2013 9756). 3.7 Nach Art. 10 Abs. 1 PrSG können die Vollzugsorgane Produkte, die in Verkehr gebracht werden, kontrollieren und nötigenfalls Muster erheben. Die Kontrolle über die Einhaltung der Vorschriften über das Inverkehrbringen obliegt der Suva (Art. 20 Abs. 1 Bst. a PrSV in Verbindung mit der Verordnung des WBF [früher EVD] über den Vollzug der Marktüberwachung nach dem 5. Abschnitt der Verordnung über die Pro-duktesicherheit [SR 930.111.5], Anhang Bst. a Ziff. 1). 3.8 Ergibt die Kontrolle, dass ein Produkt den grundlegenden Sicherheitsund Gesundheitsanforderungen oder dem Stand des Wissens und der
C-2016/2014 Technik nicht entspricht, so verfügt das Vollzugsorgan die geeigneten Massnahmen (Art. 10 Abs. 2 PrSG). Gemäss Art. 10 Abs. 3 PrSG kann das Vollzugsorgan zum Schutze der Sicherheit oder Gesundheit der Ver-wenderinnen oder Verwender oder Dritter insbesondere das weitere In-verkehrbringen eines Produkts verbieten (Bst. a), die Warnung vor den Gefahren eines Produkts, seine Rücknahme oder einen Rückruf anord-nen und nötigenfalls selbst vollziehen (Bst. b), ein Produkt, von dem eine unmittelbare und ernste Gefahr ausgeht, einziehen und vernichten oder unbrauchbar machen (Bst. d). Massnahmen nach Absatz 3 werden, so-fern dies zum Schutze der Bevölkerung erforderlich ist, als Allgemeinver-fügung erlassen (Art. 10 Abs. 5 PrSG). 3.9 Die Aufgaben und Befugnisse der Kontrollorgane sind in Art. 22 PrSV näher geregelt. Gemäss Abs. 1 führen die Kontrollorgane stichprobenweise Kontrollen über die Einhaltung der Sicherheitsvorschriften für Produkte durch. Sie verfolgen begründete Hinweise, wonach Produkte den Vorschriften nicht entsprechen. Eine solche Kontrolle umfasst die formelle Überprüfung, ob die Konformitätserklärung (sofern erforderlich) vorliegt und den gesetzlichen Vorschriften entspricht, die technischen Unterlagen vollständig sind, und – sofern erforderlich – eine Sicht- und Funktionskontrolle sowie eine Nachkontrolle des beanstandeten Produkts (Abs. 2). Im Rahmen der Kontrolle sind die Kontrollorgane insbesondere befugt, die für den Nachweis der Konformität des Produkts erforderlichen Unterlagen und Informationen zu verlangen, Muster zu erheben und Prüfungen an-zuordnen sowie während der üblichen Arbeitszeit die Geschäftsräume zu betreten (Abs. 3). Bestehen Zweifel, ob das Produkt a) mit den einge-reichten Unterlagen übereinstimmt; oder b) trotz eingereichter korrekter Unterlagen den geltenden Vorschriften entspricht, können die Kontrollor-gane eine technische Überprüfung des Produkts anordnen (Abs. 4). Bringt der Inverkehrbringer die verlangten Unterlagen nach Absatz 3 in-nerhalb der von den Kontrollorganen festgesetzten Frist nicht oder nicht vollständig bei, oder entspricht das Produkt nicht den Vorschriften des PrSG oder der PrSV, so ordnen sie die erforderlichen Massnahmen nach Art. 10 Abs. 3 und 4 PrSG an (Abs. 5). Vor der Anordnung der Massnah-me geben sie dem Inverkehrbringer Gelegenheit zur Stellungnahme (Abs. 6). Für das Verfahren der Kontrollorgane ist das VwVG anwendbar (Art. 23 PrSV). 3.10 Das Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über die technischen Handelshemmnisse (THG; SR 946.51) legt in Art. 4 Abs. 2 fest, dass die technischen Vorschriften auf diejenigen der wichtigsten Handelspartner der
C-2016/2014 Schweiz abzustimmen sind. In diesem Sinne sind die Sicherheitsan-forderungen gemäss Richtlinie 98/37/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 zur Angleichung der Rechts- und Ver-waltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für Maschinen (Amtsblatt der EU, L 207 vom 23. Juli 1998, S.1) in Anwendung des bis Ende Juni 2010 in Kraft gewesenen Bundesgesetzes vom 19. März 1976 über die Sicherheit von technischen Einrichtungen und Geräten (STEG; SR 819.1) und der Verordnung vom 12. Juni 1995 über die Sicherheit von technischen Einrichtungen und Geräten (STEV; SR 819.11) im Schweizer Recht umgesetzt worden. Am 29. Juni 2006 ist die neue Richtlinie 2006/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Mai 2006 über Maschinen und zur Änderung der Richtlinie 95/16/EG (Amtsblatt der Europäischen Union [EU], L 157/87 vom 9.6.2006; in der EU in Kraft gesetzt worden. Die Adaption des Schweizer Rechts an die MRL 2006/42/EG erfolgte gestützt auf die Art. 4 und Art. 83 Abs. 1 UVG mit der Verordnung über die Sicherheit von Maschinen vom 2. April 2008 [MaschV; SR 819.14] in Ausführung des Elektrizitätsgesetzes vom 24. Juni 1902 [EleG; SR 734.0] und des THG). 4. 4.1 Wie vorstehend dargelegt (vgl. E. 3.8 hiervor), können die Vollzugsorgane in Anwendung von Art. 10 Abs. 3 Bst. a PrSG das Inverkehrbringen gefährlicher Produkte verbieten. Unabdingbar sind dabei eine genaue und unzweideutige Identifikation des Produkts sowie die genaue Be-zeichnung des Produktesicherheitsmangels, denn die Bindungswirkung darf nur das inkriminierte Produkt, nicht aber andere, ähnliche Produkte desselben Herstellers betreffen. Es muss zudem zweifelsfrei feststellbar sein, ob ein anschliessend verbessertes, nachgerüstetes Produkt der Verbotsbindung der erlassenen Verfügung unterliegt (HESS, a.a.O., Rz 17 zu Art. 10 mit Hinweisen; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-6412/2012 vom 3. November 2014 E. 5.2). 4.2 Vorliegend hielt die Vorinstanz in Ziffer 3.1 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung vom 13. März 2014 fest, der Beschwerdeführerin werde das weitere Inverkehrbringen von Schnellwechseleinrichtungen Ca._______ und vergleichbare SWE (gemäss Erwägungen 2.7) ab dem 1. Januar 2015 (recte: 2016) verboten […]. 4.3 Aufgrund dieser Formulierung ist zu prüfen, ob die Verbotserweiterung, wonach auch "vergleichbare SWE (gemäss Erwägungen 2.7)" nicht mehr
C-2016/2014 in Verkehr gebracht werden dürften, dem Gebot der unzweideutigen Identifikation des Produkts entspricht. 4.4 In den Erwägungen (Ziff. 2.7) der angefochtenen Verfügung wird ausgeführt, dass sich im Produktesortiment der Beschwerdeführerin weitere Schnellwechseleinrichtungen befänden, welche über die in den Erwägungen 2.1 – 2.4 erwähnten Mängel verfügen könnten; es seien dies z. B. folgende Typen: Cb-d._______, Da._______ und Db._______. Die Beurteilung, welche Typen den erwähnten Mangel ebenfalls aufwiesen, liege in der Verantwortung der Beschwerdeführerin als Inverkehrbringerin; sollten vergleichbare Schnellwechseleinrichtungen in Verkehr gebracht werden, seien die Anforderungen in der obigen Erwägung auch für diese Maschinen zu berücksichtigen. 4.5 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz nehme keine Differenzierung zwischen den einzelnen SWE der verschiedenen Hersteller und deren Sicherheitskonzepten vor, sondern schlage mit der gleichen Begründung alle über einen Kamm. Sie habe das konkrete Produkt gar nicht geprüft (B-act. 1 Ziff. 14). Die Vorinstanz habe auch gegenüber anderen Inverkehrbringern in pauschaler Weise ein Verkaufsverbot verhängt, ohne zu prüfen und im Detail nachzuweisen, von welcher SWE von welchem Hersteller weshalb eine Gefährdung ausgehe (B-act. 1 Ziff. 25). In der Replik macht sie geltend, das Verkaufsverbot sei zu wenig genau definiert und führe zu einer grossen Rechtsunsicherheit, indem das Inverkehrbringen von SWE Ca._______ "und vergleichbarer SWE" verboten werde (B-act. 14 Ziff. 61). 4.6 Die vorinstanzliche Erwägung 2.7 (unter Hinweis auf E. 2.1-2.4), auf welche sich die Vorinstanz bezüglich der Identifizierung in der Vernehmlassung stützt, verweist – nebst auf den explizit betroffenen Typ Ca._______ – auf die Typen Cb-d._______ sowie Da._______ und Db._______, "welche über den in Erwägungen 2.1 – 2.4 erwähnten Mangel verfügen könnten". Die Vorinstanz überlässt es damit der Beschwerdeführerin als Inverkehrbringerin, aufgrund der Beschreibung der Mängel zu entscheiden, welche Typen betroffen sind. In der Vernehmlassung (B-act. 9 Ziff. 17: ad Ziff. 15) und in der Duplik (B-act. 18 Ziff. 22) führt die Vorinstanz aus, das Verkaufsverbot werde – unter Hinweis auf die Erwägungen 2.1-2.4 – soweit als möglich eingegrenzt. In der Duplik weist sie zudem darauf hin, dass nur Produkte mit dem kritisierten Funktions-Prinzip betroffen seien, unter Hinweis auf die genauen Ablaufschritte (B-act. 18 Ziff. 10, 13).
C-2016/2014 Das Vorgehen der Vorinstanz in Bezug auf die "vergleichbaren" Produkte ist unzulässig. Sie überlässt es im Ergebnis den Inverkehrbringern, zu entscheiden, ob ein Produkt den grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsschutzvorschriften entspricht. Es ist Sache der Vorinstanz, im Rahmen des Kontrollverfahrens die notwendigen Prüfungshandlungen für jedes einzelne Produkt vorzunehmen und bei jedem einzelnen Produkt zu entscheiden, ob es die grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsschutzvorschriften erfüllt (vgl. Art. 10 PrSG). Weiter begründet die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung, die erwähnten Typen "könnten" (Konjunktiv) einen Mangel aufweisen. Sie legt aber auf Seite 3 der Vernehmlassung (B-act. 9) selber dar, es sei davon auszugehen, dass bei einzelnen Herstellern von SWE – so auch bei den Produkten der Beschwerdeführerin – bestimmte Details bei den Verbindungselementen oder Verriegelungselementen anders gestaltet seien als im vorgenannten Dokument dargestellt (gemeint sind die technischen Erläuterungen zur SWE-Problematik, doc. 11). Auch in ihrem Schreiben vom 27. Juni 2013 weist die Vorinstanz auf "unterschiedliche Funktionsprinzipien" hin (doc. 6 S. 1). Deshalb vermag die mit der angefochtenen Verfügung festgehaltene Beschreibung der Mängel und der Hinweis auf andere Typen dem Gebot der zweifellosen Identifikation des betroffenen Produkts nicht zu genügen, auch wenn die Vorinstanz darauf hinweist, dass die Problematik immer dieselbe sei (mangelhafte Verriegelung, Nichterkennen durch den Maschinenführer). 4.7 Die in Ziffer 3.1 des Verfügungsdispositivs enthaltene Verbotserweiterung "und vergleichbare SWE (gemäss Erwägungen 2.7) " erfüllt deshalb die Anforderungen an die hinreichende Bestimmtheit nicht. 4.8 Falls das Gericht nachfolgend zur Feststellung gelangen sollte, das Verkaufsverbot sei rechtmässig, wäre somit lediglich der Typ Ca._______ betroffen. Die Beschwerde wäre in diesem Punkt gutzuheissen und die angefochtene Verfügung insofern abzuändern, als der erwähnte Verfügungspassus "und vergleichbare SWE (gemäss Erwägungen 2.7) zu streichen ist (vgl. aber auch E. 5 f.).
5.
C-2016/2014 5.1 Zwischen den Verfahrensbeteiligten streitig und in einem weiteren Schritt zu prüfen ist, ob die Schweizer Norm (SN) EN 474-1 alle Anforderungen der MRL abdeckt und sich die Beschwerdeführerin deshalb auf die Vermutung berufen kann, dass die SWE Typ Ca._______ allen grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsvorschriften der MRL entspricht (Konformitätsvermutung). 5.2 Die Vorinstanz geht in der angefochtenen Verfügung davon aus, dass eine Schutzlücke in dem Sinne besteht, dass die Norm SN EN 474-1 das in der MRL Anhang I Ziff. 1.3.3 definierte Risiko "herabfallende und herausgeschleuderte Gegenstände" bei voraussehbarer Fehlanwendung durch den Maschinenführer nicht abdecke. Weder für die Gefährdung durch menschliches Fehlverhalten noch für die Gefährdung durch herabfallende oder herausgeschleuderte Gegenstände oder Flüssigkeiten (Ziffern 8.6 und 15 der Liste der signifikanten Gefährdungen [Anhang A] finde sich ein Verweis auf die SWE betreffende Ziff. 5.21 der Norm (B-act. 13 Ziff. 12). Auch die Gefährdung des menschlichen Fehlverhaltens sei deshalb nicht abgedeckt. Die SWE entspreche damit zwar der Norm SN EN 474-1, nicht aber allen Anforderungen der MRL. Da sich durch herabfallende Gegenstände diverse, auch tödliche Unfälle ereignet hätten, müsse die Beschwerdeführerin – in Anwendung der Reihenfolge nach Ziff. 1.2.2 des Anhangs zur MRL – zusätzliche bauliche Massnahmen ergreifen, organisatorische Massnahmen reichten nicht. 5.3 Die Beschwerdeführerin macht geltend, es sei eine Risikobeurteilung nach der Norm SN EN 474-1 vorgenommen worden. Das Produkt entspreche dieser Norm vollständig und erfülle deshalb die Anforderungen. In der Norm seien auch die in der MRL erwähnten Risiken der herabfallenden und herausgeschleuderten Gegenstände sowie des menschlichen Fehlverhaltens abgedeckt. Es bestände deshalb keine Schutzlücke, wie dies die Vorinstanz ausführe. Es treffe auch nicht zu, dass ein Maschinenführer – wegen mehrerer zu durchlaufender rückzukoppelnder Schritte – ein Anbaugerät unabsichtlich nicht korrekt ankoppeln könne. 5.4 Zunächst ist festzuhalten, dass sich für die SWE Ca._______ keine explizite Konformitätsbestätigung in den Akten befindet. Dort befindet sich aber eine Konformitätserklärung für den Hydraulikbagger Ce._______, wobei diese Erklärung auch Anbaugeräte umfasst (vgl. B-act. 1 Beilage 9 S. 14-16). In der Erklärung wird dargelegt, dass die Maschine den grundsätzlichen Anforderungen an Gesundheit und Sicherheit, welche in der EU-
C-2016/2014 Richtlinie zur Maschinensicherheit 2006/42/EG angegeben seien, entspreche (S. 14). Bei der Prüfung seien die harmonisierten Normen EN 474- 1:2006 1 A1:2009 und 474-5:2006 + A1:2009 angewendet worden (S. 15). Weiter befindet sich ein Dokument "Quick Assessment of Quick Couplers zu Cf._______ (act. 5) in den Akten, mit einem Hinweis auf die Norm EN 474-1:2006 Anhang B. Da beide Parteien aufgrund der Begründungen in der angefochtenen Verfügung und in der Vernehmlassung (vgl. vorne E. 1.5.3) davon ausgehen, dass das Produkt der Norm SN EN 474-1 entspricht, ist das Vorhandensein einer Konformitätsbestätigung für die SWE Ca._______ vorliegend nicht weiter zu prüfen (Rügeprinzip, vgl. vorne E. 2.3). 5.5 Wie in E. 2.2 ausgeführt, wird vorliegend auf die zum Zeitpunkt der Verfügung geltende, zuletzt publizierte Fassung der Norm SN EN 474-1 abgestellt. Die Vorinstanz räumt dazu selber ein, dass unerheblich sei, welche Fassung vorliegend berücksichtigt werde (B-act. 9 Ziff. 6). Die zum Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung geltende Norm SN EN 474-1:2006+A4:2013 (BBl 2013 9756) regelt die Sicherheit von Erdbaumaschinen. In Teil I der Norm werden die allgemeinen Anforderungen beschrieben; es wird auch darauf hingewiesen, dass es sich um eine Typ C-Norm handelt. Ziffer 1 des Anwendungsbereichs lautet wie folgt: "Diese Europäische Norm behandelt alle signifikanten Gefährdungen, Gefährdungssituationen und Gefährdungsereignisse, die auf Erdbaumaschinen zutreffen, wenn sie bestimmungsgemäss verwendet werden. Die nach vernünftigem Ermessen für den Hersteller vorhersehbare Nutzung der Maschine ausserhalb der bestimmungsmässigen Verwendung ist ebenfalls berücksichtigt (siehe Abschnitt 4). Abschnitt 4 verweist auf Anhang A, wo alle signifikanten Gefährdungen aufgelistet werden. Ziffer 5.21 der Norm verweist unter dem Titel "Arbeitsausrüstungen und Schnellwechseleinrichtungen" auf die Anforderungen in Anhang B. Unter dessen Ziffer B.2 "Schnellwechseleinrichtungen" werden die Anforderungen an Verriegelung (B.2.1.1) und Verschliessen (B.2.1.2) ausführlich definiert. Zudem werden in Ziffer B.2.2 die Anforderungen an das Stellteil beschrieben. So werden im Anhang B konkret u.a. folgende Ausführungen gemacht:
C-2016/2014 B.2.1.1 "Die Schnellwechseleinrichtung muss über ein Verriegelungssystem verfügen, das folgende Anforderungen erfüllt: a) Es muss aus einer formschlüssigen Verbindung oder einer keilförmigen Verbindung oder einer kraftschlüssigen Verbindung bestehen. Eine reibschlüssige Verbindung ist nicht zulässig; b) es muss vom Maschinenführerplatz oder von der Position aus, von der die Schnellwechseleinrichtung betätigt wird, möglich sein, die vollständige Verriegelung zu überprüfen; c) es darf nicht möglich sein, dass sich die Arbeitsausrüstung durch die Fehlfunktion oder durch Nachlassen der Verriegelungs(-kräfte) löst; […] B.2.1.2 Zusätzlich zu B.2.1.1 muss die Schnellwechseleinrichtung ein Verschlusssystem haben, das folgende Anforderungen erfüllt: a) Es muss sicherstellen, dass das Verriegelungssystem wirksam bleibt und die Arbeitsausrüstung in der vorgesehenen Arbeitsposition, unter Berücksichtigung von vernünftigerweise vorhersehbaren Betriebsbedingungen, hält […]; b) bei Schnellwechseleinrichtungen, die über ein Stellteil am Maschinenplatz betätigt werden, muss es [das Verschlusssystem] selbständig als Teil des Verriegelungssystems ausgelegt werden; c) bei manuell betätigten Schnellwechseleinrichtungen muss es von der Position aus manuell durchgeführt werden, von der aus der Verriegelungsvorgang durchgeführt wird, oder ein selbständig erfolgender Vorgang während der Verriegelung sein; d) ein selbständiges Verschlusssystem muss entweder ein automatisches oder handbestätigtes System für das Aufschliessen haben; e) bei keilförmigen Verbindungen …[…] f) bei kraftschlüssigen Verbindungen… […] Die Anforderungen an Verriegelung, Verschliessen und Stellteil verfolgen ohne Zweifel das Ziel, dass keine Anbaugeräte herabfallen. Der Argumentation der Vorinstanz, wonach die Norm SN EN 474-1 die in Ziffer 1.3.3 der MRL beschriebene Gefahr der herabfallenden und herausgeschleuderten Gegenstände nicht abdecke, kann deshalb offensichtlich nicht gefolgt werden. Auch den Ausführungen in der Vernehmlassung, wonach in Anhang B zwar einzelne Hinweise zur Sequenz "Verriegelung" und "Verschliessung" enthalten seien, aber Hinweise zur Aufnahme des Anbaugerätes bzw. zur
C-2016/2014 korrekten Positionierung der SWE im Zeitpunkt der Verriegelung nicht in der Norm enthalten seien (B-act. 9 Ziff. 14), kann nicht gefolgt werden. Denn die obenstehenden Gefahrenbeschreibungen enthalten generelle Ausführungen zur Verriegelung und zum Verschliessen (vgl. auch REIN- HOLD HARTDEGEN in: Tiefbau 1/2009, Die neue EN 474-Serie (Ausgabe 2006) – Erdbaumaschinen – Sicherheit, S. 20 f.); warum darin nicht auch der Vorgang der Aufnahme des Anbaugerätes enthalten sein soll, ist unklar. Ebenfalls nicht entscheidend ist, dass der Begriff "herabfallende und herausgeschleuderte Gegenstände" im Anhang B nicht explizit verwendet wird. Anzumerken bleibt, dass die im Anhang A beschriebene Gefährdung "herabfallende und herausgeschleuderte Gegenstände und Flüssigkeiten" nicht Anbauteile, sondern z. B. geladenes Material meint; deshalb befindet sich dort auch kein Verweis auf Ziff. 5.21 (SWE). Bezüglich der Gefährdung "menschliches Fehlverhalten" ist der Vorinstanz insoweit zuzustimmen, als sie ausführt, dass in Ziffer 8.6 der Liste der signifikanten Gefährdungen ein Verweis auf die SWE (entweder Ziff. 5.21 oder Anhang B) fehlt. Hingegen übersieht die Vorinstanz in ihrer Auflistung der für die SWE geltenden signifikanten Gefährdungen (B-act. 8 Ziff. 11), dass in Ziffer 10.6. ein Verweis auf Ziff. 5.21 (SWE) besteht. Ziffer 10.6 enthält das Risiko "Bedienungsfehler (zurückzuführen auf unzureichende Anpassung der Maschine an menschliche Eigenschaften und Fähigkeiten)". Genau diese unzureichende Anpassung wird von der Vorinstanz als Hauptargument für das Verkaufsverbot geltend gemacht. Somit wird in Ziffer 10.6 das von den Parteien als "menschliches Fehlverhalten" umschriebene Risiko abgedeckt. Es liegt somit keine Schutzlücke vor. 5.6 Aus den Akten ergeben sich zwei weitere wichtige Indizien, welche dagegen sprechen, dass das Produkt Ca._______ die grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsschutzanforderungen nicht erfüllt. Einerseits ist dies die Tatsache, dass über die Anordnungen der SUVA die Schweiz als einziges Land in Europa die SWE Ca._______ verbieten will. Aus den Akten ergeben sich keine Hinweise darauf, dass ein anderes Land der EU die SWE Ca._______ (oder andere SWE) als so gefährlich betrachtet, dass es ein Marktaufsichtsverfahren eröffnet hätte, wie die Beschwerdeführerin zu Recht ausführt und was von der Vorinstanz nicht bestritten wird. Weiter ist die Tatsache zu beachten, dass die Norm ohne Warnhinweis im Amtsblatt der EU veröffentlicht worden ist, wie die Beschwerdeführerin zu Recht geltend macht (B-act. 1 S. 3) und von der Vorinstanz nicht bestritten wird. Normen, welche in einzelnen Bereichen nicht dem Sicherheitsniveau der EU-
C-2016/2014 Richtlinie entsprechen, werden jeweils mit einem entsprechenden Warnhinweis im Amtsblatt der EU veröffentlicht und die Mitgliedstaaten werden angewiesen, dies ebenfalls zu tun (vgl. Urteil des Bundeverwaltungsgerichts C-4440/2008 vom 11. August 2011 E. 5.3.3 mit exemplarischem Hinweis auf die Entscheidung der Kommission vom 11. März 2009 betreffend Norm EN 12312-9:2005, ABl. L 67 vom 12. März 2009, S. 85). 5.7 Die Vorinstanz bestreitet nicht, dass das Produkt den Anforderungen der Norm SN EN 474-1 entspricht (vgl. Verfügung Ziff. 2.2 [doc. 1], Vernehmlassung Ziff. 8, [B-act. 9]). Da – wie oben festgestellt – in der Norm SN EN 474-1 auch die Gefahr der herabfallenden und herausgeschleuderten Gegenstände abgehandelt wird, zudem die vorhersehbare, nicht bestimmungsmässige Nutzung (Ziff. 1 des Anwendungsbereichs), was menschliches Fehlverhalten miteinschliesst (Abschnitt 4 mit Verweis auf Anhang A, Ziff. 10.6), geregelt ist, erweist sich das Produkt SWE Ca._______ als maschinenrichtlinienkonform; es entspricht allen Anforderungen der MRL. Damit kann die Vorinstanz keine zusätzliche Risikobeurteilung verlangen, wie sie dies vorliegend getan hat (vgl. dazu letzter Abschnitt von Ziff. 2.1 der angefochtenen Verfügung [doc. 1] sowie Vernehmlassung Ziff. 16 [B-act. 9]). Die Feststellung der Konformität hat zudem eine Umkehr der Beweislast zur Folge (vgl. Art. 5. Abs. 2 PrSG): die Vorinstanz muss mit dem Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit nachweisen, dass das Produkt Ca._______ nicht den grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsschutzanforderungen entspricht (vgl. HESS, a.a.O, Rz. 19 zu Art. 5; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-4440/2008 vom 11. August 2011 E. 5.4). Ob dieser Beweis gelingt, bleibt nachfolgend zu prüfen. 6. 6.1 Die Vorinstanz macht geltend, es hätten sich viele Unfälle mit Personenschäden, davon zwei tödlich, im Zusammenhang mit dem Herunterfallen eines Anbaugerätes ereignet. Diese Ereignisse seien – unter Hinweis auf das Dokument "Technische Erläuterungen zur SWE-Problematik" – darauf zurückzuführen, dass sich eine Baggerschaufel oder ein anderes Anbaugerät gelöst habe und heruntergefallen sei. Dies vermöge – unter Hinweis auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-4440/2008 vom 11. August 2011 E. 5.4 – die Konformitätsvermutung umzustossen (B-act. 9 Ziff. 4).
C-2016/2014 Zur konkreten Unfallursache führt die Vorinstanz in der Verfügung aus, es sei möglich, dass ein Maschinenführer ein Anbaugerät absichtlich oder unabsichtlich nicht korrekt ankupple. Die Gefährdungen entstünden durch eine fehlerhafte oder unvollständige Verriegelung der SWE in Kombination mit einem Fehlverhalten des Maschinenführers (doc. 1 Ziff. 2.2). Dieses Fehlverhalten sei vernünftigerweise voraussehbar und werde durch etliche bekannte Ereignisse und Unfälle belegt (Ziff. 2.3). In Ziffer 2.2 der angefochtenen Verfügung und in der Vernehmlassung (B-act. 9 Ziff. 11) beschreibt die Vorinstanz ausführlich, welche Gefährdungen spezifisch beim Ankupplungsvorgang durch die fehlerhafte Verriegelung entstehen. Als Beweismittel befinden sich in den Akten ein Artikel von Rudi Clemens "Baggerschaufeln: Die tödliche Gefahr" (doc. 10), die Unfallrapporte zu den beiden tödlichen Unfällen (doc. 15, 16), eine Aufzeichnung der SUVA zu Unfällen mit SWE (doc. 8, 9) sowie technische Erläuterungen zur SWE- Problematik (doc. 11). 6.2 Die Beschwerdeführerin macht dagegen geltend, es sei unklar, auf welche Produkte die aufgelisteten Unfälle zurückzuführen seien. Auch habe die Vorinstanz das konkrete Produkt SWE Ca._______ gar nicht geprüft (B-act. 1 Ziff. 14). Die SWE C._______ seien in den letzten Jahren in grosser Stückzahl verkauft worden, Unfälle seien keine bekannt. Mit dem Stufenkonzept werde dem Risiko des unvollständigen Ankuppelns wirksam begegnet (B-act. 14 Ziff. 23). Trotz abertausenden von Betriebsstunden seien keine Personenunfälle mit SWE C._______ bekannt, was die Vorinstanz auch nicht bestreite (B-act. 22 Ziff. 17). Zudem handle es sich beim tödlichen Unfall, welcher in doc. 16 beschrieben werde, um eine SWE der Marke E._______. Deshalb sei das Abstellen auf diesen Unfall zum vornherein unzulässig.
6.3 6.3.1 Der Argumentation der Beschwerdeführerin zur Produkteidentifikation ist vollumfänglich zu folgen (vgl. vorne E. 5). Zur Diskussion steht vorliegend ausschliesslich das Produkt SWE Ca._______. Ebenso nicht bestritten ist, dass die Vorinstanz das Produkt SWE Ca._______ gar nie geprüft hat.
C-2016/2014 6.3.2 Weder der Artikel von Rudi Clemens (doc. 10) noch die Aufzeichnung der SUVA zu Unfällen mit SWE (doc. 8, 9) enthalten Hinweise auf Marke oder Typ der involvierten SWE. Nicht nur ein tödlicher Unfall, wie die Beschwerdeführerin ausführt, sondern beide wurden durch eine SWE der Marke E._______ verursacht. Die Vorinstanz weist auf S. 3 der Vernehmlassung (B-act. 9) selber darauf hin, es sei davon auszugehen, dass bei einzelnen Herstellern von SWE – so auch bei den Produkten der Beschwerdeführerin – bestimmte Details bei den Verbindungselementen oder Verriegelungselementen anders gestaltet seien als im vorgenannten Dokument dargestellt (gemeint sind die technischen Erläuterungen zur SWE- Problematik, doc. 11). Zudem beständen laut Vorinstanz unterschiedliche Funktions-Prinzipien (doc. 6 S. 1). Es ist deshalb unzulässig, aufgrund der Unfallereignisse darauf zu schliessen, dass alle SWE, so auch die SWE Ca._______, Mängel aufwiesen und die grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsschutzvorschriften verletzten. Die eingereichte Broschüre "Technische Erläuterungen zur SWE-Problematik" (doc. 11) vermag daran nichts zu ändern, da unklar bleibt, ob bei anderen Funktions-Prinzipien dieselben Probleme auftauchen können (Bolzen unterhalb der Aufnahmeachse, Bolzen nicht vollständig ausgefahren) und ob bei anderen Funktions-Prinzipien die optischen und akustischen Warnungen ebenfalls wegfallen bzw. ob nicht die gesamte Handhabung des Stellteils anders ausgestaltet ist (vgl. dazu auch B-act. 28 Ziff. 12-19). 6.3.3 Auch die genaue Ursache der Unfälle bleibt nach Durchsicht der Akten weitgehend unklar. Im Artikel von Rudi Clemens (doc. 10) werden zwar die meisten Unfälle auf das Lösen der Baggerschaufel zurückgeführt; warum genau sich die Baggerschaufel jeweils gelöst hat, wird in den meisten Fällen aber nicht beschrieben, auch wenn sich Hinweise dafür ergeben, dass einige der Unfälle durch ein mangelhaft verriegeltes Anbaugerät verursacht wurden. Wie viele Unfälle auf genau diejenige Gefahr zurückgehen, welche in der angefochtenen Verfügung der Vorinstanz beschrieben wird (doc. 1 Ziff. 2.2, B-act. 9 Ziff. 11), bleibt somit unklar. Die von der SUVA erstellten Auflistungen (doc. 8, 9) beschreiben Unfälle, bei welchen sich das Anbaugerät gelöst hat; auch hier bleibt die genaue Ursache weitgehend unbekannt. Nur bei den beiden tödlichen Unfällen wird die Unfallursache in den Rapporten genau beschrieben (doc. 15, 16). Sie besteht darin, dass die Bolzen zwar ausgefahren sind, aber nicht unterhalb der unteren Achse des Geräterahmens zu liegen kommen, gleichzeitig erlöschen die optische und die
C-2016/2014 akustische Warnung und der Maschinist kann – irrtümlich – davon ausgehen, dass das Anbaugerät korrekt angekuppelt ist. Ob diese Fehlerkette auch beim Einsatz der SWE Ca._______ auftritt, hat die Vorinstanz nicht nachgewiesen. 6.3.4 Insgesamt hat die Vorinstanz die genaue Ursache der vielen Unfälle nicht nachweisen können; zudem ist nicht nachgewiesen, dass bei den aufgelisteten Unfällen auch SWE der Marke Ca._______ involviert sind. Mit den beiden tödlichen Unfällen hat die Marke Ca._______ nachweislich nichts zu tun. Der Nachweis im Sinne der E. 5.7 ist damit nicht gelungen. 7. 7.1 Insgesamt hat die Vorinstanz selber eingeräumt, dass das Produkt der Norm SN EN 474-1 entspricht. Die Prüfung der Norm durch das Gericht hat vorliegend ergeben, dass sie in Bezug auf das Herabfallen und Herausschleudern von Gegenständen sowie in Bezug auf das menschliche Fehlverhalten keine Schutzlücke aufweist und damit auch den Anforderungen der MRL entspricht, weshalb die Konformitätsvermutung greift. Der Nachweis, wonach das Produkt den grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsschutzanforderungen gemäss Art. 3 PrSG bzw. gemäss den MRL nicht entspreche, ist der Vorinstanz nicht gelungen. Die Beschwerde ist deshalb gutzuheissen. 7.2 Die Vorinstanz hat zwar glaubhaft machen können, dass von SWE eine Gefahr ausgeht. Eine Glaubhaftmachung genügt indessen nicht, um eine Konformitätsvermutung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 PrSG umzustossen. Tatsächlich ergeben sich aus den Akten einige Indizien, wonach bei SWE eine mangelhafte Verriegelung bei der Aufnahme von Anbaugeräten zu Unfällen führen kann. Nicht bekannt ist indes, wie viele Unfälle durch den Wechsel von Anbaugeräten verursacht wurden, bei denen (k)eine SWE eingesetzt worden sind; damit fehlen Vergleichsdaten. Generell fehlen statistische Daten, welche belegen würden, dass von SWE – im Vergleich zu herkömmlichen Systemen – eine erhöhte Gefahr ausginge. 7.3 Das Gericht hält fest, dass das Produkt Ca._______ rechtmässig in Verkehr gebracht worden ist. Es handelt sich um ein ausländisches Produkt, weshalb vorliegend auch das THG anwendbar ist. Artikel 19 Abs. 5 THG verbietet Vollzugsorganen bzw. vorliegend der Vorinstanz ausdrücklich, Massnahmen anzuordnen, die eine nachträgliche bauliche Änderung rechtmässig in Verkehr gebrachter Produkte erfordern würden. Zuletzt ist
C-2016/2014 auf Art. 3 Abs. 5 PrSV hinzuweisen, wonach ein Produkt nicht allein deshalb als gefährlich zu betrachten ist, weil ein sichereres Produkt in Verkehr gebracht wurde. 7.4 Bei diesem Ausgang des Verfahrens ist nicht (mehr) relevant, dass die Beschwerdeführerin im Rahmen des vorliegenden Kontrollverfahrens keine umfassende Risikoprüfung durchgeführt hat, wie dies die Vorinstanz verlangt hat (vgl. B-act. 9 Ziff. 16), da eine solche Risikoprüfung gar nicht hätte verlangt werden dürfen. 8. Zu befinden bleibt über die Verfahrenskosten und eine allfällige Parteientschädigung. 8.1 Die Verfahrenskosten hat in der Regel die unterliegende Partei zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Der unterliegenden Vorinstanz sind allerdings keine Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Der Beschwerdeführerin ist der geleistete Verfahrenskostenvorschuss von Fr. 3'000.- nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils auf eine von ihr zu nennende Zahlungsadresse zurückzuerstatten. 8.2 Die Beschwerdeführerin hat gemäss Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) Anspruch auf eine Parteientschädigung zu Lasten der Vorinstanz. Mangels Kostennote ist die Entschädigung aufgrund der Akten festzusetzen (vgl. Art. 14 Abs. 2 VGKE). Unter Berücksichtigung des gebotenen und aktenkundigen Aufwandes der eingesetzten Rechtsvertretung erscheint eine Entschädigung von pauschal Fr. 17'000.- für das Verfassen von Beschwerde, Replik, Triplik und Quintuplik (einschliesslich Auslagen und Mehrwertsteuer) als angemessen.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und die angefochtene Verfügung wird aufgehoben. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der Beschwerdeführerin wird
C-2016/2014 der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 3'000.- nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils auf eine von ihr bekannt zu gebende Zahladresse zurückerstattet. 3. Der Beschwerdeführerin wird eine Parteientschädigung von Fr. 17'000.zugesprochen, welche von der Vorinstanz zu leisten ist. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde: Beilage: Formular Zahladresse) – die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Gerichtsurkunde) – das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (Einschreiben) – das SECO, Ressort Produktesicherheit (Einschreiben; Kopie zur Kenntnis)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Beat Weber Urs Walker
Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: