: Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral
Abteilung II B-6279/2011
Urteil v o m 2 2 . Oktober 2012 Besetzung
Richterin Maria Amgwerd (Vorsitz), Richter Frank Seethaler, Richter Hans Urech, Gerichtsschreiber Urs Küpfer.
Parteien
X._______, vertreten durch Rechtsanwältin Y._______, Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Berufsbildung und Technologie BBT, Vorinstanz.
Gegenstand
nachträglicher Erwerb des Fachhochschultitels
B-6279/2011 Sachverhalt: A. X._______ (Beschwerdeführerin), schweizerische Staatsangehörige mit Wohnsitz in der Schweiz, absolvierte die Physiotherapieschule Bad Säckingen im deutschen Bundesland Baden-Württemberg. Mit Urkunde vom 14. Juli 1997 erteilte ihr das Regierungspräsidium in Freiburg im Breisgau "auf Grund des Masseur- und Physiotherapeutengesetzes" die Erlaubnis zur Führung der Berufsbezeichnung "Physiotherapeutin". B. Am 26. Juli 1999 stellte das Schweizerische Rote Kreuz (SRK) der Beschwerdeführerin einen Anerkennungsausweis aus. Darin wird festgehalten, das SRK habe die Ausbildung und die Berufskenntnisse der Ausweisinhaberin geprüft und diese als "diplomierte Physiotherapeutin" registriert. C. Die Beschwerdeführerin arbeitete vom 1. September 2000 bis zum 31. August 2001 sowie vom 12. November 2001 bis zum 30. April 2003 mit einem Beschäftigungsgrad von 80 % und vom 1. Januar 2004 bis zum 31. März 2008 mit einem solchen von 50 % in Physiotherapiepraxen in der Schweiz. Seit dem 1. Oktober 2008 ist sie in einem schweizerischen Spital angestellt, wo sie zunächst ein Pensum von 80 % innehatte; seit dem 1. Oktober 2009 arbeitet sie dort mit einem Beschäftigungsgrad von 50 %. D. Im Jahr 2011 absolvierte die Beschwerdeführerin an der Berner Fachhochschule Gesundheit den Nachdiplomkurs "wissenschaftliche Vertiefung in Physiotherapie" mit einem Umfang von 10 ECTS-Credits bzw. einer Studienleistung von 300 Stunden (vgl. Kursbestätigung vom 9. August 2011). E. Mit Gesuch vom 14. September 2011 (auf amtlichem Formular) beantragte die Beschwerdeführerin beim Bundesamt für Berufsbildung und Technologie (BBT, Vorinstanz) den nachträglichen Erwerb des Fachhochschultitels. Das BBT beschied ihr in einem Schreiben vom 27. September 2011, ein nachträglicher Erwerb des Fachhochschultitels sei aufgrund ihres ausländischen Diploms nicht möglich. Daraufhin stellte die Beschwerdeführerin einen schriftlichen, vom 10. Oktober 2011 datierten "Rück-
B-6279/2011 kommensantrag". Unter Bezugnahme auf diese Korrespondenz erliess das BBT am 14. Oktober 2011 eine Verfügung, in welcher es festhielt, es könne auf das Gesuch der Beschwerdeführerin nicht eintreten, weil diese "kein entsprechendes Diplom einer vom SRK anerkannten (schweizerischen) Schule" nachweise. F. Die Beschwerdeführerin focht die Verfügung des BBT vom 14. Oktober 2011 mit Eingabe vom 16. November 2011 beim Bundesverwaltungsgericht an. Sie stellt folgendes Rechtsbegehren: "Die Verfügung des Bundesamts für Berufsbildung und Technologie BBT, Fachhochschulen, vom 14. Oktober 2011 sei aufzuheben, und es sei der Beschwerdeführerin in Gutheissung ihres Gesuchs vom 15. September 2011 nachträglich der Fachhochschultitel "dipl. Physiotherapeutin FH" zu erteilen. – unter Kosten- und Entschädigungsfolge." Neben der Verletzung von Bundesrecht, insbesondere des Rechtsgleichheitsgebots, rügt die Beschwerdeführerin eine unrichtige und unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts. Zur Begründung hält sie unter anderem fest, die Physiotherapieschule Bad Säckingen sei seit 1980 in enger Zusammenarbeit mit dem Kanton Aargau betrieben worden. Sie habe sich nur aufgrund der ausdrücklichen Empfehlung der kantonalen Behörden für die Ausbildung an dieser Physiotherapieschule entschieden. Im Vertrauen darauf, ein Diplom einer deutschschweizerischen Schule zu besitzen, habe sie an der Berner Fachhochschule Gesundheit einen Nachdiplomkurs besucht, um den entsprechenden Hochschultitel zu erwerben. G. Das BBT äusserte sich mit Vernehmlassung vom 13. Januar 2012 zur Beschwerde. Es beantragt, diese sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Beschwerdeführerin abzuweisen. Als Begründung bringt das BBT namentlich vor, die Beschwerdeführerin verfüge lediglich über einen deutschen Ausbildungsabschluss in Physiotherapie. Die Billigung des Programms der Physiotherapieschule Bad Säckingen für das 4. Ausbildungsjahr durch das SRK vom 20. April 1998 habe nur für Schülerinnen gegolten, die ihre Ausbildung im Jahr 1999 verlängert und ordnungsgemäss abgeschlossen hätten. Demnach spiele es eine wesentliche Rolle, dass die Beschwerdeführerin ihr Diplom bereits 1997 erworben habe. Das Ausbildungsprogramm, welches sie absolviert habe, sei vom
B-6279/2011 SRK nicht geprüft worden. Daher sei das Rechtsgleichheitsgebot der Bundesverfassung nicht verletzt. H. In ihrer Replik vom 28. Februar 2012 bestätigte die Beschwerdeführerin ihr Rechtsbegehren gemäss Beschwerde vom 16. November 2011. Mit Duplik vom 26. März 2012 hielt auch die Vorinstanz an ihrem Rechtsbegehren fest. I. Auf die dargelegten und weitere Vorbringen der Parteien wird, soweit sie für den Entscheid wesentlich sind, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Gegen die Verfügung der Vorinstanz vom 14. Oktober 2011 ist die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig (Art. 31, 32 und 33 Bst. d des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005, VGG, SR 173.32; Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968, VwVG, SR 172.021). Als Adressatin der angefochtenen Verfügung ist die Beschwerdeführerin zur Beschwerde berechtigt (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Frist sowie Form und Inhalt der Beschwerde sind gewahrt (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG). Der Kostenvorschuss wurde fristgerecht bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG), und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen (Art. 44 ff. VwVG) sind ebenfalls erfüllt. Auf die Beschwerde ist daher einzutreten (siehe dazu auch unten E. 8.5). 2. Nach Art. 49 VwVG kann mit der Beschwerde die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens (Bst. a), die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Bst. b) sowie Unangemessenheit (Bst. c) gerügt werden. 2.1. Die Beschwerdeführerin beanstandet einerseits eine Verletzung von Bundesrecht im Sinne von Art. 49 Bst. a VwVG durch fehlerhafte Subsumtion des Sachverhalts unter die massgeblichen Normen über den nachträglichen Titelerwerb und Verstösse gegen Art. 8 (Rechtsgleichheit), Art. 9 (Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben), Art. 27
B-6279/2011 (Wirtschaftsfreiheit) und Art. 29 (allgemeine Verfahrensgarantien) der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101). Andererseits rügt sie eine unrichtige und unvollständige Sachverhaltsfeststellung im Sinne von Art. 49 Bst. b VwVG. 2.2. Im Folgenden wird zunächst untersucht, ob die Beschwerdeführerin die Bedingungen für den nachträglichen Erwerb des Fachhochschultitels gemäss den einschlägigen Gesetzesvorschriften erfüllt. Anschliessend werden die Rügen der Verletzung der erwähnten Verfassungsnormen sowie diejenige der unrichtigen und unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts geprüft. 3. Gemäss Art. 1 Abs. 3 der am 1. Oktober 2000 in Kraft getretenen Verordnung des EVD über den nachträglichen Erwerb des Fachhochschultitels vom 4. Juli 2000 (SR 414.711.5; nachfolgend "Vo EVD") vorliegend massgebende Voraussetzungen für den Erwerb des Fachhochschultitels im Fachbereich Gesundheit sind: ein Diplom "dipl. Physiotherapeutin" einer vom SRK anerkannten Schule (Bst. a Ziff. 1), eine anerkannte Berufspraxis von mindestens zwei Jahren (Bst. b) und ein Nachdiplomkurs auf Hochschulstufe im Fachbereich Gesundheit oder eine andere gleichwertige Weiterbildung (Bst. c). Als anerkannte Berufspraxis gilt für Gesuchstellerinnen aus dem Gesundheitsbereich eine nach dem 1. Juni 2001 ausgeübte berufliche Tätigkeit im einschlägigen Berufsfeld (Art. 2 Abs. 2 Vo EVD). Der Nachdiplomkurs muss mindestens 200 Lektionen oder 10 ECTS-Kreditpunkte umfassen (Art. 3 Abs. 2 Vo EVD). Die Vo EVD stützt sich auf die Übergangsbestimmung B ("Anerkennung von Diplomen und Titelführung") zur Änderung vom 17. Dezember 2004 des Bundesgesetzes über die Fachhochschulen vom 6. Oktober 1995 (Fachhochschulgesetz, FHSG, SR 414.71). Abs. 1 Bst. c dieser Vorschrift hält fest: "Der Bund sorgt nach Inkrafttreten der Änderung dieses Gesetzes für die notwendigen Umwandlungen von nach bisherigem Recht verliehenen Titeln. Das Departement regelt die Einzelheiten." 4. Unbestrittenermassen kann die Beschwerdeführerin sowohl die erforderliche Berufspraxis als auch den verlangten Nachdiplomkurs vorweisen. Geprüft werden muss deshalb noch, ob sie ein Diplom als "dipl. Physiotherapeutin" einer vom SRK anerkannten Schule besitzt.
B-6279/2011 4.1. Die Beschwerdeführerin vertritt die Auffassung, bei richtiger Würdigung des Sachverhaltes sei ihr Diplom als ein schweizerisches bzw. als ein solches einer vom SRK anerkannten Schule anzusehen. Die Physiotherapieschule Bad Säckingen sei seit 1980 in enger Zusammenarbeit mit dem Kanton Aargau betrieben worden, welcher die Schule nicht nur mitfinanziert habe, sondern auch in deren Beirat vertreten gewesen sei. Von Anfang an habe der Kanton Aargau die Abschlüsse der Physiotherapieschule Bad Säckingen anerkannt und sie als mit den Abschlüssen einer schweizerischen Physiotherapieschule gleichwertig erachtet. Diesen Umstand habe der Kanton auch der Sanitätsdirektorenkonferenz (SDK), welche als interkantonale Behörde für die gesamtschweizerische Anerkennung zuständig gewesen sei, zur Kenntnis gebracht. Ferner seien die Absolventen der Schule zur Berufsausübung im Kanton Aargau zugelassen worden. Nicht nur der Kanton Aargau als formeller Mitträger der Physiotherapieschule Bad Säckingen, sondern auch der Kanton Basel-Landschaft unterstütze das grenzüberschreitende Pionierprojekt. Die Beschwerdeführerin habe daher von ihrem Wohnkanton Basel-Landschaft für das Studium an der Schule in Bad Säckingen das gleiche Stipendium wie Schüler der Physiotherapieschulen in der Schweiz erhalten. Dies habe den Eindruck bekräftigt, dass die Schule aus der Sicht der Kantone nicht als eine ausländische, sondern als eine deutsch-schweizerische anzusehen gewesen sei. Die Schule sei auch insofern ein Sonderfall gewesen, als sie als einzige Ausbildungsstätte in Deutschland bis zur Hälfte mit Dozenten aus der Schweiz betrieben worden sei und auch bis zur Hälfte der Schüler ihre Praktika in der Schweiz absolviert hätten. Das SRK, das für die Anerkennung sowohl der kantonalen Abschlüsse als auch der ausländischen Diplome im Gesundheitsbereich zuständig gewesen sei, habe von den Absolventen der Physiotherapieschule Bad Säckingen für die gesamtschweizerische Anerkennung bis 1999 noch den Nachweis eines zusätzlichen Praxisjahres verlangt, die Abschlüsse sonst aber vorbehaltlos anerkannt. Nach einer Lehrplanänderung im Jahr 2000 sei den Absolventen neu ein Diplom ausgestellt worden, welches nebst der Unterschrift der Schulleitung auch den Stempel des SRK sowie die Unterschrift des Gesundheitsdepartements des Kantons Aargau aufweise. 4.2. Das BBT erklärt, die Anerkennung kantonaler Ausbildungsabschlüsse und diejenige ausländischer Diplome seien zwei unterschiedliche Aner-
B-6279/2011 kennungsverfahren. Diplome einer vom SRK anerkannten Schule gälten als schweizerisch und müssten nicht mehr im Einzelfall geprüft werden. Hingegen müsse bei der Anerkennung ausländischer Diplome durch das SRK anhand des entsprechenden Ausbildungsprogramms überprüft werden, ob die Gleichwertigkeit mit dem schweizerischen Abschluss gegeben sei. Durch die Anerkennung des SRK bleibe das Physiotherapie-Diplom der Beschwerdeführerin ein deutscher Abschluss. 4.3. Die Urkunde über die Erlaubnis zur Führung der Berufsbezeichnung "Physiotherapeutin", welche das Regierungspräsidium in Freiburg im Breisgau der Beschwerdeführerin am 14. Juli 1997 ausstellte, bescheinigt den erfolgreichen Abschluss der Physiotherapieschule Bad Säckingen, Deutschland. Laut Anerkennungsausweis des SRK vom 26. Juli 1999 hatte die Beschwerdeführerin ihre Ausbildung 1996 abgeschlossen. 4.4. Im November 1997 ersuchte die Physiotherapieschule Bad Säckingen das SRK um Anerkennung ihres Ausbildungsprogramms. In einem Brief vom 1. Dezember 1997 erklärte die seinerzeitige Vorsteherin des Gesundheitsdepartements des Kantons Aargau gegenüber dem SRK, seit 1980 pflege ihr Kanton eine gute Zusammenarbeit mit der Physiotherapieschule Bad Säckingen. Sie sei an einer weiterhin guten Zusammenarbeit mit dieser Schule sehr interessiert, weshalb sie eine Anerkennung begrüssen würde. Sie gehe davon aus, dass es sich bei den Absolventen "dieses zusätzlichen vierten Ausbildungsjahres mehrheitlich um Schweizerinnen und Schweizer" handle. Mit der Abgabe eines schweizerischen Diploms an diese Absolventen würden für diese Personen bei der Suche nach Arbeitsstellen analoge Voraussetzungen bestehen wie bei den Schülerinnen und Schülern "unserer eigenen Schule für Physiotherapie in Bad Schinznach". 4.5. Mit Brief vom 20. April 1998 teilte das SRK der Physiotherapieschule Bad Säckingen mit, es habe das in der Betreffzeile ("Billigung des Ausbildungsprogramms für das 4. Ausbildungsjahr: CH-Diplom 1999 an Ihrer Physiotherapieschule") erwähnte Ausbildungsprogramm "gestützt auf die Vereinbarung mit den Kantonen und das Anerkennungsreglement des SRK gemäss den Ausbildungsbestimmungen vom 1.1.91" gebilligt. Dieser Entscheid sei nach sorgfältiger Prüfung der Schulunterlagen und der Dokumentation des Ausbildungsprogramms für das 4. Ausbildungsjahr sowie aufgrund der vorgelegten Praktikumsverträge für mindestens fünf Kandidaten der Diplomprüfungen 1999 getroffen worden. Die Billigung gelte grundsätzlich nur für Schülerinnen und Schüler, die ihre Ausbildung 1999
B-6279/2011 gemäss den Auflagen für diesen ersten Diplomabschluss verlängert hätten und ordnungsgemäss abschlössen. Ihre Ausweise würden vom SRK registriert und gegengezeichnet. Die Billigung verleihe keinen Anspruch auf die spätere Anerkennung des Ausbildungsprogramms. 4.6. Am 21. Juni 2002 informierte das SRK die Physiotherapieschule Bad Säckingen, es habe deren in der Betreffzeile ("definitive Anerkennung des Ausbildungsprogramms für das 4. Ausbildungsjahr mit Diplomabschluss gemäss Richtlinien SRK für Physiotherapie") erwähntes Ausbildungsprogramm mit Entscheid vom 19. Juni 2002 definitiv anerkannt. Die definitive Anerkennung berechtige die Schule gemäss Art. 7 Bst. a des Anerkennungsreglementes "Berufsausbildungen", (1) ihr Ausbildungsprogramm für das 4. Ausbildungsjahr als "vom Schweizerischen Roten Kreuz definitiv anerkannt" zu bezeichnen, (2) den erfolgreichen Absolventinnen und Absolventen des definitiv anerkannten Programms einen von der Schule ausgestellten und vom SRK gegengezeichneten und registrierten Ausweis abzugeben, (3) in Verbindung mit dem vom SRK definitiv anerkannten Ausbildungsprogramm das Zeichen des Roten Kreuzes reglementskonform zu führen. 4.7. Mit Schreiben vom 3. Juli 2006 bestätigte das SRK der Physiotherapieschule Bad Säckingen die Anerkennung ihres Ausbildungsprogramms in Physiotherapie nach Durchführung eines vereinfachten Verfahrens. Es knüpfte diese Bestätigung an die Bedingung, dass die Examen bis zum Abschluss des letzten Kurses, d.h. bis 2012, regelmässig durch SRK- Experten besucht würden und die Institution dem SRK regelmässig ihre Selbstevaluationsberichte zustelle. 4.8. Als das Regierungspräsidium im deutschen Freiburg am 14. Juli 1997 die Diplomurkunde der Beschwerdeführerin ausstellte, war die Physiotherapieschule Bad Säckingen demzufolge vom SRK nicht anerkannt. Erst im November 1997, also mehrere Monate später, ersuchte die Schule das SRK um Anerkennung ihres Ausbildungsprogramms. Dem oben wiedergegebenen Schreiben der seinerzeitigen Vorsteherin des Gesundheitsdepartements des Kantons Aargau an das SRK vom 1. Dezember 1997 lässt sich entnehmen, dass die Absolventen der Physiotherapieschule Bad Säckingen damals keine schweizerischen Diplome erhielten. Unter Hinweis auf die seit 1980 bestehende Zusammenarbeit mit dem Kanton Aargau sprach sich die Regierungsrätin aber für eine künftige Anerkennung des vierten Ausbildungsjahres sowie für die Abgabe schweizerischer Diplome an die Absolventen dieses zusätzlichen Jahres an der
B-6279/2011 Physiotherapieschule Bad Säckingen aus. Folglich wurden die Abschlusszeugnisse dieser Ausbildungsstätte trotz deren langjähriger Kooperation mit dem Kanton Aargau seitens der aargauischen Regierung jedenfalls noch Ende 1997 nicht als internationale oder schweizerische Diplome betrachtet. Dafür, dass das Diplom der Beschwerdeführerin kein schweizerischer oder internationaler, schweizerisch-deutscher Abschluss ist, spricht ausserdem die Tatsache, dass es in der Schweiz erst noch individuell anerkannt werden musste, wobei sich das SRK explizit auf die Verordnungen der Schweizerischen Sanitätsdirektorenkonferenz über die Anerkennung von ausländischen und kantonalen Ausbildungsabschlüssen vom 20. November 1997 bzw. vom 20. Mai 1999 stützte (vgl. Anerkennungsausweis vom 26. Juli 1999). Laut dem vorgedruckten Anerkennungsausweis hatte das SRK zwar die Ausbildung und die Berufskenntnisse der Beschwerdeführerin geprüft. Das Dokument enthält jedoch keinen Hinweis darauf, dass das SRK damit auch die Physiotherapieschule Bad Säckingen als solche anerkannt hätte. Auch der damalige Vorsteher des Departements des Gesundheitswesens des Kantons Aargau sprach in seinem Brief vom 16. Oktober 1980 an die Leitung der Krankengymnastikschule Bad Säckingen bzw. in demjenigen vom 10. November 1980 an das Zentralsekretariat der Sanitätsdirektorenkonferenz (beide betreffend "Anerkennung der Krankengymnastikschule Bad Säckingen durch den Kanton Aargau") nur von einer "internationalen" bzw. einer "grenzüberschreitenden" Schule, nicht aber von schweizerischen oder schweizerisch-deutschen Diplomen. Am 19. Juni 2002 anerkannte das SRK das Ausbildungsprogramm der Physiotherapieschule Bad Säckingen für das 4. Ausbildungsjahr definitiv. Im April 1998 hatte es dieses bereits "gebilligt", "grundsätzlich" aber nur für Schülerinnen und Schüler, welche ihre Ausbildung 1999, wie es das SRK am 20. April 1998 formulierte, "gemäss den Auflagen für diesen ersten Diplomabschluss" verlängert hatten. Die Beschwerdeführerin behauptet nicht, ihre Ausbildung entsprechend verlängert zu haben, und es bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür. Ebensowenig besitzt sie einen von der Schule ausgestellten, vom SRK gegengezeichneten und registrierten Ausweis, zumal sie das anerkannte Programm (für das vierte Ausbildungsjahr) nicht absolviert hat. Ferner wurde die Anerkennung des vierten Ausbildungsjahres durch das SRK nicht rückwirkend ausgesprochen, und Hinweise auf eine Praxis rückwirkender Anerkennung (oder Bil-
B-6279/2011 ligung) fehlen. In diesem Zusammenhang hält die Beschwerdeführerin fest, sie habe einen der letzten Jahrgänge vor einer kurz danach in Kraft getretenen Lehrplanänderung besucht. Nach dieser Änderung hätten die schweizerischen Absolventen der Schule nebst dem deutschen auch ein schweizerisches Diplom erhalten, was daran erkennbar gewesen sei, dass die Diplome zusätzlich zur Unterschrift der Schulleitung mit dem Stempel des SRK sowie der Unterschrift des Gesundheitsdepartements des Kantons Aargau versehen worden seien. Fraglich erscheint allenfalls, ob die Anerkennung des vierten Ausbildungsjahres einer Anerkennung der Schule im Sinne der Vo EVD gleichkommt. Da die Beschwerdeführerin jedoch gerade das vierte, der Anerkennung zugrundeliegende Ausbildungsjahr nicht durchlaufen hat und das Anerkennungsverfahren erst eingeleitet wurde, nachdem sie ihr Diplom bereits erworben hatte, braucht darauf nicht weiter eingegangen zu werden. 4.9. Vor diesem Hintergrund lässt sich festhalten, dass die Beschwerdeführerin kein Diplom als "dipl. Physiotherapeutin" einer vom SRK anerkannten Schule besitzt und damit die in Art. 1 Abs. 3 Bst. a Ziff. 1 Vo EVD statuierte erste Voraussetzung für den nachträglichen Erwerb des Fachhochschultitels nicht erfüllt. 5. Weiter beruft sich die Beschwerdeführerin auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes. 5.1. Sie macht geltend, in tatsächlicher Hinsicht sei zu berücksichtigen, dass sie sich nur aufgrund der ausdrücklichen Empfehlung der kantonalen Behörden für die Ausbildung an der Physiotherapieschule Bad Säckingen entschieden habe, sei sie doch in Kenntnis des binationalen Charakters des Projekts davon ausgegangen, einen Abschluss zu erwerben, der mit einem schweizerischen in jeder Hinsicht gleichwertig sei. Im Vertrauen darauf, seinerzeit ein Diplom einer deutsch-schweizerischen Schule erworben zu haben, habe sie sich denn auch bei der Berner Fachhochschule Gesundheit für den Nachdiplomkurs angemeldet, der sich speziell an diplomierte Berufsangehörige von Studiengängen, welche nur noch an der Fachhochschule angeboten würden, richte, um ihnen den nachträglichen Erwerb eines Hochschultitels zu ermöglichen. Obwohl der Berner Fachhochschule bekannt sei, dass der nachträgliche Erwerb des Fachhochschultitels einen schweizerischen Abschluss voraussetze, habe auch die Fachhochschule die Beschwerdeführerin anlässlich der Anmel-
B-6279/2011 dung mit keinem Wort darauf hingewiesen, dass der Abschluss der Physiotherapieschule Bad Säckingen die Anforderungen gemäss Art. 1 Abs. 3 der Vo EVD unter Umständen nicht erfüllen könnte. Die Verweigerung des nachträglichen Titelerwerbs mit der Begründung, ihr Diplom sei kein solches einer vom SRK anerkannten Schule, sondern ein ausländisches, sei unter Berücksichtigung der ausdrücklichen Empfehlungen und Zusicherungen der kantonalen Behörden, die Ausbildung in Bad Säckingen zu absolvieren, nicht mit dem Vertrauensschutz vereinbar. 5.2. Das BBT erwidert, welche Zusicherungen die kantonalen Behörden der Beschwerdeführerin gemacht hätten, entziehe sich seiner Kenntnis. Tatsache sei aber, dass deren ausländisches Diplom am 26. Juli 1999 vom SRK registriert bzw. anerkannt worden sei. Somit sei ihr Diplom einem schweizerischen Abschluss gleichgesetzt worden, und die Beschwerdeführerin habe ihren erlernten Beruf in der Schweiz ausüben dürfen. Die Vo EVD sei am 1. Oktober 2000, d.h. drei Jahre nachdem die Beschwerdeführerin ihr Diplom erworben habe, in Kraft getreten. Die Zusicherungen der kantonalen Behörden hätten sich unmöglich auf den nachträglichen Erwerb des Fachhochschultitels beziehen können. Vielmehr sei das deutsche Diplom, wie vermutlich von der kantonalen Behörde zugesichert, vom SRK anerkannt worden. Im Merkblatt "Hinweise zum nachträglichen Titelerwerb (NTE)" führe die Berner Fachhochschule die Voraussetzungen auf, die erfüllt sein müssten, um den FH-Titel nachträglich zu erlangen. Zu den Weiterbildungsstudiengängen an der Berner Fachhochschule würden grundsätzlich Personen zugelassen, die über einen Hochschulabschluss (Fachhochschule, Universität oder ETH) verfügten. Bei einem Abschluss an einer Höheren Fachschule entscheide die Studienleitung über die Zulassung. Laut Angaben der Berner Fachhochschule würden auch einzelne Personen "sur Dossier" zu ihren Aus- und Weiterbildungen zugelassen. 5.3. Einerseits stützt sich die Beschwerdeführerin auf eine ausdrückliche Empfehlung der kantonalen Behörden zum Besuch der Physiotherapieschule Bad Säckingen, andererseits auf den mangelnden Hinweis der Berner Fachhochschule, das Diplom der Physiotherapieschule könnte für den nachträglichen Erwerb des Fachhochschultitels möglicherweise nicht
B-6279/2011 genügen. Zur geltend gemachten Empfehlung liegt kein schriftlicher Beleg vor. Die Beschwerdeführerin erklärt, die Behörden des Kantons Aargau, aber auch diejenigen des Kantons Basel-Landschaft, hätten – insbesondere in der ersten Hälfte der 1990er-Jahre, als sie sich beruflich orientiert habe – schweizerischen Schulabgängern bei der Berufsplanung speziell und mit Nachdruck die Schule in Bad Säckingen empfohlen. Dabei hätten sie den grenzüberschreitenden Charakter der Schule besonders hervorgehoben und die Gleichwertigkeit der deutschen Physiotherapieausbildung mit derjenigen in der Schweiz betont. Angesichts der ab 1980 praktizierten, brieflich dokumentierten Unterstützung der Physiotherapieschule Bad Säckingen durch den Kanton Aargau erscheint es plausibel, dass interessierte Schweizer Schulabgänger seitens kantonaler Behördenvertreter dazu ermuntert wurden, ihre Ausbildung in Bad Säckingen zu absolvieren. Nicht beurteilen lässt sich aufgrund der Aktenlage jedoch insbesondere, welche Behörden effektiv eine solche Empfehlung abgaben, gegenüber wem sie dies genau taten und ob die Empfehlung eine Aussage bezüglich des nachträglichen Erwerbs eines Fachhochschultitels einschloss. Mit anderen Worten ergibt sich in tatsächlicher Hinsicht, dass jedenfalls eine konkrete, (auch) an die Beschwerdeführerin gerichtete Zusicherung einer bestimmten (kantonalen) Behörde, wonach ein Physiotherapeuten-Diplom der Schule in Bad Säckingen den späteren Erwerb eines Fachhochschultitels in der Schweiz ermöglichen würde, nicht bewiesen ist. Im Folgenden wird unter anderem zu prüfen sein, wie diese Sachverhaltsfeststellungen und der von der Beschwerdeführerin hervorgehobene Umstand, dass die Berner Fachhochschule sie nicht auf ein mögliches Fehlen der Voraussetzungen für den nachträglichen Titelerwerb hinwies, rechtlich zu würdigen sind. 5.4. Nach Art. 9 BV hat jede Person Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden. Art. 9 BV verleiht unter anderem einen Anspruch auf Schutz berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten, sofern sich dieses auf eine konkrete, den betreffenden Bürger berührende Angelegenheit bezieht (BGE 130 I 26 E. 8.1 und 129 I 161 E. 4.1, je mit Hinweisen). 5.4.1. Im vorliegenden Fall, in welchem eine Empfehlung kantonaler Stellen sowie ein mangelnder Hinweis der Fachhochschule geltend gemacht werden, drängt sich eine analoge Anwendung der Regeln über den Schutz des Vertrauens in unrichtige behördliche Auskünfte auf. Gemäss
B-6279/2011 Rechtsprechung und Lehre können falsche Auskünfte von Verwaltungsbehörden eine vom materiellen Recht abweichende Behandlung des Rechtsuchenden gebieten, wenn (1) die Behörde in einer konkreten Situation mit Bezug auf bestimmte Personen gehandelt hat, (2) wenn sie für die Erteilung der betreffenden Auskunft zuständig war oder wenn die rechtsuchende Person die Behörde aus zureichenden Gründen für zuständig erachten durfte, (3) wenn die Person die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne Weiteres erkennen konnte, (4) wenn sie im Vertrauen auf die Richtigkeit der Auskunft Dispositionen getroffen hat, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können und wenn (5) die gesetzliche Ordnung seit der Auskunftserteilung keine Änderung erfahren hat (BGE 131 V 472 E. 5 und 131 II 627 E. 6.1, je mit Hinweisen). Anhand dieser kumulativ zu erfüllenden Bedingungen muss untersucht werden, ob das Verhalten der betreffenden Instanzen rechtliche Wirkungen mit Bezug auf den nachträglichen Erwerb des Fachhochschultitels zeitigt. 5.4.2. Die Beschwerdeführerin spricht von einer "ausdrücklichen Empfehlung der kantonalen Behörden", ohne Letztere näher zu bezeichnen. Auch den Inhalt der behaupteten Empfehlung konkretisiert sie nicht. Sie schreibt lediglich, sie sei "in Kenntnis des binationalen Charakters des Projekts" davon ausgegangen, einen Abschluss zu erwerben, der mit einem schweizerischen in jeder Hinsicht gleichwertig sei. Wie bereits oben (E. 5.3) festgestellt wurde, ist jedoch eine spezifische Äusserung oder gar eine individuelle Zusicherung einer bestimmten Behörde, insbesondere mit Blick auf einen Fachhochschultitel, nicht erwiesen. Deshalb fehlt es schon am Nachweis der ersten Voraussetzung für den Vertrauensschutz. Daran ändert auch die Bemerkung der Beschwerdeführerin in einem Brief vom 28. Dezember 1995 an die Volkswirtschafts- und Sanitätsdirektion des Kantons Basel-Landschaft, man habe ihr im Kantonsspital Bruderholz versichert, dass das Diplom aus Bad Säckingen vollwertig anerkannt sei, nichts. Zwar liesse sich die Möglichkeit eines nachträglichen Erwerbs des Fachhochschultitels theoretisch als Aspekt einer "vollwertigen" Anerkennung begreifen, sofern diese Möglichkeit zum Zeitpunkt der Auskunft überhaupt vorhersehbar war. Weil das FHSG aber erst am 1. Oktober 1996 und die Vo EVD noch später, nämlich am 1. Oktober 2000, in Kraft trat, erscheint eine derart extensive Interpretation der Aussage des Spitals gegenüber der Beschwerdeführerin unstatthaft. Mithin würde es wohl auch an der fünften Voraussetzung für den Vertrauensschutz, wonach die gesetzliche Ordnung seit der Zusicherung nicht geändert haben darf, feh-
B-6279/2011 len, was aber nicht entschieden werden muss, da schon die erste nicht erfüllt ist. Abgesehen davon fällt die nachträgliche Verleihung des Fachhochschultitels ohnehin nicht in die Kompetenz einer kantonalen Behörde oder eines Kantonsspitals, sondern in diejenige des BBT (Art. 5 Abs. 2 Vo EVD). Für eine entsprechende verbindliche Auskunftserteilung wäre das Kantonsspital Bruderholz also gar nicht zuständig gewesen, selbst wenn die Option eines nachträglichen Erwerbs des Fachhochschultitels seinerzeit absehbar gewesen wäre. Diese Unzuständigkeit war erkennbar, handelt es sich doch sowohl bei der Diplomanerkennung als auch bei der nachträglichen Erteilung des Fachhochschultitels um amtliche Akte mit Wirkung für die ganze Schweiz. 5.4.3. Bezüglich des von ihr besuchten Nachdiplomkurses erklärt die Beschwerdeführerin, sie habe sich im Frühling 2011 einzig und allein im Hinblick auf den nachträglichen Titelerwerb für diesen Kurs angemeldet. Die Berner Fachhochschule habe ihre Anmeldung ohne jegliche Vorbehalte bestätigt. Insbesondere habe die Fachhochschule weder in Frage gestellt, dass sie die Zulassungsvoraussetzung eines schweizerischen Diploms erfülle, noch habe sie – wie die Vorinstanz mutmasse – darauf hingewiesen, dass sie die Beschwerdeführerin lediglich "sur Dossier" zum Kurs zulasse, weil sie die Voraussetzungen für den nachträglichen Erwerb des Fachhochschultitels nicht erfülle. Angesichts des Umstandes, dass die Teilnehmerzahl für den Kurs, dessen Besuch nur im Hinblick auf den nachträglichen Titelerwerb Sinn mache, beschränkt sei und die fraglichen Kurse lange Zeit im Voraus ausgebucht seien, hätte die Schule die Beschwerdeführerin nicht ohne Rückmeldung zugelassen, wenn sie die Teilnahmevoraussetzungen als nicht erfüllt erachtet hätte. Unterbleibt eine Auskunft entgegen gesetzlicher Vorschrift oder obwohl sie nach den im Einzelfall gegebenen Umständen geboten war, stellt die Rechtsprechung dies der Erteilung einer unrichtigen Auskunft gleich (BGE 131 V 472 E. 5; vgl auch BGE 129 II 361 E. 7.2, wonach eine Behörde eine andere durch ihr blosses Verhalten oder durch Passivität nicht verpflichten kann). Ob eine solche Konstellation vorlag, als sich die Beschwerdeführerin zum Nachdiplomkurs anmeldete, kann freilich offengelassen werden, denn die Berner Fachhochschule war weder für die Diplomanerkennung noch für die nachträgliche Titelverleihung (vgl. Art. 4 ff., insbesondere Art. 5 Abs. 2, Vo EVD sowie oben E. 5.4.2) zuständig, und beides war für die Beschwerdeführerin erkennbar. Ihr Diplom war nämlich
B-6279/2011 bereits am 26. Juli 1999 vom SRK anerkannt worden. Dessen Anerkennungsausweis enthält zwar die Information, vom SRK registrierte Ausbildungsabschlüsse seien in der ganzen Schweiz anerkannt, nicht jedoch eine Aussage des Inhalts, dass der ausländische Abschluss der Beschwerdeführerin durch die Registrierung zu einem schweizerischen werde. Abgesehen davon steht auch gar nicht fest, dass die Berner Fachhochschule die Zulassungsvoraussetzung eines schweizerischen Berufsdiploms juristisch überhaupt näher prüfte, bevor sie die Beschwerdeführerin in den Nachdiplomkurs aufnahm. Was die Erkennbarkeit der fehlenden Kompetenz zur nachträglichen Verleihung des Fachhochschultitels anbetrifft, ist ferner auf die von der Beschwerdeführerin ins Recht gelegten Informationen der Berner Fachhochschule zu verweisen. Deren Merkblatt "Hinweise zum nachträglichen Titelerwerb (NTE)" enthält folgenden Satz: "Verantwortlich für den nachträglichen Titelerwerb ist das Bundesamt für Berufsbildung und Technologie (BBT)." Auch der Auszug aus der Website der Berner Fachhochschule (gesundheit.bfh.ch) erweckt nicht den Eindruck, dass diese für die Vergabe des Titels zuständig sein könnte. Unter der Überschrift "Reflektierte Praxis – Wissenschaft verstehen: Fachkurs zum nachträglichen Titelerwerb (NTE)" findet sich dort vielmehr die Bemerkung, der Kurs werde mit einem Kompetenznachweis in Form einer schriftlichen Prüfung abgeschlossen; er sei das Basismodul zum Erwerb von 5 ECTS-Kreditpunkten in wissenschaftlicher Methodik für den nachträglichen Erwerb des Fachhochschultitels. 5.5. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die Voraussetzungen für eine vom materiellen Recht abweichende Behandlung der Beschwerdeführerin gestützt auf den verfassungsmässigen Vertrauensschutz nicht erfüllt sind. 6. Sodann rügt die Beschwerdeführerin, die angefochtene Verfügung verstosse gegen den in Art. 8 Abs. 1 BV verankerten allgemeinen Gleichheitssatz. 6.1. Zur Begründung ihres Standpunktes erklärt sie, das BBT wolle die von der Physiotherapieschule Bad Säckingen vor und die nach 2000 verliehenen Abschlüsse offenbar unterschiedlich behandeln. Die beiden Diplome unterschieden sich aber einzig darin, dass diejenigen ab 2000 gemäss BBT nebst der Unterschrift der Schulleitung auch den Stempel des
B-6279/2011 SRK und die Unterschrift des Vorstehers des Gesundheitsdepartements des Kantons Aargau trügen, diejenigen bis 2000 jedoch nur die Unterschrift der Schulleitung bzw. der zuständigen deutschen Behörde. Da weder das im Jahr 1997 der Beschwerdeführerin verliehene Diplom noch die seit 2000 erteilten Abschlüsse der Physiotherapieschule Bad Säckingen als (rein) deutsche, sondern als deutsch-schweizerische anzusehen seien, verletze die Differenzierung das verfassungsrechtliche Gebot der Gleichbehandlung. Die ab 2000 verliehenen Diplome und diejenigen der früheren Jahrgänge der Schule, also auch dasjenige der Beschwerdeführerin aus dem Jahr 1997, seien gleich zu behandeln. Beide seien materiell deutsch-schweizerische Diplome, unabhängig davon, ob die Diplomurkunde eine formelle Bestätigung des Kantons Aargau bzw. des SRK trage oder nicht. 6.2. In seiner Vernehmlassung vom 13. Januar 2012 argumentierte das BBT, es gebe einen wesentlichen Unterschied zwischen dem Ausbildungsabschluss der Beschwerdeführerin und Abschlüssen an der Physiotherapieschule Bad Säckingen nach Billigung der Ausbildungsprogramme durch das SRK. Die Billigung des Abschlusses für das vierte Ausbildungsjahr sei nach sorgfältiger Prüfung der Schulunterlagen und der Dokumentation des entsprechenden Ausbildungsprogramms sowie aufgrund der vorgelegten Praktikumsverträge für mindestens fünf Kandidaten der Diplomprüfung 1999 erfolgt. Das Ausbildungsprogramm, welches die Beschwerdeführerin absolviert habe, sei hingegen vom SRK nicht geprüft, geschweige denn gebilligt worden. Daher sei das Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 Abs. 1 BV nicht verletzt. 6.3. Die Beschwerdeführerin erwiderte in ihrer Eingabe vom 28. Februar 2012, das Abstellen auf die formelle Anerkennung durch das SRK würde nicht nur zu einer unverhältnismässigen und völlig ungerechten Bevorteilung der Absolventinnen der ab 1999 erteilten Abschlüsse gegenüber denjenigen der früheren Jahrgänge der gleichen Schule führen, sondern wäre geradezu willkürlich und bewirkte eine unhaltbare Diskriminierung der früheren Jahrgänge. Nur weil die Schule den Antrag an das SRK auf formelle Anerkennung ihrer Abschlüsse erst Ende 1997 und – trotz der engen Zusammenarbeit mit der Schweiz – nicht schon vorher gestellt habe, hätten die Absolventinnen der früheren Jahre im Gegensatz zu den Absolventinnen der gleichen Schule ab 1999 keine Möglichkeit mehr, den Fachhochschultitel nachträglich zu erwerben.
B-6279/2011 Eine unterschiedliche Behandlung sei auch nicht wegen des ab 1999 eingeführten zusätzlichen vierten Ausbildungsjahres gerechtfertigt, habe doch auch die Beschwerdeführerin im Hinblick auf die Anerkennung des Abschlusses durch das SRK ein zusätzliches Praxisjahr vorweisen müssen. Hinzu komme, dass die Ausbildungszeiten der vom SRK registrierten altrechtlichen Diplome, welche ohne Formalitäten in einen Titel "dipl. Physiotherapeutin" umgewandelt worden seien, ohnehin nicht durchwegs vier Jahre betragen, sondern zwischen drei, dreieinhalb und vier Jahren variiert hätten. Im Übrigen könne der Vorinstanz auch nicht gefolgt werden, wenn sie erkläre, das SRK habe den Abschluss der Beschwerdeführerin anerkannt, ohne das Ausbildungsprogramm geprüft zu haben. Indem das SRK diesen Abschluss anerkannt habe, habe es bestätigt, die betreffenden Anerkennungsvoraussetzungen geprüft zu haben. 6.4. Art. 8 Abs. 1 BV statuiert das Gebot rechtsgleicher Behandlung als selbständiges verfassungsmässiges Recht, nach welchem Gleiches gleich und Ungleiches ungleich zu behandeln ist. Jede Ungleichbehandlung muss durch sachliche Gründe gerechtfertigt sein. Dies ist der Fall, soweit die massgeblichen tatsächlichen Verhältnisse, die einer Regelung oder Entscheidung zugrundeliegen, auch aus verfassungsrechtlicher Sicht verschieden sind, was anhand herrschender Rechtsauffassung und Wertanschauung zu beurteilen ist (BGE 134 I 257 E. 3.1). Nach der Praxis des Bundesgerichts müssen sich Ungleichbehandlungen im Rahmen der Rechtsanwendung in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vernünftig begründen lassen bzw. sachlich haltbar sein. Der allgemeine Rechtsgleichheitsgrundsatz des Art. 8 Abs. 1 BV verpflichtet die Behörden, gleiche Sachverhalte mit identischen relevanten Tatsachen gleich zu beurteilen, es sei denn, ein sachlicher Grund rechtfertige eine unterschiedliche Behandlung (BGE 136 I 345 E. 5 mit Hinweisen; vgl. auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-342/2008 vom 23. Juni 2009 E. 4.7.2). 6.5. Eine allfällige Gleichbehandlung muss vorliegend mit Blick auf das Verhältnis zwischen der Beschwerdeführerin und Diplomierten der Physiotherapieschule Bad Säckingen, welche dort das zusätzliche vierte Ausbildungsjahr absolviert haben, geprüft werden. 6.5.1. Betreffend das Verhältnis zu den Diplomierten späterer Lehrgänge aus Bad Säckingen stellt sich die Frage, ob und gegebenenfalls inwiefern sich das von diesen abgeschlossene vierte Ausbildungsjahr inhaltlich und
B-6279/2011 qualitativ mit dem zusätzlichen Praxisjahr gleichsetzen lässt, welches die Beschwerdeführerin nach eigener Aussage im Hinblick auf die Anerkennung ihres Abschlusses durch das SRK vorweisen musste. Anhand der vorliegenden Akten kann diese Frage nicht beantwortet werden. Dazu bedarf es ergänzender tatsächlicher Feststellungen, die – sollten sie unter Berücksichtigung der nachfolgenden Erwägungen noch nötig sein – ihrer fachtechnischen Natur wegen nicht durch das Bundesverwaltungsgericht vorzunehmen wären. 6.5.2. Falls sich das von der Beschwerdeführerin absolvierte Praxisjahr als mit dem vierten Ausbildungsjahr der Physiotherapieschule Bad Säckingen gleichwertig herausstellen sollte, bliebe in tatsächlicher Hinsicht zu prüfen, ob das SRK mit der Anerkennung des vierten Ausbildungsjahres auch die Physiotherapieschule Bad Säckingen als solche anerkannte, denn gemäss Art. 1 Abs. 3 Bst. a Ziff. 1 Vo EVD muss das Diplom von einer vom SRK anerkannten Schule stammen. Ein Stempel des SRK auf entsprechenden Diplomen dürfte diese Anerkennung indizieren. 6.5.3. Die Darstellung der Vorinstanz, wonach das Ausbildungsprogramm, welches die Beschwerdeführerin absolvierte, vom SRK nicht geprüft wurde, scheint mindestens ungenau zu sein. Laut Anerkennungsausweis vom 26. Juli 1999 hatte das SRK nämlich "die Ausbildung und die Berufskenntnisse" der Beschwerdeführerin geprüft, bevor es diese als diplomierte Physiotherapeutin registrierte. Worin die Prüfung der Ausbildung aber im Einzelnen bestand, geht aus dem Anerkennungsausweis nicht hervor. 6.6. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanz den Sachverhalt hinsichtlich verschiedener für die Beurteilung einer etwaigen Gleichbehandlung relevanter Aspekte zu wenig abgeklärt hat. Angesichts des überwiegend fachtechnischen Charakters derselben sind die gebotenen ergänzenden Abklärungen durch das BBT vorzunehmen. 7. Ferner rügt die Beschwerdeführerin, das BBT habe mit der angefochtenen Verfügung ihren aus der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) abgeleiteten Anspruch, gegenüber ihren direkten Konkurrenten nicht rechtsungleich behandelt zu werden, verletzt. 7.1. Zur Begründung hält die Beschwerdeführerin fest, seit der Einführung von Fachhochschulabschlüssen für Physiotherapeuten erlitten Berufsleute, die keinen Fachhochschultitel vorweisen bzw. erwerben könnten und
B-6279/2011 damit auch nicht berechtigt seien, neben diesem den Bachelor-Titel (BSc) zu führen, auf dem Arbeitsmarkt einen nicht unbedeutenden wirtschaftlichen Nachteil, sei doch ein Fachhochschultitel heute durchaus lohnrelevant. Wenn nur die ab dem Jahr 2000 von der Physiotherapieschule Bad Säckingen verliehenen Diplome als schweizerische Abschlüsse angesehen würden und nur den Inhabern solcher Diplome der nachträgliche Erwerb des Hochschultitels "dipl. Physiotherapeutin FH" ermöglicht werde, nicht jedoch der Beschwerdeführerin, würde diese ihrer Ansicht nach gegenüber ihren direkten Konkurrenten diskriminiert. 7.2. Ihre Rüge unterlegt die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin mit dem blossen Hinweis auf "einen nicht unbedeutenden wirtschaftlichen Nachteil" bzw. auf die von ihr geltend gemachte Lohnrelevanz des Fachhochschultitels. Sie konkretisiert die behauptete Lohneinbusse jedoch nicht und präsentiert auch keine entsprechenden Beweisstücke; ebensowenig bezeichnet sie solche. Angesichts dessen mangelt es der Rüge an der erforderlichen Substantiierung, weshalb nicht auf sie eingegangen werden kann (vgl. PATRICK L. KRAUSKOPF/KATRIN EMMENEGGER, in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger (Hrsg.): VwVG, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/Basel/Genf 2009, Art. 12 N. 59 und Art. 13 N. 11 mit Hinweisen). 7.3. Ergänzend sei in diesem Zusammenhang erwähnt, dass die Wirtschaftsfreiheit die akademische Anerkennung von Diplomen nicht erfasst (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-4383/2011 vom 12. Januar 2012 E. 6.4). 8. Schliesslich argumentiert die Beschwerdeführerin, das Vorgehen des BBT verletze das in Art. 29 Abs. 1 BV verankerte allgemeine Fairnessgebot. 8.1. Sie erklärt, obwohl sie durch Einreichung ihres Gesuchs vom 15. September 2011 (auf dem vom BBT zur Verfügung gestellten Formular) ein Verwaltungsverfahren nach VwVG eingeleitet habe, habe das BBT zunächst versucht, ihren Antrag mit einem eingeschriebenen Brief, ohne Rechtsmittelbelehrung, ab- bzw. zurückzuweisen. Erst gestützt auf ihren formellen Rückkommensantrag hin habe es eine anfechtbare Verfügung erlassen. Auch wenn sie sich zur Wehr zu setzen gewusst und sich mit dem formlosen Schreiben des BBT nicht abgefunden habe, sei es bedenklich, wenn eine Behörde ein formelles Verwaltungsverfahren abzu-
B-6279/2011 schliessen versuche, ohne die zwingenden Anforderungen an eine Verfügung gemäss Art. 5 VwVG einzuhalten. 8.2. Art. 29 Abs. 1 BV, auf den sich die Beschwerdeführerin beruft, statuiert als verfassungsrechtliche Minimalgarantie einen allgemeinen Anspruch auf ein faires Verfahren. Konkretisiert wird dieser durch die einschlägigen Verfahrensgesetze, im vorliegenden Fall durch das VwVG (vgl. GIOVANNI BIAGGINI, BV, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2007, Art. 29 N. 6, 11 ff.; GEROLD STEINMANN, in: Bernhard Ehrenzeller et al. (Hrsg.): Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. A., Zürich/St. Gallen 2008, Art. 29 N. 7, 9 ff.). Gemäss Art. 35 Abs. 1 VwVG sind schriftliche Verfügungen, auch wenn die Behörde sie in Briefform eröffnet, als solche zu bezeichnen, zu begründen und mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen. Nach Art. 35 Abs. 3 VwVG kann die Behörde in gewissen Fällen auf Begründung und Rechtsmittelbelehrung verzichten. Ein entsprechender Ausnahmetatbestand ist hier allerdings nicht gegeben. Art. 38 VwVG bestimmt, dass den Parteien aus mangelhafter Eröffnung einer Verfügung kein Nachteil erwachsen darf. 8.3. In der Betreffzeile des Antwortschreibens der Vorinstanz vom 27. September 2011 auf das Gesuch der Beschwerdeführerin vom 15. September 2011 findet sich die Bemerkung "Rücksendung Ihres Gesuches". Das Schreiben ist nicht als Verfügung gekennzeichnet. Es enthält eine Begründung, jedoch keine Rechtsmittelbelehrung. Erst die angefochtene Verfügung vom 14. Oktober 2011 weist eine solche auf und trägt auch die Bezeichnung "Verfügung". Die Verfügung bezieht sich ausdrücklich auf das Gesuch vom 15. September 2011, das Antwortschreiben des BBT vom 27. September 2011 sowie den schriftlichen, begründeten "Rückkommensantrag" der Beschwerdeführerin vom 10. Oktober 2011, in welchem diese um einen "Entscheid in Form einer Verfügung mit Rechtsmittelbelehrung" gebeten hatte. 8.4. Demnach erfüllt das Schreiben des BBT an die Beschwerdeführerin vom 27. September 2011 nicht alle Anforderungen an eine Verfügung, wie sie Art. 35 Abs. 1 VwVG festlegt, denn die ausdrückliche Bezeichnung als Verfügung und die Rechtsmittelbelehrung fehlen. Insofern liegt eine mangelhafte Eröffnung im Sinne von Art. 38 VwVG vor (vgl. FELIX UHL- MANN/ALEXANDRA SCHWANK, in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger (Hrsg.): VwVG, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/Basel/Genf 2009, Art. 38 N. 9 ff.). Die Be-
B-6279/2011 schwerdeführerin lässt jedoch selbst durchblicken, dass diese Mängel für sie keine nachteiligen Auswirkungen gezeitigt haben. 8.5. Im Übrigen besteht auch kein Grund zur Annahme, die Beschwerdeführerin hätte bereits das Schreiben des BBT vom 27. September 2011 als (materielle) Verfügung qualifizieren und anfechten müssen, handelt es sich doch bei ihr nicht um eine rechtskundige Person (vgl. dazu UHL- MANN/SCHWANK, Art. 38 N. 18). 8.6. Was die ebenfalls nach Art. 35 Abs. 1 VwVG erforderliche Begründung angeht, braucht diese gemäss Rechtsprechung und Lehre nicht zwingend einen integralen Bestandteil der Verfügung zu bilden; sie kann sich auch aus einer separaten schriftlichen Mitteilung ergeben (UHL- MANN/SCHWANK, Art. 35 N. 13 mit Hinweisen). Inhaltlich muss die Begründung so abgefasst sein, dass die Betroffene die wesentlichen Argumente der Behörde kennt und die Verfügung sachgerecht anfechten kann, was aber nicht bedeutet, dass sich die Behörde mit jeder tatbeständlichen Behauptung, jedem rechtlichen Einwand und mit jedem Beweismittel auseinandersetzen muss (BGE 133 III 439 E. 3.3; BVGE 2010/49, nicht publizierte E. 5.3.3 mit Hinweisen, siehe Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-2607/2009 vom 8. Juli 2010; UHL- MANN/SCHWANK, Art. 35 N. 17 mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin beanstandet, das BBT sei mit der angefochtenen Verfügung vom 14. Oktober 2011 auf ihr Gesuch bzw. auf den Rückkommensantrag nicht eingetreten, ohne auf ihre Ausführungen zu den Besonderheiten des Falles einzugehen. In seiner Verfügung vom 14. Oktober 2011 bezog sich das BBT, wie erwähnt, auf die von der Beschwerdeführerin am 15. September 2011 eingereichten Unterlagen, auf sein Schreiben an die Beschwerdeführerin vom 27. September 2011 sowie auf deren "Rückkommensantrag" vom 10. Oktober 2011. Gegenüber der kurzen, aus zwei Sätzen bestehenden Begründung der Verfügung vom 14. Oktober 2011 erscheint diejenige im Schreiben des BBT vom 27. September 2011, auf welches verwiesen wird, um einiges detaillierter. Insofern könnte sich der Schluss aufdrängen, dass der Begründungspflicht Genüge getan wurde. Andererseits trifft es, wie die Beschwerdeführerin moniert, zu, dass sich das BBT mit der im "Rückkommensantrag" formulierten Argumentation offenbar gar nicht auseinandersetzte, bevor es formell verfügte. Jedenfalls enthält die angefochtene Verfügung vom 14. Oktober 2011 keinerlei Würdigung der Vorbringen, wel-
B-6279/2011 che die Beschwerdeführerin in ihrem Brief vom 10. Oktober 2011 dargelegt hatte. Ebensowenig lässt sich das Schreiben des BBT vom 27. September 2011 als Vorwegnahme ihrer Argumente interpretieren. Schliesslich deutet auch die Formulierung der angefochtenen Verfügung als Nichteintretensentscheid darauf hin, dass die mit dem "Rückkommensantrag" eingebrachten Überlegungen der Beschwerdeführerin von der Vorinstanz nicht in Erwägung gezogen wurden. Ob die Vorinstanz damit ihre Begründungspflicht (bzw. den Anspruch der Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV sowie Art. 29 und 30 Abs. 1 VwVG) verletzte und welche Konsequenzen dies gegebenenfalls hätte, kann jedoch offengelassen werden, weil die Verfügung vom 14. Oktober 2011 aus anderen Gründen ohnehin aufzuheben ist (siehe oben E. 6.6). 9. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde gutzuheissen, die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Angelegenheit zwecks ergänzender Sachverhaltsabklärung und anschliessender Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen ist. 10. Abschliessend ist noch über die Verfahrenskosten und allfällige Parteientschädigungen zu befinden. 10.1. Die Verfahrenskosten sind den Parteien nach Massgabe ihres Unterliegens aufzuerlegen (Art. 63 VwVG; Art. 1 ff. des Reglementes über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008, VGKE, SR 173.320.2). Keine Verfahrenskosten werden Vorinstanzen auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Im vorliegenden Fall obsiegt die Beschwerdeführerin, während die Vorinstanz unterliegt. Daher sind keine Verfahrenskosten zu erheben; der Kostenvorschuss von Fr. 1'000.- ist der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückzuerstatten. 10.2. Die Beschwerdeführerin hat nach Massgabe ihres Obsiegens Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 ff. VGKE), welche der Vorinstanz aufzuerlegen ist (Art. 64 Abs. 2 VwVG). Da seitens der Beschwerdeführerin keine Kostennote eingereicht wurde, setzt das Gericht die Entschädigung aufgrund der Akten fest (Art. 14 Abs.
B-6279/2011 2 VGKE). Angemessen erscheint eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 3'000.- (inkl. Mehrwertsteuer, MWST). Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die angefochtene Verfügung wird aufgehoben und die Sache zu ergänzender Sachverhaltsabklärung und zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. 3. Die Vorinstanz wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 3'000.- (inkl. MWST) auszurichten. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin; – die Vorinstanz; – das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement.
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Maria Amgwerd Urs Küpfer
B-6279/2011 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005, BGG, SR 173.110). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 30. Oktober 2012