Bundesverwaltu ng sgeri ch t Trib un a l ad ministratif f éd éral Trib un a l e am m in istrati vo federale Trib un a l ad ministrativ fe deral
Abteilung II B-4086/2022
Urteil v o m 1 4 . M a i 2024 Besetzung Richterin Kathrin Dietrich (Vorsitz), Richter Christoph Errass, Richter Pascal Richard, Gerichtsschreiber Roger Mallepell.
Parteien A._______ AG, (…) vertreten durch die Rechtsanwälte Niklaus Glatthard und Dominic Ley, (…) Beschwerdeführerin,
gegen
Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, (…) Vorinstanz,
Departement Finanzen und Ressourcen Kanton Aargau, Abteilung Landwirtschaft, (…) Erstinstanz.
Gegenstand Direktzahlungen 2021.
B-4086/2022 Sachverhalt: A. A.a Die A._______ AG ist eine im Handelsregister des Kantons Aargau eingetragene Aktiengesellschaft mit Sitz in (…). Der Zweck der Gesellschaft besteht in (Gesellschaftszweck im Bereich landwirtschaftliche Produktion). A.b Im Jahr 2019 stellte die A._______ AG auf die biologische Bewirtschaftung um. Am (…) 2019 zertifizierte die bio.inspecta AG, (…) (nachfolgend auch: Zertifizierungsstelle), die A._______ AG erstmals als Betrieb, dessen Produkte und Tätigkeiten die Anforderungen der Verordnung vom 22. September 1997 über die biologische Landwirtschaft und die Kennzeichnung biologisch produzierter Erzeugnisse und Lebensmittel (Bio-Verordnung; SR 910.18), von Bio Suisse und von CH-Bio erfüllen (https://www.easycert.com/htm/zertifikate.htm > ID-Nummer […], […]). A.c Die A._______ AG bewirtschaftet unter anderem die Parzellen K._______ ([...]), L._______ ([...]), M._______ ([...]) und N._______ ([…]). A.d Im Jahr 2021 baute die A._______ AG auf den Parzellen K._______, L._______ und M._______ Kartoffeln und auf der Parzelle N._______ (verschiedene Gemüsesorten) an. Für diese Kulturen beantragte die A._______ AG im Jahr 2021 Direktzahlungen für die biologische Landwirtschaft. A.e (Im Mai 2021) stellte ein anonymer Absender dem Departement Finanzen und Ressourcen des Kantons Aargau, Abteilung Landwirtschaft (nachfolgend: Erstinstanz) ein Foto zu, welches laut der Bildlegende am (...) aufgenommen wurde und (die Parzelle K._______) der A._______ AG zeige. In einer unterhalb vom Foto angebrachten Notiz wirft die Eingabe die Frage auf, ob auf dem abgebildeten, weitestgehend unkrautfreien, Kartoffelfeld trotz biologischer Produktion Herbizide eingesetzt worden seien.
B-4086/2022 B. B.a Aufgrund des anonymen Hinweises vom (Mai 2021) liess die Erstinstanz auf den Parzellen K._______, L._______, M._______ und N._______ am (Ende Mai 2021) Bodenproben entnehmen. Der beauftragte Kontrolleur schritt die Parzellen je in einem Zickzackkurs ab und entnahm von jeder Parzelle aus einer Tiefe von drei bis fünf Centimetern insgesamt je ein Kilogramm Erde. Bei den Kartoffelkulturen erfolgte die Probenahme seitlich und oben auf den Dämmen. Am Schluss mischte der Kontrolleur die entnommene Erde zu einer einzelnen Mischprobe mit einem Gewicht von vier Kilogramm. Zusätzlich dokumentierte er die angetroffene Situation mit Fotos der vier beprobten Parzellen. B.b Am selben Tag (Ende Mai 2021) fand auf dem Betrieb der A._______ AG die angemeldete Hauptkontrolle der bio.inspecta AG statt. B.c Die Erstinstanz leitete die Mischprobe vom (Ende Mai 2021) zur Untersuchung auf Pflanzenschutzmittelrückstände an das Labor I._______, (…), weiter. Dieses stellte mit Prüfbericht vom (Juni 2021) die folgenden Rückstände der Herbizide Aclonifen und Pendimethalin sowie des Fungizids Boscalid fest: 0.37 mg/kg Aclonifen, 0.011 mg/kg Pendimethalin, <0.01 mg/kg Boscalid. Ergänzend merkte das Labor im Prüfbericht vom (Juni 2021) an, dass der Einsatz von Produkten mit den detektierten Wirkstoffen gemäss dem Pflanzenschutzmittelverzeichnis des Bundesamtes für Landwirtschaft in der Schweiz bei Kartoffeln nicht zugelassen sei. Dem Labor sei nicht bekannt, "ob es eine Zulassung neueren Datums oder eine schlafende (alte, jedoch noch gültige) Zulassung" gebe. Weiter bewertete das Labor das Analyseergebnis mit dem Kommentar, dass "eine finale Beurteilung nicht möglich" sei, "da es sich um eine Mischprobe" handle (…). B.d Am 11. Juni 2021 orientierte die Erstinstanz die A._______ AG über die positiv ausgefallene Laboranalyse und gab ihr Gelegenheit zur Stellungnahme. Zudem forderte die Erstinstanz die A._______ AG auf, die Aufzeichnungen über den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln sowie "die Parzellenaufzeichnungen/Ackerschlagkartei/Kulturblätter" der Jahre 2020 und 2021 einzureichen.
B-4086/2022 B.e Die A._______ AG reichte der Erstinstanz die verlangten Dokumente am 24. Juni 2021 ein. Weiter teilte die A._______ AG mit, dass sie sich die Ergebnisse der Erstinstanz nicht erklären könne. In den drei Jahren, seit sie Bio produziere, sei ihre Bodenbeschaffenheit noch nie beanstandet worden. Die Erstinstanz werde um Zustellung der Akten mit den Laborergebnissen ersucht. Nur so könne die A._______ AG die Situation prüfen und eingehend dazu Stellung nehmen. B.f Darauf übermittelte die Erstinstanz der A._______ AG am 21. Juli 2021 ein mit dem Titel "Beurteilung Ihrer Direktzahlungen für das Jahr 2021" überschriebenes Schreiben. Darin teilte die Erstinstanz der A._______ AG mit, dass sie einen Herbizideinsatz durch diese gestützt auf das vorliegende Analyseergebnis als erwiesen erachte. Zudem habe die A._______ AG die eingesetzten Pflanzenschutzmittel nicht vollständig aufgezeichnet. Die Beiträge für die biologische Landwirtschaft würden daher um (rund Fr. 100’000.-) gekürzt. Zusätzlich erfolge eine Direktzahlungskürzung um (unter Fr. 500.-) wegen nicht korrekt geführtem Feldkalender. Falls die A._______ AG damit nicht einverstanden sei, könne sie innert 30 Tagen Einwände vorbringen oder eine beschwerdefähige Verfügung verlangen. In der Beilage liess die Erstinstanz der A._______ AG wunschgemäss den Prüfbericht des Labors I._______ vom (Juni 2021) zukommen. B.g Eine Kopie des Schreibens vom 21. Juli 2021 sandte die Erstinstanz an die bio.inspecta AG. Zusätzlich informierte sie diese per E-Mail und ersuchte sie, die Angelegenheit "auf Labelebene / Zertifizierung" zu klären und Bio Suisse zu informieren. B.h Am 23. August 2021 äusserte sich die A._______ AG zur angekündigten Direktzahlungskürzung. Sie führte aus, dass sie sich die Vorkommnisse trotz der zwischenzeitlich durchgeführten internen Abklärungen nach wie vor nicht erklären könne. Die bio.inspecta AG habe aufgrund der Meldung der Erstinstanz ein eigenes Verfahren eröffnet. In diesem habe die bio.inspecta AG eine Zusatzkontrolle durchgeführt, weitere Bodenproben entnommen und zur Analyse einem wissenschaftlichen Institut übergeben. Das Resultat dieser Analyse stehe noch aus. Die Erstinstanz werde deshalb ersucht, das Direktzahlungsverfahren zu sistieren. Ansonsten möge die Erstinstanz die Einwände der A._______ AG im Verfahren der bio.inspecta AG berücksichtigen (nachfolgend C.b) oder eine beschwerdefähige Verfügung erlassen.
B-4086/2022 B.i Darauf verfügte die Erstinstanz am 27. Oktober 2021 eine Kürzung der Direktzahlungen der A._______ AG für das Jahr 2021 im Umfang von (rund Fr. 100’000.-). Wie angekündigt beinhaltete die Kürzung einen Betrag von (rund Fr. 100’000.-) aufgrund Verletzung der Vorgaben für die biologische Landwirtschaft durch den Einsatz von Herbiziden sowie einen Betrag von (unter Fr. 500.-) wegen nicht korrekt geführtem Feldkalender (Mangel beim ökologischen Leistungsnachweis). Die Beitragskürzung sei mit den Direktzahlungen 2021 verrechnet worden. C. C.a Die bio.inspecta AG stellte der A._______ AG gestützt auf die Meldung der Erstinstanz (B.g) am 28. Juli 2021 einen "Vorbescheid betreffend Rezertifizierung und Aberkennung Ihres Betriebes" zu. Der Einsatz von Herbiziden stelle einen schwerwiegenden Verstoss sowohl gegen die Bestimmungen der Bio-Verordnung als auch gegen die Richtlinien der Bio Suisse dar. Die bio.inspecta AG ziehe aufgrund der klaren Sachverhalts- und Rechtslage in Erwägung, der A._______ AG die Betriebszertifizierungen in beiden Bereichen abzuerkennen. Vor dem definitiven Zertifizierungsentscheid könne die A._______ AG schriftlich Stellung nehmen. C.b In der am 4. August 2021 eingereichten Stellungnahme kritisierte die A._______ AG die Testung der Bodenproben vom (Ende Mai 2021) durch die Erstinstanz als Mischprobe (B.a). Bei diesem Vorgehen sei nicht nachvollziehbar, ob auf allen vier geprüften Parzellen Herbizide festgestellt worden seien oder zum Beispiel nur auf einer. Der Prüfbericht des Labors I._______ vom (Juni 2021) (B.c) halte ausdrücklich fest, dass eine finale Beurteilung bei der eingereichten Mischprobe nicht möglich sei. Zudem berief sich die A._______ AG auf ein am (Juni 2021) an sie gesandtes, anonymes Schreiben, welches wie folgt lautet (Erstinstanz, act. 90 f.): "(Text des Schreibens [u.a. Hinweis auf das Herbizid-Verbot für Bio-Betriebe und dass ein Herbizideinsatz durch die A._______ AG offensichtlich sei])"
B-4086/2022 Die A._______ AG könne aufgrund dieses anonymen Schreibens nicht ausschliessen, dass der Verfasser oder die Verfasserin böswillig Herbizide auf ihren Parzellen eingesetzt habe, um ihr wirtschaftlich zu schaden. Abgesehen davon könnten früher eingesetzte Herbizide nach einer längeren Zeit im Boden wieder an die Oberfläche treten; dies namentlich, wenn die Böden wie vorliegend einen grösseren Tonanteil beinhalten würden. C.c (Mitte August 2021) entnahm die bio.inspecta AG auf den Parzellen K._______, L._______, M._______ und N._______ ihrerseits Bodenproben. Die Kontrolleure schritten die vier Parzellen in einem "X" ab. Wie bereits der Kontrolleur der Erstinstanz am (Ende Mai 2021) (B.a), entnahmen auch die Kontrolleure der bio.inspecta AG die Proben "seitlich und (oben) auf den Dämmen" der Kartoffelkulturen. Dabei erfolgte die Probenahme am (Mitte August 2021) nach übereinstimmenden Angaben aus tieferen Bodenschichten als jene am (Ende Mai 2021), nämlich aus einer Bodentiefe von "bis ca. 10 cm" statt einer Tiefe von drei bis fünf Centimetern (B.a; […]). Zudem liess die bio.inspecta AG die Proben vom (Mitte August 2021) im Unterschied zur Erstinstanz nicht als Mischprobe, sondern für jedes der vier beprobten Felder als Einzelprobe analysieren. C.d Das Pestizidscreening des Labors J._______(…), stellte in den Einzelproben vom (Mitte August 2021) einen Rückstand des Herbizids Aclonifen einzig auf der Parzelle M._______ fest. Gemessen wurde ein Wert von 0.012 mg/kg Aclonifen (gegenüber 0.37 mg/kg Aclonifen in der Mischprobe vom (Ende Mai 2021) [B.c]). Zudem ergab die Analyse der Einzelproben vom (Mitte August 2021) einen Nachweis von geringen Mengen der Pestizide Chlorpyrifos (0.013 mg/kg), Difenocanazol (0.010 mg/kg) und Pendimethalin (0.033 mg/kg; Prüfberichte Labor J._______ vom (August 2021); […]). C.e In der Folge leitete die bio.inspecta AG die Akten mit dem Prüfbericht des Labors I._______ vom (Juni 2021) und den Prüfberichten des Labors J._______ vom (August 2021) an das Forschungsinstitut O._______, (…), weiter und beauftragte dieses, die Wahrscheinlichkeit einer Anwendung von Herbiziden durch die A._______ AG wissenschaftlich zu beurteilen. C.f Am 2. September 2021 reichte das Forschungsinstitut O._______ der bio.inspecta AG den Bericht "Ursachenabklärung bei Rückstandsfällen" ein.
B-4086/2022 C.g Darauf fällte die bio.inspecta AG am 6. Oktober 2021 den Zertifizierungsentscheid. Laut diesem sah die bio.inspecta AG davon ab, der A._______ AG die Zertifizierung als Bio-Betrieb abzuerkennen. Gleichzeitig stellte die bio.inspecta AG der A._______ AG eine zeitnahe Zusatzkontrolle sowie Probenahmen in regelmässigen Abständen in Aussicht. D. D.a Am 28. November 2021 erhob die A._______ AG gegen die Verfügung der Erstinstanz vom 27. Oktober 2021 (B.i) Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Aargau (nachfolgend: Vorinstanz). Sie stellte folgende Rechtsbegehren: "1. Die Verfügung vom 27. Oktober 2021 des Departement Finanzen und Ressourcen, Landwirtschaft Aargau, Direktzahlungen & Beiträge sei aufzuheben. 2. Es sei festzustellen, dass die [A._______ AG] wie bis anhin Anspruch auf Beiträge für die biologische Landwirtschaft hat. 3. Es seien die Beiträge für die biologische Landwirtschaft an die [A._______ AG] im vollen Betrag unverändert auszuzahlen. 4. Das vorliegende Beschwerdeverfahren sei bis zur rechtskräftigten Erledigung des Verfahrens der bio.inspecta AG zu sistieren. 5. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge (inkl. MWST) zulasten des Kantons Aargau." Die A._______ AG bestritt unverändert, Herbizide eingesetzt zu haben. Die festgestellten Rückstandswerte seien zudem zu tief, um effektiven Pflanzenschutz zu betreiben. Es könne nicht sein, dass das Zertifizierungs- und das Direktzahlungsverfahren, bei welchen es je um den angeblichen Einsatz von Herbiziden gehe, ungleich beurteilt würden. Das Beschwerdeverfahren vor der Vorinstanz sei daher bis zum Eintritt der Rechtskraft des Zertifizierungsentscheids vom 6. Oktober 2021 zu sistieren. D.b Die Erstinstanz beantragte mit Beschwerdeantwort vom 25. Februar 2022 die Abweisung der Beschwerde. Eventualiter sei darauf mangels genügender Begründung nicht einzutreten. D.c In der Folge lud die Vorinstanz die Parteien auf den 29. Juni 2022 zu einer Verhandlung mit Partei- und Zeugeneinvernahmen ein. Als Vertreter der A._______ AG befragte die Vorinstanz die Herren B._______ und C._______ und als Vertreter der Erstinstanz die Herren D._______ und E._______. Als Zeugen befragte die Vorinstanz am 29. Juni 2022 folgende Personen:
B-4086/2022 – (1) Herrn F._______, (…) (Kontrolleur, welcher am [Ende Mai 2021] die Mischprobe für die Erstinstanz entnommen und die Situation mit Fotos dokumentiert hatte), – (2) Herrn G._______ (zuständiger Kontrolleur für die Einzelprobenahmen der bio.inspecta AG am [Mitte August 2021]), – (3) Herrn H._______ (Verfasser des Berichts "Ursachenabklärung bei Rückstandsfällen" vom 2. September 2021). Die Erstinstanz gab als Vorbemerkung bekannt, dass sie auf den vier Parzellen der A._______ AG am (Mai 2022) erneut eine Mischprobe entnommen habe. Deren Analyse spreche gegen Altlasten. Denn laut dem entsprechenden Laborbericht seien in der Nachbeprobung vom (Mai 2022) abgesehen von <0.01 mg/kg Difenoconazol und 0.016 mg/kg Spinosad keine Pflanzenschutzmittel mehr nachgewiesen worden. Der Zeuge H._______ gab der Vorinstanz einen Artikel über eine Studie zu Rückstandwerten auf Bioparzellen zu den Akten ("Widespread Occurrence of Pesticides in Organically Managed Agricultural Soils - the Ghost of a Conventional Agricultural Past?"). D.d Die Vorinstanz fällte ihren Entscheid unmittelbar im Anschluss an die Verhandlung vom 29. Juni 2022. Mit Urteil vom 29. Juni 2022 wies sie die Beschwerde der A._______ AG unter Auferlegung der Verfahrenskosten auf diese ab.
B-4086/2022 E. E.a Gegen dieses Urteil erhebt die A._______ AG (nachfolgend: Beschwerdeführerin) am 13. September 2022 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie wirft den Vorinstanzen eine unrichtige und unvollständige Feststellung des Sachverhalts sowie eine Verletzung von Bundesrecht vor und beantragt die Aufhebung des angefochtenen Urteils unter Kosten- und Entschädigungsfolge (Rechtsbegehren-Ziffern 1 und 4). Die Erstinstanz sei zu verpflichten, der Beschwerdeführerin zusätzliche Beiträge für die biologische Landwirtschaft für das Beitragsjahr 2021 im Umfang von mindestens (rund Fr. 100’000.-) auszuzahlen (Rechtsbegehren- Ziffer 2). Eventualiter sei das Urteil vom 29. Juni 2022 aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen (Rechtsbegehren-Ziffer 3). E.b Die Vorinstanz liess sich am 25. Oktober 2022 vernehmen. Sie hielt am angefochtenen Urteil und der darin vorgenommenen Beweiswürdigung fest. Sämtliche Ausführungen der Beschwerdeführerin seien unbegründet. E.c Die Erstinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 9. November 2022 die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde. E.d Am 2. Dezember 2022 reichte die Erstinstanz verschiedene weitere Akten ein. Darunter befinden sich drei zusätzliche – während der Kontrolle vom (Ende Mai 2021) aufgenommene – Fotos, eine Gesamtübersicht über die im Recht liegenden Fotos der Kontrolle vom (Ende Mai 2021) mit Angabe der genauen Aufnahmezeiten sowie eine E-Mail des deutschen Bundesamts für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (BVL) zum Vorgehen bei der Abschätzung der Konzentration von Pflanzenschutzmitteln im Boden. E.e Mit Replik vom 23. Januar 2023 hielt die Beschwerdeführerin an ihrem Standpunkt fest. E.f Während die Vorinstanz auf die Erstattung einer Duplik verzichtete, bekräftigte die Erstinstanz ihre Position mit Duplik vom 22. Februar 2023. E.g In der Folge lud das Bundesverwaltungsgericht das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) am 14. März 2023 zur Einreichung eines Fachberichts ein. Gleichzeitig ersuchte es das BLW, diverse Fragen zu beantworten.
B-4086/2022 E.h Das BLW reichte den Fachbericht mit den Antworten auf die Fragen innert erstreckter Frist am 16. Juni 2023 ein. Zusammenfassend kam es zum Schluss, dass die Kürzung der Direktzahlungen der Beschwerdeführerin für das Jahr 2021 in Bezug auf die Anwendung des Herbizids Aclonifen rechtmässig erfolgt sei. Das BLW habe gestützt auf die vorliegenden Akten keine ernsthaften Zweifel daran, dass die Beschwerdeführerin das Herbizid Aclonifen bewusst angewendet habe. Allerdings weise die Berechnung der Direktzahlungskürzung einen Fehler auf. Korrekterweise habe die Erstinstanz den Beitrag der Beschwerdeführerin für die biologische Landwirtschaft nicht nur um (rund Fr. 100’000.-), sondern um (rund Fr. 110’000.-) kürzen müssen, was dem Gesamtbetrag für die biologische Landwirtschaft entspreche. E.i Am 22. Juni 2023 und am 29. Juni 2023 nahmen die Erstinstanz und die Vorinstanz Stellung zum Fachbericht des BLW vom 16. Juni 2023. Während die Vorinstanz diesen als schlüssig und nachvollziehbar bezeichnete, nahm die Erstinstanz einerseits zustimmend zur Kenntnis, dass das BLW ihre Feststellungen und Erläuterungen gestützt habe. Andererseits wies die Erstinstanz darauf hin, dass die vom BLW geltend gemachte, angeblich zu tiefe Beitragskürzung aus den folgenden Gründen unzutreffend sei: Die Schlussabrechnung der Direktzahlungen für das Beitragsjahr 2021 vom (November 2021) weise die Berechnung des Beitrags für die biologische Landwirtschaft mit einer Summe von total (rund Fr. 100’000.-) aus. Die Kürzung dieses Betrags um 100% finde sich wiederum unter der Rubrik "Korrekturen und Kürzungen Bundesprogramme (DZV + EKBV)". Damit sei die Direktzahlungskürzung für das Jahr 2021 nachweislich korrekt vorgenommen worden. Das BLW sei offenbar davon ausgegangen, dass 110 Punkte 100 Prozent der Beiträge entsprächen, was jedoch nicht der Fall sei. Die 110 Punkte entsprächen 110 Prozent der Beiträge und die 100 Punkte 100 Prozent der Beiträge, da im Biolandbau maximal die ganzen Beiträge gekürzt werden könnten. E.j Das Bundesverwaltungsgericht gab dem BLW daher Gelegenheit, sich zur Frage der korrekten Höhe der Direktzahlungskürzung erneut zu äussern. Mit Eingabe vom 13. Juli 2023 teilte das BLW mit, dass es der Darstellung der Erstinstanz aufgrund der nachgereichten Schlussabrechnung vom (November 2021) zustimme. Die Erstinstanz habe gemäss ihrer Klarstellung effektiv (rund Fr. 100’000.-) Direktzahlungen gekürzt. Dieser Betrag entspreche 100 Prozent der Beiträge für die biologische
B-4086/2022 Landwirtschaft. Damit habe die Erstinstanz die Kürzungsvorgaben korrekt umgesetzt. E.k Am 14. Juli 2023 lud das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerdeführerin zur Einreichung einer abschliessenden Stellungnahme ein. Darauf teilte die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 31. August 2023 fristgerecht mit, dass die Ausführungen sowie die Schlussfolgerung des BLW im Fachbericht für sie unverständlich seien und vollumfänglich bestritten würden. Im Übrigen verwies die Beschwerdeführerin auf die Beschwerde und bekräftigte, dass sie das Herbizid Aclonifen nicht angewendet habe. E.l Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und der übrigen Beteiligten sowie die Akten wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG; SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021). Gegen Verfügungen kantonaler Instanzen ist die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig, soweit ein Bundesgesetz gegen ihre Verfügungen die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht vorsieht (Art. 33 Bst. i VGG). Art. 166 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG; SR 910.1) hält fest, dass gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen in Anwendung des LwG und seiner Ausführungsbestimmungen Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht erhoben werden kann. Ausgenommen davon sind kantonale Verfügungen über Strukturverbesserungen (Art. 166 Abs. 2 LwG).
B-4086/2022 1.2 Der vorliegend angefochtene Beschwerdeentscheid vom 29. Juni 2022 ist eine hoheitliche Anordnung der Vorinstanz im Einzelfall, welche die damaligen Begehren der Beschwerdeführerin (D.a) vollumfänglich abweist und sich auf das LwG sowie die Verordnung vom 23. Oktober 2013 über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft (Direktzahlungsverordnung, DZV; SR 910.13) stützt. Die Vorinstanz behandelte die Angelegenheit als letzte kantonale Instanz (§ 59 Abs. 1 des kantonalen Landwirtschaftsgesetzes vom 13. Dezember 2011 [LwG AG; SAR 910.200]). 1.3 Demnach liegt eine in Anwendung des LwG und seiner Ausführungsbestimmungen ergangene Verfügung nach Art. 5 VwVG vor, die von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. i VGG i.V.m. Art. 160 Abs. 2 LwG stammt. Im Übrigen geht es vorliegend weder um eine kantonale Verfügung über Strukturverbesserungen (Art. 166 Abs. 2 LwG) noch besteht eine andere gesetzliche Ausnahme (vgl. Art. 32 VGG). 1.4 Das Bundesverwaltungsgericht ist damit zur Behandlung der vorliegenden Streitsache zuständig. 2. 2.1 Zur Beschwerde berechtigt ist nach Art. 48 VwVG, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Abs. 1 Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Abs. 1 Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Abs. 1 Bst. c). Diese Voraussetzungen sind mit Bezug auf die Beschwerdeführerin als vor der Vorinstanz unterlegene Partei ohne Weiteres erfüllt. 2.2 Die Beschwerde gegen den – der Beschwerdeführerin am 13. Juli 2022 zugestellten (Vorinstanz, act. 107 f.) – Beschwerdeentscheid vom 29. Juni 2022 erfolgte rechtzeitig (Art. 50 VwVG). Der Kostenvorschuss wurde fristgerecht bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG). Die Anforderungen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 52 Abs. 1 VwVG). Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen ebenfalls vor (Art. 44 ff. VwVG). 2.3 Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
B-4086/2022 3. 3.1 Streitgegenstand der gerichtlichen Prüfung ist das Rechtsverhältnis, das Gegenstand der angefochtenen Verfügung bildet, soweit es im Streit liegt. Was Streitgegenstand ist, bestimmt sich demnach durch den angefochtenen Entscheid und die Parteibegehren, wobei der angefochtene Entscheid den möglichen Streitgegenstand begrenzt (BGE 133 II 35 E. 2; Urteil des BVGer B-1499/2022 vom 23. November 2023 E. 2.1; FLÜCKIGER, in: Waldmann/Krauskopf, Praxiskommentar VwVG, 3. Aufl. 2023, Art. 7 N. 19; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER/KAYSER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 3. Aufl. 2022, Rz. 2.8). 3.2 Die Vorinstanz hat die Beschwerde der Beschwerdeführerin mit dem angefochtenen Entscheid, wie erwähnt, abgewiesen (Dispositiv-Ziff. 1 des angefochtenen Entscheids). Inhaltlich bestätigte die Vorinstanz damit die von der Erstinstanz verfügte Kürzung der Direktzahlungen der Beschwerdeführerin für das Jahr 2021 im Umfang von insgesamt (rund Fr. 100'000.- ) wegen (1) Verletzung der Vorgaben für die biologische Landwirtschaft durch den Einsatz von Herbiziden ([rund Fr. 100’000.-]) sowie wegen (2) nicht korrekt geführtem Feldkalender ([unter Fr. 500.-], B.i). Weiter auferlegte die Vorinstanz der Beschwerdeführerin Verfahrenskosten (…) und verzichtete auf die Zusprechung einer Parteikostenentschädigung (Dispositiv-Ziff. 2 und 3 des angefochtenen Entscheids). 3.3 Die Beschwerdeführerin verlangt die vollständige Aufhebung des angefochtenen Entscheids (Rechtsbegehren-Ziff. 1). Dieser bildet daher als Ganzes den Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens. 3.4 Zu beachten ist, dass sich der Vorwurf des unzulässigen Einsatzes von Herbiziden (E. 3.2) auf den angeblichen Einsatz des Herbizids Aclonifen durch die Beschwerdeführerin beschränkt. Die beiden weiteren Rückstände, welche der Prüfbericht des Labors I._______ vom (Juni 2021) in deutlich geringeren Konzentrationen festgestellt hat (Pendimethalin und Boscalid, B.c), stufte die Vorinstanz übereinstimmend mit der Erstinstanz unstrittig nicht als bewusste Anwendung einer unerlaubten Substanz durch die Beschwerdeführerin während laufender Bioproduktion ein. Die nachfolgenden Ausführungen beziehen sich deshalb ebenfalls auf den Vorwurf des angeblichen Einsatzes der Substanz Aclonifen durch die Beschwerdeführerin.
B-4086/2022 4. 4.1 Der vorliegend zu beurteilende Direktzahlungsanspruch betrifft die Periode vom 1. Januar 2021 bis zum 31. Dezember 2021. In intertemporaler Hinsicht finden auf den der Direktzahlungskürzung zugrunde liegenden (zeitlich abgeschlossenen) Sachverhalt diejenigen Rechtsnormen Anwendung, die während dieser Zeitspanne in Geltung standen (Urteil des BVGer B-2362/2022 vom 21. November 2023 E. 2, m.w.H.). 4.2 Die vorliegend relevanten Normen haben seit dem Jahr 2021 keine materielle Änderung erfahren. Dies gilt insbesondere für die hier massgeblichen Kürzungsbestimmungen der DZV zu den Beiträgen für die biologische Landwirtschaft. Diese Kürzungsbestimmungen wurden zwischenzeitlich unverändert von Anhang 8 Ziffer 2.8 aDZV in Anhang 8 Ziffer 2.5a der aktuell gültigen DZV verschoben (AS 2022 264). Die relevanten Bestimmungen werden im Folgenden demnach in ihrer aktuell gültigen Fassung gemäss der Systematischen Sammlung des Bundesrechts (SR) zitiert. 5. 5.1 Gemäss Art. 70 Abs. 1 LwG werden Bewirtschafterinnen und Bewirtschaftern von landwirtschaftlichen Betrieben zur Abgeltung der gemeinwirtschaftlichen Leistungen Direktzahlungen ausgerichtet. Das Gesetz regelt die Voraussetzungen für die Ausrichtung entsprechender Zahlungen in Art. 70a LwG und ermächtigt den Bundesrat, weitere Voraussetzungen und Auflagen für die Ausrichtung der Direktzahlungen festzulegen (Art. 70a Abs. 4 LwG). 5.2 Die Direktzahlungen umfassen insbesondere sog. "Produktionssystembeiträge". Solche Beiträge werden zur Förderung besonders naturnaher, umwelt- und tierfreundlicher Produktionsformen ausgerichtet (Art. 70 Abs. 2 Bst. e i.V.m. Art. 75 Abs. 1 LwG). Welche Produktionsformen gefördert werden, legt der Bundesrat fest (Art. 70 Abs. 3 LwG, Art. 75 Abs. 2 LwG). 5.3 Zu den Direktzahlungen in der Form von Produktionssystembeiträgen gehört der "Beitrag für die biologische Landwirtschaft" (Art. 2 Bst. e Ziff. 1 DZV). Für dessen Ausrichtung müssen die Anforderungen der Art. 3, 6-16h und 39-39h der Bio-Verordnung erfüllt sein (Art. 67 Abs. 1 DZV).
B-4086/2022 5.4 Laut Art. 3 Bio-Verordnung gilt für die Produktion, die Aufbereitung und die Vermarktung biologischer Erzeugnisse unter anderem der Grundsatz, dass der Einsatz chemisch-synthetischer Hilfsstoffe und Zutaten vermieden wird (Bst. b). Art. 6 Bio-Verordnung schreibt vor, dass der gesamte Bio- Betrieb biologisch bewirtschaftet werden muss (Gesamtbetrieblichkeit). Schädlinge, Krankheiten und Beikräuter müssen durch ganzheitliche Anwendung verschiedener Massnahmen reguliert werden (Art. 11 Abs. 1 [Satz 1] Bio-Verordnung). Der Einsatz von Wachstumsregulatoren, Welkemitteln und Herbiziden ist im biologischen Pflanzenbau nicht erlaubt (Art. 11 Abs. 4 Bio-Verordnung). 5.5 Art. 11 Abs. 2 Bio-Verordnung überträgt dem Eidgenössischen Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF) die Aufgabe, die zulässigen Pflanzenschutzmittel sowie ihre Verwendung festzulegen. Unter anderem gestützt darauf erliess das WBF am 22. September 1997 im Einvernehmen mit dem Eidgenössischen Departement des Innern (EDI) die Verordnung des WBF über die biologische Landwirtschaft (SR 910.181). Diese legt die in der biologischen Landwirtschaft zugelassenen Pflanzenschutzmittel und die besonderen Vorschriften zu deren Verwendung im Anhang 1 fest (Art. 1 Verordnung WBF über die biologische Landwirtschaft). 5.6 Die Direktzahlungen können gekürzt oder verweigert werden, wenn der Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin das LwG, die Ausführungsbestimmungen oder die gestützt darauf erlassenen Verfügungen verletzt (Art. 170 Abs. 1 LwG). Gemäss Art. 105 Abs. 1 DZV richtet sich die Kürzung oder Verweigerung von Beiträgen durch die Kantone nach dem Anhang 8 der DZV. Dieser Anhang regelt die Kürzung der Beiträge für die biologische Landwirtschaft in Ziffer 2.5a (E. 4.2). Die Kürzungen für Mängel nach den Ziffern 2.5a2 – 2.5a5 erfolgen mit Punkten, die im Wesentlichen folgendermassen in Beträge umgerechnet werden (Anhang 8 Ziffer 2.5a.1 DZV): "(…) Summe der Punkte minus 10 Punkte, dividiert durch 100 und dann multipliziert mit den gesamten Beiträgen für die biologische Landwirtschaft. (…) Liegt die Summe der Punkte im Biobereich (…) bei 110 oder mehr, so werden keine Beiträge für die biologische Landwirtschaft im Beitragsjahr ausgerichtet. Es können in jedem Fall maximal die Beiträge für die biologische Landwirtschaft gekürzt werden. (…) "
B-4086/2022 6. 6.1 Wie bereits erwähnt (A.b), anerkannte die bio.inspecta AG als unbestrittenermassen akkreditierte Kontroll- und Zertifizierungsstelle den Betrieb der Beschwerdeführerin erstmals am (…) 2019 als Bio-Betrieb. Nachdem die bio.inspecta AG der Beschwerdeführerin "aufgrund der klaren Sachverhalts- und Rechtslage" zunächst mit Vorbescheid vom 28. Juli 2021 in Aussicht gestellt hatte, eine Aberkennung der Betriebszertifizierung in Erwägung zu ziehen (C.a), bestätigte sie die Anerkennung des Betriebs der Beschwerdeführerin als Bio-Betrieb schliesslich mit Zertifizierungsentscheid vom 6. Oktober 2021 (C.g, Erstinstanz, act. 172 ff.). 6.2 Die bio.inspecta AG begründete die Aufrechterhaltung der Bio-Zertifizierung mit dem Bericht "Ursachenabklärung bei Rückstandsfällen", welchen sie in Auftrag gegeben hatte, um die Resultate ihrer eigenen Probenahme vom (Mitte August 2021) (C.d) im Vergleich zu den Ergebnissen der Probenahme der Erstinstanz vom (Ende Mai 2021) (B.c) wissenschaftlich beurteilen zu lassen (C.f, Erstinstanz, act. 167 ff.). Der erwähnte Bericht habe die gezielte Anwendung von Herbiziden durch die Beschwerdeführerin zwar nicht ausgeschlossen. Er habe aber keine eindeutige Ursache für die festgestellten Rückstände identifizieren können. 6.3 In der Folge kürzten die Erstinstanz und die Vorinstanz die Direktzahlungen der Beschwerdeführerin für das Jahr 2021 dennoch, da sie im Gegensatz zur bio.inspecta AG zum Schluss gelangten, dass der Einsatz von Aclonifen auf biologisch bewirtschafteten Flächen durch die Beschwerdeführerin nachgewiesen sei. 6.4 Die Direktzahlungskürzung erfolgte gestützt auf Anhang 8 Ziffer 2.5a.2 Bst. a i.V.m. Ziffer 2.5a.3 Bst. m DZV. Die Bestimmung von Bst. a sieht eine Kürzung um 110 Punkte vor für den Fall, dass nicht der gesamte Betrieb biologisch bewirtschaftet wird (Art. 6 Bio-Verordnung). Der zur Anwendung gebrachte Bst. m statuiert eine Kürzung um 110 Punkte, wenn Herbizide, Wachstumsregulatoren oder Welkemittel eingesetzt oder durch betriebszugehörige Personen ausgebracht werden (Art. 11 Abs. 4 Bio-Verordnung). 6.5 Festzuhalten ist weiter, dass es sich bei der Substanz Aclonifen unstrittig um ein Herbizid handelt. Da Aclonifen auch nicht in der Positivliste der erlaubten Pflanzenschutzmittel gemäss Anhang 1 der Verordnung des WBF über die biologische Landwirtschaft (E. 5.5) gelistet ist (weder im Jahr 2021 noch heute), ist der Einsatz dieses Herbizids in der biologischen Landwirtschaft gestützt auf Art. 11 Abs. 4 Bio-Verordnung verboten (E. 5.4).
B-4086/2022 7. Nachfolgend gilt es zu prüfen, ob die unterschiedliche Beurteilung des Betriebs der Beschwerdeführerin durch die bio.inspecta AG und die Erst- bzw. die Vorinstanz vor dem Bundesrecht standhält. 7.1 Die Beschwerdeführerin bestreitet dies. Sie sieht im Umstand, dass die Vorinstanz die Nichtauszahlung des Beitrags 2021 für die biologische Landwirtschaft bestätigt hat, obwohl die bio.inspecta AG zuvor entschieden hatte, die Bio-Zertifizierung der Beschwerdeführerin aufrecht zu erhalten, eine Verletzung von Bundesrecht. Diesen Standpunkt begründet die Beschwerdeführerin wie folgt: Das Bundesgericht sehe im Bereich von Teilrechtsordnungen, welche für denselben Lebenssachverhalt Regelungen mit zum Teil unterschiedlicher Zielsetzung enthielten, vor, dass die für ein bestimmtes Projekt erforderlichen Entscheide bei engem Sachzusammenhang entweder zusammengelegt oder aber in gleichwertiger Weise aufeinander abgestimmt werden müssten. Diese inhaltliche und verfahrensmässige Koordinationspflicht ergebe sich unter anderem aus dem Willkürverbot und dem Grundsatz der Einheit und Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung (m.H. auf BGE 137 II 182 E. 3.7.4.1). Die Anwendung des Grundsatzes der Einheit und Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung setze voraus, dass zwischen den anwendbaren materiellrechtlichen Vorschriften ein derart enger Sachzusammenhang bestehe, sodass diese Vorschriften nicht getrennt und unabhängig voneinander angewendet werden dürften (m.H. auf BGE 116 lb 50 E. 4b). Im vorliegenden Fall liege ein enger Sachzusammenhang im Sinne des Grundsatzes der Einheit und Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung vor. Denn die Bio-Zertifizierung und die Direktzahlungen seien unmittelbar voneinander abhängig. Die faktischen Abläufe der Verfahren verdeutlichten dies. Beide Verfahren beträfen den gleichen Betrieb, die gleichen Parzellen und die gleiche Thematik. Es sei davon auszugehen, dass die bio.inspecta AG ein rechtskräftiges Urteil gegen die Beschwerdeführerin als neue Erkenntnis im Zertifizierungsverfahren werten würde. Diesfalls müsste die bio.inspecta AG das Zertifizierungsverfahren laut der Beschwerdeführerin wieder aufnehmen und der Beschwerdeführerin die Zertifizierung entziehen. Dies, obwohl die bio.inspecta AG bei ihrer eigenen Nachkontrolle keine Herbizide in unzulässiger Menge nachgewiesen habe. Diese weitreichende Folge der gegenseitigen Abhängigkeit zwischen den Verfahren lasse die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid unbeachtet.
B-4086/2022 Es sei unerklärlich, dass die bio.inspecta AG der Beschwerdeführerin das Bio-Zertifikat aIs Fachstelle wieder erteilt habe und der gleiche Betrieb dennoch Direktzahlungen verlieren solle. Die beiden Verfahren hätten koordiniert und grundsätzlich einheitlich entschieden werden müssen. Indem die bio.inspecta AG die Bio-Zertifizierung aufrechterhalte, während die Erstinstanz der Beschwerdeführerin trotz des gleichen Sachverhalts eine Nichteinhaltung der Bio-Bestimmungen vorwerfe und die Direktzahlungen reduziere, erfahre die Beschwerdeführerin eine unzulässige Ungleichbehandlung. Der Entscheid der Vorinstanz sei daher auch infolge einer Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots von Art. 8 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) aufzuheben. 7.2 7.2.1 Die Vorinstanz betont demgegenüber, dass sie und die Erstinstanz als mit dem Vollzug der DZV betraute staatliche Behörden nicht daran gebunden seien, von welchem Sachverhalt die bio.inspecta AG im Zertifizierungsentscheid ausgegangen sei und wie sie diesen Sachverhalt rechtlich gewürdigt habe. Dem Zertifizierungsentscheid komme für die Beurteilung der Ausrichtung von Direktzahlungen für die biologische Landwirtschaft keine präjudizielle Bedeutung zu. Dies gelte unabhängig davon, dass es im Zertifizierungs- wie im Direktzahlungsverfahren letztlich um die Klärung derselben Sachlage gehe (Herbizideinsatz auf biologisch bewirtschafteten Feldern). Zwar seien in Art. 30e Bio-Verordnung gegenseitige Meldepflichten und ein Informationsaustausch zwischen den Zertifizierungsstellen und den staatlichen Vollzugsbehörden geregelt. Eine gesetzliche Grundlage für eine weitergehende Koordination mit einer Verpflichtung zu einer inhaltlichen Abstimmung von Entscheiden über die Ausrichtung von Direktzahlungen und die Zertifizierung von Betrieben mit biologischer Landwirtschaft gebe es aber nicht. Auch der Grundsatz der Einheitlichkeit und Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung spreche nicht dagegen, dass an einen Betrieb trotz Zertifizierung keine Direktzahlungen für die biologische Landwirtschaft ausgerichtet würden. Im Gegenteil wäre es laut der Vorinstanz stossend, wenn sich ein landwirtschaftlicher Betrieb wegen seiner Zertifizierung als Bio-Betrieb automatisch auch staatliche Beitragszahlungen für die biologische Landwirtschaft sichern könnte, obwohl nachweislich nicht alle Vorgaben eingehalten worden seien. Entgegen der Beschwerdeführerin sei zudem davon auszugehen, dass die bio.inspecta AG den Zertifizierungsentscheid
B-4086/2022 grundsätzlich aufrechterhalten oder die Beschwerdeführerin zumindest in den Folgejahren wieder neu zertifizieren werde, wenn diese die Gesetzgebung im Bereich der biologischen Landwirtschaft nun einhalte und bei künftigen Kontrollen keine Verstösse nachzuweisen seien. Auch aus dem Rechtsgleichheitsgebot könne die Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf Ausrichtung von Direktzahlungen für die biologische Landwirtschaft ableiten. 7.2.2 Mit vergleichbaren Ausführungen macht auch die Erstinstanz geltend, dass sie den Direktzahlungsanspruch der Beschwerdeführerin als dafür zuständige Behörde ohne Bindung an den Zertifizierungsentscheid der bio.inspecta AG habe beurteilen können. 7.2.3 Das BLW beruft sich im Fachbericht vom 16. Juni 2023 auf das Urteil des BGer 2C_44/2011 vom 26. Juli 2011. In diesem Urteil sei das Bundesgericht zum Schluss gekommen, dass die für die Direktzahlungen zuständigen Behörden an die Bestätigung einer Zertifizierungsstelle nicht zwingend gebunden seien. Die Feststellungen der Zertifizierungsstelle im Zertifizierungsverfahren seien bei der Beurteilung von Direktzahlungskürzungen laut dem Bundesgericht aber unter Wahrung der gebotenen Sorgfalt als Beweismittel zu prüfen. 7.3 7.3.1 Die Beschwerdeführerin vertritt gemäss dem Ausgeführten (E. 7.1) sinngemäss den Standpunkt, dass die Vorinstanz aufgrund des positiven Zertifizierungsentscheids der bio.inspecta AG vom 6. Oktober 2021 verpflichtet gewesen wäre, die Direktzahlungskürzung der Erstinstanz aufzuheben und damit gleichzeitig die Anforderungen der Bio-Verordnung an die Ausrichtung der Direktzahlungen 2021 für die biologische Landwirtschaft als durch die Beschwerdeführerin erfüllt zu bestätigen (E. 5.2 f.). Zur Begründung beruft sich die Beschwerdeführerin auf eine – aus dem Grundsatz der Einheit und Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung und dem Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 BV abgeleitete – inhaltliche Koordinationspflicht des Direktzahlungsverfahrens mit dem Zertifizierungsverfahren. Wie die nachfolgenden Erwägungen zeigen, vermögen diese Ausführungen der Beschwerdeführerin nicht zu überzeugen.
B-4086/2022 7.3.2 Vorab verweist das BLW zu Recht auf die bereits erfolgte Klärung der Streitfrage durch das Bundesgericht. So hat dieses im Urteil 2C_44/2011 vom 26. Juli 2011 (in den E. 6.2 ff.) festgehalten, dass mit der Anerkennung eines Betriebs als Bio-Betrieb zwar grundsätzlich zum Ausdruck gebracht wird, dass die Produktion nach den Anforderungen der Bio-Verordnung erfolgt und die entsprechende Bestätigung einer akkreditierten Zertifizierungsstelle mithin grundsätzlich auch für den Entscheid über die Direktzahlungen massgeblich ist. Dies bedeutet gemäss dem Bundesgericht aber ausdrücklich nicht, dass die Bestätigung einer Zertifizierungsstelle in jedem Fall zwingend auch den Ausschlag für den Direktzahlungsentscheid gibt. Eine Zertifizierungsstelle ist laut dem Bundesgericht nämlich in erster Linie zuständig, über die Anerkennung eines landwirtschaftlichen Betriebs als Bio-Betrieb zu befinden. Diesem werde dadurch ermöglicht, seine Produkte – deren Herstellung sich nach biologischen Grundsätzen richtet – als solche zu bezeichnen, und sie allenfalls mit einer entsprechenden speziellen Kennzeichnung (wie der Bio-Knospe) zu versehen. Hingegen entscheide die Zertifizierungsstelle nicht direkt über die Direktzahlungen. Die Feststellung der entsprechenden Beitragsberechtigung sowie die Festsetzung der Beiträge lägen in der Zuständigkeit des Kantons und nicht der Zertifizierungsstelle. Diese werde überdies vom Kanton überwacht und habe ihm die notwendigen Unterlagen zur Verfügung zu stellen. Dies weise auf ein Unterordnungsverhältnis hin und spreche dagegen, dass der Kanton den Entscheid der Zertifizierungsstelle vorbehaltlos übernehmen müsse. Daher ist gemäss dem Bundesgericht davon auszugehen, dass die für die Direktzahlungen zuständige kantonale Behörde an die Bestätigung einer Zertifizierungsstelle nicht zwingend gebunden ist, sondern diese Bestätigung beim Entscheid über die Direktzahlungen lediglich als – immerhin gewichtiges – Beweismittel unter Wahrung der gebotenen Sorgfalt, Gewissenhaftigkeit und Unvoreingenommenheit zu würdigen hat. Falls die Zertifizierungsstelle (wie im damals beurteilten Fall) etwa den ökologischen Leistungsnachweis akzeptiert hat, kann die für die Direktzahlungen zuständige kantonale Behörde davon ausgehen, dieser sei auch für die Direktzahlungen erbracht. Für den Entscheid über die Direktzahlungen dürfen laut dem Bundesgericht aber ausdrücklich auch zusätzliche Beweise verlangt oder erhoben werden, wenn begründete Zweifel oder Unklarheiten bestehen.
B-4086/2022 Im Ergebnis bestätigte das Bundesgericht das damals angefochtene Urteil ausdrücklich als bundesrechtskonform, soweit dieses davon ausging, dass der Kanton beim Entscheid über die Direktzahlungen an den Zertifizierungsentscheid nicht zwingend gebunden sei (Urteil des BGer 2C_44/2011 vom 26. Juli 2011 E. 6.2 ff.; vgl. damit übereinstimmend auch das Urteil des BGer 2C_812/2022 vom 12. Januar 2024 [insbes. E. 4.2 und E. 6], mit welchem das Bundesgericht eine zwingende Bindung der kantonalen Vorinstanzen an einen [in casu letztlich nicht entscheidwesentlichen] Inspektionsbericht der bio.inspecta AG im Kontext eines Wiedererwägungsgesuches gegen ein rechtskräftiges teilweises Tierhalteverbot sinngemäss ebenfalls verneint hat). 7.3.3 Genau gleich betont auch das Bundesverwaltungsgericht in seiner Rechtsprechung, dass der Einschätzung einer Zertifizierungsstelle keine umfassende Bindungswirkung zukommt. Vielmehr könne die für den Vollzug der Bio-Verordnung zuständige Behörde die (in den damaligen Beschwerdeverfahren beurteilte) "Konformität eines Produkts" zu Gunsten wie auch zu Ungunsten einer zertifizierungspflichtigen Unternehmung anders beurteilen als die Zertifizierungsstelle, welcher keine Verfügungskompetenz zukomme. Da Zertifizierungsstellen als Fachorganisationen allerdings ausgewiesene Sachverständige mit einer breiten Erfahrung und einem hohen Fachwissen seien, dürfe eine andere Beurteilung nicht leichtfertig erfolgen, sondern setze – übereinstimmend mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (E. 7.3.2) – voraus, dass begründete Vorbehalte gegenüber der Tatsachenfeststellung, der Tatsachenwürdigung oder der rechtlichen Einschätzung der Sachlage durch die jeweilige Zertifizierungsstelle bestehen (Urteil des BVGer B-903/2022 vom 13. März 2023 E. 10.5.5, Urteil des BVGer B-4751/2018 vom 18. Oktober 2019 E. 5.4.10.1). 7.3.4 Unter Berücksichtigung dieser Rechtsprechung ist auch im vorliegenden Fall nicht einzusehen, inwiefern die Erstinstanz oder die Vorinstanz Bundesrecht verletzt haben sollen, indem sie sich an den Entscheid der bio.inspecta AG vom 6. Oktober 2021 nicht zwingend gebunden erachteten. Bei der bio.inspecta AG handelt es sich zwar um eine ausserhalb der Verwaltung stehende beigezogene Organisation, welche zur Erfüllung der ihr ausdrücklich übertragenen öffentlichen Aufgaben beauftragt ist (Urteil des BVGer B-4751/2018 vom 18. Oktober 2019 E. 5.3, m.H.). Die Beurteilung des vorliegend strittigen Direktzahlungsanspruchs der Beschwerdeführerin lag jedoch fraglos in der ausschliesslichen Zuständigkeit der Erstinstanz und der Vorinstanz in deren Funktion als übergeordnete Vollzugs-
B-4086/2022 bzw. Gerichtsbehörde. Zudem erheben vorliegend beide Vorinstanzen ausdrücklich grundlegende Vorbehalte gegenüber der – als falsch bezeichneten – Tatsachenfeststellung der bio.inspecta AG und legen dar, weshalb sie den Nachweis des strittigen Herbizideinsatzes durch die Beschwerdeführerin im Gegensatz zur bio.inspecta AG als erfüllt ansehen (dazu nachfolgend E. 8.1.2, E. 8.3.2). 7.3.5 Ob die Vorinstanz ihre abweichende Einschätzung im Sinne der dargelegten Rechtsprechung auf sachlich begründete Vorbehalte abstützt und der Beweis insgesamt als erfüllt zu betrachten ist, wird daher nachfolgend näher zu prüfen sein (E. 8). 7.3.6 An dieser Einschätzung vermag der von der Beschwerdeführerin angerufene Grundsatz der Einheit und Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung nichts zu ändern. 7.3.6.1 Die Beschwerdeführerin bezieht sich in diesem Zusammenhang auf die folgende Passage des Bundesgerichts in BGE 137 II 182 (vgl. E. 3.7.4.1): "Nach der Rechtsprechung muss die Rechtsanwendung materiell koordiniert, d.h. inhaltlich abgestimmt erfolgen, wenn für die Verwirklichung eines Projekts verschiedene materiellrechtliche Vorschriften anzuwenden sind und zwischen diesen Vorschriften ein derart enger Sachzusammenhang besteht, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander angewendet werden dürfen. In solchen Fällen ist die Anwendung des materiellen Rechts überdies in formeller, verfahrensmässiger Hinsicht in geeigneter Weise zu koordinieren (…). Diese aus dem materiellen Recht hervorgehende inhaltliche und verfahrensmässige Koordinationspflicht ergibt sich u.a. aus dem Willkürverbot und dem Grundsatz der Einheit und Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung (…), der Verhinderung von Verfahrensverzögerungen sowie der Vereitelung von Bundesrecht (…)." 7.3.6.2 Die Beschwerdeführerin übersieht, dass die dem vorliegenden Beschwerdeverfahren zugrunde liegende Konstellation mit jener, welche das Bundesgericht in BGE 137 II 182 zu prüfen hatte, nicht vergleichbar ist: a) So ging es im BGE 137 II 182 um ein Verfahren des bäuerlichen Bodenrechts, bei welchem sich die Frage stellte, ob zwei Grundstücke ein "landwirtschaftliches Gewerbe" im Sinne des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 über das bäuerliche Bodenrecht (BGBB; SR 211.412.11) bildeten (BGE 137 II 182, unter C). Strittig war die Grösse der sogenannten "Standardarbeitskraft", welche sich aus mehreren Faktoren zusammensetzt. Von diesen Faktoren war insbesondere die
B-4086/2022 landwirtschaftliche Nutzfläche relevant, deren Grösse aufgrund von Waldgrundstücken unklar war (BGE 137 II 182 E. 3.2.1.1). b) Die Frage, was Wald ist, und wie gross die strittigen Waldgrundstücke somit sind, war für das Verfahren des bäuerlichen Bodenrechts von grundsätzlicher Bedeutung. Allerdings konnte nur im förmlichen Waldfeststellungsverfahren nach Art. 10 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 über den Wald (WaG; SR 921.0) rechtskräftig entschieden werden, wie gross die Waldfläche des landwirtschaftlichen Betriebs des betroffenen Beschwerdeführers ist (BGE 137 II 182 E. 3.7.3.1 f.). c) Das Bundesgericht folgerte deshalb, dass die kantonale Behörde verpflichtet gewesen wäre, von Amtes wegen ein Waldfeststellungsverfahren einzuleiten und dieses mit jenem nach dem BGBB materiell und formell zu koordinieren, "weil sie ohne eine förmliche Waldfeststellung (…) die Frage der Grösse der landwirtschaftlichen Nutzungsflächen gar nicht behandeln konnte und auch nicht durfte" (BGE 137 II 182 E. 3.7.3.1 f. und E. 3.8). 7.3.6.3 Im Gegensatz zur Konstellation im BGE 137 II 182 ist die vorliegend strittige Beurteilung des Direktzahlungsanspruchs der Beschwerdeführerin im Jahr 2021 nicht abhängig von der Beurteilung einer relevanten Voraussetzung im Verfahren einer anderen Behörde. Das Vorliegen oder Nichtvorliegen der Bio-Zertifizierung der Beschwerdeführerin im Jahr 2021 bildet für die Frage, ob die Beschwerdeführerin die Anforderungen, welche die DZV und die Bio-Verordnung an die Ausrichtung von Direktzahlungen für die biologische Landwirtschaft stellen (E. 5.2 ff.), keinen entscheidenden Faktor. 7.3.6.4 Gewähr dafür, dass die Direktzahlungen der Beschwerdeführerin entsprechend den bundesrechtlichen Vorschriften korrekt bestimmt werden, bietet im Gegenteil allein die rechtmässige Durchführung des Direktzahlungsverfahrens vor den dafür ausschliesslich zuständigen kantonalen Behörden. Diese entscheiden autonom, ob die Voraussetzungen für die Ausrichtung der Direktzahlungen erfüllt sind. Dies gilt auch und gerade für die Frage, ob die Beschwerdeführerin Herbizide auf biologisch bewirtschafteten Flächen eingesetzt und somit gegen Art. 11 Abs. 4 Bio-Verordnung verstossen hat.
B-4086/2022 7.3.6.5 Eine zwingende Bindung an die Einschätzung der bio.inspecta AG – welche, wie erwähnt (E. 7.3.2 f.), unter Wahrung der gebotenen Sorgfalt, Gewissenhaftigkeit und Unvoreingenommenheit als Beweismittel gewürdigt werden muss – ist nach dem bereits Ausgeführten ausdrücklich zu verneinen. Es besteht zwar durchaus die Möglichkeit von sich insofern widersprechenden Entscheiden, als der Direktzahlungsanspruch im Direktzahlungsverfahren verneint werden kann, während die Zertifizierung eines Betriebs als Bio-Betrieb durch die bio.inspecta AG bestätigt wird. Auch ist denkbar, dass Zertifizierungsentscheide, welche das Ergebnis eines Direktzahlungsverfahrens weder abwarten noch einbeziehen, zu einem späteren Zeitpunkt wieder geändert werden können. Ob letzteres vorliegend mit Bezug auf das Jahr 2021, dessen Landwirtschaftsprodukte längst vermarktet sind, allerdings überhaupt noch eintreffen kann, bildet aber nicht Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens. Dasselbe gilt für die Frage, wie das Vorgehen der bio.inspecta AG allenfalls aufsichtsrechtlich zu beurteilen ist. Auch dies ist hier nicht zu beurteilen. 7.3.6.6 Zusammenfassend vermag die Beschwerdeführerin aus der von ihr angerufenen Passage des Bundesgerichts in BGE 137 II 182 (oben E. 7.3.6.1), welche für die vorliegende Konstellation nicht einschlägig ist, nichts für sich abzuleiten. 7.3.7 Schliesslich lässt sich entgegen der Beschwerdeführerin auch aus dem Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 BV nicht herleiten, dass die Vorinstanz verpflichtet gewesen wäre, den Entscheid der bio.inspecta AG vorbehaltlos zu übernehmen. 7.3.7.1 Die Argumentation der Beschwerdeführerin scheitert bereits daran, dass mit der Vorinstanz und der bio.inspecta AG verschiedene Stellen mit je unterschiedlichen Zuständigkeiten gehandelt haben. Die Rechtsgleichheit bezieht sich nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung aber nur auf den Zuständigkeitsbereich ein und derselben Behörde. Eine rechtsungleiche Behandlung könnte nur dann vorliegen, wenn "ein und dieselbe Behörde" eine Frage ohne sachlichen Grund das eine Mal so und das andere Mal anders beantwortet (BGE 138 I 321 E. 5.3.6; BGE 90 I 1 E. 2; BIAGGINI GIOVANNI, in: BV Kommentar, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl., Zürich 2017, Art. 8 N 9, 15). Dies ist mit Bezug auf die Vorinstanz und die bio.inspecta AG von vorneherein nicht der Fall.
B-4086/2022 7.3.7.2 Darüber hinaus kann es im Lichte der vorstehend beschriebenen Rechtsprechung (E. 7.3.2 f.) auch unter dem Titel der Rechtsgleichheit nicht angehen, dass die mit dem Vollzug der DZV und der Bio-Verordnung betrauten Behörden gezwungen werden, Direktzahlungen im Widerspruch zu den agrarrechtlichen Vorgaben auszuzahlen. Genau dies wäre allerdings der Fall, falls der Beschwerdeführerin gefolgt würde und sich die Vorbehalte der Erstinstanz und der Vorinstanz gegenüber der Tatsachenfeststellung der bio.inspecta AG im Ergebnis als sachlich begründet herausstellen. 7.4 Der in E. 7.1 beschriebene Standpunkt der Beschwerdeführerin erweist sich demnach als unbegründet. Der angefochtene Entscheid der Vorinstanz verstösst nicht gegen Bundesrecht, soweit die Vorinstanz darin davon ausgeht, weder sie noch die Erstinstanz seien an den Zertifizierungsentscheid der bio.inspecta AG vom 6. Oktober 2021 zwingend gebunden gewesen. 8. Somit wird im Folgenden geprüft, ob es die Vorinstanz zu Recht für erwiesen hält, dass die Beschwerdeführerin das Herbizid Aclonifen im Jahr 2021 auf biologisch bewirtschafteten Flächen eingesetzt hat, insbesondere ob die Vorbehalte gegenüber der Tatsachenfeststellung der bio.inspecta AG sachlich begründet sind. 8.1 8.1.1 Die Beschwerdeführerin bestreitet dies. Die Beweislage sei schon deshalb nicht eindeutig, weil mit den Ergebnissen der Probenahme der Erstinstanz vom (Ende Mai 2021) (B.c) und den Ergebnissen der Probenahme der bio.inspecta AG vom (Mitte August 2021) (C.d) zwei sich widersprechende Ergebnisse von Bodenproben auf denselben Parzellen vorlägen: Während die Erstinstanz das Herbizid Aclonifen in verbotener Menge in einer Mischprobe festgestellt habe, belege die Rückstandsanalyse der bio.inspecta AG, dass Aclonifen nicht in verbotener Menge eingesetzt worden sei. Weshalb die Probenahme der bio.inspecta AG weniger verlässlich als jene der Erstinstanz sein solle, sei nicht nachvollziehbar. Die Rückstandsanalyse der bio.inspecta AG sei im Gegenteil verlässlicher als jene der Erstinstanz. Denn die Befunde der bio.inspecta AG seien laut dem (unter E. 7.3.2 dargestellten) Urteil des Bundesgerichts BGer 2C_44/2011 als gewichtiges Beweismittel zu würdigen und es werde angenommen, dass diese Befunde
B-4086/2022 korrekt seien. Zudem führe die bio.inspecta AG jährlich rund 300 Rückstandsanalysen durch und sei in diesem Bereich somit deutlich erfahrener als die Erstinstanz. Auch mache die bio.inspecta AG ihre Probeentnahmen anders als die Erstinstanz nach einer standardisierten, behördlich abgesegneten Anleitung. Die Probemethodik der bio.inspecta AG sei klar festgelegt und transparent. Jene der Erstinstanz sei unklar und nicht dokumentiert. Die Fotografien, welche der Kontrolleuer der Erstinstanz zur Dokumentation der am (Ende Mai 2021) angetroffenen Situation vorgelegt habe, seien sehr nah aufgenommen, sodass eine örtliche Zuordnung nicht möglich sei. Auch sei der Zustand der Felder nicht nur vom Kontrolleur der Erstinstanz optisch wahrgenommen worden, sondern auch von den Vertretern der bio.inspecta AG; dies an einer unangemeldeten Kontrolle am (April 2021) sowie bei der Hauptkontrolle vom (Ende Mai 2021) (B.b). Im Unterschied zum Kontrolleur der Erstinstanz hätten die Vertreter der bio.inspecta AG aber weder einen verdächtigen Unkrautbewuchs in den Kartoffeldämmen noch gelbliche Verfärbungen an den Unkräutern wahrgenommen. Eine Befragung des Kontrolleurs der bio.inspecta AG über dessen optische Wahrnehmung am (Ende Mai 2021) sei nicht erfolgt. Der Zeitpunkt der Probenahme durch die bio.inspecta AG am (Mitte August 2021) schade der Verlässlichkeit dieser Beprobung nicht. Selbst bei einem schnellen Abbau hätten die Werte rund 80 Tage nach der Probe der Erstinstanz vom (Ende Mai 2021) nur rund zur Hälfte abgenommen. Laut der Beschwerdeführerin hätte der Wirkstoff im Fall eines Herbizideinsatzes im Frühling 2021 bei der Bodenprobe der bio.inspecta AG am (Mitte August 2021) daher nach wie vor nachgewiesen werden müssen. Die bio.inspecta AG habe den Wirkstoff aber einzig auf der Parzelle M._______ in kleiner Menge festgestellt. Die von der bio.inspecta AG festgestellte Konzentration sei zu gering, als dass auf den fraglichen Parzellen anlässlich der Probenahme der Erstinstanz am (Ende Mai 2021) eine verbotene Menge hätte vorhanden sein können. Der Wirkstoff könne auch nicht durch Umpflügen in tiefere Bodenschichten gelangt sein, zu welchen auch die Kontrolleure der bio.inspecta AG (mit der Entnahme der Proben aus einer Bodentiefe von "bis ca. 10 cm" [C.c]) nicht vorgestossen seien. Die fraglichen Parzellen seien vor der Probeentnahme der bio.inspecta AG nicht umgepflügt worden. Dies sei auf den Fotos der bio.inspecta AG ersichtlich ([…]). Stattdessen begründe die Vorinstanz ihr Beweisergebnis mit dem Ergebnis der Probenahme der Erstinstanz vom (Ende Mai 2021). Der entsprechende Prüfbericht (B.c) halte aber ausdrücklich fest, dass eine finale Beurteilung nicht möglich sei, da es sich um eine Mischprobe handle. Aufgrund der Vermengung in der Mischprobe sei es nicht nachvollziehbar, ob Herbizide
B-4086/2022 auf allen vier geprüften Parzellen festgestellt worden seien oder zum Beispiel nur auf einer Parzelle. Die Mischprobe der Erstinstanz lasse keine Rückschlüsse auf allfällige Wirkstoffe im Boden der Parzellen K._______, L._______ und M._______ und auf der Parzelle N._______ zu. Auch ob der Wirkstoff Aclonifen homogen oder nicht homogen verteilt vorhanden sei, lasse sich bei einer Mischprobe nicht feststellen. Insbesondere bei Abdrift, einer Altlast, einem Unfall oder einer Sabotage sei es möglich, dass die Wirkstoffkonzentration an verschiedenen Stellen der Parzelle unterschiedlich hoch sei. Deshalb müsse beim Nachweis einer auffälligen Konzentration eines Wirkstoffes durch eine Mischprobe überprüft werden, wie dieses Ergebnis zustande gekommen sei. Um einen allfälligen Herbizideinsatz sorgfältig nachzuweisen, seien aufgrund der Ergebnisse einer Mischprobe anschliessend punktuelle Einzelproben zu entnehmen. Es sei unerklärlich, warum die Erstinstanz keine weitere Probeentnahme mit Einzelproben in Auftrag gegeben habe. Das Ergebnis der Mischprobe vom (Ende Mai 2021) könne sich die Beschwerdeführerin nicht erklären. Das darin festgestellte Aclonifen könne zum Beispiel auf den Gebrauch entsprechender Wirkstoffe vor der Bio-Zertifizierung zurückzuführen sein. Die Beschwerdeführerin habe auf den fraglichen Parzellen vor der Bio-Zertifizierung auch Mittel mit Aclonifen eingesetzt. Zudem habe sie einzelne Parzellen zeitweise mit anderen Landwirtschaftsbetrieben abgetauscht und in dieser Zeit keine Kontrolle über den Mitteleinsatz gehabt. Altlasten seien keine Seltenheit, sondern die Regel. Auch könne nicht ausgeschlossen werden, dass Spritzmittel des benachbarten Bauern vom Wind auf die geprüften Parzellen der Beschwerdeführerin getragen worden seien. Durch eine solche Abdrift könne eine Stelle derart kontaminiert gewesen sein, dass dadurch die ganze Mischprobe einen erhöhten Wert aufweise. Zudem habe die Vorinstanz die Möglichkeit eines Sabotageakts nicht genügend geprüft und auch jene einer Verunreinigung durch einen Unfall nicht berücksichtigt. Denkbare Unfälle durch einen benachbarten Bauern seien (1) ein gelöster Schlauch, (2) eine defekte Düse oder (3) das Abspritzen eines Sektors ohne Schliessung der Spritze bei der Drehbewegung.
B-4086/2022 Des Weiteren sei der in der Mischprobe festgestellte Rückstand von 0.37 mg/kg Aclonifen zu tief, um wirkungsvolle Unkrautbekämpfung zu betreiben. Hätte die Beschwerdeführerin Herbizide eingesetzt, hätte sie diese in einer zur Unkrautbekämpfung effektiven Höhe gespritzt. In diesem Fall wären die Unkräuter laut der Beschwerdeführerin länger nicht gewachsen. Auf den Fotos der bio.inspecta AG vom (Mitte August 2021) seien aber verschiedene Unkräuter ersichtlich ([…]). Das Vorhandensein der Unkräuter in diesem Ausmass am (Mitte August 2021) spreche gegen einen gezielten Herbizideinsatz. Stattdessen müsse eine andere Begründung – wie Abdrift, Unfall, Sabotage oder Altlasten – herhalten. Zusammenfassend bestünden mindestens ernsthafte Zweifel, dass die Beschwerdeführerin den Wirkstoff Aclonifen gezielt eingesetzt habe. Das erforderliche Beweismass für den Nachweis des unerlaubten Herbizideinsatzes sei nicht erfüllt. 8.1.2 Die Vorinstanz betont, dass die Vergleichbarkeit der Bodenprobe der Erstinstanz vom (Ende Mai 2021) und der Bodenprobe der bio.inspecta AG vom (Mitte August 2021) mit ihren stark divergierenden Aclonifen-Werten nicht gewährleistet sei. Das Analyseergebnis der Mischprobe der Erstinstanz sei verlässlicher einzustufen, da diese Beprobung zeitlich näher am vorgeworfenen Herbizideinsatz liege. Auch sei bei der Probenahme der bio.inspecta AG am (Mitte August 2021) gemäss der Zeugenaussage ihres damaligen Kontrolleurs (D.c) zumindest die Parzelle M._______ bereits abgeerntet und abgeflammt gewesen. Dies sei ohne Eingriff in die Erdschichten nicht möglich. Die vom Kontrolleur der Erstinstanz zur Anwendung gebrachte Methodik sei gemäss dessen Ausführungen gegenüber der Vorinstanz ebenfalls standardisiert (m.H. auf Verhandlungsprotokoll, S. 5, 7 [Vorinstanz, act. 65 ff.]). Für die Zwecke des vorliegenden Verfahrens spiele es keine Rolle, wo genau die Herbizidrückstände gefunden worden seien, da alle untersuchten Parzellen für eine biologische Bewirtschaftung angemeldet gewesen seien. Auf die Entnahme von Einzelproben habe daher verzichtet werden können. Die Vorinstanz schätze die Zeugenaussage des Kontrolleurs der Erstinstanz (D.c) zum von ihm bei der Probenahme vom (Ende Mai 2021) festgestellten Zustand der Felder als glaubhaft und schlüssig ein. Diese Aussagen würden durch das vom Zeugen zur Dokumentation angefertigte Bildmaterial untermauert. So falle auf einigen Bildern der Parzellen L._______ ([…]) und M._______ ([…]) auf, dass es auf den Kartoffeldämmen praktisch
B-4086/2022 keinen Unkrautbewuchs habe. Ebenso zeigten die Detailaufnahmen der Parzellen N._______ ([…]), M._______ ([…]) und K._______ ([…]) gelblich verfärbte Unkräuter und einzelne an den Rändern gelblich verfärbte Kartoffelstauden, welche nach dem erwähnten Zeugen auf einen kürzlichen Herbizideinsatz schliessen liessen. Der Standpunkt der Beschwerdeführerin, dass sich der am (Ende Mai 2021) festgestellte "chlorotische" Zustand der Unkräuter auch mit dem Einsatz eines Abflammgerätes oder anderen mechanischen Unkrautbekämpfungsmassnahmen erklären lasse, sei unglaubwürdig. Zur Begründung beruft sich die Vorinstanz einerseits auf fehlende Aufzeichnungen der Beschwerdeführerin von mechanischen Unkrautbekämpfungsmassnahmen. Andererseits hätten die beiden Vertreter der Erstinstanz bei ihrer Parteibefragung (D.c) eindrücklich beschrieben, dass die Kartoffelfelder der Parzellen L._______ und M._______ – deren Dämme am (Ende Mai 2021) gemäss dem vorliegenden Bildmaterial praktisch keinen Unkrautbewuchs aufgewiesen hätten – auch keine Spuren für den Einsatz eines Sternhackgerätes zeigen würden (m.H. auf Verhandlungsprotokoll, S. 12 und S. 14 sowie ein eingereichtes Foto einer Vergleichsparzelle [Erstinstanz, act. 68]). Der am (Ende Mai 2021) persönlich vor Ort anwesende Kontrolleur der Erstinstanz habe dies ebenfalls bestätigt. Dieser habe auch keine Hinweise für den Einsatz von anderen mechanischen Unkrautbekämpfungsmassnahmen gehabt (m.H. auf Verhandlungsprotokoll, S. 13). Des Weiteren deuteten die im Bildmaterial der Erstinstanz ersichtlichen gelblichen Verfärbungen auch nach der Einschätzung der beiden landwirtschaftlichen Fachrichter im Spruchkörper der Vorinstanz auf einen langsamen Zelltod hin, wie er für den Einsatz von Herbiziden typisch sei. Der durch Fotoaufnahmen belegte Eindruck des Kontrolleurs der Erstinstanz habe sich durch das Ergebnis der Laboranalyse der Mischprobe der Erstinstanz bestätigt. Den Hinweisen, dass sich das in der Mischprobe festgestellte Aclonifen möglicherweise auch durch eine Altlast, Abdrift, einen Unfall mit einem beim Spritzen gelösten Schlauch oder einen Sabotageakt erklären lasse, schenkt die Vorinstanz keinen Glauben. Mit 0.37 mg/kg Aclonifen sei die Mischprobe derart eindeutig ausgefallen, dass sich alle der an der Verhandlung der Vorinstanz anwesenden Fachleute darin einig gewesen seien, dass sich der Wert nicht mit einer Altlast oder Abdrift erklären lasse. Die Behauptung der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe die Möglichkeit einer Abdrift im angefochtenen Entscheid nicht behandelt, sei aktenwidrig (m.H. auf E. II/2.2.3 des Entscheids).
B-4086/2022 Ein Unfall mit einem beim Spritzen gelösten Schlauch habe in der Annahme, dass die Beschwerdeführerin Aclonifen – wie geltend gemacht – selber nicht verwendet habe, nur einem nicht biologisch produzierenden Nachbarn der Beschwerdeführerin passieren können. Die landwirtschaftlichen Fachrichter im Spruchkörper der Vorinstanz hätten einen solchen Unfall seitens eines benachbarten Landwirts aus technischen Gründen für unwahrscheinlich gehalten. Auch sei es schwer vorstellbar, dass wegen einer defekten Düse oder des Abspritzens eines Sektors auf einer Nachbarparzelle ohne Schliessung der Spritze bei der Drehbewegung eine derart grosse Menge des Wirkstoffs Aclonifen auf eine Parzelle der Beschwerdeführerin gelangt sein könnte, dass die kreuz und quer über vier Parzellen entnommene Mischprobe der Erstinstanz noch einen Rückstandswert von 0.37 mg/kg geliefert hätte. Eine flächige Ausbringung durch einen Dritten hätte der Beschwerdeführerin nach Ansicht der Vorinstanz auffallen müssen. Selbst die beiden Vertreter der Beschwerdeführerin hätten nicht so richtig an einen gezielten Sabotageakt glauben wollen (m.H. auf Verhandlungsprotokoll, S. 20 f.). Weshalb das von der Beschwerdeführerin angerufene anonyme Schreiben mit Poststempel vom (Juni 2021) (C.b) einen Sabotageakt des Verfassers dieses Schreibens nahelegen sollte, sei nicht ersichtlich. Im Übrigen kritisiert die Vorinstanz das Vorgehen der bio.inspecta AG. Diese habe im Zertifizierungsentscheid vom 6. Oktober 2021 nur den Bericht "Ursachenabklärung bei Rückstandsfällen" (C.f) gewürdigt und daraus (voreilig) den definitiven Schluss auf eine angeblich fehlende eindeutige Ursache für die gefundenen Herbizidrückstände gezogen. Der erwähnte Bericht habe jedoch explizit weitere Abklärungen empfohlen, "weil der Vorwurf der Herbizidanwendung schwer wiege" sowie auch festgehalten, dass "die bisher vorliegenden Indizien aus Sicht des [Forschungsinstituts O._______] keine eindeutigen Schlüsse" zuliessen (m.H. auf Erstinstanz, act. 171). Empfohlen habe der Bericht in erster Linie die Befragung des am (Ende Mai 2021) anwesenden Kontrolleurs der Erstinstanz zur Unkrautfreiheit der Felder und zur Frage, ob sich die Unkrautfreiheit mit etwas anderem als einem Herbizideinsatz erklären lasse. Die Vorinstanz habe diese empfohlene Befragung im Unterschied zur bio.inspecta AG durchgeführt.
B-4086/2022 Weiter habe der ebenfalls als Zeuge befragte Verfasser des Berichts "Ursachenabklärung bei Rückstandsfällen" auch gegenüber der Vorinstanz betont, dass die Beurteilung, ob ein fehlender Unkrautbewuchs im konkreten Einzelfall für oder gegen einen Herbizideinsatz spreche, primär den Kontrolleuren vor Ort und deren Fachkunde zu überlassen sei (m.H. auf Verhandlungsprotokoll, S. 13). Einen Anlass die Glaubwürdigkeit des Kontrolleurs der Erstinstanz oder die Aussagekraft seiner Fotodokumentation in Frage zu stellen, habe die Vorinstanz nicht. Der Unkrautbewuchs am (Mitte August 2021) gemäss den Fotos der bio.inspecta AG widerlege den Einsatz eines Vorlaufherbizids im Mai 2021 nicht. Ein Hirsebewuchs am (Mitte August 2021) sei nicht weiter verwunderlich, hätten damals doch nur noch minimale Konzentrationen eines Insektizids und eines Fungizids festgestellt werden können. An der Beurteilung der Vorinstanz vermöge schliesslich nichts zu ändern, dass die bio.inspecta AG bei ihrer Hauptkontrolle am (Ende Mai 2021) (B.b) keine Auffälligkeiten wie Verfärbungen des Unkrauts festgestellt habe. Es müsse davon ausgegangen werden, dass der fragliche Kontrolleur die – immerhin fotografisch dokumentierten – Verfärbungen an Unkräutern und Kartoffelstauden übersehen habe. Dies lasse sich damit erklären, dass die verfärbten Pflanzen relativ klein gewesen seien und der Kontrolleur die besichtigten Felder gemäss der Parteiaussage des Produktionsleiters der Beschwerdeführerin auch nicht näher inspiziert habe, sondern lediglich daran vorbeigefahren sei (m.H. auf Verhandlungsprotokoll, S. 22). Zudem habe die Beschwerdeführerin eine Besichtigung der fraglichen Felder durch die bio.inspecta AG anlässlich der Hauptkontrolle vom (Ende Mai 2021) erstmals an der Verhandlung vor der Vorinstanz vorgebracht, ohne dass sie den betreffenden Kontrolleur je als Zeugen angerufen habe. Auf eine Zeugenbefragung desselben habe die Vorinstanz in zulässiger antizipierter Beweiswürdigung verzichtet.
B-4086/2022 8.2 8.2.1 Das Bundesverwaltungsgericht wendet das Recht von Amtes wegen an und prüft den vorinstanzlichen Entscheid grundsätzlich mit voller Kognition (Art. 62 Abs. 4 VwVG, Urteil des BVGer B-1499/2022 vom 23. November 2023 E. 3). Indessen auferlegt sich das Bundesverwaltungsgericht praxisgemäss eine gewisse Zurückhaltung, wenn die Natur der Streitsache dies sachlich rechtfertigt bzw. gebietet, wozu auch die Beurteilung von technischen Sachverhalten gehört. Das Gericht soll nicht aus eigenem Gutdünken, sondern nur aus triftigen Gründen von der Beurteilung einer Vorinstanz abweichen, die über besondere Fachkompetenz verfügt, welche dem Gericht selber abgeht. Dies gilt jedenfalls soweit, als die mit besonderer Fachkompetenz ausgestattete Instanz die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend durchgeführt hat (Urteil des BGer 2C_698/2021 vom 5. März 2024 E. 11.5; Urteil des BGer 1C_583/2021 vom 31. August 2023 E. 2.6; Urteil des BVGer B-903/2022 vom 13. März 2023 E. 2.2). 8.2.2 Eine solche Instanz mit besonderer Fachkompetenz ist vorliegend nicht nur die Erstinstanz, sondern auch das BLW, welches die Oberaufsicht über den Vollzug des LwG und dessen Verordnungen durch die Kantone ausübt und vom Bundesverwaltungsgericht als Fachbehörde in das vorliegende Verfahren einbezogen worden ist (E.g. f., E.j; Art. 179 Abs. 1 LwG; Art. 33 Abs. 2 Verordnung vom 7. Dezember 1998 über landwirtschaftliche Begriffe und die Anerkennung von Betriebsformen [Landwirtschaftliche Begriffsverordnung, LBV; SR 910.91]). Amtsberichte und Stellungnahmen von Fachstellen des Bundes wie dem BLW überprüft das Bundesverwaltungsgericht nur dann inhaltlich und weicht bei der Prüfung naturwissenschaftlicher und technischer Fragen nur dann davon ab, wenn stichhaltige Gründe, etwa offensichtliche Mängel oder innere Widersprüche, dafür vorliegen (Urteil des BVGer A-1186/2022 vom 13. Dezember 2023 E. 2, m.H.). 8.2.3 Die Untersuchungsmaxime verlangt, dass die Behörde von sich aus für die richtige und vollständige Abklärung des Sachverhalts sorgt (Art. 12 VwVG; § 17 Abs. 1 aargauisches Verwaltungsrechtspflegesetz vom 4. Dezember 2007, VRPG, SAR 271.200). Abzuklären sind die rechtserheblichen Tatsachen, also alle Tatsachen, von deren Vorliegen es abhängt, ob über den streitigen Anspruch so oder anders zu entscheiden ist. In diesem Rahmen müssen zusätzliche Abklärungen stets vorgenommen oder veranlasst werden, wenn hierzu aufgrund der Parteivorbringen oder Anhaltspunkten aus den Akten hinreichender Anlass besteht (BGE 143 II 425 E. 5.1, BGE 117 V 282 E. 4a; Urteil des BVGer B-1014/2019 vom 24. Juli
B-4086/2022 2020 E. 7.2; PIERRE TSCHANNEN / MARKUS MÜLLER / MARKUS KERN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., 2022, S. 301; CHRISTOPH AUER, ANJA MARTINA BINDER, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Auer/ Müller/Schindler [Hrsg.], 2. Aufl., 2019, Art. 12 N. 2, 7; PATRICK L. KRAUSKOPF / MARKUS WYSSLING, in: Praxiskommentar VwVG, a.a.O., Art. 12 N. 16, 19 ff., 27 f.). 8.2.4 Ein Sachverhalt ist im ordentlichen Verwaltungsverfahren unter Berücksichtigung der Gesamtheit der zur Verfügung stehenden Erkenntnisse nach Massgabe des sogenannten Voll- oder Überzeugungsbeweises zu werten. Ein Beweis gilt nach diesem Regelbeweismass als erbracht, wenn die Behörde nach objektiven Gesichtspunkten von der Richtigkeit eines Sachverhaltselements überzeugt ist. Absolute Gewissheit kann dabei nicht verlangt werden. Es genügt, wenn die Behörde am Vorliegen des rechtserheblichen Sachumstands keine ernsthaften Zweifel mehr hat oder allenfalls verbleibende Zweifel als leicht erscheinen (BGE 148 III 105 E. 3.3.1; Urteil des BVGer B-1014/2019 vom 24. Juli 2020 E. 8.3, m.H.; MEYER CHRISTIAN, Die Mitwirkungsmaxime im Verwaltungsverfahren des Bundes, Ein Beitrag zur Sachverhaltsfeststellung als arbeitsteiligem Prozess, Zürich - Basel - Genf 2019, Rz. 51). 8.3 8.3.1 Der in Zusammenarbeit mit Agroscope erstellte Fachbericht des BLW vom 16. Juni 2023 (E.h) ist in sich schlüssig und weist keine Widersprüche auf. Er stützt die Beurteilung der Vorinstanz im Wesentlichen mit den folgenden Hauptaussagen: 8.3.1.1 Aclonifen sei ein klassisches, im Vorlauf eingesetztes Bodenherbizid. Als solches müsse es der Oberfläche anhaften und sollte ohne Bodenbearbeitung kaum in tiefere Bodenschichten gelangen, auch nicht nach Niederschlägen. Bei einem Pflugeinsatz könnten Bodenherbizide wie Aclonifen jedoch auch in Tiefen von 20-30 cm gelangen. 8.3.1.2 Aufgrund der nicht gleich durchgeführten Probenahmen könnten die Bodenanalysen der Erstinstanz vom (Ende Mai 2021) und der bio.inspecta AG vom (Mitte August 2021) nicht miteinander verglichen werden. Die später und in tieferen Bodenschichten erfolgte Bodenanalyse der bio.inspecta AG sei weniger aussagekräftig als jene der Erstinstanz. Die Art und Weise der Probenahme, insbesondere die Tiefe der Beprobung, hätten einen grossen Einfluss auf die nachweisbaren Rückstände. Proben aus unterschiedlichen Tiefen taugten nicht für einen Vergleich.
B-4086/2022 8.3.1.3 Eine Probenahme aus den obersten fünf Centimetern entsprechend dem Vorgehen der Erstinstanz (B.a) sei sinnvoll, da Aclonifen eher an der Erdoberfläche haften bleibe und auch kaum durch Niederschläge in tiefere Bodenschichten verlagert werde. Die Entnahme der Proben aus tieferen Bodenschichten ("bis ca. 10 cm") durch die bio.inspecta AG (C.c) habe zu einer Verdünnung des oberflächlich ausgebrachten Wirkstoffs geführt. Weiter gelte es zu beachten, dass eine Bodenprobe möglichst rasch nach der Applikation erfolgen solle, um einen möglichen Herbizideinsatz nachzuweisen. Je rascher die Bodenprobe nach einem mutmasslichen Eintrag eines Herbizids entnommen werde, desto höher sei die nachweisbare Konzentration des gesuchten Wirkstoffs. Die Bodenprobe der Erstinstanz vom (Ende Mai 2021) sei somit auch deshalb verlässlicher als jene der bio.inspecta AG, weil sie zeitlich näher bei der vorgeworfenen Herbizidanwendung stattgefunden habe. 8.3.1.4 Die Anwendung von Herbiziden könne in der biologischen Landwirtschaft auch mit einer Mischprobe festgestellt werden. Das BLW verlange in Bezug auf den Direktzahlungsanspruch keine Einzelproben. Für die massgebliche Feststellung, ob Herbizide eingesetzt worden seien oder nicht, sei es sinnvoll gewesen, dass die Erstinstanz die Bodenproben von vier verschiedenen Feldern genommen und zu einer Mischprobe zusammengefügt habe. 8.3.1.5 Zwar könne aufgrund der Mischprobe der Erstinstanz nicht abschliessend beurteilt werden, ob Aclonifen auf allen beprobten Parzellen oder nur auf einer Teilfläche angewendet worden sei. Dies sei vorliegend aber nicht relevant, da in der biologischen Landwirtschaft gesamtbetrieblich keine chemischen Herbizide erlaubt seien. Werde ein positiver Wert festgestellt, liege eine Herbizidanwendung auf zumindest einer Fläche vor. Durch die Vermischung von Flächen, auf denen allenfalls keine Herbizide eingesetzt worden seien, könne der festgestellte Wert aufgrund einer Verdünnung mit Herbizid-freier Erde geringer ausfallen. Ein positiver Wert einer Mischprobe weise aber dennoch auf eine unzulässige Anwendung hin. Des Weiteren könne man nie davon ausgehen, dass die Verteilung von chemischen Substanzen über die gesamte Fläche gleichmässig sei. Durch die Analyse einer grossen Zahl von Einzelproben statt einer Mischprobe erhalte man zwar Informationen zur Variabilität der Rückstände. Der rechnerische Mittelwert sei aber nicht genauer als der Mittelwert durch Mischung der Probe vor der Analyse.
B-4086/2022 8.3.1.6 Weiter beantwortete das BLW die ihm unterbreitete Frage, ob der Kontrolleur der Erstinstanz am (Ende Mai 2021) bei der Entnahme der Bodenproben und der fotografischen Dokumentation der von ihm angetroffenen Situation fachmännisch vorgegangen sei, unter Hinweis auf die Angaben im Protokoll der vorinstanzlichen Gerichtsverhandlung mit "Ja". Die Bodenproben seien systematisch an einer Vielzahl von Stellen in den Parzellen so genommen worden, dass eine möglichst repräsentative Mischung der beprobten Flächen entstanden sei. Die Tiefe von 3-5 cm sei adäquat. Die von der Erstinstanz gefundenen Werte könnten laut dem BLW höchstens dadurch – zu Gunsten der Beschwerdeführerin – verfälscht worden sein, dass der Kontrolleuer in den Furchen zwischen den Dämmen keine Proben entnommen habe, sondern (wie die bio.inspecta AG) nur auf den Dämmen und an den seitlichen Flächen. Dies könne bei feuchter Witterung und langem Zeitraum zwischen Applikation und Probenahme zu einer Abnahme der Wirkstoffkonzentration auf den Dämmen und einer Zunahme in den Furchen führen. Der Effekt lasse sich aber nicht quantifizieren. 8.3.1.7 Die vom Kontrolleur der Erstinstanz am (Ende Mai 2021) angetroffenen und auf den Fotos ersichtlichen, gelblich verfärbten Unkräuter könnten laut dem BLW die Folge einer zu spät erfolgten Aclonifen-Behandlung sein. Denn Aclonifen unterdrücke das Auflaufen von Samenunkräutern und führe zum "unauffälligen" Absterben von unscheinbaren Sämlingen im Keimblattstadium einige Tage nach der Applikation. Die (korrekte) Anwendung von Aclonifen führe daher nicht zu auffälligen Symptomen von Phytotoxizität in Form von Chlorosen oder Blattdeformationen an bereits vorhandenen Unkrautbeständen, wie sie nach einer Anwendung von Blattherbiziden nach einigen Tagen oder bis zwei Wochen sichtbar würden. Von Aclonifen getroffene Unkräuter, die in der Entwicklung bereits fortgeschritten seien, würden aber nach einigen Tagen bis zwei Wochen je nach Unkrautart mit leichten Vergilbungen, Wachstumshemmungen etc. reagieren. 8.3.1.8 Zu Gelbverfärbungen könnten auch Umfeldfaktoren wie Lichtmangel oder Vernässung im Wurzelraum führen. Auch sei nicht auszuschliessen, dass mechanisch ausgehackte oder ausgerissene Unkräuter Gelbverfärbungen zeigten. Dies könne insbesondere bei wechselfeuchten Witterungsbedingungen der Fall sein, wenn die entwurzelten Unkrautpflanzen nicht innerhalb von wenigen Tagen vertrocknen und vollständig absterben würden. Unkräuter in fortgeschrittenen Entwicklungsstadien, an deren Wurzeln noch einiges an Resterde anhafte, würden versuchen, erneut
B-4086/2022 anzuwachsen. Auch bei solchen –"ums Überlegen kämpfenden" – Pflanzen könnten Gelbverfärbungen auftreten, da hier neben der Wasser- auch die Nährstoffversorgung gestört sei. Dann müsste man auf den im Recht liegenden Fotos aber entwurzelte Unkräuter sehen können. Dies sei jedoch nicht der Fall. 8.3.1.9 Da die Erstinstanz die Bodenproben in den einzelnen Parzellen über die gesamte Fläche verteilt genommen habe, sei der in der Mischprobe vom (Ende Mai 2021) gemessene Wert von 0.37 mg/kg Aclonifen für seit 2019 biologisch bewirtschaftete Flächen zu hoch für eine Altlast. Dass die Erstinstanz Probematerial an einer Stelle entnommen habe, welche früher – etwa durch einen Gerätedefekt mit Eintrag von Herbizidbrühe oder eine Spritzenreinigung im Feld – mit Aclonifen überbelastetet worden sei, erscheine insofern eher unwahrscheinlich, als in der späteren Probe der bio.inspecta AG vom (Mitte August 2021) ein positiver Aclonifen-Wert einzig auf einer Parzelle (C.d) gemessen worden sei. Eine Abdrift aus benachbarten, mit Herbiziden behandelten, Flächen sei aufgrund der am (Ende Mai 2021) festgestellten, sehr hohen Wirkstoffmenge ebenfalls sehr unwahrscheinlich. 8.3.1.10 Der in der Bodenprobe der bio.inspecta AG vom (Mitte August 2021) festgestellte tiefere Wert von Aclonifen lasse sich einerseits dadurch erklären, dass die Probe aus einer tieferen Bodenschicht stamme. Andererseits seien sowohl die Probe vom Mai 2021 als auch die Probe vom August 2021 "seitlich und oben auf den Dämmen" (B.a, C.c) entnommen worden. Die Oberflächenerde inklusive das daran anhaftende Pflanzenschutzmittel werde insbesondere durch Regen von den Dämmen in die Furchen abgeschwemmt, womit das Pflanzenschutzmittel auf den Dämmen abnehme. Gemäss den vorliegenden Wetterdaten sei nach der Probenahme der Erstinstanz am (Ende Mai 2021) bis zur Probenahme der bio.inspecta AG am (Mitte August 2021) mehrfach stärkerer Regen gefallen, nämlich an insgesamt 52 Regentagen durchschnittlich 9.08 mm/h Regen. Auch dies und die durch sonstige Erosion erfolgte Abschwemmung bzw. Abdrift habe den Aclonifen-Wert der Erde auf den Dämmen zwangsläufig um Einiges verringert. Auch gelte es die Abbaurate zu beachten, welcher jeder Wirkstoff unterworfen sei. 8.3.1.11 Das Vorhandensein verschiedener Unkräuter anlässlich der Probenahme der bio.inspecta AG vom (Mitte August 2021) spreche nicht gegen einen Herbizideinsatz im Frühling. Da zwischen einer Herbizidanwendung im Frühling bis zur Probenahme der bio.inspecta AG drei bis vier
B-4086/2022 Monate lägen, könne bis zu diesem zweiten Zeitpunkt keine vollständige Unkrautunterdrückung mehr erwartet werden. Im Laufe des Sommers neu auflaufende Unkräuter und Ungräser würden von der – insbesondere durch Abbau und oberflächliche Abschwemmung – reduzierten Wirkstoffmenge in der obersten Bodenschicht nur noch teilweise oder gar nicht mehr erfasst. Eine kleinräumige Erosion innerhalb der Fläche durch Bewegung und Verschiebung von Erdmaterial unter dem Einfluss von Niederschlagswasser sei in Kartoffelkulturen, welche auf Dämmen angebaut würden, eine häufige Erscheinung. Bei diesen Vorgängen werde oberflächliches Erdmaterial von den Dammflanken in den Zwischenreihenbereich verlagert, so dass die Dammoberfläche nur noch einen unvollständigen Herbizidfilm aufweise. Auch das Vorhandensein von altem abgeflammten Unkraut spreche nicht gegen einen Herbizideinsatz. 8.3.1.12 Insgesamt habe das BLW gestützt auf die vorliegenden Akten keine ernsthaften Zweifel daran, dass die Beschwerdeführerin das Herbizid Aclonifen bewusst angewendet habe. 8.3.2 Die Erstinstanz beurteilt die Angelegenheit in Übereinstimmung mit den oben wiedergegebenen Hauptaussagen des BLW und von Agroscope. Zusammenfassend führt die Erstinstanz Folgendes aus: 8.3.2.1 Sie betont, dass Aclonifen ein Bodenherbizid sei, welches vorwiegend im Vorlauf der Kultur eingesetzt werde. Die Beschwerdeführerin habe die Zwiebeln am (…) und die Kartoffeln am (…) und (…) gesetzt. Somit habe die Probenahme der Erstinstanz vom (Ende Mai 2021) bei den Zwiebeln 54 Tage und bei den Kartoffeln 38 sowie 43 Tage nach dem Setzen stattgefunden. 8.3.2.2 Der in der Mischprobe vom (Ende Mai 2021) gefundene Rückstandswert sei unter Berücksichtigung der nach einer Aclonifen-Behandlung zu erwartenden ursprünglichen Wirkstoffmenge von ca. 0.45 mg/kg sowie einer Reduktion dieses Ausgangswerts um 50% in 40-80 Tagen (sog. DT50-Wert) nachvollziehbar. Von dieser Abbaurate sei auch die Beschwerdeführerin in ihrer Stellungnahme vom 4. August 2021 im Zertifizierungsverfahren (C.b) ausgegangen. Ebenso habe die Beschwerdeführerin in dieser Stellungnahme selber ausdrücklich festgehalten, dass der Rückstandwert von 0.37 mg/kg Aclonifen unter Berücksichtigung der erwähnten Abbaurate auf eine Behandlung mit Aclonifen "kurz vor der Probenahme" schliessen lasse (m.H. auf Erstinstanz, act. 88 [Ziff. 3]).
B-4086/2022 8.3.2.3 Auf welcher Parzelle wie viel Herbizid eingesetzt worden sei, spiele für die Beurteilung der Direktzahlungen keine Rolle, da im Biolandbau eine Nulltoleranz bezüglich Herbiziden gelte. Mit 0.37 mg/kg Aclonifen sei das Resultat der Mischprobe derart klar und eindeutig gewesen, dass sich eine zusätzliche Einzelprobe erübrigt habe. 8.3.2.4 Eine Mischprobe sei für die Beschwerdeführerin sogar grundsätzlich vorteilhafter, da man nie mehr Rückstände finden könne, als tatsächlich vorhanden seien und ein allfälliger Anteil einer herbizidlos geführten Parzelle die Probe verdünnen würde. Das Risiko, dass das Analyseergebnis unter dem tatsächlichen Rückstandswert liege, sei in einer Mischprobe daher gross. 8.3.2.5 Die zusätzliche Probenahme der bio.inspecta AG vom (Mitte August 2021) (C.c) habe erst 119, 124 und 135 Tage nach den oben erwähnten Setzdaten stattgefunden. Seit der Probenahme durch die Erstinstanz am (Ende Mai 2021) bis zur Probenahme durch die bio.inspecta AG habe es in der Region der vier Parzellen ca. 450 mm/m2 geregnet. In den Monaten Mai bis Juli 2021 seien zwischen 150 bis 250% der üblichen Regenmengen gefallen. Vor allem im Juni 2021 habe es mehrere Starkniederschläge gegeben, welche verbreitet zu Erosion geführt hätten (belegt mit Wetterdaten […]). Die Starkniederschläge hätten bewirkt, dass das Bodenherbizid ausgewaschen, versickert oder abgeschwemmt worden sei. 8.3.2.6 Das tiefere Analyseresultat der bio.inspecta AG – mit einem Rückstand von Aclonifen einzig auf der Parzelle M._______ im Wert von 0.012 mg/kg (C.d]) – erstaune angesichts der normalen Abbaurate von 50% in 40-80 Tagen, den überdurchschnittlichen Regenmengen und den Starkniederschlägen nicht. Die beiden Probedurchgänge würden lediglich einen anderen Zeitpunkt im Anwendungszyklus eines Herbizids aufzeigen und widersprächen sich nicht: Die Probe der Erstinstanz zeige den Anfang mit hoher Konzentration nach dem Einsatz und die Probe der bio.inspecta AG zeige den Schluss am Ende der Kultur mit niedrigen bis bereits nicht mehr nachweisbaren Werten. 8.3.2.7 Der Zeitpunkt der Probenahme der bio.inspecta AG im Herbst sei ungünstig gewesen. Unter den vorliegend gegebenen Umständen sei nach den durchschnittlich 126 Tagen bis zu dieser Probenahme davon auszugehen, dass nicht mehr viel habe nachgewiesen werden können. Die Probe der bio.inspecta AG eigne sich daher nicht um zu beweisen, dass im Frühling keine Herbizide eingesetzt worden seien.
B-4086/2022 8.3.2.8 Dies gelte erst recht, da auch die Tiefe der Probenahme einen Einfluss auf das Analyseresultat habe. Bei der bio.inspecta AG sei die Entnahme der Proben aus einer Bodentiefe von "bis ca. 10 cm" statt einer Tiefe von drei bis fünf Centimetern erfolgt (B.a, C.c). Dies sei zu tief und habe die Proben der bio.inspecta AG verdünnt. 8.3.2.9 Zudem habe die Beschwerdeführerin die Kartoffeln laut ihren Aufzeichnungen am (Juni 2021) gehäufelt, was zu einer weiteren Verdünnung des Wirkstoffs geführt habe ([…]). Auch seien die Kartoffeln im Zeitpunkt der Probenahme der bio.inspecta AG gemäss der Zeugenaussage des damals zuständigen Kontrolleurs auf einem Feld bereits geerntet gewesen ([…]). Bei der Kartoffelernte werde der Damm komplett aufgenommen und die Kartoffeln würden aus dem Boden gesiebt. Dadurch sei praktisch auf der ganzen betroffenen Parzelle und in der gesamten Arbeitstiefe ein maximales Mischverhältnis und damit eine maximale Verdünnung des Wirkstoffs im Boden entstanden. 8.3.2.10 Im Verdacht der Beschwerdeführerin, der Verfasser eines anonymen Schreibens könnte böswillig Herbizide eingesetzt haben, um ihr zu schaden, liege keine nachvollziehbare Erklärung für den festgestellten Herbizidrückstand. Die von der Erstinstanz beprobte Gesamtfläche habe mindestens (…) Hektar betragen und die beprobten Flächen seien teilweise zufällig ausgewählt worden, um gerade auch die Möglichkeit eines gezielten Sabotageaktes ausschliessen zu können. Alle beprobten Flächen hätten gemäss der vorliegenden Fotodokumentation ([…]) Herbizidspuren aufgewiesen. Ein Sabotageakt gegen einen Bio-Betrieb in diesem Ausmass wäre laut der Erstinstanz in der Schweiz nicht nur einzigartig, sondern auch kaum unentdeckt ausführbar gewesen und überzeuge offensichtlich nicht. Die mit der erwähnten Fotodokumentation belegte optische Wahrnehmung des Kontrolleurs der Erstinstanz könne dadurch, dass die Vertreter der bio.inspecta AG in den beiden Kontrollrapporten vom (April 2021) und (Ende Mai 2021) ([…]; B.b) keine gelblich verfärbte Unkräuter oder ungewöhnlich wenig Unkrautbewuchs beanstandet hätten, nicht in Zweifel gezogen werden. 8.3.2.11 Die Ursache "Altlast im Boden" sei mittlerweile widerlegt. Denn die fraglichen Parzellen der Beschwerdeführerin seien am (März 2022) und am (Mai 2022) (D.c) noch einmal beprobt worden und es sei kein Aclonifen mehr gefunden worden. Der Kontrolleur der bio.inspecta AG habe diesbezüglich gegenüber der Vorinstanz ausgesagt, dass eine tatsächliche Altlast "jetzt nicht einfach weg" wäre. Die Abbaukurve verlaufe zunächst steil nach
B-4086/2022 unten und bleibe dann lange flach. Bis man gar nichts mehr sähe, ginge es lange ([…]). Auch der Artikel "Widespread Occurrence of Pesticides in Organically Managed Agricultural Soils" (D.c) lasse nicht auf eine Altlast schliessen. Nach Aclonifen sei in dieser Studie gar nicht gesucht worden. Zudem seien auf den in der Studie beprobten Bioparzellen viel tiefere Rückstandwerte als die vorliegend nachgewiesenen Werte gefunden worden. 8.3.2.12 Des Weiteren sei der anlässlich der Probenahme vom (Ende Mai 2021) gefundene Wert von 0.37 mg/kg Aclonifen in Anbetracht der Grösse der vier beprobten Felder unmöglich mit Abdrift zu erreichen. Diese Theorie sei eine Ausrede ohne Realitätsbezug. 8.3.2.13 Ebenso reiche ein Unfall mit einer Feldspritze nicht, damit ein Bild wie in der erwähnten Fotodokumentation über Hektaren und an vier verschiedenen Standorten, welche ziemlich weit auseinander lägen, entstehen könne. 8.3.2.14 Falsch sei auch das Argument der Beschwerdeführerin, dass der in der Mischprobe gefundene Rückstandswert zu tief sei, um effektiven Pflanzenschutz zu betreiben. Der vorgeworfene Herbizideinsatz falle nämlich in die schwierigste Phase bezüglich der Unkrautbekämpfung ganz zu Beginn der Kultur, in welcher diese extrem konkurrenzschwach und das schneller wachsende Unkraut mit den im Biolandbau zugelassenen Möglichkeiten nur schwierig zu bekämpfen sei. Um die Kultur aus dieser schwierigsten Zeit rausbringen zu können, habe die Beschwerdeführerin eine "volle Dosis" Herbizid gar nicht benötigt. Der festgestellte Rückstand habe hier ausgereicht, um rundum saubere Dämme zu erhalten. 8.3.2.15 Ebenso wenig spreche das Vorhandensein von Unkräutern im August 2021 für einen Verzicht auf ein Vorlaufherbizid. Die Fotos der bio.inspecta AG vom (Mitte August 2021), auf welche sich die Beschwerdeführerin berufe ([…]), zeigten eine Spätverunkrautung, wie sie im Anbaujahr 2021 auf vielen Felder zu sehen gewesen sei. Ohne Herbizideinsatz wäre der Unkrautdruck im August 2021 laut der Erstinstanz massiver ausgefallen, wobei anders als auf den erwähnten Fotos nicht nur Hirse als Spätkeimer, sondern auch breitblättrige Unkräuter vorhanden wären.
B-4086/2022 8.3.2.16 Schliesslich kritisiert die Erstinstanz grundlegend die Qualität des Berichts "Ursachenabklärung bei Rückstandsfällen" (C.f). Dieser Bericht bleibe in allem vage. Er beruhe auf unvollständigen Unterlagen, habe der Verfasser doch beispielsweise nur über zwei von insgesamt 35 Fotos verfügt. Zudem wirke der Bericht widersprüchlich und entspreche keinem wissenschaftlichen Standard. Entweder habe hier die Fachexpertise gefehlt, oder es handle sich um ein Gefälligkeitsgutachten. 8.3.2.17 Insgesamt zeigten die in der Mischprobe der Erstinstanz vom (Ende Mai 2021) gefundenen Werte im Zusammenhang mit dem fotografisch dokumentierten Zustand der Kulturen einen eindeutigen Herbizideinsatz. Die bio.inspecta AG habe mit ihren Bodenproben, welche sie zu spät, zu tief, nach starken Regenfällen und auf zum Teil bereits abgeernteten Parzellen entnommen habe, eine ungenügende bis unbrauchbare Datengrundlage geschaffen. Die Begründung des Zertifizierungsentscheids vom 6. Oktober 2021 sei sehr mager und stütze sich lediglich auf den kritisierten Bericht. 8.3.3 8.3.3.1 Die Darstellung der Beschwerdeführerin (E. 8.1.1) wird durch die oben beschriebenen Ausführungen des BLW und der Erstinstanz in allen aufgeworfenen Kritikpunkten entkräftet. Was die Darlegungen des BLW in Kooperation mit Agroscope im Fachbericht vom 16. Juni 2024 (E. 8.3.1) anbelangt, begnügte sich die Beschwerdeführerin in ihrer abschliessenden Stellungnahme vom 31. August 2023 damit, mit Hinweis auf die Beschwerdeschrift pauschal mitzuteilen, dass diese Ausführungen sowie die daraus gezogene Schlussfolgerung für sie unverständlich seien und bestritten würden (E.k). Wie nachfolgend ergänzend dargelegt wird, vermag die Beschwerdeführerin damit der fachlich fundierten, detaillierten und auch ausgewogenen Darstellung des BLW und von Agroscope offensichtlich nichts Stichhaltiges entgegenzuhalten. Dazu kommt, dass nach dem Dafürhalten des Bundesverwaltungsgerichts auch die Darstellung der Erstinstanz (E. 8.3.2) in sich schlüssig und widerspruchsfrei ist und auch die Vorinstanz (E. 8.1.2) ihre Einschätzung der Sachlage überzeugend begründet.
B-4086/2022 8.3.3.2 Im Einzelnen besteht für das Bundesverwaltungsgericht zunächst keine Veranlassung, die differenzierte Einschätzung des BLW (E. 8.3.1.4 f.), der Erstinstanz (E. 8.3.2.3 f.) wie auch der Vorinstanz (E. 8.1.2, Absatz 2) in Frage zu stellen, dass die Entnahme einer Mischprobe im vorliegenden Fall geeignet war und auch ausreichte, um den Beweis bezüglich des strittigen Herbizideinsatzes auf einem oder mehreren der vier beprobten Bio-Felder der Beschwerdeführerin rechtsgenüglich zu führen. Die beiden Fachinstanzen BLW und Erstinstanz betonen zu Recht, dass in der biologischen Landwirtschaft gesamtbetrieblich keine chemischen Herbizide erlaubt sind (E. 5.4) und vorliegend entgegen der Beschwerdeführerin nicht relevant ist, ob Herbizide auf allen vier geprüften Parzellen festgestellt worden sind oder zum Beispiel nur auf einer. Die Forderung der Beschwerdeführerin nach einer zwingenden Ergänzung der vorliegenden Mischprobe mit Einzelproben ist angesichts der sachgerechten Ausführungen der Fachinstanzen unbegründet. Daran vermag auch der letztlich unqualifizierte Kommentar des – einzig zur Durchführung der chemischen Analyse des vorgelegten Probematerials beauftragten – Labors nichts zu ändern, dass eine "finale Beurteilung" der analysierten Mischprobe "nicht möglich" sei (B.c). 8.3.3.3 Weiter besteht für das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf die vorliegende Aktenlage kein Grund, die Vorgehensweise oder die fachliche Qualität der erstinstanzlichen Probenahme vom (Ende Mai 2021) anzuzweifeln. Die Vorinstanz befragte den Kontrolleur der Erstinstanz im Zeugenstand auch ausdrücklich zu seinem konkreten Vorgehen bei der Probenahme. Aus seiner Schilderung, welche mit der übrigen Aktenlage übereinstimmt, folgerte die Vorinstanz zu Recht, dass die vom erstinstanzlichen Kontrolleur am (Ende Mai 2021) zur Anwendung gebrachte Methodik standardisiert war (Verhandlungsprotokoll, S. 5, 7 [Vorinstanz, act. 65 ff.]). Ebenso lassen die Ausführungen des BLW keinen Zweifel daran, dass die Probenahme der Erstinstanz aus den obersten fünf Centimetern – im Gegensatz zur Entnahme der Proben aus tieferen Bodenschichten ("bis ca. 10 cm") durch die bio.inspecta AG – sinnvoll war (E. 8.3.1.3). Selbiges gilt für den Zeitpunkt der erstinstanzlichen Probenahme im Frühling und damit "möglichst rasch" nach der zu prüfenden Applikation eines Herbizids (E. 8.3.1.3). Schliesslich weist das BLW auf die Frage nach der fachlichen Qualität der Beprobung einzig darauf hin, dass es sowohl die Erstinstanz als auch