Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral
Corte II B-40/2018
Sentenza d e l 4 ottobre 2019 Composizione
Giudici Francesco Brentani (presidente del collegio), Pietro Angeli-Busi, Eva Schneeberger, cancelliere Corrado Bergomi.
Parti
X._______ SA, patrocinata dall'avv. Alessandro Mazzoleni, ricorrente,
contro
Segretaria di Stato dell'economia SECO, Mercato del lavoro / Assicurazione contro la disoccupazione / Servizio giuridico, autorità inferiore.
Oggetto
restituzione di indennità per lavoro ridotto (ILR).
B-40/2018 Pagina 2 Fatti: A.a La ditta X._______ SA (in seguito: ricorrente) ha come scopo, conformemente al relativo estratto del registro di commercio, “...”. In particolare, la ditta in questione gestisce il settore (…) (luogo). A.b Mediante comunicato stampa del 25 maggio 2015 l’Ufficio federale delle strade (in seguito: USTRA) ha annunciato la chiusura della strada (…) nel tratto (…), a far tempo dalle ore 15 dello stesso giorno, a causa di una frana avvenuta il 20 maggio 2015 (cfr. doc. C allegato al ricorso). La strada è stata poi riaperta il 26 giugno 2015 (cfr. Doc. E allegato al ricorso). A.c Il 28 maggio 2015 la ricorrente ha inoltrato presso la Sezione del lavoro del Dipartimento delle finanze e dell’economia del Canton Ticino, Divisione dell’economia (in seguito: la Sezione del lavoro), la documentazione per essere posta al beneficio dell’indennità per lavoro ridotto, composta dall’apposito formulario “Preannuncio di lavoro ridotto” e di un complemento separato alla domanda. Come si evince dal formulario poc’anzi menzionato, l’indennità per lavoro ridotto è stata richiesta in relazione ai 40 dipendenti della ricorrente, tutti assunti con contratto di lavoro di durata determinata, mentre la possibile riduzione temporanea dell’attività si riferisce al periodo dal 25 maggio al 15 agosto 2015. A.d Con decisione del 2 giugno 2015, intimata anche alla Cassa disoccupazione (…) ed alla Segreteria di Stato dell’economia SECO (di seguito: SECO), la Sezione del lavoro, avendo ritenuto che, sulla base della documentazione presentata, erano adempiuti i presupposti relativi al diritto alle indennità per lavoro ridotto, ha deciso di non sollevare alcuna opposizione in merito alla rispettiva domanda. A.e Il 5 giugno 2015 la Cassa di disoccupazione, preso atto della decisione della Sezione del lavoro del 2 giugno precedente, ha comunicato alla ricorrente la lista dei documenti necessari di cui necessita per procedere al pagamento delle indennità per lavoro ridotto (cfr. doc. M allegato al ricorso). B. B.a Il 19 maggio 2017 la SECO ha eseguito presso la ricorrente il controllo concernente le indennità per lavoro ridotto e per intemperie corrisposte nel periodo tra maggio 2015 e luglio 2015 (controllo […]; cfr. allegato 1 degli atti preliminari della SECO).
B-40/2018 Pagina 3 B.b A seguito del controllo effettuato, con decisione su revisione […] del 3 agosto 2017, la SECO ha ordinato alla ricorrente il rimborso delle prestazioni, a suo dire, indebitamente versate tra maggio 2015 e luglio 2015 per un totale di fr. 126'071.60 in favore della Cassa di disoccupazione. In sintesi, la SECO non ha riconosciuto il diritto all’indennità per lavoro ridotto per le ore perse rivendicate per tutti i collaboratori. Quanto al collaboratore A._______, la SECO ha ritenuto che il suo guadagno orario computabile doveva essere calcolato in base ad un salario mensile di fr. (…). Quanto al collaboratore B._______, la SECO non ha riconosciuto il diritto all’indennità poiché egli avrebbe già raggiunto l’età per l’obbligo di contribuzione AVS. Quanto al collaboratore C.______, la SECO ha negato il diritto all’indennità a causa della sua assenza per malattia dal 17 giugno al 26 giugno 2015. Indipendentemente dall’argomentazione esposta nei confronti dei tre dipendenti menzionati, la SECO ha negato la computabilità della perdita di lavoro per tutti i collaboratori, trattandosi in ogni caso di persone vincolate da un rapporto di lavoro di durata determinata. C. C.a In data 2 settembre 2017 la ricorrente ha presentato opposizione contro la decisione della SECO del 3 agosto 2017, chiedendone l’annullamento per quanto riferita al mancato riconoscimento dell’indennità per lavoro ridotto per tutti i collaboratori, ad eccezione dei collaboratori A.______ e B.______. In sostanza, la ricorrente ha sostenuto che le perdite di lavoro non possono che essere ricondotte a eventi imprevedibili, non essendo in alcun modo imputabili al datore di lavoro e presentando un carattere eccezionale e straordinario. Inoltre, ha sottolineato che nessuna delle autorità adite le avrebbe rimproverato di aver omesso di adottare eventuali provvedimenti adeguati allo scopo di diminuire i danni, tanto più che non si sarebbe nemmeno delineata l’eventualità che la domanda di indennità non potesse essere accolta. La decisione della Sezione del lavoro avrebbe tranquillizzato la ricorrente che, a suo dire, non ha ritenuto necessario prendere altre misure quali la rescissione dei contratti di lavoro, ancora possibile in quanto la stagione era appena iniziata e il personale si trovava ancora nel periodo di prova. C.b Con decisione del 4 dicembre 2017 la SECO ha respinto l’opposizione del 2 settembre 2017, riconfermando che le prestazioni indebite versate ammontano a fr. 126'071.60 e che detto importo va rimborsato alla Cassa
B-40/2018 Pagina 4 di disoccupazione. Allo stesso modo la SECO ha indetto una revoca parziale dell’effetto sospensivo in caso di opposizione o di domanda di condono successiva ad una sua decisione su revisione, in quanto le prestazioni indebitamente riscosse verranno compensate con altre prestazioni per lavoro ridotto o per intemperie a cui si ha diritto o con future simili prestazioni. In primo luogo, la SECO ha considerato che l’autorità cantonale non aveva sollevato opposizione contro il preannuncio del lavoro ridotto avendo, secondo lei, ritenuto a giusto titolo che le perdite di lavoro dovute a provvedimenti delle autorità non sono imputabili al datore di lavoro. In secondo luogo, l’autorità inferiore ha osservato che la perdita di lavoro dei collaboratori non è computabile in quanto i collaboratori erano titolari di un contratto di lavoro a tempo determinato. A mente della SECO, la perdita di lavoro della ditta in questione sarebbe stata provocata dalla chiusura delle vie d’accesso in seguito ad una decisione delle autorità e non a perdite di clientela dovute a condizioni meteorologiche. Di conseguenza, le perdite di lavoro di tutto il personale non potevano dare adito ad alcuna indennità. Contrariamente a quanto sostenuto dall’opponente, la SECO ha ritenuto che siccome i contratti stipulati erano esenti da una clausola di disdetta anticipata, non potevano essere disdetti prima della scadenza. Infine, la SECO ha indicato alla ricorrente la possibilità di richiedere pagamenti rateali e domandato alla cassa di disoccupazione di trattare l’opposizione alla pari di una domanda di condono. D. Contro questa decisione della SECO la ricorrente è insorta con ricorso del 2 gennaio 2018, proponendo, in via principale, l’annullamento della stessa e in via subordinata il rinvio degli atti “all’amministrazione perché provveda a quanto di sua competenza”. In tutti i casi, sono protestate le tasse, le spese e le ripetibili. Richiama inoltre gli incarti completi della SECO, della Sezione del lavoro e della Cassa di disoccupazione al fine di poter eventualmente completare i motivi del ricorso. In primo luogo, la ricorrente lamenta la mancanza di una base legale sufficiente che consenta alla SECO di poter pretendere a nome proprio, per l’ufficio di compensazione o anche per la cassa di disoccupazione la restituzione di prestazioni indebitamente percepite direttamente presso il datore di lavoro. A suo avviso, la procedura di restituzione di dette prestazioni compete esclusivamente alla cassa, mentre alla SECO spetterebbe unicamente il compito della revisione.
B-40/2018 Pagina 5 In secondo luogo, la ricorrente rimprovera alla SECO un agire in mala fede e un abuso di diritto, poiché, malgrado fosse informata fin dall’inizio sui motivi alla base della domanda di indennità e sulla tipologia dei contratti di lavoro (a tempo determinato), non si sarebbe opposta al riconoscimento delle indennità per lavoro ridotto da parte dell’autorità cantonale, lasciandole credere che non fosse necessario intraprendere provvedimenti per i propri collaboratori. La ricorrente è del parere che le uniche informazioni nuove che sono emerse concernono i dipendenti A._______ e B._______ e che si debba procedere ad un ricalcolo per queste due persone. In terzo luogo, ammesso che la SECO sia ritenuta legittimata a chiedere la restituzione delle indennità percepite indebitamente, la ricorrente fonda il suo diritto all’indennità per lavoro ridotto sugli articoli 51 e 51a OADI (citati per esteso al consid. 4.5 segg.), ciò a seguito di un evento naturale straordinario a lei non imputabile. A suo avviso, le disposizioni di cui all’art. 51a OADI sono applicabili anche ai lavoratori al beneficio di un contratto di lavoro a tempo determinato. Inoltre, la ricorrente ritiene di aver agito dall’inizio in buona fede e che non siano dati i presupposti per una riconsiderazione o di una revisione della decisione con la quale sono state attribuite le prestazioni, non essendovi fatti nuovi sconosciuti all’inizio della procedura e risultando piuttosto che la SECO, pur essendo a conoscenza di tutti i fatti determinanti, in particolare che i dipendenti della ricorrente fossero titolari di un contratto a durata determinata, non ha reagito alle decisioni della Sezione del lavoro e della cassa di disoccupazione. Allo stesso modo la ricorrente giunge alla conclusione che il diritto di esigere la restituzione sia perento, poiché, secondo lei, la SECO sarebbe venuta a conoscenza della situazione completa con l’inoltro della domanda di indennità per lavoro ridotto della ricorrente del 28 maggio 2015, mediante la decisione della Sezione del lavoro del 2 giugno 2015 e mediante lo scritto della cassa di disoccupazione del 5 giugno 2015 con cui veniva richiesto alla ricorrente l’inoltro della documentazione necessaria per il pagamento delle indennità. La decisione della SECO, risalendo al 3 agosto 2017, risulterebbe perciò tardiva. La ricorrente contesta a titolo cautelativo i dettagli del metodo di calcolo per l’importo chiesto in restituzione, non essendo a suo avviso possibile ricostruire con precisione le singole modalità dello stesso. In tale contesto, lamenta che la SECO non avrebbe spiegato le differenze di conteggio e precisato i dettagli del calcolo eseguito, contravvenendo al diritto di essere
B-40/2018 Pagina 6 sentito e alle proprie direttive. Una simile mancanza giustificherebbe l’annullamento della decisione impugnata e un eventuale rinvio della causa per completare e chiarire il metodo di calcolo. Da ultimo, la ricorrente è del parere che il ricorso debba essere accolto anche perché, contrariamente a quanto indicato nella decisione impugnata, fintanto che non è evasa la procedura di restituzione non può essere concessa alcuna compensazione, per cui l’autorità inferiore non avrebbe il diritto di revocare anche solo parzialmente l’effetto sospensivo al ricorso. E. Entro il termine prorogato mediante l’ordinanza dell’8 febbraio 2018, l’autorità inferiore ha inoltrato, in data 22 marzo 2018, la risposta al ricorso e prodotto il proprio incarto, nonché i rispettivi incarti completi della Sezione del lavoro e della Cassa di disoccupazione. In sintesi, l’autorità inferiore propone la reiezione del gravame, riconfermandosi in sostanza nella motivazione addotta nella decisione impugnata. A suo dire, pur rimanendo incontestato il fatto che la causa della perdita di lavoro è stata provocata da circostanze naturali impreviste non imputabili al datore di lavoro, i lavoratori con contratti di lavoro di durata determinata non possono beneficiare di indennità per lavoro ridotto poiché protetti contro i licenziamenti durante tutta la durata del contratto e, contrariamente ai casi di perdite di clientela dovute a condizioni meteorologiche, non sono previste eccezioni nel caso della ricorrente. L’autorità inferiore respinge altresì le allegazioni ricorsuali sulla presunta mancata competenza della SECO di chiedere la restituzione di prestazioni indebitamente percepite direttamente al datore di lavoro, fondandosi sui relativi disposti di legge vigenti. L’autorità inferiore ribadisce poi che l’autorità cantonale, prima di rilasciare la sua decisione non è tenuta a controllare se i lavoratori hanno un contratto di durata indeterminata, siccome le condizioni legate al lavoratore sono esaminate dalla cassa nella seconda fase del versamento delle indennità. Perciò, al momento di effettuare una verifica delle decisioni di preavviso, l’autorità inferiore non può esaminare detto elemento. A tale proposito la SECO fa osservare che in modo generale la cassa non può effettuare controlli approfonditi prima di versare le indennità ILR, in quanto ostacolerebbero il processo di versamento delle prestazioni, rischiando di aggravare le difficoltà delle aziende che richiedono le ILR. Per questo, la cassa deve anticipare le prestazioni e i controlli avvengono dopo il pagamento delle indennità.
B-40/2018 Pagina 7 Oltre a ciò, l’autorità inferiore ritiene di non potersi pronunciare sulla buona fede della ricorrente, in quanto detta questione verrà se del caso esaminata nel quadro di una richiesta di condono. Infine, l’autorità inferiore ribatte che nel presente caso sono dati i presupposti per procedere alla domanda di restituzione, avendo la cassa commesso un errore nell’applicazione del diritto e nella concessione delle indennità di lavoro ridotto. Di conseguenza, considerata la portata dell’importo da restituire, la rettificazione della decisione emessa dalla cassa sarebbe giustificata. A dire dell’autorità inferiore, la decisione di restituzione è stata resa entro i termini di legge ed è comprensiva di tutti gli elementi necessari secondo la marginale A21 della Prassi LADI RCCI (citata per esteso al consid. 3.2.3), salvo le indicazioni sulla procedura della domanda di condono, ma l’omissione di tale elemento non costituirebbe alcuna violazione del diritto di essere sentito. Anche la condizione del dettaglio del calcolo verrebbe a cadere dato che l’importo totale delle prestazioni versate per i mesi di maggio a luglio 2015 non può essere riconosciuto già in quanto tutti i lavoratori erano a beneficio di un contratto di durata determinata. F. Con replica del 20 aprile 2018 la ricorrente ribadisce le proprie argomentazioni e conclusioni, contestando integralmente la risposta dell’autorità inferiore. In particolare, tiene nuovamente presente che nel caso concreto era noto a partire dal preannuncio del lavoro ridotto che i contratti di lavoro alla base della domanda erano conclusi a tempo determinato, per cui se l’autorità inferiore avesse prestato tutta la diligenza del caso nell’analizzare la documentazione allegata dalla ricorrente, il preavviso dell’autorità cantonale e la decisione della cassa, la stessa avrebbe potuto rendersi conto che i contratti di lavoro erano a tempo determinato. La mancanza di diligenza della SECO non può quindi andare a scapito della ricorrente. Quest’ultima sostiene nuovamente che il diritto di richiedere la restituzione si sarebbe già estinto e respinge l’argomento dell’autorità inferiore secondo cui la buona fede va esaminata solo nell’ambito di una richiesta di condono, insistendo sul fatto che se le prestazioni in oggetto sono state pagate per errore dall’amministrazione, le stesse non vanno quindi rivendicate. Infine, la ricorrente lamenta una violazione del diritto di essere sentito in quanto nella decisione impugnata mancherebbe non solo il dettaglio del calcolo dell’importo da restituire, ma anche l’indicazione della possibilità di richiedere il condono.
B-40/2018 Pagina 8 G. Con duplica del 14 giugno 2018 l’autorità inferiore rimanda in sostanza alle determinazioni formulate in sede di risposta. A titolo completivo, precisa che l’indicazione di chiedere il condono e del termine di presentare la domanda figura invece espressamente nella decisione di restituzione del 3 agosto 2017. H. Con ordinanza del 18 giugno 2018, oltre a trasmettere la duplica dell’autorità inferiore alla ricorrente per conoscenza, il giudice dell’istruzione ha concluso lo scambio di scritti su riserva di ulteriori provvedimenti istruttori e/o memorie delle parti. I. Ulteriori fatti ed argomenti addotti dalle parti negli scritti verranno ripresi nei considerandi qualora risultino decisivi per l’esito della presente vertenza.
Diritto: 1. Il Tribunale amministrativo federale è competente a statuire nella presente vertenza (art. 101 della legge federale del 25 giugno 1982 sull’assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l’indennità per insolvenza [legge sull’assicurazione contro la disoccupazione, LADI, RS 837.0]) in combinato disposto con gli artt. 31 seg. e 33 lett. d della legge sul Tribunale amministrativo federale del 17 giugno 2005 [LTAF; RS 172.32]), trattandosi nel caso in esame di una decisione su opposizione ai sensi dell’art. 5 cpv. 2 della legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA; RS 172.021) e non sussistendo alcuna eccezione ai sensi dell’art. 32 LTAF. La procedura è retta in principio dalla PA fintanto che la LTAF non disponga altrimenti (art. 37 LTAF). Rimangono riservate, secondo l’art. 3 lett. dbis PA, le disposizioni particolari della procedura in materia di assicurazioni sociali, sempre che la legge federale del 6 ottobre 2000 sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali sia applicabile (LPGA, RS 830.1). Giusta l’art. 2 LPGA le disposizioni della presente legge sono applicabili alle assicurazioni sociali disciplinate dalla legislazione federale, se e per quanto le singole leggi sulle assicurazioni sociali lo prevedano. Per quel che concerne l’assicurazione contro la disoccupazione, l’art. 1 LADI stabilisce che le disposizioni della LPGA sono applicabili all’assicurazione obbligatoria
B-40/2018 Pagina 9 contro la disoccupazione e all’indennità per insolvenza, sempre che la LADI non preveda espressamente una deroga alla LPGA. La ricorrente è particolarmente toccata dalla decisione impugnata ed ha un interesse degno di protezione all’annullamento o alla modificazione della stessa (art. 48 cpv. 1 lett. a-c PA in combinato disposto con l’art. 59 LPGA). I disposti relativi ai poteri di rappresentanza, al termine, alla forma e al contenuto dell’atto di ricorso (artt. 11, 50 e 52 cpv. 1 PA; art. 60 LPGA) sono parimenti adempiuti, così come sono osservate le altre condizioni di ricevibilità (art. 46 ss. PA). Occorre quindi entrare nel merito del ricorso. 2. Dal punto di vista processuale occorre tener presente che alla cifra 4 del dispositivo è indicato tra l’altro quanto segue: “In caso di opposizione o di domanda di condono successiva ad una nostra decisione su revisione, l’effetto sospensivo sarà revocato parzialmente in quanto le prestazioni indebitamente riscosse verranno compensate con altre prestazioni per lavoro ridotto o per intemperie (ILR/IPI) cui si ha diritto o con future prestazioni ILR/IPI.” A tale riguardo, la ricorrente, rinviando alla prassi del Tribunale federale, sostiene che l’autorità inferiore non è autorizzata a revocare anche solo parzialmente l’effetto sospensivo alla decisione impugnata nell’eventualità che sia ancora possibile una compensazione delle prestazioni indebitamente riscosse con altre prestazioni per lavoro ridotto o per intemperie attuali o future. Malgrado l’argomento sollevato, né il ricorso, né la duplica sono accompagnati da una domanda esplicita di restituzione dell’effetto sospensivo. Nel ricorso la ricorrente si limita a concludere che dal profilo di un’eventuale revoca dell’effetto sospensivo, il ricorso merita di essere accolto. Nella duplica la ricorrente ribadisce che anche sotto l’aspetto dell’effetto sospensivo “appare quindi lecito insistere con quanto già domandato con il ricorso”, rinviando in questo modo alle conclusioni ricorsuali. Dal canto suo, l’autorità inferiore rivendica il suo diritto di revocare parzialmente l’effetto sospensivo. Nella procedura amministrativa federale vige il principio secondo cui l’autorità inferiore non può togliere l’effetto sospensivo ad un ricorso diretto contro una decisione avente per oggetto una prestazione pecuniaria, come nella presente fattispecie (art. 55 cpv. 1 e 2 PA a contrario). Una deroga a
B-40/2018 Pagina 10 questo principio è eccezionalmente ammessa all’art. 97 della legge federale del 20 dicembre 1946 sull’assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti (LAVS; RS 831.10), applicabile per analogia in alcuni casi nell’ambito dell’assicurazione contro la disoccupazione (DTF 124 V 82 consid. 3b). Conformemente alla prassi del Tribunale federale, dai relativi materiali legislativi non sono tuttavia ravvisabili indizi secondo cui il legislatore abbia voluto far rientrare nella deroga di cui all’art. 97 LAVS anche le decisioni aventi per oggetto la restituzione di prestazioni indebitamente riscosse (cfr. DTF 130 V 407 consid. 3.3.1 e 3.4, applicato anche in materia di assicurazione contro la disoccupazione nella sentenza del TF 8C_130/2008 dell’11 luglio 2008 consid. 3.2; cfr. sentenza del TAF B-543/2013 del 22 dicembre 2015 consid. 4). Con riferimento alla prassi appena illustrata, il Tribunale adito esprime seri dubbi che nel caso in esame, trattandosi di un ricorso in materia di restituzione di prestazioni di lavoro ridotto indebitamente riscosse, si possa considerare un’applicazione analogica dell’art. 97 LAVS e che l’autorità inferiore sia di conseguenza autorizzata a togliere, se pur parzialmente, l’effetto sospensivo. La questione non deve comunque essere esaminata più a fondo dato che la ricorrente non ha depositato una domanda di restituzione dell’effetto sospensivo vera e propria, senza contare che con il presente giudizio una simile domanda sarebbe divenuta in ogni caso priva d’oggetto. In secondo luogo, dall’incarto non risulta che la ricorrente sia venuta o verrà messa al beneficio di altre prestazioni per lavoro ridotto o per intemperie (ILR/IPI), dimodoché non si porrebbe nemmeno la questione di sapere se siano dati i presupposti per procedere ad un’eventuale compensazione. 3. 3.1 Innanzitutto, la ricorrente contesta la mancanza di una base legale sufficiente che consenta alla SECO di poter pretendere a nome proprio, per l’ufficio di compensazione o anche per la cassa di disoccupazione la restituzione di prestazioni indebitamente percepite direttamente presso il datore di lavoro. A suo avviso, la procedura di restituzione di dette prestazioni compete esclusivamente alla cassa (artt. 95 cpv. 1 LADI e 25 cpv. 1 LPGA), mentre alla SECO spetterebbe unicamente il compito della revisione. Le diverse competenze seguirebbero vie di ricorso differenti. A mente della ricorrente, la prassi LADI RCCI (Restituzione, compensazione, condono e incasso) della SECO, indicando che la decisione di restituzione compete alla SECO per quanto riguarda la restituzione di indennità per lavoro ridotto, non rispetterebbe i dettami legali vigenti.
B-40/2018 Pagina 11 3.2 3.2.1 Le indennità indebitamente riscosse debbono essere restituite (art. 95 cpv. 1 LADI in combinato disposto con l’art. 25 LPGA). Se da un lato è vero, come solleva la ricorrente, che l’art. 95 cpv. 2 LADI disciplina la competenza della cassa di esigere dal datore di lavoro la restituzione delle prestazioni per lavoro ridotto o per intemperie, è altrettanto vero che la LADI ha esplicitamente conferito alla SECO un ruolo particolare. Giusta l’art. 83 cpv. 3 LADI la SECO dirige l’ufficio di compensazione. In questa veste la SECO è incaricata di esercitare le competenze, segnatamente anche di natura decisionale, che sono conferite all’ufficio di compensazione per il tramite degli artt. 83 e 83a LADI. Ciò risulta del resto dall’interpretazione letterale e storica dell’art 83 cpv. 3 LADI (cfr. sentenza del TAF B-2454/2011 del 3 luglio 2012 consid. 3.2 con ulteriori riferimenti). 3.2.2 L’art. 95 cpv. 1, 2 e 3 LADI è stato modificato all’allegato n. 16 della LPGA del 6 ottobre 2000 ed è entrato in vigore il 1° gennaio 2003 (RU 2002 3371, in particolare pag. 3450; FF 1991 II 178 766, 1994 V 897, 1999 3896), mentre l’art. 83a LADI è stato introdotto nella legge nell’ambito della revisione della LPGA del 22 marzo 2002 ed è in vigore dal 1° luglio 2003 (RU 2003 1728; FF 2001 1967). Al suo cpv. 3 detto disposto prevede che in materia di controllo dei datori di lavoro decide l'ufficio di compensazione e che la cassa si occupa dell'incasso. L’art 83a LADI è legato al regime di responsabilità dei datori di lavoro previsto all’art. 88 cpv. 2 LADI, nonché al regime degli artt. 110 segg. dell’ordinanza del 31 agosto 1983 sull’assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l’indennità per insolvenza (ordinanza sull’assicurazione contro la disoccupazione, OADI, RS 837.02), relativi alla revisione dei pagamenti (BORIS RUBIN, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, 2014, n. 11 ad art 83a LADI). Giusta l’art. 110 cpv. 1 e 4 OADI, in vigore dal 1° gennaio 1996 (RU 1996 295), compete alla SECO in qualità di ufficio di compensazione di verificare ad intervalli regolari, sia in modo approfondito che per sondaggio, la legittimità dei pagamenti eseguiti dalle casse e controllare per sondaggio presso i datori di lavoro le indennità pagate per lavoro ridotto e per intemperie. L’art. 83a LADI è stato concretizzato all’art. 111 cpv. 2 OADI, in vigore dal 1° luglio 2003 (RU 2003 1828), secondo il quale l’ufficio di compensazione comunica al datore di lavoro, mediante decisione formale, il risultato del controllo effettuato presso quest’ultimo, mentre la cassa si occupa della riscossione degli eventuali importi da rimborsare basandosi sulla decisione dell’ufficio di compensazione.
B-40/2018 Pagina 12 Nell’evenienza in cui l’ufficio di compensazione esperisce un controllo presso il datore di lavoro, è quindi l’ufficio di compensazione e non la cassa di disoccupazione che rende una decisione di restituzione (cfr. art. 52 LPGA). Si tratta in questo caso di una deroga all’art. 95 cpv. 2 LADI, secondo la regola “lex posterior derogat legi priori” (cfr. le sentenze del TAF B-2880/2011 del 24 luglio 2012 consid. 3 e B-2454/2011 del 3 luglio 2012 consid. 3.4; RUBIN, op. cit., n. 12 ad art 83a LADI): l’ufficio di compensazione è competente per emanare la decisione di restituzione e la cassa di disoccupazione, a cui spetta la procedura d’incasso, non fa altro che eseguire la decisione dell’ufficio di compensazione. 3.2.3 La circolare della SECO intitolata “Prassi LADI RCCI (Restituzione, compensazione, condono, incasso)”, nella versione del gennaio 2019, costituisce una cosiddetta ordinanza amministrativa ed esplicita l'interpretazione che l’autorità federale intende dare alla legge ai fini di un’applicazione uniforme e rispettosa della parità di trattamento. Le istanze di ricorso possono tenere conto delle ordinanze amministrative, sebbene esse non abbiano forza di legge, nella misura in cui riflettano il senso reale del testo di legge e propongano un’interpretazione corretta e adeguata al caso specifico (cfr. DTF 136 V 295 consid. 5.7 pag. 308; sentenza 2C_105/2009 del 18 settembre 2009 consid. 6.4.1), in concreto dei disposti della LADI e dell’OADI (sentenza del TAF B-543/2013 dell’11 luglio 2013 consid. 3.3 e referenze citate). Visto quanto precede, nella misura in cui la circolare menzionata indica che la decisione di restituzione compete alla SECO per quanto riguarda la restituzione di indennità per lavoro ridotto o per intemperie in seguito ad un controllo del datore di lavoro, il testo della medesima non risulta incompatibile con i disposti legali rilevanti summenzionati. In deroga all’articolo 58 cpv. 1 LPGA, il quale regola la competenza del Tribunale cantonale delle assicurazioni in casi di contenzioso, le decisioni e le decisioni su ricorso della SECO, nonché le decisioni dell’ufficio di compensazione possono essere impugnate mediante ricorso al Tribunale amministrativo federale (cfr. supra consid. 1). 3.2.4 In sunto, contrariamente a quanto fatto valere dalla ricorrente, la SECO è l’autorità competente per chiedere direttamente al datore di lavoro la restituzione di prestazioni indebitamente percepite ed accertate a seguito di un controllo presso quest’ultimo. Riguardo a questo punto il ricorso si rivela infondato. 4.
B-40/2018 Pagina 13 4.1 Come scopo la LADI si prefigge di garantire agli assicurati un’adeguata compensazione della perdita di guadagno a causa di disoccupazione, lavoro ridotto, intemperie e di insolvenza del datore di lavoro (art. 1a cpv. 1 LADI). 4.2 I presupposti del diritto all’indennità per il lavoro ridotto sono disciplinati all’art. 31 LADI. Secondo il cpv. 1 di detto disposto, i lavoratori, il cui tempo normale di lavoro è ridotto o il cui lavoro è integralmente sospeso, hanno diritto a una indennità per lavoro ridotto se: (a.) sono soggetti all’obbligo di contribuzione all’assicurazione contro la disoccupazione e non hanno ancora raggiunto l’età minima per l’obbligo di contribuzione nell’AVS; (b.) la perdita di lavoro è computabile (art. 32); (c.) il rapporto di lavoro non è stato disdetto; (d.) la perdita di lavoro è probabilmente temporanea ed è presumibile che con la diminuzione del lavoro potranno essere conservati i loro posti di lavoro. Giusta l’art. 32 cpv. 1 LADI una perdita di lavoro è computabile se: (a.) è dovuta a motivi economici ed è inevitabile e (b.) per ogni periodo di conteggio è di almeno il 10 per cento delle ore di lavoro normalmente fornite in complesso dai lavoratori dell’azienda. 4.3 4.3.1 Secondo l’art. 33 cpv. 1 lett. e LADI una perdita di lavoro non è computabile in quanto concerna persone vincolate da un rapporto di lavoro di durata determinata o da un rapporto di tirocinio o al servizio di un’organizzazione per lavoro temporaneo. Tali lavoratori sono infatti protetti contro i licenziamenti durante tutta la durata del loro rapporto di lavoro e non sono pertanto tenuti ad accettare il lavoro ridotto ordinato dal datore di lavoro (Prassi LADI ILR, versione del gennaio 2019, D28). 4.3.2 È indiscusso che nel caso che ci riguarda la ricorrente abbia chiesto l’introduzione del lavoro ridotto per 40 dipendenti titolari di contratti di lavoro di durata determinata. Come riportato nella decisione impugnata e del resto non contestato dalla ricorrente, i contratti stipulati, non prevedendo alcuna clausola di disdetta anticipata, non potevano essere disdetti prima della scadenza. Pertanto risulta pacifica la qualifica dei medesimi quali contratti di durata determinata, dimodoché la perdita di lavoro in questione non sarebbe di principio indennizzabile sulla base dell’art. 33 cpv. 1 lett. e LADI. 4.4 Il Consiglio federale disciplina per i casi di rigore la computabilità di perdite di lavoro riconducibili a provvedimenti delle autorità, a perdite di
B-40/2018 Pagina 14 clienti dovute alle condizioni meteorologiche o ad altre circostanze non imputabili al datore di lavoro (art. 32 cpv. 3 primo periodo LADI). 4.5 I casi di rigore si lasciano raggruppare in tre categorie: quelli che hanno all’origine un provvedimento adottato da un’autorità (art. 51 OADI), quelli dovuti a cause indipendenti dalla volontà del datore di lavoro (art. 51 OADI) o quelli dovuti a perdite di clientela per via di condizioni meteorologiche straordinarie (art. 51a OADI). 4.5.1 L’art. 51 OADI subordina la computabilità delle perdite di lavoro dovute a provvedimenti delle autorità o ad altre circostanze non imputabili al datore di lavoro alla condizione che il datore di lavoro non possa evitarle mediante provvedimenti adeguati ed economicamente sopportabili o rendere un terzo responsabile del danno (cpv. 1). Secondo l’art. 51 cpv. 2 la perdita di lavoro è segnatamente computabile se è stata cagionata da: (a.) il divieto di importare o di esportare materie prime o merci; (b.) il contingentamento delle materie prime o dei materiali d’esercizio, compresi i combustibili; (c.) restrizioni di trasporto o chiusura delle vie d’accesso; (d.) interruzioni di lunga durata o restrizioni notevoli dell’approvvigionamento energetico; (e.) danni causati da forze naturali. 4.5.2 Giusta l’art. 51a cpv. 1 OADI una perdita di lavoro in seguito a perdite di clientela è computabile quando è riconducibile a condizioni meteorologiche eccezionali che immobilizzano l’azienda o limitano notevolmente la sua attività. Per un’azienda sono segnatamente considerate condizioni meteorologiche eccezionali la mancanza di neve in una regione di sport invernali, se si manifesta in un periodo in cui è provato che l’azienda è rimasta aperta in tre degli ultimi cinque anni precedenti (art. 51a cpv. 2 OADI). Giusta l’art. 51a cpv. 6 OADI le disposizioni del presente articolo sono applicabili anche ai lavoratori il cui rapporto di lavoro è di durata determinata. In altre parole, la loro perdita di lavoro è considerata eccezionalmente computabile. 5. Il presente gravame è diretto contro la decisione su opposizione del 4 dicembre 2017 mediante la quale la SECO ha respinto l’opposizione della ricorrente ed ordinato la restituzione di fr. 126'071.60 a titolo di prestazioni indebitamente versate in favore della cassa di disoccupazione.
B-40/2018 Pagina 15 L’attuale controversia verte sulla questione di sapere se la perdita di lavoro concernente persone vincolate da un rapporto di lavoro di durata determinata, di principio non computabile giusta l’art. 33 cpv. 1 lett. e LADI, si possa eccezionalmente ritenere computabile nei casi di rigore disciplinati dal Consiglio federale (art. 32 cpv. 1 primo periodo LADI), ovvero nell’evenienza in cui le perdite di lavoro sono riconducibili a provvedimenti delle autorità o ad altre circostanze non imputabili al datore di lavoro (art. 51 OADI) e a perdite di clienti dovute alle condizioni meteorologiche (art. 51a OADI). In questo contesto va sottolineato che, a differenza dell’art. 51 OADI che non dice nulla a riguardo, soltanto l’art. 51a cpv. 6 OADI contiene una deroga specifica secondo cui le disposizioni del presente articolo sono applicabili anche ai lavoratori il cui rapporto di lavoro è di durata determinata. A ciò si aggiunge che la decisione di restituzione sottostà ad un doppio termine di perenzione che va esaminato d’ufficio (cfr. infra consid. 5.3.1; RUBIN, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, n. 22 ad art 95 LADI) e del resto anche la ricorrente invoca l’eccezione di perenzione. Atteso che la perenzione provoca l’estinzione del diritto, non solo la possibilità di porlo in esecuzione (sentenza del TF del 15 luglio 2008 8C_383/2007, consid. 6.2 con riferimenti alla dottrina), tangendo quindi l’esistenza o meno della pretesa, la questione a sapere se le prestazioni sono state versate indebitamente e se la perdita di lavoro sia eccezionalmente computabile per i lavoratori titolari di un contratto di durata determinata può porsi soltanto una volta che si sarà accertato che il diritto alla restituzione delle prestazioni non risulta perento. Per questo motivo, occorre dapprima pronunciarsi sulla questione della perenzione del diritto alla restituzione. 5.1 A tale riguardo la ricorrente sostiene che il termine annuale di perenzione sia già intervenuto, essendo l’autorità inferiore venuta a conoscenza della situazione completa al più presto già con l’inoltro della domanda di indennità per lavoro ridotto del 28 maggio 2015, poi nuovamente con la decisione della Sezione del lavoro del 2 giugno 2015 ed infine tramite lo scritto della cassa di disoccupazione del 5 giugno 2015. A suo avviso, al momento della decisione dell’autorità inferiore del 3 agosto 2017 il diritto di richiedere la restituzione delle indennità versate era quindi perento. 5.2 L’autorità inferiore spiega di aver preso conoscenza dell’errore commesso dalla cassa al momento dell’esecuzione del controllo presso la ricorrente, ovvero il 19 maggio 2017. Avendo richiesto la restituzione delle
B-40/2018 Pagina 16 prestazioni in data 3 agosto 2017, dunque meno di tre mesi dopo essersi resa conto dello sbaglio e meno di cinque anni dal versamento delle prestazioni, l’autorità perviene alla conclusione che la domanda di restituzione è avvenuta entro i termini di legge. 5.3 5.3.1 Secondo l’art. 25 cpv. 2 primo periodo LPGA, il diritto di esigere la restituzione si estingue dopo un anno a decorrere dal momento in cui l’istituto d’assicurazione ha avuto conoscenza del fatto, ma al più tardi cinque anni dopo il versamento della prestazione. Se il credito deriva da un atto punibile per il quale il diritto penale prevede un termine di prescrizione più lungo, quest’ultimo è determinante (art. 25 cpv. 2 secondo periodo LPGA). Secondo costante giurisprudenza, i termini enunciati all’art. 25 cpv. 2 primo periodo LPGA sono termini di perenzione che non possono essere né interrotti né sospesi, ma devono essere applicati d’ufficio (DTF 138 V 74 consid. 4.1 pag. 77, 133 V 579 consid. 4.1 pag. 582). Se il termine di perenzione è scaduto, ciò ha come conseguenza l’estinzione del diritto alla restituzione. In questo modo la perenzione si distingue dalla prescrizione, la quale non è rilevabile d’ufficio ma solo se la parte interessata solleva la relativa eccezione. Inoltre la prescrizione non comporta l’estinzione di un diritto, ma indebolisce soltanto la possibilità di farlo valere e porlo in esecuzione (cfr. sentenza del TF del 15 luglio 2008 8C_383/2007, consid. 6.2; cfr. anche MARCO FRIGERIO, La perenzione nel diritto cantonale ticinese in RDAT 1997 II pag.271-284, 1.1). Per prassi, i termini di perenzione sono salvaguardati se prima della loro scadenza viene emanata una decisione di restituzione (sentenza del TF 8C_469/2011 del 29 dicembre 2011 consid. 2.2). La restituzione ed il suo eventuale condono sono normalmente decisi in due fasi distinte (artt. 3 e 4 dell’ordinanza sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali dell’11 settembre 2002 [OPGA; RS 830.11]; cfr. sentenza del TF 9C_744/2012 del 15 gennaio 2013 consid. 3). 5.3.2 Il termine annuo di perenzione di cui all’art. 25 cpv. 2 LPGA comincia normalmente a decorrere nel momento in cui l’amministrazione, usando l’attenzione da essa ragionevolmente esigibile avuto riguardo alle circostanze, avrebbe dovuto rendersi conto dei fatti giustificanti la restituzione (DTF 119 V 431 consid. 3a; 110 V 304 consid. 2b). Ciò si verifica quando l’amministrazione dispone di tutti gli elementi decisivi nel caso concreto dalla cui conoscenza risulti, di principio e nel suo ammontare, l’obbligo di restituzione di una determinata persona (sentenza del TF 9C_663/2014 del
B-40/2018 Pagina 17 23 aprile 2015 consid. 4.3, DTF 111 V 14 consid. 3). Il termine annuo di perenzione comincia in ogni caso a decorrere non appena dagli atti emerge direttamente l’irregolarità della corresponsione delle prestazioni (sentenza del Tribunale federale delle assicurazioni K 70/06 del 30 luglio 2007 consid. 5.1; cfr. pure sentenza del TF 9C_1057/2008 del 4 maggio 2009 consid. 4.1.1). 5.3.3 Qualora la restituzione sia addebitabile ad un errore dell’amministrazione (ad esempio nel calcolo di una prestazione), il termine annuo di perenzione non decorre, di principio, il giorno in cui l’errore è stato commesso, bensì quello in cui l'amministrazione, usando l’attenzione da essa ragionevolmente esigibile e, avuto riguardo alle circostanze, avrebbe dovuto, in un secondo tempo (per esempio in occasione di un controllo contabile oppure nel caso in cui sia venuta a conoscenza di fatti atti ad insinuare dei dubbi sulla fondatezza della pretesa), rendersi conto dello sbaglio commesso (DTF 124 V 380 consid. 2 pag. 383 segg.; 119 V 431 consid. 3a pag. 433; 110 V 304 consid. 2; sentenza del TF 8C_824/2007 del 15 maggio 2008 consid. 3.2.2 con esplicito rinvio alla DTF 122 V 270 consid. 5b/aa). Diversamente, se si facesse risalire il momento della conoscenza del fatto determinante alla data del versamento indebito, ciò renderebbe spesso illusoria la possibilità per un’amministrazione di reclamare il rimborso di prestazioni versate a torto per colpa propria (decisione del TF 8C_240/2014 del 12 maggio 2014 consid. 4.4, DTF 124 V 380 consid. 1 in fine pag. 383; DTA 2006 pag. 158 [C 80/05]). 5.3.4 Eccezionalmente, se l’errore dell’amministrazione porta su un elemento al quale è connesso un effetto di pubblicità, segnatamente l’iscrizione nel registro di commercio, si ritiene che l’amministrazione sia venuta subito, e non solo in un secondo tempo, a conoscenza dei fatti giustificanti la restituzione, anche se l’assicurato non ne ha fatto menzione (DTF 122 V 270 consid. 5b)aa). In questo caso, il termine annuo di perenzione decorre a partire dal momento del primo versamento delle indennità (DTF 124 V 380 consid. 2a). 5.3.5 Nell’ambito dell’art. 25 cpv. 2 LPGA, la decorrenza del termine di perenzione non è mai stata fatta risalire a un momento anteriore al pagamento delle prestazioni indebite. Questo nemmeno nei casi in cui si è detto che un assicuratore deve sin dall’inizio lasciarsi imputare una chiara conoscenza dei fatti escludenti un diritto alle prestazioni poiché ad esempio risultanti da un’iscrizione a registro di commercio avente effetto di pubblicità positiva (art. 933 cpv. 1 CO; cfr. supra consid. 5.3.4). Anche in questi casi,
B-40/2018 Pagina 18 infatti, benché la prassi non imponga (eccezionalmente) per l’inizio del termine di perenzione un secondo motivo ai sensi della DTF 110 V 306 seg., questo termine decorre al più presto con il primo pagamento (cfr. DTF 124 V 380 consid. 2a; 122 V 270 consid. 5 pag. 274 segg.). In effetti, la pretesa di restituzione di un’indennità periodica indebitamente versata non può perimere fintanto che la prestazione non è stata versata (DTF 122 V 270 consid. 5 pag. 274 segg.; cfr. pure sentenza del TF 9C_737/2009 del 1° aprile 2010 consid. 2.3.2.2 in fine e DTA 2009 pag. 346 [8C_293/2008] consid. 4.1 con riferimenti). 5.4 Nel caso in disamina la SECO ha motivato la restituzione delle prestazioni indebitamente versate adducendo in sostanza che le perdite di lavoro di tutto il personale aziendale non erano computabili, in quanto i dipendenti erano vincolati da un contratto di durata determinata. La ricorrente tiene presente che nel caso concreto avrebbe dovuto essere noto agli organi dell’amministrazione coinvolti già con l’inoltro della domanda di indennità per lavoro ridotto che tutti i dipendenti per i quali aveva inoltrato la domanda erano titolari di un contratto di durata determinata. 5.4.1 Se per l’accertamento e l’esame del diritto alla restituzione è necessaria la collaborazione tra più unità amministrative incaricate dell’attuazione dell’assicurazione contro la disoccupazione, la conoscenza anche di una sola di esse è sufficiente a far decorrere i termini (DTF 112 V 180 consid. 4c pag. 182 seg.). Tuttavia, la conoscenza di un’autorità incompetente non può essere imputata ad un’autorità competente e non è sufficiente per far scattare l’inizio del termine di perenzione (cfr. sentenza del TF 8C_918/2012 del 29 gennaio 2013 consid. 4.3; DTF 139 V 6 consid. 5.1). 5.4.2 In materia di indennità per lavoro ridotto sussiste una suddivisione di competenze tra il servizio cantonale, la cassa di disoccupazione e l’ufficio di compensazione. 5.4.2.1 Il servizio cantonale verifica se sono adempiuti i presupposti del diritto all’indennità secondo gli artt. 31 cpv. 1 e 32 cpv. 1 lett. a LADI (cfr. art. 36 cpv. 3 LADI in combinato disposto con l’art. 85 cpv. 1 LADI, in particolare la lett. b). Si tratta perlopiù dei presupposti relativi all’azienda: il carattere probabilmente temporaneo della perdita di lavoro e la presunzione che con la diminuzione del lavoro i posti di lavoro potranno essere conservati (art. 31 cpv. 1 lett. d LADI), nonché l’origine economica della perdita di lavoro e il carattere inevitabile della stessa (art. 31 cpv. 1 lett. b in combinato disposto con l’art 32 cpv. 1 LADI). Conformemente alla prassi amministrativa e alla dottrina, vi sono altri aspetti oltre a quelli elencati all’art. 36
B-40/2018 Pagina 19 cpv. 3 LADI che l’autorità cantonale è tenuta ad esaminare (cfr. Prassi LADI ILR G16; RUBIN, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, n. 14 segg. ad art 36 LADI), ossia le condizioni previste all’art. 32 cpv. 3 LADI (la computabilità di perdite di lavoro riconducibili a provvedimenti delle autorità, a perdite di clienti dovute alle condizioni meteorologiche o ad altre circostanze non imputabili al datore di lavoro), la possibile parificazione di un settore d’esercizio ad un’azienda (art. 32 cpv. 4 LADI in combinato disposto con l’art. 52 OADI), la questione a sapere se una perdita di lavoro dovuta a motivi economici rientra nella sfera normale del rischio aziendale o è usuale nel ramo, nella professione o nell’azienda (art. 33 cpv. 1 lett. a e b LADI), l’esistenza di una perdita di lavoro dovuta ad un conflitto collettivo di lavoro nell’azienda (art. 33 cpv. 1 lett. f LADI), l’esistenza di una perdita di lavoro causata da oscillazioni stagionali del grado di occupazione (art. 33 cpv. 3 LADI) ed infine l’osservanza del termine di preannuncio da parte del datore di lavoro (art. 36 cpv. 1 LADI). Se l’esistenza delle condizioni relative al carattere temporaneo, nonché ai motivi economici della perdita di lavoro e al carattere inevitabile (art. 31 cpv. 1 lett. d e art. 32 cpv. 1 lett. a LADI) sono presunte, il servizio cantonale è tenuto invece a verificare in maniera approfondita gli ulteriori aspetti menzionati (Prassi LADI ILR, G16; RUBIN, op. cit.). Affinché l’autorità cantonale possa verificare le condizioni summenzionate, ella deve essere in grado di fare capo alla collaborazione del datore di lavoro. Le informazioni ch’egli dovrà fornire sono elencate all’art. 59 cpv. 1 OADI e all’art. 60 cpv. 1 OADI. In base a tutti i disposti menzionati si può concludere che prima di rendere la decisione concernente l’indennità per lavoro ridotto il servizio cantonale non deve occuparsi di esaminare se e in che misura i lavoratori per i quali è richiesta l’indennità sono vincolati da un contratto di durata determinata, ma principalmente i presupposti in relazione con l’azienda. 5.4.2.2 Le casse adempiono in particolare il compito di appurare il diritto alle prestazioni, nella misura in cui questo compito non è espressamente riservato ad un altro ente (art. 81 cpv. 1 lett. a LADI). In virtù dell’art. 39 cpv. 1 LADI, prima di procedere al versamento delle indennità, la cassa verifica l’adempimento dei presupposti secondo gli artt. 31 cpv. 3 e 32 cpv. 1 lett. b LADI. Benché il testo italiano non lo dica espressamente, la versione tedesca e francese dell’art. 39 cpv. 1 LADI specificano in modo chiaro che si tratta della verifica dei presupposti personali (“die persönlichen Voraussetzungen”, “les conditions personelles”). La stessa cosa è deducibile del resto dall’art. 31 cpv. 3 LADI, dove sono elencate le persone che per legge non hanno diritto all’indennità per lavoro ridotto ed infine an-
B-40/2018 Pagina 20 che dal punto J1 della Prassi LADI – che in qualità di ordinanza amministrativa concretizza le disposizioni di legge (cfr. supra consid. 3.2 seg.) –, dove è previsto che la cassa, prima di versare l’indennità, è tenuta a verificare se i lavoratori che figurano nel conteggio hanno diritto all’indennità. Del resto anche la SECO, nella risposta al ricorso, ribadisce che le condizioni legate al lavoratore sono esaminate dalla cassa. Tuttavia, né la LADI o l’OADI, né tantomeno la Prassi LADI o la giurisprudenza si esprimono sulla questione di sapere se e in che misura la cassa, prima di rifondere l’indennità al datore di lavoro, deve verificare se i lavoratori sono vincolati da un contratto di durata determinata (art. 33 cpv. 1 lett. e LADI). Ciò non è necessario nella misura in cui appare ovvio che una simile condizione è intrinsecamente legata alla persona del lavoratore. 5.4.2.3 Infine, l’ufficio di compensazione è competente, tra l’altro, di verificare l’adempimento dei compiti attribuiti alle casse e ai servizi cantonali (art. 83 cpv. 1 lett. cbis LADI), nonché di verificare i pagamenti delle casse o di affidarne la revisione, in tutto o in parte, ai Cantoni o a un altro ente (art. 83 cpv. 1 lett. d LADI). Inoltre, all’ufficio di compensazione spetta di emanare la decisione di restituzione a seguito di un controllo da lui esperito, mentre la cassa di disoccupazione, a cui compete la procedura d’incasso, non fa altro che eseguire la decisione dell’ufficio di compensazione (art. 83a cpv. 3 LADI in combinato disposto con l’art. 111 OADI, cfr. supra intero consid. 3). 5.4.3 Fino ad oggi lo scrivente Tribunale è stato chiamato a statuire su controversie in materia di restituzione di indennità percepite a torto esclusivamente in casi in cui la SECO e non la cassa aveva concluso, in occasione di un controllo effettuato presso il datore di lavoro, che l’elemento giustificante la restituzione consisteva nel fatto che la perdita di lavoro non fosse determinabile e l’orario di lavoro non fosse sufficientemente controllabile in virtù dell’art. 31 cpv. 3 lett. a LADI (cfr. sentenza del TAF B-1911/2014 del 10 luglio 2015 consid. 5.4.2, compresi tutti i riferimenti alla prassi del TAF). In sintesi, lo scrivente Tribunale ha riconosciuto che, in questi casi, il termine annuo di perenzione comincia a decorrere solo dal momento del controllo da parte dell’ufficio di compensazione (cfr. la sentenza del TAF B-7902/2007 del 24 giugno 2007 consid. 8 segg.). Il ragionamento giuridico alla base della prassi menzionata consiste nel fatto che in questo contesto giuridico e fattuale si pongono spesso questioni relativamente complesse che per essere trattate necessitano regolarmente di chiarimenti approfonditi, nonché di nozioni tecniche – segnatamente nell’ambito di sistemi di rilevamento dell’orario di lavoro –, le quali non rientrano nella sfera dei compiti o nelle possibilità organizzative e specifiche di una cassa di
B-40/2018 Pagina 21 disoccupazione (cfr. sentenza del TAF B-1911/2014 del 10 luglio 2015 consid. 5.4.2). Dal canto suo, il Tribunale federale ha accertato, da un lato, che la cassa, alla luce della concezione legale, deve verificare la sussistenza dei presupposti personali di cui all’art. 31 cpv. 3 LADI prima di effettuare il versamento (sentenza del TF 8C_652/2012 del 6 dicembre 2012 consid. 5.2.2). D’altro lato, l’Alta Corte ha lasciato intendere che la portata dell’obbligo della cassa di disoccupazione di verificare il diritto ai contributi ogni volta prima di effettuare un versamento non può essere inteso in maniera estensiva ed esaustiva, specialmente quando si tratta di esaminare l’orario di lavoro controllabile, poiché in questi casi la legittimità delle indennità percepite si lascia constatare in principio soltanto sulla base di una documentazione dettagliata dell’azienda, segnatamente di un sistema sufficiente di rilevamento dell’orario di lavoro (sentenza del TF 8C_469/2011 del 29 dicembre 2011 consid. 6.2.1.2), ciò che necessita di ulteriori approfondimenti (cfr. DTF 124 V 380 consid. 2 c). Per questo motivo, il Tribunale federale è dell’avviso che in simili circostanze compete alla SECO di verificare a posteriori la liceità dei pagamenti eseguiti dalle casse mediante controlli per sondaggio presso i rispettivi datori di lavoro (sentenza del TF 8C_469/2011 consid. 6.2.1.2). A suo dire, l’amministrazione non è tenuta, per legge, a procedere a dei controlli preventivi regolari e sistematici per ogni singola impresa interessata, tanto più che simili controlli potrebbero generalmente non solo rivelarsi complicati e sproporzionati, ma anche rischiare di ritardare il processo di versamento delle prestazioni e quindi di aggravare le difficoltà delle aziende che vorrebbero essere poste al beneficio del diritto all’indennità (cfr. DTF 124 V 380 consid. 2b e 2c). Per questi motivi il Tribunale federale conclude che in questi casi il termine annuo di perenzione comincia a decorrere a partire dal momento in cui l’amministrazione viene a conoscenza o si rende conto in un secondo tempo, nell’ambito di un controllo, che le indennità sono state versate a torto (cfr. DTF 124 V 380 consid. 2b e 2c). 5.4.4 In sunto, occorre tener presente che per legittimare il sistema di controlli a posteriori la giurisprudenza menzionata parte dal presupposto che l’elemento giustificante la restituzione si riferisce alla perdita di lavoro non determinabile o all’orario di lavoro non sufficientemente controllabile. In questi casi vertenti su questioni relativamente complesse è comprensibile che l’amministrazione non possa scoprire uno sbaglio già in occasione del preannuncio o prima di effettuare il primo versamento, ma solo nell’ambito di un controllo approfondito, esperito in un secondo tempo, nel corso del
B-40/2018 Pagina 22 quale i documenti interni dell’azienda e dei rilevamenti del tempo di lavoro potranno essere confrontati con i conteggi inoltrati. 5.4.5 Nondimeno, la questione deve essere trattata in maniera differenziata se si può esigere che la cassa, facendo uso della diligenza richiesta dal caso, scopra il fatto giustificante la restituzione già nella fase dell’esame precedente i versamenti senza che per questo si renda necessario un esame approfondito e dispendioso in un secondo tempo. Ciò può essere il caso se l’irregolarità è facilmente evincibile confrontando brevemente il formulario di preannuncio di lavoro ridotto con la decisione dell’ente cantonale e con i relativi conteggi inoltrati (cfr. sentenza del TAF B-2418/2012 del 15 novembre 2013 consid. 5.1.2). 5.4.6 Dall’incarto della cassa richiamato alla SECO dallo scrivente Tribunale risulta che la cassa ha ricevuto il 5 giugno 2015 il formulario “Preannuncio di lavoro ridotto” e il complemento alla domanda del 28 maggio 2015, nonché la decisione del Servizio del lavoro del 2 giugno 2015 (cfr. pag. 84-91 dell’incarto della cassa). È assodato che la ricorrente ha compilato il formulario di preannuncio di lavoro ridotto indicando esplicitamente l’introduzione del lavoro ridotto per 40 dipendenti nella casella alla voce “Contratti di lavoro di durata determinata”. Come si ha già avuto modo di vedere, di norma i lavoratori con un contratto di lavoro di durata determinata non hanno, per legge, alcun diritto all’indennità per lavoro ridotto (art. 33 cpv. 1 lett. e LADI). In quest’ottica la cassa non ha dato prova dell’attenzione da ella ragionevolmente esigibile se non si è resa conto dello sbaglio già al momento dell’inoltro dei conteggi e del loro confronto con il formulario di preannuncio, il rispettivo complemento e la decisione del Servizio del lavoro. 5.4.7 Gli argomenti sollevati dalla SECO non convincono. Se l’autorità inferiore reputa, da una parte, che la cassa esamina le condizioni legate al lavoratore nella fase del versamento delle indennità, dall’altra, parte dal principio generale che la cassa non può effettuare controlli approfonditi prima del versamento delle indennità poiché così facendo si ostacolerebbe il processo di versamento delle prestazioni con il rischio di aggravare le difficoltà delle aziende richiedenti. Così facendo la SECO non fa alcuna distinzione tra i casi in cui l’irregolarità dei pagamenti può essere riconosciuta facilmente già dall’inizio, sulla base di un rapido esame sommario dei documenti inoltrati alla cassa, e quelli in cui detta irregolarità può essere scoperta unicamente in un secondo tempo, facendo capo ad ulteriori approfondimenti. La SECO misconosce che, a differenza dei casi in cui si tratta di esaminare questioni complesse come la controllabilità dell’orario
B-40/2018 Pagina 23 di lavoro e la determinabilità della perdita di lavoro (cfr. supra consid. 5.4.3 seg.), per apprendere che i lavoratori per i quali era stata chiesta l’indennità per lavoro ridotto erano vincolati da un contratto di durata determinata non era necessario esperire un controllo approfondito in un secondo tempo perché la cassa disponeva sin dall’inizio di tutti gli elementi decisivi nel caso concreto e l’irregolarità risultante dalla mancanza di una condizione per il diritto all’indennità connessa con i lavoratori poteva risultare facilmente da uno studio sommario della documentazione inoltrata dalla ricorrente, in particolare dal formulario di preannuncio di lavoro ridotto, che la cassa è tenuta in ogni caso ad esaminare nell’ambito delle proprie competenze. 5.4.8 Di conseguenza, il momento a partire dal quale l’amministrazione avrebbe dovuto, con l’attenzione da ella ragionevolmente esigibile e avuto riguardo delle circostanze, accorgersi dello sbaglio commesso, non è da ricondurre al momento del controllo da parte della SECO, ma al più presto al momento del primo versamento, il quale di regola avviene “entro un mese” (art. 39 cpv. 2 primo periodo LADI) dopo l’inoltro dei conteggi (cfr. supra consid. 5.3.5; cfr. anche il punto J2 della Prassi LADI e la sentenza del TAF B-2418/2012 del 15 novembre 2013 consid. 5.1.2). Dall’incarto della cassa emerge che ella ha ricevuto il conteggio relativo al mese di maggio 2015 il 24 giugno 2015 assieme al relativo bollettino di versamento (pagg. 67-72), il conteggio per il mese di giugno 2015 in data 15 luglio 2015 (pagg. 37-61) e il conteggio per il mese di luglio 2015 il 10 agosto 2015 (pagg. 27-34). In base ai dati appena esposti, visto l’art. 39 cpv. 2 LADI e non emergendo dall’incarto della cassa la data del mese esatta per i pagamenti, anche se si prendesse in considerazione al più tardi il 1° ottobre 2015 come giorno di inizio del termine annuale di perenzione, il termine di perenzione di un anno si rivela manifestamente scaduto poiché la decisione di restituzione della SECO a seguito dell’ispezione da lei svolta in data 19 maggio 2017 è stata emanata il 3 agosto 2017. Essendo in quel momento già intervenuta la perenzione, la SECO non avrebbe più potuto richiedere la restituzione delle prestazioni. 6. Riassumendo, alla luce dei considerandi suesposti, la ricorrente non è tenuta alla restituzione dell’importo per le prestazioni a titolo di indennità per lavoro ridotto percepite per i mesi di maggio, giugno e luglio 2015 in quanto il diritto di richiedere la restituzione si rivela perento. Ne consegue che il ricorso si rivela fondato e deve essere accolto, mentre la decisione su opposizione e la decisione su revisione vanno annullate.
B-40/2018 Pagina 24 Visto l’esito sin qui esposto, siccome la perenzione porta all'estinzione del diritto ed intacca l’esistenza della pretesa, non è quindi più necessario verificare se l’autorità inferiore ha fondato la causa per la restituzione delle prestazioni sulle corrette disposizioni di legge. In altre parole non si ha bisogno di esaminare se la concessione delle indennità versate sia avvenuta a torto e in concreto chinarsi sulla questione di sapere se la perdita di lavoro riferita a lavoratori legati da un contratto di durata determinata sia da ritenere eccezionalmente computabile o meno (cfr. supra consid. 5). Ugualmente, non occorre più determinarsi sull’adempimento delle condizioni per una riconsiderazione (o revisione) della decisione dell’amministrazione e nemmeno sulla questione della buona fede. Infine, si può altrettanto prescindere dal trattare le ulteriori censure ricorsuali vertenti sulla mancanza del calcolo dettagliato dell’importo da restituire, nonché sull’asserzione della mancata indicazione della possibilità del condono nella decisione di restituzione. 7. 7.1 Le spese processuali comprendono la tassa di giustizia e i disborsi a carico della parte soccombente; se quest’ultima soccombe solo in parte, le medesime vengono ridotte (art. 63 cpv. 1 PA e art. 1 cpv. 1 del regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale [TS-TAF, RS 173.320.2]). La tassa di giustizia è calcolata in funzione dell'interesse pecuniario, dell'ampiezza e della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti (art. 2 cpv. 1 e art. 4 TS-TAF). 7.2 Nella fattispecie, viste le sorti del ricorso (cfr. consid. 6), non si prelevano spese processuali, risultando la ricorrente ampiamente vincente. L’anticipo spese di fr. 3'000.–, già versato in data 15 gennaio 2018, verrà dunque restituito alla ricorrente. 7.3 In virtù dell’art. 63 cpv. 2 PA, nessuna spesa processuale è messa a carico dell’autorità inferiore. 8. 8.1 La parte, totalmente o parzialmente, vincente ha diritto alle ripetibili per le spese necessarie derivanti dalla causa (art. 64 cpv. 1 PA in relazione con gli artt. 7 cpv. 1 e 2 TS-TAF). Le ripetibili comprendono le spese di rappresentanza o di patrocinio ed eventuali altri disborsi di parte (art. 8 TS- TAF).
B-40/2018 Pagina 25 8.2 Nella fattispecie la ricorrente, assistita da un avvocato, ha dovuto sostenere spese indispensabili e relativamente elevate. Non avendo il patrocinatore inoltrato alcuna nota d'onorario, è giustificato assegnare, in base agli atti di causa, un’indennità per spese ripetibili di CHF 3'000.– (IVA inclusa) a carico dell’autorità inferiore (artt. 7 e segg. del regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale [TS-TAF, RS 173.320.2]). 8.3 Quanto all’autorità inferiore, essa non ha in ogni caso diritto alle ripetibili (art. 7 cpv. 3 TS-TAF).
B-40/2018 Pagina 26 Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronuncia: 1. Il ricorso è accolto. La decisione su opposizione del 4 dicembre 2017 e la decisione su revisione […] del 3 agosto 2017 sono annullate. 2. Non si prelevano spese processuali. L’anticipo spese di fr. 3'000.–, già versato in data 15 gennaio 2018, è rimborsato alla ricorrente dopo il passaggio in giudicato della presente sentenza. 3. Alla ricorrente è riconosciuta un’indennità per spese ripetibili di fr. 3'000.– (IVA inclusa) a carico dell’autorità inferiore. 4. Go Comunicazione: – alla ricorrente (atto giudiziario; allegato: formulario “Indirizzo per il pagamento”); – all’autorità inferiore (atto giudiziario); – al Dipartimento federale dell’economia, della formazione e della ricerca DEFR (atto giudiziario); – alla Cassa disoccupazione (…) (posta A).
I rimedi giuridici sono menzionati alla pagina seguente.
Il presidente del collegio: Il cancelliere:
Francesco Brentani Corrado Bergomi
Rimedi giuridici:
B-40/2018 Pagina 27 Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro un termine di 30 giorni dalla sua notificazione (artt. 82 e segg., 90 e segg. e 100 LTF). Il termine è reputato osservato se gli atti scritti sono consegnati al Tribunale federale oppure, all’indirizzo di questo, alla posta svizzera o a una rappresentanza diplomatica o consolare svizzera al più tardi l’ultimo giorno del termine (art. 48 cpv. 1 LTF). Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l’indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati. La decisione impugnata e – se in possesso della parte ricorrente – i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati (art. 42 LTF).
Data di spedizione: 15 ottobre 2019