Verwaltungsverfahren 2013/51
BVGE / ATAF / DTAF 795
51 Auszug aus dem Urteil der Abteilung I i.S. Verband Schweizer Flugplätze et al. gegen Bundesamt für Zivilluftfahrt A‒121/2013 vom 17. Dezember 2013 Anfechtungsobjekt. Rechtsnatur von Richtlinien. Art. 5, Art. 34 f. und Art. 38 VwVG. Art. 6a und Art. 108a LFG. Art. 3 VIL. Art. 37, Art. 54 sowie Anhang 15 des Übereinkommens vom 7. Dezember 1944 über die internationale Zivilluftfahrt. 1. Eine abstrakte Normenkontrolle durch das Bundesverwaltungsgericht ist ‒ selbst bei Vorliegen einer Verwaltungsverordnung ‒ ausgeschlossen (E. 3.1). 2. Eine Richtlinie mit generell-abstraktem Charakter stellt kein zulässiges Anfechtungsobjekt dar (E. 5). Objet du recours. Nature juridique des directives. Art. 5, art. 34 s. et art. 38 PA. Art. 6a et art. 108a LA. Art. 3 OSIA. Art. 37, art. 54 et annexe 15 de la Convention du 7 décembre 1944 relative à l'aviation civile internationale. 1. Un contrôle normatif abstrait – même en présence d'une ordonnance administrative ‒ est exclu devant le Tribunal administratif fédéral (consid. 3.1). 2. Une directive de caractère général et abstrait ne constitue pas un acte susceptible de recours (consid. 5). Oggetto del ricorso. Natura giuridica delle direttive. Art. 5, art. 34 seg. e art. 38 PA. Art. 6a e art. 108a LNA. Art. 3 OSIA. Art. 37, art. 54 e allegato 15 della Convenzione del 7 dicembre 1944 relativa all'aviazione civile internazionale. 1. Un controllo astratto delle norme da parte del Tribunale amministrativo federale è escluso persino in presenza di un'ordinanza amministrativa (consid. 3.1). 2. Una direttiva avente carattere generale e astratto non può essere oggetto di un ricorso (consid. 5).
2013/51 Verwaltungsverfahren
796 BVGE / ATAF / DTAF
Mit Schreiben vom 26. November 2012 orientierte das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) alle Flugplatzhalter, alle Flugplatzleiter und den Verband Schweizer Flugplätze über die Genehmigung der neuen Richtlinien AD I-008 D SNOWTAM (Snow Warning to Airmen, nachfolgend: Richtlinie AD I-008) und AD I-009 D Prior Permission Required (PPR) und Restricted (R): Bedeutung und Verwendung der Begriffe auf Flugplätzen (nachfolgend: Richtlinie AD I-009) ‒ am 15. Oktober 2012 durch das BAZL genehmigt ‒ sowie deren Inkraftsetzung per 1. Dezember 2012. Die beiden Richtlinien wurden dem Schreiben beigelegt und auf der Webseite des BAZL unter der Rubrik « Rechtliche Grundlagen und Richtlinien ‒ Flugplatzleiter » der Öffentlichkeit zugänglich gemacht. Mit Eingabe vom 9. Januar 2013 erheben der Verband Schweizer Flugplätze, verschiedene Regionalgruppen des AeroClubs der Schweiz sowie verschiedene Betreiber von Flugplätzen (nachfolgend: Beschwerdeführende) Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Die Beschwerde richtet sich einerseits gegen das Schreiben des BAZL (nachfolgend: Vorinstanz) vom 26. November 2012, andererseits gegen die Richtlinie AD I-009. Die Beschwerdeführenden beantragen die Aufhebung des Schreibens der Vorinstanz vom 26. November 2012 und der damit auf den 1. Dezember 2012 in Kraft gesetzten Richtlinie AD I-009 sowie die Rückweisung an die Vorinstanz zur Überarbeitung. Sie machen im Wesentlichen geltend, die Richtlinie AD I-009 auferlege den Flugplatzbetreibern im Sinne einer Verfügung neue Pflichten und schränke sie in ihrer wirtschaftlichen Freiheit sowie in ihrem wirtschaftlichen Fortkommen ein, müssten sie doch neuerdings den Betrieb des Flugfeldes als Luftfahrtanlage während der Öffnungszeiten ständig aufrechterhalten. Faktisch habe dies zur Folge, dass sie einem Zulassungszwang unterworfen würden, das heisst, dass sie dazu verpflichtet würden, ständig eine Flugplatzinfrastruktur zu betreiben, selbst wenn mit keinem Luftverkehr gerechnet werden müsse. Die Vorinstanz beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, und macht im Wesentlichen geltend, die Richtlinie stelle in keiner Art und Weise eine Verfügung im Sinne des Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) dar, es fehle somit an einer zwingenden Prozessvoraussetzung in Form eines Anfechtungsobjektes. Das Bundesverwaltungsgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein.
Verwaltungsverfahren 2013/51
BVGE / ATAF / DTAF 797
Aus den Erwägungen: 3. 3.1 Das Vorliegen einer Verfügung beziehungsweise eines verwaltungsinternen Beschwerdeentscheids ist Sachurteilsvoraussetzung für ein Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht. Liegt keine Verfügung vor oder ist eine solche ausnahmsweise nichtig, so existiert kein Anfechtungsobjekt für eine Beschwerde (vgl. ANDRÉ MOSER/ MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl., Basel 2013, Rz. 2.6). Eine abstrakte Normenkontrolle, das heisst die Prüfung der Gültigkeit einer Norm in einem besonderen Verfahren unabhängig von einer konkreten Anwendung, ist im Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht ausgeschlossen. Gegeben ist nur die konkrete (akzessorische, inzidente, vorfrageweise) Normenkontrolle, das heisst die vorfrageweise Überprüfung einer Norm, deren Anwendung auf den konkreten Einzelfall infrage steht (vgl. ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013, Rz. 1062). In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass auch Verwaltungsverordnungen in der Verwaltungsrechtspflege des Bundes als solche nicht anfechtbar sind (vgl. BGE 121 II 473 E. 2.b; Urteil des Bundesgerichts 1P.560/1999 vom 14. Februar 2000). 3.2 Gemäss Art. 5 Abs. 1 VwVG gelten als Verfügungen hoheitliche, auf Rechtswirkungen ausgerichtete und verbindliche Anordnungen einer Behörde im Einzelfall, welche sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten zum Gegenstand haben (Bst. a). Ebenso gelten als Verfügung in diesem Sinne Feststellungen des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten und Pflichten (Bst. b) sowie die Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten und Pflichten oder das Nichteintreten auf solche Begehren (Bst. c; vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 854 ff.; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 28 Rz. 17 f. und 31; RENÉ WIEDERKEHR/PAUL RICHLI, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 2145 ff.). Verfügungen sind den Parteien schriftlich zu eröffnen (Art. 34 VwVG). Sie sind, auch wenn sie in Briefform ergehen, als solche zu bezeichnen, zu begründen und mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen (Art. 35 Abs. 1 VwVG). Aus mangelhafter
2013/51 Verwaltungsverfahren
798 BVGE / ATAF / DTAF
Eröffnung darf den Parteien kein Nachteil erwachsen (Art. 38 VwVG). Im Falle von Unklarheiten über den Verfügungscharakter eines Schreibens ist nicht massgebend, ob die Verwaltungshandlung als Verfügung gekennzeichnet ist oder den gesetzlichen Formvorschriften für eine Verfügung entspricht, sondern ob die Strukturmerkmale einer Verfügung vorhanden sind (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 29 Rz. 3). 4. Die Beschwerdeführenden stellen sich zunächst auf den Standpunkt, dass das Schreiben der Vorinstanz vom 26. November 2012 die Richtlinie AD I-009 in Kraft setze, dadurch neue Pflichten auferlege beziehungsweise bestehende Rechte sowie Pflichten ändere und deshalb als Verfügung zu werten sei. 4.1 Das Schreiben der Vorinstanz vom 26. November 2012 ist nicht als Verfügung gekennzeichnet und enthält auch keine Rechtsmittelbelehrung. Es beinhaltet keine konkreten Anordnungen, hat also keine Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten zum Gegenstand. Ebenso wenig werden Bestehen, Nichtbestehen oder Umfang von Rechten und Pflichten festgestellt. Das Schreiben hat rein informativen Charakter, begleitet die Zustellung der beiden Richtlinien AD I-008 sowie AD I-009 und fasst die aufgrund einer durchgeführten Vernehmlassung erfolgten Änderungen an den Richtlinienentwürfen zusammen. Es setzt auch nicht ‒ wie von den Beschwerdeführenden geltend gemacht ‒ die Richtlinie AD I-009 in Kraft. Letzteres geschieht durch die Ziff. 5 dieser Richtlinie selbst. Dieses Schreiben erfüllt also weder die materiellen Voraussetzungen einer Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG noch jene in formeller Hinsicht (vgl. BVGE 2008/17 E. 1.4; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A‒36/2013 vom 7. August 2013 E. 2.2). 4.2 Hinsichtlich des Schreibens vom 26. November 2012 liegt somit kein Anfechtungsobjekt vor. Demzufolge ist auf die Beschwerde diesbezüglich nicht einzutreten (vgl. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.6). 5. Es gilt weiter zu prüfen, ob mit der von der Vorinstanz am 15. Oktober 2012 genehmigten Richtlinie AD I-009 ein Anfechtungsobjekt vorliegt. Dieses Dokument ist ebenfalls weder als Verfügung bezeichnet und begründet noch ist es mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen. Es fehlt ihm damit zumindest an den formellen Merkmalen einer Verfügung.
Verwaltungsverfahren 2013/51
BVGE / ATAF / DTAF 799
5.1 Die Beschwerdeführenden machen aber geltend, die Richtlinie AD I-009 enthalte neue Verpflichtungen und weise deshalb den Charakter einer Verfügung auf. Insbesondere verlange die Richtlinie von privat betriebenen Flugfeldern, jederzeit den Betrieb des Flugfeldes sicherstellen zu müssen, selbst dann, wenn sie keine Landungen bewilligt hätten oder wenn nicht mit Flugverkehr zu rechnen sei. Diese Richtlinie führe faktisch zu einem Zulassungszwang und für die Flugplatzbetreiber zu einem enormen Mehraufwand in jeder Hinsicht. Das Instrument der Bezeichnung « PPR » oder « R » für ein Flugfeld erlaube es hingegen, den Verkehr in einer Form zu regulieren, welche den betrieblichen Möglichkeiten des Flugplatzes angemessen sei. Ausserdem machen die Beschwerdeführenden auch geltend, es fehle eine gesetzliche Grundlage für das Vorgehen der Vorinstanz. 5.2 Die Vorinstanz macht grundsätzlich geltend, es liege kein Anfechtungsobjekt vor, weshalb auf die Beschwerde nicht einzutreten sei. Sie begründet diese Position damit, dass die angefochtene Richtlinie AD I-009 eine Ausführungsvorschrift der gesetzlichen Vorgaben auf einer tieferen Normstufe darstelle, welche unterhalb der Bundesratsverordnungen liege. Es handle sich dabei um eine generell-abstrakte Grundlage für zukünftige Anwendungen im Einzelfall, welche durch individuell-konkrete Verfügung erfolgen würden. Die Richtlinie AD I-009 begründe deshalb auch keine neuen Rechte oder Pflichten. Hinsichtlich des rechtlichen Charakters der Richtlinie stellt sich die Vorinstanz auf den Standpunkt, dass es sich um eine Verwaltungsverordnung handle. 5.3 Laut Ziff. 1 der Richtlinie AD I-009 bezweckt diese, die Bedeutung und Verwendung der in der Schweiz angewendeten Begriffe « Prior Permission Required (PPR) » und « Restricted (R) » in Zusammenhang mit der Benutzung der Flugplätze durch Luftfahrzeuge zu harmonisieren. Es sollen damit die Informationen in den Luftfahrtpublikationen qualitativ verbessert werden, um einen Beitrag an die Erhöhung der Sicherheit im Luftverkehr zu leisten. « PPR » und « R » sind Mittel, um bei der Benutzung eines Flugplatzes Prioritäten, Betriebsvorschriften und andere Vorgaben durchzusetzen. Gemäss Ziff. 4.1.1 und 4.2.1 der Richtlinie ist die Anwendung von « PPR » und « R » in den offiziellen Luftfahrtpublikationen respektive im Luftfahrthandbuch zu publizieren. Zumal der vorliegend zu beurteilende Sachverhalt offensichtlich Fragen der Information im Luftverkehr tangiert, ist für seine Beurteilung der Anhang 15 zum Übereinkommen vom 7. Dezember 1944 über die internationale Zivilluftfahrt (SR 0.748.0, nachfolgend: Chicago-Übereinkom-
2013/51 Verwaltungsverfahren
800 BVGE / ATAF / DTAF
men) massgebend, insbesondere dessen Kapitel 5 (derzeit gültig in der 14. Ausgabe vom Juli 2013; nachfolgend: ICAO-Anhang 15). 5.3.1 Anhänge zum Übereinkommen werden von der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) gestützt auf Art. 37 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 54 Bst. l des Chicago-Übereinkommens herausgegeben. Sie enthalten sogenannte « Standards » und « Recommended Practices » beziehungsweise « Recommendations ». Diese werden in der schweizerischen Gesetzgebung im deutschen Text mit den Begriffen « Normen » und « Verfahren » umschrieben (vgl. Art. 37 und 38 des Chicago-Übereinkommens). Nachfolgend werden sie übereinstimmend mit der bisherigen Rechtsprechung als Normen und Empfehlungen bezeichnet (vgl. BGE 125 I 182 E. 3c.aa; Verwaltungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 44.127 E. 1.1). Normen enthalten im Sinne von Minimalanforderungen Regeln, deren einheitliche Anwendung in den Mitgliedstaaten aus Gründen der Sicherheit und der Regulierung der internationalen Flugsicherung als notwendig erachtet wird. Abweichende Regelungen müssen die Vertragsstaaten der ICAO melden (vgl. Art. 38 des Chicago-Übereinkommens sowie Vorwort Ziff. 1a ICAO-Anhang 15). Mit den Normen wird demnach ein Mindestmass in Bezug auf den Informationsfluss in der Luftfahrt definiert. Die Einhaltung der Empfehlungen wird aus Gründen der Sicherheit sowie der Regulierung und Effizienz der internationalen Flugsicherung lediglich als wünschbar erachtet. Deshalb sind die Mitgliedstaaten auch nicht verpflichtet, Abweichungen zu melden (Vorwort Ziff. 1a ICAO-Anhang 15). Empfehlungen legen ein über den Mindeststandard hinausgehendes Sicherheitsniveau fest (vgl. zum Ganzen Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A‒1851/2006 vom 18. Oktober 2010 E. 7.1.1, A‒1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 56.3.4 und A‒1765/2009 vom 2. Oktober 2009 E. 4). 5.3.2 Die ICAO-Anhänge sind entgegen ihrem Wortlaut nicht Bestandteile, die das Chicago-Übereinkommen als verbindlichen völkerrechtlichen Vertrag ergänzen, sondern es sind Beschlüsse, die vom Exekutivorgan der ICAO gefasst werden (vgl. Art. 54 Chicago-Übereinkommen), ohne dass jedoch eine zusätzliche landesinterne Genehmigung durch die Vertragsstaaten nötig wäre (vgl. PETER BALTENSPERGER, Untersuchung der luft- und verkehrspolizeilichen Befugnisse des Flughafenhalters, Diss., Basel 1984, S. 45 f.). Sie werden erst nach dem in Art. 90 des Chicago-Übereinkommens festgelegten Verfahren für die Vertragsstaaten grundsätzlich verbindlich. Insofern und im Gegensatz zum Chicago-Übereinkommen selber sind die ICAO-Anhänge somit
Verwaltungsverfahren 2013/51
BVGE / ATAF / DTAF 801
nicht allgemein verbindlich beziehungsweise absolut bindend (vgl. Botschaft des Bundesrates vom 27. September 1946 betreffend Ratifikation des Abkommens über die internationale Zivilluftfahrt vom 7. Dezember 1944 durch die Schweiz, BBl 1946 III 608, 621 und 628). Als Folge des unterschiedlichen Gehalts zwischen Normen und Empfehlungen stellt sich deshalb die Frage, ob hinsichtlich der innerstaatlichen Anwendbarkeit und Verbindlichkeit zu unterscheiden ist. Nach den von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen sind völkerrechtliche Bestimmungen dann direkt anwendbar (sog. « self-executing »), wenn sie inhaltlich hinreichend bestimmt und klar sind, um im Einzelfall Grundlage eines Entscheides bilden zu können. Bei blossen Programmartikeln und Bestimmungen, die eine Materie nur in Umrissen regeln oder dem Vertragsstaat einen beträchtlichen Ermessens- oder Entscheidungsspielraum belassen, fehlen diese Voraussetzungen (vgl. BGE 133 I 58 E. 4.2.3, BGE 126 I 240 E. 2b, BGE 125 I 182 E. 3a). 5.3.3 ICAO-Normen sind für die Mitgliedstaaten mit Ausnahme des Ablehnungsrechts, einem sogenannten « opting out », verbindlich (vgl. BALTENSPERGER, a.a.O., S. 45 f. mit Hinweisen). In Lehre und Rechtsprechung ist allerdings anerkannt, dass im landesinternen Recht auch von Normen im Sinne einer Verschärfung ohne Weiteres abgewichen werden darf (vgl. VPB 44.127 E. 1.3; BGE 125 I 182 E. 3c.aa, je mit Hinweisen). Dies müsste allerdings durch den Gesetzgeber im Rahmen des Erlasses generell-abstrakter Normen erfolgen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A‒1765/2009 vom 2. Oktober 2009 E. 4.7.3). Die ICAO-Normen sind somit völkerrechtlich zwingend in Bezug auf weniger strenges Landesrecht. Soweit sie hinreichend klar und bestimmt und damit unmittelbar anwendbar sind, berechtigen oder verpflichten sie ihre Adressaten direkt. 5.3.4 Bei den Empfehlungen ist es hingegen den Mitgliedstaaten überlassen, zu entscheiden, ob sie diese annehmen oder eine davon abweichende nationale Lösung zulassen wollen (vgl. REGULA DETTLING- OTT, Internationaler Luftverkehr, in: Georg Müller [Hrsg.], Verkehrsrecht, Bd. IV, Basel 2008, S. 406 f.; vgl. auch VPB 44.127 E. 1.2). Ihnen geht damit bereits die Verbindlichkeit ab. In der Rechtsprechung wird denn auch die Meinung vertreten, Empfehlungen seien grundsätzlich nicht bindend (vgl. BVGE 2008/41 E. 5.3.3; BGE 125 I 182 E. 3c.aa). Überdies lassen die ICAO-Empfehlungen den Vertragsstaaten definitionsgemäss einen grossen Ermessens- und Entscheidungsspielraum, weshalb sie für eine unmittelbare Anwendbarkeit nicht ausreichend be-
2013/51 Verwaltungsverfahren
802 BVGE / ATAF / DTAF
stimmt sind. Daraus ist zu folgern, dass Empfehlungen im Landesrecht zuerst umgesetzt werden müssen. Zudem muss der Gesetzgeber definieren, in welchem Ausmass vom gebotenen Spielraum Gebrauch gemacht werden soll. Erst dann entfalten die ICAO-Empfehlungen eine bindende Wirkung bei der Rechtsanwendung (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A‒1851/2006 vom 18. Oktober 2010 E. 7.1.1, A‒1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 56.3.4 und A‒1765/2009 vom 2. Oktober 2009 E. 4.3; DETTLING-OTT, a.a.O., S. 406 Fn. 36). 5.3.5 Im Schweizer Luftfahrtrecht hat der Gesetzgeber mit Art. 6a des Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948 (LFG, SR 748.0) eine formellgesetzliche Grundlage geschaffen, um internationale technische Vorschriften ohne Umsetzung in eigene Erlasse ins Landesrecht überführen zu können. Nach Abs. 1 dieser Bestimmung kann der Bundesrat ausnahmsweise einzelne Anhänge zum Übereinkommen, einschliesslich zugehöriger technischer Vorschriften, als unmittelbar anwendbar erklären. Nach dem Willen des Gesetzgebers soll davon Gebrauch gemacht werden, wenn die Überführung von Vorschriften grösseren Umfangs mit nur einem kleinen Kreis unmittelbar interessierter und verpflichtender Adressaten mit einem verhältnismässig grossen Aufwand verbunden ist (vgl. Botschaft des Bundesrates vom 20. November 1991 über eine Änderung des Luftfahrtgesetzes, BBl 1991 607, 617). Mit Art. 108a LFG verfügt der Bundesrat über eine umfassende formellgesetzliche Grundlage, um an den Empfehlungen orientierte Sicherheitsanforderungen im Luftverkehr festzulegen. Er orientiert sich dabei an den für die Schweiz verbindlichen internationalen Vorschriften und berücksichtigt den Stand der Technik sowie die wirtschaftliche Tragbarkeit (vgl. Botschaft des Bundesrates vom 20. Mai 2009 zur Teilrevision 1 des Luftfahrtgesetzes, BBl 2009 4915, 4969 und 4999). 5.3.6 Von der Möglichkeit, einzelne ICAO-Anhänge für verbindlich zu erklären, hat der Bundesrat bisher rege Gebrauch gemacht. So hat er auch gestützt auf Art. 6a Abs. 1 LFG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 bis
der Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1) den hier interessierenden ICAO-Anhang 15 mit seinen Normen und Empfehlungen sowie die dazugehörenden technischen Vorschriften für unmittelbar anwendbar erklärt (vgl. zum Ganzen Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A‒1851/2006 vom 18. Oktober 2010 E. 7.1.1 und A‒1765/2009 vom 2. Oktober 2009 E. 4.4 f.). 5.4 Gemäss Art. 3 Abs. 3 VIL kann das BAZL zur Konkretisierung der internationalen Normen und Empfehlungen Vorgaben (Richtlinien
Verwaltungsverfahren 2013/51
BVGE / ATAF / DTAF 803
und Weisungen) für einen hochstehenden Sicherheitsstandard erlassen, wobei es bei der Anwendung der einschlägigen Bestimmungen des Schweizer Luftfahrtrechts und der Bestimmungen des ICAO-Anhangs 15 die Gebote der Verhältnismässigkeit und der Rechtsgleichheit zu beachten hat. Werden diese unmittelbar anwendbaren Bestimmungen umgesetzt, so wird vermutet, dass die Anforderungen nach den internationalen Normen und Empfehlungen erfüllt sind. Wird von den Vorgaben abgewichen, so muss dem Bundesamt nachgewiesen werden, dass die Anforderungen auf andere Weise erfüllt werden (vgl. DETTLING-OTT, a.a.O., S. 406 Fn. 36). Auch wenn es nicht explizit erwähnt wird, hat aber das BAZL daneben die Möglichkeit, luftfahrtspezifische Anforderungen (im Einzelfall) zu verfügen (vgl. Erläuterungen zur Änderung der Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt vom 10. Januar 2008, S. 2). Es gilt im Folgenden zu prüfen, ob die Richtlinie AD I-009 generellabstrakten oder individuell- respektive generell-konkreten Charakters ist. Unerheblich ist die gewählte Form, denn die Qualifikation eines Hoheitsaktes hängt vom Inhalt der Anordnung ab (vgl. WIEDERKEHR/RICHLI, a.a.O., Rz. 297). 5.4.1 Die Richtlinie richtet sich landesweit an die Flugplatzhalter, Flugplatzleiter und Piloten. Der Adressatenkreis ist demnach zwar gross, erscheint aber auf den ersten Blick bestimmbar. Bei näherer Betrachtung lassen sich die Adressaten dennoch nicht eindeutig bestimmen, zumal aus der Richtlinie nicht ersichtlich ist, welche Flugplätze von der Neuregelung betroffen sind und welche die Vorgaben bereits erfüllen. Demzufolge steht fest, dass sich die Richtlinie nicht an individuelle Adressaten wendet. Die Richtlinie hat bezüglich Adressatenkreis einen generellen Charakter, in Bezug auf seine Offenheit jenem einer Allgemeinverfügung vergleichbar, welche sich an eine individuell nicht bestimmte Vielzahl von Adressaten richtet (vgl. BGE 134 II 272 E. 3.2, BGE 125 I 313 E. 2a; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A‒8386/2010 vom 1. Dezember 2011 E. 1; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 28 Rz. 31, 49 ff.; WIEDERKEHR/RICHLI, a.a.O., Rz. 379, 381). Diese werden nicht als eigene Kategorie ‒ abgesehen von verfahrensrechtlichen Besonderheiten ‒, sondern weitgehend, insbesondere was deren Eignung als Anfechtungsobjekt betrifft, wie Verfügungen behandelt (vgl. WIEDERKEHR/ RICHLI, a.a.O., Rz. 2227; vgl. auch BGE 134 II 272 E. 3.2). 5.4.2 Eine Verfügung bezieht sich in der Regel auf Rechte und Pflichten eines einzelnen oder gegebenenfalls mehrerer bestimmter Verfügungsadressaten im Einzelfall, also mit Blick auf einen spezifischen,
2013/51 Verwaltungsverfahren
804 BVGE / ATAF / DTAF
abgrenzbaren Lebenssachverhalt. Dieser konkrete Charakter der Verfügung dient als primäres Abgrenzungskriterium gegen den abstrakten Erlass, der mehrere Sachverhalte regelt und sich somit als generell-abstrakt erweist (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 28 Rz. 22 f., 31; WIEDERKEHR/RICHLI, a.a.O., Rz. 2209 ff.). Sie gilt dann als konkret, wenn sie sich auf einen bestimmten, räumlich und zeitlich abgegrenzten Lebenssachverhalt bezieht und dermassen spezifiziert ist, dass sie sich unmittelbar und ohne weitere Konkretisierungsschritte vollziehen lässt. Dabei muss das Verfügungsdispositiv so formuliert sein, dass für den Verfügungsadressaten und die verfügende Behörde gleichermassen klar und unmissverständlich wird, was zwischen ihnen genau gilt. Nur so erfüllt die Verfügung die für sie spezifischen Kriterien der direkten Vollstreckbarkeit und der beschwerdemässigen Anfechtbarkeit (vgl. BGE 133 II 450 E. 2.1; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A‒3141/2011 vom 23. August 2012 E. 4.3; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.1, 2.3, 2.5; MARKUS MÜLLER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St. Gallen 2008, Art. 5 Rz. 12, 19, 20). 5.4.3 Demgegenüber sind Erlasse (Rechtssätze) Anordnungen genereller und abstrakter Natur, die für eine unbestimmte Vielzahl von Personen gelten und eine unbestimmte Vielheit von Sachverhalten regeln ohne Rücksicht auf einen bestimmten Einzelfall oder auf eine einzelne Person, das heisst die letztlich Allgemeinverbindlichkeit beanspruchen (vgl. BGE 135 II 38 E. 4.3, BGE 125 I 313 E. 2a; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A‒1543/2006 vom 14. April 2009 E. 4.3 und 4.4). Zu berücksichtigen ist, dass unter Umständen Rechtssätze auch konkrete (nicht rechtssetzende) Bestimmungen enthalten, weil je nach zu regelnder Angelegenheit die Abgrenzung zu den Einzelakten schwierig und die Übergänge fliessend sind (vgl. WIEDERKEHR/RICHLI, a.a.O., Rz. 2212). 5.5 Die Richtlinie AD I-009 konkretisiert die Begriffe « PPR » sowie « R » und will in erster Linie deren Begriff und Verwendung im Zusammenhang mit der Benutzung der Flugplätze durch Luftfahrzeuge harmonisieren. Sie bezieht sich somit auf eine abgegrenzte Thematik, regelt innerhalb dieser jedoch mehrere Sachverhalte: So kommt die Verwendung von « PPR » bei einem für die Öffentlichkeit grundsätzlich zugänglichen Flugplatz zur Anwendung, wobei die Richtlinie AD I-009 unter anderem Anwendungsbereich und operative Verantwortlichkeit spezifisch regelt. « R » hingegen drückt die grundsätzliche Schliessung eines
Verwaltungsverfahren 2013/51
BVGE / ATAF / DTAF 805
Flugplatzes für die Öffentlichkeit aus. Auch diesbezüglich regelt die Richtlinie AD I-009 den Anwendungsbereich. Im Weiteren legt sie die Publikation von « PPR » sowie « R » fest und führt die fallweise unterschiedlichen Eigenheiten der Begriffe auf. Daraus ist ersichtlich, dass die Richtlinie eine Vielfalt von Sachverhalten regelt und keinen bestimmten Einzelfall zum Gegenstand hat. Sofern sich aus der Richtlinie neue Verpflichtungen der Flugplatzbetreiber ergeben sollten ‒ die Beschwerdeführenden rügen hauptsächlich die faktische Verpflichtung der privaten Flugplatzbetreiber zu einer ständigen Betriebsbereitschaft ‒, ist festzustellen, dass dies nicht gegen das Vorliegen eines Rechtssetzungsaktes spricht. Im Gegenteil müsste eine solche Verpflichtung, zumal sie nach Auffassung der Beschwerdeführenden zu einem erheblichen Wechsel des Betriebsregimes auf einzelnen privaten Flugplätzen führte, wohl zwingend mittels eines generell-abstrakten Erlasses eingeführt werden. Ob eine solche Verpflichtung in Übereinstimmung mit übergeordnetem Recht und den Gesetzesdelegationskompetenzen steht, kann in der Verwaltungsrechtspflege des Bundes nur im Verfahren der konkreten Normenkontrolle, sprich bei Vorliegen einer Verfügung, überprüft werden (vgl. E. 3.1). 5.6 Auch die Tatsache, dass die Richtlinie AD I-009 die Verwendung der Begriffe « PPR » und « R » relativ detailliert regelt, vermag das Vorliegen einer Verfügung nicht zu begründen. Insbesondere bei Materien mit technischen oder fachspezifischen Inhalten werden nämlich sehr oft bereits auf generell-abstrakter Ebene konkrete Vorgaben gemacht, welche jedoch nicht die individuell-konkrete Qualität einer Verfügung haben. Diese wird erst später in der Durchsetzung erreicht (vgl. dazu TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 28 Rz. 56 ff.). 5.7 Der abstrakte Charakter eines Erlasses hat zur Folge, dass er einen Umsetzungsakt erfordert. So ist auch in der vorliegend zu beurteilenden Richtlinie AD I-009 vorgesehen, dass die jeweiligen Flugplätze in Absprache mit der Vorinstanz entscheiden, in welchen konkreten Situationen und Fällen sie « PPR » anwenden wollen, und dass diese in den offiziellen Luftfahrtpublikationen bekannt zu geben sind. So ist eine längerfristige Benutzungsbeschränkung im Luftfahrthandbuch, eine kurzzeitige Anwendung von « PPR » im NOTAM (Notice to Airmen) mitzuteilen. Sollten sich daraus in der Folge Änderungen für den Betrieb des Flugplatzes ergeben, müsste gegebenenfalls auch eine Anpassung des Betriebsreglements erfolgen, also eine weitere Umsetzungsmassnahme, welche auf die Verwendung von « PPR » zurückzuführen wäre. Ent-
2013/51 Verwaltungsverfahren
806 BVGE / ATAF / DTAF
sprechend gelten diese Überlegungen auch für die Verwendung der Bezeichnung « R ». Aus diesen Erwägungen folgt, dass der Richtlinie AD I-009 ein generell-abstrakter Charakter zuzuschreiben ist, dass diese also einer weiteren Umsetzung bedarf (vgl. BGE 134 II 272 E. 3.2). 5.8 Sollte sich herausstellen, dass die Flugplatzleiter und Flugplatzhalter dieser Richtlinie keine Folge leisten, wäre durch die Vorinstanz eine ‒ dannzumal anfechtbare ‒ Verfügung im konkreten Einzelfall zu erlassen, welche auch die Rechtsfolgen bei Nichtbefolgen festzuhalten hätte. Auf diese Weise würde die Verbindlichkeit individuell-konkret geschaffen und ein allfälliger zwangsmässiger Vollzug sichergestellt (vgl. WIEDERKEHR/RICHLI, a.a.O., Rz. 2252, 2282, 2361; TSCHANNEN/ ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 28 Rz. 31, 34). Nicht ausgeschlossen ist im Weiteren, dass eine Feststellungsverfügung nach Art. 25 Abs. 1 VwVG verlangt werden kann. Das Feststellungsinteresse ist insbesondere gegeben, wenn die Rechtmässigkeit einer Verordnung infrage steht (vgl. BGE 108 Ib 540 E. 4). 5.9 Es gilt auch zu berücksichtigen, dass die Richtlinie AD I-009 von der Regelungsthematik her in das systematische Gefüge der durch die Vorinstanz erlassenen Richtlinien und Weisungen einzuordnen ist, beispielsweise gleich der zusammen mit ihr erlassenen Richtlinie AD I-008. Dies wird durch die Art und Weise sowie den Ort ihrer Publikation auf der Webseite der Vorinstanz innerhalb der rechtlichen Grundlagen und Richtlinien unterstrichen. Auch dieser Umstand spricht für das Vorliegen eines generell-abstrakten Erlasses. 6. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Richtlinie AD I-009 keinen Verfügungscharakter aufweist, weder im Sinne einer individuellkonkreten Anordnung noch im Sinne einer Allgemeinverfügung. Bei der Richtlinie AD I-009 handelt es sich um einen ‒ von einem Verwaltungsträger mit Rechtssetzungsbefugnissen erlassenen ‒ generell-abstrakten Erlass, der im Einzelfall der weiteren Umsetzung bedarf. Die Rechtmässigkeit der Richtlinie kann deshalb im vorliegenden Verfahren nicht überprüft werden und auf die Beschwerde ist mangels Anfechtungsobjekt im Sinne von Art. 5 VwVG nicht einzutreten.