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Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral
Abteilung I A-1251/2012
Urteil v o m 1 5 . Januar 2014 Besetzung
Richterin Marianne Ryter (Vorsitz), Richter Jérôme Candrian, Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot, Gerichtsschreiber Benjamin Kohle.
Parteien
1. A._______ und Mitbeteiligte, Beschwerdeführende 1, alle vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Lorenz Lehmann, Hogerwiesstrasse 3, 8104 Weiningen,
2. Gemeinde Weiningen, handelnd durch den Gemeinderat, Badenerstrasse 15, 8104 Weiningen, Beschwerdeführerin 2, vertreten durch Dr. iur. Felix Huber, Rechtsanwalt, Bellerivestrasse 10, 8008 Zürich,
3. B._______ und Mitbeteiligte, Beschwerdeführende 3, alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter Ettler und Rechtsanwalt Martin Looser, ettlersuter Rechtsanwälte, Grüngasse 31, Postfach, 8026 Zürich,
4. C._______, Beschwerdeführer 4,
5. Stadt Dietikon, handelnd durch den Stadtrat, Bremgartnerstrasse 22, 8953 Dietikon, Beschwerdeführerin 5, beide vertreten durch Rechtsanwältin Marianne Kull Baumgartner, Mainaustrasse 32, 8008 Zürich,
und
6. Politische Gemeinde Geroldswil, handelnd durch den Gemeinderat, Huebwiesenstrasse 34, 8954 Geroldswil, sowie Politische Gemeinde Oetwil an der Limmat, handelnd durch den Gemeinderat, Alte Landstrasse 7, 8955 Oetwil an der Limmat, Beschwerdeführerinnen 6, 7. D._______ und Mitbeteiligte, Beschwerdeführende 7, alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Thomas Wipf, Meyer & Wipf Rechtsanwälte, Seehofstrasse 4, 8008 Zürich,
gegen
Bundesamt für Strassen ASTRA, 3003 Bern
und
Eidg. Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK, Bundeshaus Nord, 3003 Bern, Vorinstanz,
Gegenstand
Ausführungsprojekt Nationalstrasse N01/N20, Ausbau Nordumfahrung Zürich (Plangenehmigung).
A-1251/2012 Sachverhalt: A. Die Nordumfahrung Zürich zwischen der Verzweigung Zürich Nord und dem Limmattaler Kreuz ist einer der zentralen Engpässe im schweizerischen Nationalstrassennetz. Um diesen zu beseitigen, erarbeitete der Kanton Zürich in den Jahren 2003 bis 2006 ein generelles Projekt "Nationalstrasse N1/N20, Ausbau Zürich Nord". Dieses sah insbesondere vor, die Kapazität der Nordumfahrung Zürich durch einen Ausbau der Fahrstreifen und eine 3. Tunnelröhre durch den Gubrist zu erhöhen. Mit Beschluss vom 12. September 2007 genehmigte der Bundesrat das generelle Projekt und gab es zur Ausarbeitung des Ausführungsprojekts mit Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) 3. Stufe frei. Im Weiteren stellte der Bundesrat fest, dass das Vorhaben den Vorschriften über den Schutz der Umwelt entspreche und ordnete an, dass die im Vernehmlassungsverfahren seitens der Bundesstellen und der kantonalen Instanzen angebrachten Wünsche zu prüfen und im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften sowie nach den geltenden Standards möglichst kostenneutral zu berücksichtigen seien. B. Mit Schreiben vom 17. Dezember 2008 beantragte das mittlerweile zuständige Bundesamt für Strassen (ASTRA) dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) die Erteilung der Plangenehmigung für das Ausführungsprojekt "Nationalstrasse N01/N20, Ausbau Nordumfahrung Zürich" (nachfolgend Ausführungsprojekt). Das Ausführungsprojekt ist Teil eines Gesamtprojekts Nordumfahrung Zürich, das nebst dem Ausbau der Nordumfahrung Zürich auch Erhaltungsmassnahmen umfasst. Der Perimeter des Ausführungsprojekts reicht von der Grenze der Kantone Aargau und Zürich bei Dietikon über das Limmattaler Kreuz, den Gubrist und den Autobahnanschluss Zürich Affoltern bis zur Verzweigung Zürich Nord. Es umfasst im Wesentlichen die durchgehende Erweiterung der Nationalstrasse auf 2x3 Fahrstreifen zwischen dem Limmattaler Kreuz und der Verzweigung Zürich Nord, die Verschiebung des Halbanschlusses Weiningen nach Südwesten, den Neubau einer 3. Tunnelröhre durch den Gubrist sowie den Umbau des Autobahnanschlusses Zürich Affoltern. Zudem soll die Entwässerung der Nationalstrasse dem aktuellen Stand der Gesetzgebung angepasst und auf der Ostseite des Gubrist die rund 580 m lange Überdeckung Katzensee erstellt werden. Bestandteil
A-1251/2012 des Ausführungsprojekts sind schliesslich verkehrlich flankierende Massnahmen (vfM) im näheren Strassenumfeld der Nordumfahrung Zürich sowie verschiedene Ausgleichs- und Ersatzmassnahmen (AEM), insbesondere für die Beeinträchtigung geschützter bzw. schützenswerter Lebensräume. Kernstück des Ausführungsprojekts ist der Bau einer 3. Tunnelröhre durch den Gubrist. Die neue dreistreifige Tunnelröhre ist als Paralleltunnel nördlich der beiden bestehenden Tunnelröhren vorgesehen und soll den Verkehr in Fahrtrichtung Bern aufnehmen. Der Verkehr in Richtung St. Gallen wird – auf 2x2 Fahrstreifen – durch die beiden bestehenden Tunnelröhren geführt, wobei von der mittleren Röhre aus die Ausfahrt Zürich Affoltern nicht mehr benutzt werden kann. Die beiden Portale der 3. Tunnelröhre sind auf der Höhe der bestehenden Portale der ersten und zweiten Röhre angeordnet. Um im Ereignisfall den Rauch aus der 3. Tunnelröhre absaugen zu können, ist im Bereich der beiden neuen Tunnelportale der Bau je einer Lüftungszentrale mit Rauchauslassbauwerk vorgesehen. Erstellt werden soll die 3. Tunnelröhre grösstenteils untertage. Ein Tagbau ist im Bereich der beiden Tunnelportale vorgesehen. Auf der Westseite des Gubrist, auf dem Gemeindegebiet von Weiningen, wird der Tagbau von den bestehenden Tunnelportalen her über rund 222 m bis zum bergmännischen Portal kurz vor der Chalofenstrasse geführt. Für den Ausbruch des bergmännischen Tunnels ist ein Vortrieb von Zürich Affoltern her nach Weiningen vorgesehen, wobei das Ausbruchmaterial mittels einer Förderbandanlage zu einem temporären Verladebahnhof geführt und von dort per Bahn abtransportiert wird. Für die Bauarbeiten auf der Westseite des Gubrist ist ein Installationsplatz entlang der Tagbaugrube sowie ein Installations- und Zwischendeponieplatz auf mehreren nicht überbauten Grundstücken im Gebiet Grossächer geplant. Dem Bau der 3. Tunnelröhre folgen im Bereich der offenen Strecke zwischen dem Limmattaler Kreuz und dem Gubrist diverse Anpassungsarbeiten und Neubauten. Neben der Verbreiterung der Nationalstrasse und einem teilweisen Abbruch des Gewerbehauses Gubrist wird der bestehende Halbanschluss Weiningen um rund 160 m nach Südwesten verschoben. Die Ausfahrt Weiningen aus Richtung Zürich Nord soll verlängert und ebenso wie die Einfahrt via Rampe über die parallel zur Nationalstrasse verlaufende Umfahrungsstrasse geführt werden. Die Einfahrt in Richtung Zürich Nord erfolgt wie bis anhin mittels Überführung über die
A-1251/2012 Umfahrungsstrasse und die Nationalstrasse, wobei infolge der Verschiebung des Halbanschlusses Weiningen auch die Einfahrtsrampe neu erstellt wird. Hierfür muss auf der Südseite der Nationalstrasse eine Endmoräne des Linthgletschers teilweise abgetragen werden. Zudem erfordert die Verschiebung des Halbanschlusses die teilweise Verlegung einer Freileitung der Nordostschweizerischen Kraftwerke (NOK; heute Axpo AG). Zum Schutz vor Lärmimmissionen ist vorgesehen, entlang der Umfahrungsstrasse eine Lärmschutzwand und im Bereich der neuen Einund Ausfahrtsrampe des Halbanschlusses Weiningen einen Lärmschutzwall zu erstellen. Für die Bauarbeiten im Bereich der offenen Strecke zwischen dem Limmattaler Kreuz und dem Gubrist ist je ein Installationsund Zwischendeponieplatz beim Limmattaler Kreuz, beim neuen Halbanschluss Weiningen und – wie für die Arbeiten im Zusammenhang mit dem Bau der 3. Tunnelröhre – auf mehreren nicht überbauten Grundstücken im Gebiet Grossächer vorgesehen. Für die Behandlung des im Projektperimeter anfallenden Strassenabwassers sieht das Ausführungsprojekt u.a. den Bau der Strassenabwasserbehandlungsanlage (SABA) Limmat vor, deren Einzugsgebiet von einem Teilstück der Nationalstrasse N1 im Kanton Aargau über das Limmattaler Kreuz und den Gubrist bis zur Tunnelvorzone Affoltern reicht. Zu liegen kommt die SABA Limmat am Böschungsfuss der Nationalstrasse nördlich der Nationalstrasse N1 zwischen dem Teischlibach und der ehemaligen Fahrstrasse, rund 300 m östlich des Autobahnanschlusses Dietikon. Sie schliesst im Osten an den Hochwasserschutzdamm des Teischlibachs an, der wiederum die westliche Grenze des Flachmoors Schachen bildet, einem Flachmoor von nationaler Bedeutung (Objekt Nr. 865 gemäss Anhang 1 der Verordnung vom 7. September 1994 über den Schutz der Flachmoore von nationaler Bedeutung [Flachmoorverordnung, SR 451.33]). C. Nach der Vorprüfung des Ausführungsprojekts leitete das UVEK das ordentliche Plangenehmigungsverfahren ein und beauftragte den Kanton Zürich mit Schreiben vom 26. Januar 2009 damit, in Absprache mit dem ASTRA für die öffentliche Auflage des Ausführungsprojekts und die Aussteckung besorgt zu sein. D. Das Ausführungsprojekt lag vom 16. März 2009 bis zum 29. April 2009 öffentlich auf, wobei die 30-tägige Auflagefrist wegen des Fristenstillstandes
A-1251/2012 über Ostern um 15 Tage verlängert wurde. Während der öffentlichen Auflage gingen beim UVEK 113 Einsprachen gegen das Ausführungsprojekt ein. Die Einsprechenden erhoben insbesondere umwelt- sowie planungsrechtliche Einwände gegen das Ausführungsprojekt und verlangten weitergehende Massnahmen zum Schutz vor Lärm und Luftverunreinigungen. Zahlreiche Einsprechende begehrten eine Überdeckung der westlichen Tunnelportale sowie eine Verschiebung des Halbanschlusses Weiningen zum Limmattaler Kreuz hin an. Weitere Einwände betrafen die bestehende Freileitung der Axpo AG, die in die Erde zu verlegen sei, sowie die Standorte für das Rauchauslassbauwerk, den Installations- und Zwischendeponieplatz im Gebiet Grossächer und die SABA Limmat. Zudem wurde verlangt, es sei das Ausführungsprojekt um die im Gesamtprojekt zwischen der Grenze der Kantone Aargau und Zürich bei Dietikon und dem Limmattaler Kreuz vorgesehenen Erhaltungsmassnahmen zu ergänzen und es seien auch in diesem Abschnitt Massnahmen zum Schutz vor Lärm und Luftverunreinigungen zu treffen. E. Mit Schreiben je vom 18. Mai 2009 forderte das UVEK zunächst das gesuchstellende ASTRA und den Kanton Zürich auf, zu den eingegangenen Einsprachen Stellung zu nehmen. Daraufhin reichten der Kanton Zürich am 9. September 2009 und das ASTRA am 5. November 2009 je eine Stellungnahme zu den Einsprachen ein, wobei der Kanton Zürich im Hinblick auf die Genehmigung des Ausführungsprojekts insgesamt 148 Änderungsanträge stellte. F. Im Folgenden führte das UVEK mit den berührten Bundesämtern, dem Kanton Zürich und dem gesuchstellenden ASTRA einen doppelten Schriftenwechsel durch. Daran schloss in der Zeit von Oktober 2010 bis März 2011 ein Bereinigungsverfahren zwischen dem Bundesamt für Umwelt (BAFU), dem Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) und dem Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) auf der einen und dem ASTRA auf der anderen Seite an, während dem ein Grossteil der zuvor bestehenden Differenzen bereinigt werden konnte. Über eine verbleibende Differenz musste das UVEK als Leitbehörde entscheiden.
A-1251/2012 G. Am 31. Januar 2012 erteilte das UVEK dem ASTRA die nachgesuchte Plangenehmigung für den Ausbau der Nordumfahrung Zürich unter Auflagen. Gleichzeitig hiess es zahlreiche Einsprachen ganz oder teilweise gut und verpflichtete das ASTRA insbesondere dazu, im Rahmen der Detailprojektierung Einzelaspekte wie die vorübergehende Beanspruchung von Grundstücken nochmals bzw. genauer zu prüfen. Die übrigen Einsprachen wies das UVEK ab, soweit es darauf eintrat. Zudem gewährte das UVEK die seitens des ASTRA anbegehrten Erleichterungen bezüglich fortbestehender Grenzwertüberschreitungen und verpflichtete das ASTRA dazu, bei den betroffenen Gebäuden Schallschutzfenster einzubauen. In seiner Begründung hielt das UVEK zusammenfassend fest, das Ausführungsprojekt entspreche den planungs- und umweltrechtlichen Anforderungen. Der von mehreren Einsprechenden verlangten Überdeckung hielt es entgegen, der wirtschaftliche Tragbarkeitsindex (WT-Index) einer solchen Massnahme liege aufgrund der Mehrkosten einer solchen Massnahme weiter unter 0.1, weshalb eine Überdeckung der westlichen Tunnelportale unverhältnismässig sei. Zudem verkürze eine Überdeckung die Verflechtungsstrecken zwischen den Tunnelportalen und dem Limmattaler Kreuz und sei eine Überdeckung daher auch aus Gründen der Verkehrssicherheit abzulehnen. Hinsichtlich der Standorte für das Rauchauslassbauwerk, den Installations- und Deponieplatz im Gebiet Grossächer und die SABA Limmat hielt das UVEK im Wesentlichen fest, diese hätten sich in umfangreichen Variantenstudien durchgesetzt, weshalb daran festzuhalten sei. Zudem könne im vorliegenden Verfahren keine Verkabelung der bestehenden Freileitung der Axpo AG verlangt werden und für die Erhaltungsmassnahmen auf dem Abschnitt der Nationalstrasse N1 zwischen der Grenze der Kantone Aargau und Zürich bei Dietikon und dem Limmattaler Kreuz sei einzig das ASTRA zuständig, weshalb die betreffenden Massnahmen zu Recht nicht Gegenstand des vorliegenden Ausführungsprojekts seien. H. Gegen die Plangenehmigung des UVEK (Vorinstanz) vom 31. Januar 2012 sind beim Bundesverwaltungsgericht bis zum 8. März 2012 insgesamt neun Beschwerden eingegangen. Mit Schreiben vom 5. März 2012 erhoben zunächst A._______ und Mitbeteiligte (Beschwerdeführende 1) Beschwerde gegen die Plangenehmi-
A-1251/2012 gung vom 31. Januar 2012 (Verfahren A-1251/2012). Sie beantragen, die Plangenehmigung vom 31. Januar 2012 sei aufzuheben und zur vollständigen Durchführung des Plangenehmigungsverfahrens an die Vorinstanz zurückzuweisen. Eventualiter sei die angefochtene Plangenehmigung, soweit sie die westlichen Tunnelportale betreffe, aufzuheben und das Ausführungsprojekt mit einer zumindest 270 m langen Überdeckung gemäss dem Projekt "Chance Gubrist" auszugestalten. Zur Begründung machen die Beschwerdeführenden 1 geltend, die Vorinstanz habe in schwerwiegender Weise ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Insbesondere sei ihnen keine Gelegenheit gewährt worden, sich zu den Stellungnahmen des ASTRA, des Kantons Zürich sowie der angehörten Bundesämter vernehmen zu lassen. Hinsichtlich der geforderten Überdeckung halten die Beschwerdeführenden der Vorinstanz im Wesentlichen eine unvollständige und unrichtige Abwägung der berührten Interessen vor. Insbesondere habe sie es unterlassen, die Interessen des Landschaftsschutzes bzw. einer Siedlungs- und Landschaftsreparatur angemessen zu berücksichtigen. Zudem stehe die angefochtene Plangenehmigung im Widerspruch zur Motion 11.3003 der Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen (KVF) des Nationalrates. I. Mit Schreiben vom 5. März 2012 liess die Gemeinde Weiningen (Beschwerdeführerin 2) beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde gegen die Plangenehmigung vom 31. Januar 2012 erheben (Verfahren A-1276/2012). Sie beantragt, die angefochtene Plangenehmigung sei aufzuheben und die Angelegenheit zur ordnungsgemässen Durchführung des Plangenehmigungsverfahrens an die Vorinstanz zurückzuweisen. Eventualiter sei die Plangenehmigung vom 31. Januar 2012 aufzuheben, soweit die Vorinstanz ihre mit Einsprache vom 28. April 2009 erhobenen Anträge – eine Überdeckung der westlichen Tunnelportale, eine Verschiebung des Halbanschlusses Weiningen, die Verkabelung der Freileitung der Axpo AG, weitergehende Massnahmen zum Schutz vor Immissionen sowie verkehrlich flankierende Massnahmen – abgewiesen habe. In ihrer Begründung führt die Beschwerdeführerin 2 im Wesentlichen aus, die Vorinstanz habe sie nicht über den Verfahrensgang informiert, ihr den Beizug von Akten nicht angezeigt und sie nicht zu den eingeholten Stellungnahmen des ASTRA und der übrigen Bundesämter angehört. Zudem habe die Vorinstanz ihre Begründungspflicht und daher insgesamt in schwerwiegender Weise den Anspruch der Beschwerdeführerin 2 auf
A-1251/2012 rechtliches Gehör verletzt. Wie bereits die Beschwerdeführenden 1 hält auch die Beschwerdeführerin 2 der Vorinstanz hinsichtlich der geforderten Überdeckung der westlichen Tunnelportale eine rechtsfehlerhafte Interessenabwägung vor. Insbesondere habe sie das Interesse an einer Siedlungs- bzw. Landschaftsreparatur unberücksichtigt gelassen, die Mehrkosten einer Überdeckung zu hoch veranschlagt und Aspekte der Verkehrssicherheit falsch bewertet. Nach Ansicht der Beschwerdeführerin 2 verstösst die angefochtene Plangenehmigung zudem gegen den Richtplan des Kantons Zürich, der eine Überdeckung der Tunnelportale vorsehe, sowie gegen das umweltrechtliche Vorsorgeprinzip. J. Am 5. März 2012 erheben B._______ und Mitbeteiligte (Beschwerdeführende 3) beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde gegen die Plangenehmigung vom 31. Januar 2012 (Verfahren A-1283/2012). Sie beantragen, die angefochtene Plangenehmigung sei aufzuheben und zur vollständigen Sachverhaltsfeststellung sowie zur Gewährung des rechtlichen Gehörs an die Vorinstanz zurückzuweisen. Eventualiter sei die angefochtene Plangenehmigung in Bezug auf den Ausbaustandard der Nordumfahrung Zürich dahingehend abzuändern, dass die westlichen Tunnelportale auf eine Länge von 270 m überdeckt und der Halbanschluss Weiningen entsprechend nach Westen verlegt würden. Zudem begehren die Beschwerdeführenden 3 weitergehende Massnahmen zum Schutz vor Immissionen während der Bau- und Betriebszeit der Nationalstrasse an. In ihrer Begründung machen die Beschwerdeführenden 3 der Vorinstanz zunächst Vorhalte in formeller Hinsicht. So habe diese den rechtserheblichen Sachverhalt nicht vollständig festgestellt und damit den Untersuchungsgrundsatz verletzt. Weiter rügen sie vor dem Hintergrund ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör, die Vorinstanz habe bei ihrem Entscheid durchwegs auf die Ausführungen des ASTRA abgestellt und sich darauf beschränkt, die Ausführungen des ASTRA auf deren Nachvollziehbarkeit hin zu überprüfen. Damit verletze die Vorinstanz den Anspruch der Beschwerdeführenden 3 auf tatsächliche Prüfung und Berücksichtigung ihrer Vorbringen. In der Sache halten die Beschwerdeführenden 3 der Vorinstanz wie bereits die Beschwerdeführerin 2 eine rechtsfehlerhafte Interessenabwägung und eine Verletzung des umweltrechtlichen Vorsorgeprinzips vor. Darüber hinausgehend machen die Beschwerdeführenden 3 geltend, Anhang 3 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV,
A-1251/2012 SR 814.41) schütze sie in der Zeit von 05.00 bis 06.00 Uhr nicht ausreichend vor nächtlichen Aufwachreaktionen durch den einsetzenden Lastwagenverkehr, weshalb vorliegend ein Schallschutzkonzept auszuarbeiten und die Grenzwerte der LSV im Einzelfall zu ergänzen seien. K. Mit Schreiben vom 5. März 2012 liess auch E._______ (Beschwerdeführer 4; heute: C._______) gegen die Plangenehmigung vom 31. Januar 2012 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht erheben (Verfahren A-1287/2012). Er verlangt, es sei die Plangenehmigung vom 31. Januar 2012 aufzuheben und zur ordnungsgemässen Durchführung des Plangenehmigungsverfahrens sowie zum neuen Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. Eventualiter sei die Plangenehmigung dahingehend abzuändern, dass im Ausführungsprojekt eine Überdeckung der westlichen Tunnelportale sowie eine Verlegung des Halbanschlusses Weiningen vorzusehen sei. Zudem seien unter Beachtung des Vorsorgeprinzips und der Planungswerte weitergehende Massnahmen zum Schutz vor Immissionen anzuordnen. In seiner Begründung hält der Beschwerdeführer 4 der Vorinstanz entsprechend den Vorbringen der Beschwerdeführerin 2 eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör und – in materieller Hinsicht – eine rechtsfehlerhafte Interessenabwägung sowie einen Verstoss gegen den kantonalen Richtplan vor. Im Weiteren ist der Beschwerdeführer 4 der Ansicht, es sei aufgrund des Ausbaus der Nordumfahrung Zürich von 2x2 auf durchgehend 2x3 Fahrstreifen von einer neuen und nicht bloss von einer wesentlich geänderten Anlage im Sinne der LSV auszugehen, mit der Folge, dass die Planungswerte (PW) und nicht bloss die Immissionsgrenzwerte (IGW) eingehalten werden müssten. L. Mit Schreiben vom 5. März 2012 liess zudem die Stadt Dietikon (Beschwerdeführerin 5) Beschwerde gegen die Plangenehmigung vom 31. Januar 2012 erheben (Verfahren A-1292/2012). Auch sie beantragt, es sei die Plangenehmigung aufzuheben und zur ordnungsgemässen Durchführung des Plangenehmigungsverfahrens und zum neuen Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. Eventualiter sei die Plangenehmigung dahingehend abzuändern, dass die beim Fussballplatz Geroldswil endende Lärmschutzwand bis zum Autobahnanschluss Dietikon verlängert, als zusätzliche Ausgleichs- und Ersatzmassnahme das Naturschutzgebiet Schachen aufgewertet und die SABA Limmat in der nördli-
A-1251/2012 chen Ausfahrtschleife des Autobahnanschlusses Dietikon realisiert werde. Zudem seien weitergehende verkehrlich flankierende Massnahmen beim Autobahnanschluss Dietikon vorzusehen. In ihrer Begründung hält die Beschwerdeführerin 5 der Vorinstanz wie bereits die Beschwerdeführerin 2 eine schwerwiegende Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör vor. Zudem verkenne die Vorinstanz die Notwendigkeit einer Verlängerung der bestehenden Lärmschutzwand sowie zusätzlicher verkehrlich flankierender Massnahmen und sei daher in diesen Punkten zu Unrecht nicht auf ihre Einsprache eingetreten. Nach Ansicht der Beschwerdeführerin 5 sieht das Ausführungsprojekt ferner keinen ausreichenden Realersatz für die Beeinträchtigung geschützter Lebensräume vor, weshalb entsprechend dem generellen Projekt zusätzlich das Naturschutzgebiet Schachen aufzuwerten sei. Der geplante Standort der SABA Limmat schliesslich sei nicht mit den gesetzlichen Bestimmungen zum Moorschutz zu vereinbaren und widerspreche zudem dem kantonalen Richtplan. M. Am 7. März 2012 liessen die politischen Gemeinden Geroldswil und Oetwil an der Limmat (Beschwerdeführerinnen 6) Beschwerde gegen die Plangenehmigung vom 31. Januar 2012 erheben (Verfahren A-1310/2012). Sie beantragen, es sei die Plangenehmigung vom 31. Januar 2012 aufzuheben und im Sinne der materiellen Rechtsbegehren zur ordnungsgemässen Durchführung des Plangenehmigungsverfahrens sowie zum neuen Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen, eventualiter sei die angefochtene Plangenehmigung im Sinne der materiellen Rechtsbegehren zu ergänzen. Im Weiteren verlangen die Beschwerdeführerinnen 6, es seien die im Gesamtprojekt Nordumfahrung Zürich zwischen der Grenze der Kantone Aargau und Zürich bei Dietikon und dem Limmattaler Kreuz für die Nationalstrasse N1 vorgesehenen Erhaltungs- und Ergänzungsmassnahmen zum Bestandteil des vorliegenden Ausführungsprojekts zu erklären, eventualiter seien die vorgesehenen Erhaltungs- und Ergänzungsmassnahmen in einem separaten Verfahren ordentlich zu bewilligen. Zudem sei das Ausführungsprojekt dahingehend zu ergänzen, dass im genannten Bereich der Nationalstrasse N1 ein stark lärmmindernder Strassenbelag "‘Typ ASTRA’ (Rauasphalt AC MR 8)" eingebaut und die allgemeine Höchstgeschwindigkeit auf 100 km/h begrenzt werde.
A-1251/2012 Wie bereits die übrigen Beschwerdeführenden halten auch die Beschwerdeführerinnen 6 der Vorinstanz in formeller Hinsicht eine schwerwiegende Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör vor. Zudem sind sie der Ansicht, dass zwischen dem Ausbau der Nordumfahrung Zürich bzw. der Erhöhung von deren Kapazität und der Verkehrsbelastung auf der anschliessenden Nationalstrasse N1 offenkundig eine enge Wechselwirkung besteht. Es sei daher sachlich wie auch aus Gründen der materiellen Koordination geboten, die Erhaltungs- und Ergänzungsmassnahmen in das Ausführungsprojekt aufzunehmen. Schliesslich verletze die Vorinstanz das umweltrechtliche Vorsorgeprinzip und den Massnahmenplan Luftreinhaltung, indem sie auf die anbegehrten weitergehenden Massnahmen zum Schutz vor Lärm und Luftverunreinigungen verzichtet habe. N. Mit Schreiben vom 7. März 2012 erheben schliesslich D._______ weitere Mitbeteiligte (Beschwerdeführende 7) Beschwerde gegen die Plangenehmigung der Vorinstanz vom 31. Januar 2012 (Verfahren A-1311/2012). Sie beantragen, es sei die Plangenehmigung vom 31. Januar 2012 aufzuheben und im Sinne der materiellen Rechtsbegehren zur ordnungsgemässen Durchführung des Plangenehmigungsverfahrens sowie zum neuen Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen, eventualiter sei die angefochtene Plangenehmigung im Sinne der materiellen Rechtsbegehren zu ergänzen. In der Sache beantragen sie, es sei die Nordumfahrung Zürich im Bereich der westlichen Tunnelportale auf einer Länge von rund 270 m zu überdecken, der Halbanschluss Weiningen rund 600 m in Richtung Limmattaler Kreuz zu verschieben und es sei auf die Realisierung des Installations- und Zwischendeponieplatzes im Gebiet Grossächer zu verzichten bzw. dieser aus dem Wohngebiet hinaus in Richtung Limmattaler Kreuz zu verschieben. Zur Begründung rügen auch die Beschwerdeführenden 7 eine schwerwiegende Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör und – hinsichtlich der anbegehrten Überdeckung – eine rechtsfehlerhafte Interessenabwägung. Das Festhalten der Vorinstanz am Installations- und Zwischendeponieplatz im Gebiet Grossächer schliesslich widerspreche dem umweltrechtlichen Vorsorgeprinzip, könne dieser doch auch ohne Weiteres aus dem Wohngebiet hinaus zum Limmattaler Kreuz hin verschoben werden, wodurch eine Beeinträchtigung der angrenzenden Wohnbauten durch den Baustellenverkehr und lärmige Bauarbeiten stark reduziert bzw. vermieden werden könnte.
A-1251/2012 O. Mit verfahrensleitender Verfügung vom 4. April 2012 hat die Instruktionsrichterin die vorerwähnten, gegen die Plangenehmigung vom 31. Januar 2012 anhängig gemachten Beschwerden vereinigt und unter der Verfahrensnummer A-1251/2012 weitergeführt. Über zwei weitere gegen die Plangenehmigung vom 31. Januar 2012 erhobene Beschwerden wird in separaten Verfahren (A-1231/2012 und A-1239/2012) entschieden. P. Die Vorinstanz schliesst mit Vernehmlassung vom 29. Mai 2012 auf Abweisung der Beschwerden, soweit darauf einzutreten sei. Zur Begründung verweist sie im Wesentlichen auf die angefochtene Plangenehmigung bzw. für technische Fragen auf die Vernehmlassung des ASTRA. In Bezug auf die von den Beschwerdeführenden gerügte Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör hält die Vorinstanz dafür, es bestehe im konzentrierten Entscheidverfahren keine Verpflichtung, den Einsprechenden die Stellungnahmen der angehörten Fachbehörden zur Kenntnis zu bringen. Q. Das ARE verweist in seiner Vernehmlassung vom 5. Juni 2012 auf die im Plangenehmigungsverfahren abgegebenen Stellungnahmen sowie das Differenzbereinigungsverfahren. R. Das ASTRA beantragt in seiner Vernehmlassung vom 6. Juni 2012, die Beschwerden seien abzuweisen. Eventualiter sei die angefochtene Plangenehmigung lediglich in Bezug auf die materiellen Rechtsbegehren gutzuheissen. In seiner Begründung führt das ASTRA zunächst aus, im Verwaltungsverfahren seien die Behörden nicht zur Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels verpflichtet. Ebenso wenig sei gesetzlich vorgesehen, die Parteien zum Differenzbereinigungsverfahren bzw. zu deren Ergebnis anzuhören. Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör erscheine daher als nicht gegeben. Das ASTRA hält weiter fest, eine Überdeckung der westlichen Tunnelportale sei im Rahmen der Ausarbeitung des Ausführungsprojekts detailliert geprüft und die berührten Interessen seien gegeneinander abgewogen worden. Letztlich sei den Anliegen der Verkehrssicherheit vor dem Hin-
A-1251/2012 tergrund längerer Verflechtungsstrecken höheres Gewicht beigemessen worden als den landschaftsschützerischen Interessen. Mitentscheidend seien ferner die verhältnismässig hohen Kosten einer 270 m langen Überdeckung gewesen sowie der Umstand, dass die Vorschriften der LSV auch ohne Überdeckung der westlichen Tunnelportale eingehalten werden könnten. Und schliesslich sei nicht davon auszugehen, dass es aufgrund des einsetzenden Lastwagenverkehrs zu vermehrten Aufwachreaktionen komme, so dass kein Anlass bestehe, von den Belastungsgrenzwerten gemäss Anhang 3 der LSV abzuweichen. Im Übrigen hält das ASTRA an den Standorten für den Installations- und Zwischendeponieplatz im Gebiet Grossächer, das Rauchauslassbauwerk sowie die SABA Limmat fest und verweist auf die durchgeführten Variantenstudien. In Bezug auf den Streckenabschnitt der Nationalstrasse N1 zwischen dem Limmattaler Kreuz und der Grenze der Kantone Aargau und Zürich hält das ASTRA dafür, dieser gelte lärmschutzrechtlich als saniert. Zudem sei aufgrund des geplanten Ausbaus der Nordumfahrung Zürich nicht mit wahrnehmbar stärkeren Lärmimmissionen zu rechnen, so dass weitergehende Massnahmen zum Schutz vor Lärm und Luftverunreinigungen ohnehin nicht angezeigt seien. S. Das BAFU hält mit Vernehmlassung vom 6. Juni 2012 fest, die Plangenehmigung vom 31. Januar 2012 sei konform mit der Umweltschutzgesetzgebung des Bundes und der UVB vollständig. Das BAFU äussert sich in seiner Vernehmlassung zu den Belastungsgrenzwerten gemäss Anhang 3 LSV, möglichen lärmbedingten Aufwachreaktionen und zum aktuellen Stand der Lärmwirkungsforschung. Im Ergebnis hält das BAFU fest, dass es zwar Unsicherheiten im Bereich der Lärmwirkungsforschung gebe, zur Zeit aber keine ausreichenden wissenschaftlichen Befunde vorliegen würden, die eine Abänderung der geltenden Belastungsgrenzwerte gemäss Anhang 3 LSV rechtfertigen würden. Der Ausbau der Nordumfahrung Zürich bzw. deren Kapazitätserhöhung bewirke eine Zunahme des Beurteilungspegels in der Grössenordnung von 1 dB(A), so dass die Vorinstanz zu Recht davon ausgegangen sei, es handle sich vorliegend um eine wesentlich geänderte und nicht um eine neue Anlage. Die Seitens der Beschwerdeführenden 1 bis 4 sowie 7 geforderten Überdeckung der westlichen Tunnelportale erachtet das BAFU als nicht verhältnismässig.
A-1251/2012 Eine Beeinträchtigung des Flachmoors Schachen durch die geplante SABA Limmat bzw. durch belastetes Wasser oder einen Drainierungseffekt hält das BAFU für unwahrscheinlich. Zudem könnten mit dem zu erstellenden Überwachungs- und Interventionskonzept Auswirkungen auf die Moorhydrologie erkannt und Schutzmassnahmen ergriffen werden. Damit sei sichergestellt, dass das Flachmoor Schachen keine Beeinträchtigung erfahre. In Bezug auf die Vorbringen der Beschwerdeführerin 5 hält das BAFU weiter fest, der Nachweis eines ausreichenden Realersatzes i.S.v. Art. 18 Abs. 1 ter des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG, SR 451) sei entgegen der Ansicht des ASTRA noch nicht erbracht, da eine qualitative Massnahmenbilanz fehle. Die Vorinstanz habe mit der angefochtenen Plangenehmigung jedoch verfügt, dass eine solche nachgereicht werden müsse. T. Mit Zwischenverfügung 31. Juli 2012 weist die die Instruktionsrichterin das Gesuch des ASTRA um einen teilweisen Entzug der aufschiebenden Wirkung ab. U. Zwischen dem 17. und dem 20. August 2012 haben alle Beschwerdeführenden je eine Replik eingereicht und mitgeteilt, an ihren Beschwerden festzuhalten. Die Beschwerdeführenden 2, 3 und 7 legen zudem weitere Urkunden ins Recht und die Beschwerdeführenden 7 beantragen, es sei ein ergänzendes Gutachten der Natur- und Heimatschutzkommission (NHK) des Kantons Zürich bzw. der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) einzuholen. V. Die Vorinstanz verzichtet mit Schreiben vom 21. September 2012 auf eine weitere Stellungnahme und verweist für technische Fragen auf das ASTRA. Das ASTRA teilt mit Stellungnahme vom 29. Oktober 2012 mit, an seinen Anträgen und seiner Begründung festzuhalten und beantragt darüber hinaus, es sei auf das Einholen eines ergänzenden Gutachtens der NHK bzw. der ENHK zu verzichten. Es reicht dem Bundesverwaltungsgericht zudem weitere Urkunden sowie die Unterlagen zum generellen Projekt ein.
A-1251/2012 Am 9. November 2012 reicht auch das BAFU eine weitere Stellungnahme ein. W. Mit Schreiben vom 10. bzw. 11. Januar 2013 reichen die Beschwerdeführenden 2 sowie 5 bis 7 ihre Schlussbemerkungen ein. Der Beschwerdeführer 4 schliesst sich den Schlussbemerkungen der Beschwerdeführerin 2 an. Die Beschwerdeführenden 6 und 7 beantragen in ihren Schlussbemerkungen, es sei das Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht zwecks Durchführung einer Mediation zu sistieren. Mangels Einverständnis der übrigen Verfahrensbeteiligten weist die Instruktionsrichterin das Begehren der Beschwerdeführenden 6 und 7 mit verfahrensleitender Verfügung vom 30. April 2013 ab. X. Auf entsprechende Aufforderung der Instruktionsrichterin hin nimmt das ASTRA mit Schreiben vom 24. Januar 2013 Stellung zu der Absichtserklärung betreffend eine Verlängerung des Gubrist-Westportals, welche die Beschwerdeführerin 2, das ASTRA und die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich am 21. Dezember 2012 unterzeichnet hatten. Y. Zwischen dem 11. Februar und dem 20. März 2013 haben die Beschwerdeführenden 1 bis 4 sowie die Beschwerdeführenden 7 von der Gelegenheit Gebrauch gemacht, ergänzende Schlussbemerkungen einzureichen. Die Beschwerdeführenden 3 erklären mit Schlussbemerkungen vom 20. März 2013, an ihren Rechtsbegehren Ziffn. 8 und 9 nicht weiter festzuhalten. Sie hatten ursprünglich eine Ergänzung des UVB hinsichtlich der Gefährlichkeit von Schadstoffen verlangt, die im Zusammenhang mit dem Betrieb der Rauchauslassöffnung im Ereignisfall freigesetzt werden. Z. Mit Schreiben vom 4. April 2013 bringt das ASTRA dem Bundesverwaltungsgericht auf entsprechende Aufforderung hin weitere Unterlagen bei.
A-1251/2012 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen i.S.v. Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), soweit diese von einer Vorinstanz i.S.v. Art. 33 VGG erlassen worden sind und kein Ausnahmegrund i.S.v. Art. 32 VGG vorliegt. Die Plangenehmigung der Vorinstanz vom 31. Januar 2012 ist eine Verfügung i.S.v. Art. 5 VwVG und als Vorinstanz hat ein Departement i.S.v. Art. 33 Bst. d VGG verfügt. Da zudem kein Ausnahmegrund vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde sachlich wie funktionell zuständig. Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). Beschwerdelegitimation 1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung besitzt. Verlangt ist somit nebst der formellen Beschwer, dass der Beschwerdeführer über eine besondere Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Abänderung der angefochtenen Verfügung zu ziehen vermag (materielle Beschwer; vgl. BGE 137 II 30 E. 2.2.2). Nicht zulässig ist eine rügebezogene Beurteilung der Beschwerdelegitimation. Ist die besondere Beziehungsnähe gegeben und die Beschwerdebefugnis daher zu bejahen, ist ein Beschwerdeführer mit allen Rügen zum Verfahren zuzulassen, die sich rechtlich oder tatsächlich auf seine Stellung auswirken (Urteil des Bundesgerichts 1C_175/2013 vom 11. September 2013 E. 2, insbes. E. 2.2 mit Hinweisen; VERA MARANTELLI-SONANINI/SAID HUBER, in: Praxiskommentar VwVG, Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Zürich 2009, Art. 48 N. 10 f.). Führen wie vorliegend Dritte und nicht der Verfügungsadressat im materiellen Sinn Beschwerde, muss aufgrund der konkreten Umstände die besondere Beziehungsnähe und (damit) das Vorliegen eines schutzwürdigen Interesses zumindest glaubhaft erscheinen (Urteil des Bundesgerichts 1C_204/2012 vom 25. April 2013 E. 4); die Behauptung allein, von den Folgen einer
A-1251/2012 (Bau-)Bewilligung betroffen zu sein, genügt nicht zur Begründung der Beschwerdebefugnis. Als wichtiges Kriterium für die Beurteilung der besonderen Betroffenheit dient in der Praxis die räumliche Distanz zum umstrittenen Bauvorhaben (Urteil des Bundesgerichts 1C_204/2012 vom 25. April 2013 E. 4). Das Bundesgericht hat in seiner Rechtsprechung die Beschwerdebefugnis Dritter, die in einer Distanz bis zu 100 m von einem Bauvorhaben wohnen, regelmässig bejaht (Urteil des Bundesgerichts 1C_346/2011 vom 1. Februar 2012 E. 2.3 f. mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). Es handelt sich bei dieser Entfernung jedoch nicht um einen starren, verbindlichen Wert. Vielmehr sind Dritte grundsätzlich immer dann zur Beschwerde berechtigt, wenn sie mit Sicherheit oder grosser Wahrscheinlichkeit durch Immissionen (Lärm, Staub, Erschütterungen, Licht oder andere Einwirkungen), welche der Bau oder Betrieb einer geplanten Anlage hervorruft, betroffen sind (BGE 136 II 281 E. 2.3.2 mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts 1C_204/2012 vom 25. April 2013 E. 4; Urteil des Bundesgerichts 1C_203/2012 vom 18. Januar 2013 E. 1.2; Urteil des Bundesgerichts 1C_198/2012 vom 26. November 2012 E. 1). Nur wenn eine summarische Prüfung ergibt, dass keine Einwirkungen zu befürchten sind, kann sich die Frage stellen, ob auf die Beschwerde überhaupt einzutreten ist. Andernfalls bleibt die Frage nach der Zulässigkeit der behaupteten Einwirkungen Gegenstand der materiellen Prüfung, wobei eine kaum mehr zu begrenzende Öffnung des Beschwerderechts hin zu einer Popularbeschwerde zu vermeiden ist (Urteil des Bundesgerichts 1C_395/2012 vom 23. April 2013 E. 2.3; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1577/2012 vom 27. März 2013 E. 1.3.1 f.). Es ist daher nachfolgend anhand der tatsächlichen Umstände zu beurteilen, ob die Beschwerdeführenden zur Beschwerde berechtigt sind (vgl. BGE 136 II 281 E. 2.3.2; RENÉ RHINOW/HEINRICH KOLLER/CHRISTINA KISS/DANIELA THURNHERR/DENISE BRÜHL-MOSER, Öffentliches Prozessrecht, 2. Aufl., Basel 2010, Rz. 1560). Zieht ein Bauvorhaben Zubringerverkehr oder – im Falle von Infrastrukturvorhaben – (Mehr)Verkehr nach sich, kann die Betroffenheit Dritter auch aus den damit verbundenen Immissionen herrühren. Das Bundesgericht beurteilt die Berechtigung Dritter zur Beschwerdeführung in diesen Fällen anhand von qualitativen (Art des Verkehrsgeräusches) und quantitativen Kriterien (Erhöhung des Lärmpegels). So bejahte es die Berechtigung Dritter zur Beschwerdeerhebung beispielsweise in Fällen, in denen der Verkehr um 10 % zunahm oder sich die Verkehrszusammen-
A-1251/2012 setzung etwa aufgrund der Erhöhung des Lastwagenanteils erheblich veränderte. Eine Beurteilung der Beschwerdebefugnis anhand quantitativer Kriterien fällt jedoch nur dort in Betracht, wo sich zu den Auswirkungen eines Bauvorhabens einigermassen zuverlässige Angaben machen lassen. Weist eine Prognose eine erhebliche Unschärfe auf, beispielsweise weil ein Bauvorhaben im städtischen Gebiet liegt und eine zuverlässige Beurteilung des dadurch ausgelösten Mehrverkehrs wegen der vielen Zufahrtsmöglichkeiten schwierig ist, kann ein Abstellen auf quantitative Kriterien nicht in Betracht kommen. In diesen Fällen ist die Beschwerdebefugnis anhand einer Gesamtwürdigung der tatsächlichen Verhältnisse zu prüfen (Urteil des Bundesgerichts 1C_204/2012 vom 25. April 2013 E. 4-7 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). Die Beschwerdebefugnis i.S.v. Art. 48 Abs. 1 VwVG ist auf Privatpersonen zugeschnitten. Sie kann jedoch auch öffentlich-rechtlichen Körperschaften wie Gemeinden und anderen Verwaltungseinheiten mit Rechtspersönlichkeit zukommen, wenn diese durch die angefochtene Verfügung gleich oder ähnlich wie Private betroffen sind. Desgleichen bejaht die Rechtsprechung eine allgemeine Beschwerdebefugnis von Gemeinden, wenn diese als Träger öffentlicher Aufgaben spezifische, schutzwürdige öffentliche Interessen geltend machen können und von einem (Bau-) Vorhaben in besonderem Mass betroffen sind (BGE 138 II 506 E. 2.1.1 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung; BGE 133 II 400 E. 2.4.2 mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts 1C_395/2012 vom 23. April 2013 E. 2.3 mit Hinweisen; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-303/2012 vom 11. Juni 2012 E. 3.1.2; MICHAEL PFLÜGER, Die Legitimation des Gemeinwesens zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, Zürich/St. Gallen 2013, N. 370-375, insbes. N. 372 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung des Bundesgerichts). Das blosse allgemeine Interesse an einer korrekten Anwendung des Rechts genügt demgegenüber nicht, um die allgemeine Beschwerdebefugnis im Sinne der vorstehenden Rechtsprechung zu begründen (BGE 135 II 156 E. 3.1 mit Hinweisen). 1.3 1.3.1 Bei den Beschwerdeführenden 1, 3 und 7 handelt es sich um mehrere Stockwerkeigentümergemeinschaften sowie um Privatpersonen, die grösstenteils in unmittelbarer Nähe oder in Sichtbeziehung zur Nordumfahrung Zürich sowie zur Tagbaugrube und dem Deponie- und Installationsplatz Grossächer wohnen. Sie sind vom geplanten Ausbau der Nordumfahrung Zürich aufgrund der räumlichen Nähe in besonderem Mass betroffen und, da ihre Einsprachen im Wesentlichen abgewiesen wurden,
A-1251/2012 formell wie materiell beschwert. Die Beschwerdeführenden 1, 3 und 7 sind daher ohne Weiteres zur Beschwerdeerhebung berechtigt. Reichen mehrere Beschwerdeführende gemeinsam eine Beschwerde ein, braucht die besondere Nähe zur Streitsache nicht bei allen Beschwerdeführenden gegeben sein (BVGE 2008/18 E. 2.2; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-5374/2010 vom 15. August 2012 E. 2.3 mit Hinweisen). Im gleichen Sinn hat bereits die Vorinstanz entschieden und ist auf die Einsprache der Beschwerdeführenden 1 eingetreten, obschon sie das Vorliegen einer besonderen Beziehungsnähe bei mehreren Privatpersonen, die in einer Distanz von rund 1 km zur Nordumfahrung Zürich und den westlichen Tunnelportalen wohnen, als nicht gegeben ansah. Nicht wesentlich ist weiter, dass einer der Beschwerdeführenden 1 sich – soweit ersichtlich – nicht am Verfahren vor der Vorinstanz beteiligt hat und ihm insofern die formelle Beschwer abgeht. 1.3.2 Die Beschwerdeführerin 2 ist durch das vorliegende Ausbauvorhaben unstrittig in besonderem Mass betroffen. Die Nordumfahrung Zürich durchquert zwischen dem Gubristtunnel und Limmattaler Kreuz das Gemeindegebiet von Weiningen und der Einschnitt der Nordumfahrung Zürich samt der westlichen Tunnelportale grenzt im Norden, Osten sowie im Süden an Wohngebiete von Weiningen an. Ein grosser Teil der Einwohner von Weiningen wird zudem durch die Immissionen im Zusammenhang mit dem Bau der 3. Tunnelröhre betroffen sein, die von den bestehenden Tunnelportalen her bis kurz vor die Chalofenstrasse im Tagbau erstellt wird. Insofern ist die Berechtigung der Beschwerdeführerin 2 zur Beschwerdeerhebung ohne Weiteres zu bejahen. 1.3.3 Der Beschwerdeführer 4, bestehend aus fünf Gemeinden, betreibt im Gebiet (….) auf dem Gebiet der Gemeinde Weiningen ein (…). Das Seniorenzentrum liegt am Siedlungsrand, rund 300 m von der Nordumfahrung Zürich und rund 180 m vom geplanten Halbanschluss Weiningen entfernt. Aufgrund der räumlichen Nähe und der Sichtbeziehung zu Nationalstrasse und Halbanschluss ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer 4 durch den geplanten Ausbau der Nordumfahrung stärker als Jedermann betroffen ist. Er hat sich zudem am Einspracheverfahren vor der Vorinstanz beteiligt und ist daher zur Beschwerdeerhebung berechtigt. 1.3.4 Die Stadt Dietikon, die Beschwerdeführerin 5, liegt im Bereich der Nationalstrasse N1 zwischen dem Limmattaler Kreuz und der Grenze der
A-1251/2012 Kantone Aargau und Zürich. Die Nationalstrasse N1 überquert im Nordosten des Stadtgebiets die Limmat und verläuft anschliessend entlang der Siedlungsgrenze der Stadt Dietikon bis zum Autobahnanschluss Dietikon. Die Beschwerdeführerin 5 begehrt mit ihrer Beschwerde insbesondere Massnahmen zum Schutz bzw. Erhalt des Naherholungsgebiets entlang der Limmat an, welches die Nationalstrasse N1 durchschneidet. Die Vorinstanz hat die Einsprache der Beschwerdeführerin 5 – jedenfalls im Ergebnis (vgl. hierzu nachfolgend E. 1.7.5) – abgewiesen. Zudem liegt nahe, dass der Naherholungsraum entlang der Limmat auch von einem Grossteil der Bevölkerung der Stadt Dietikon genutzt wird und diese insofern von den Immissionen der Nationalstrasse N1 betroffen ist. Zwar bildet die Nationalstrasse N1, wie die Vorinstanz unter Verweis auf das ASTRA grundsätzlich zutreffend festhält, nicht unmittelbar Gegenstand des vorliegenden Ausführungsprojekts. Der Ausbau der Nordumfahrung Zürich führt jedoch gemäss UVB auf der Nordumfahrung Zürich zu einer erheblichen projektbedingten Zunahme des Verkehrs. Zudem fällt nach einer summarischen Prüfung der vom ASTRA mit Schreiben vom 4. April 2013 beigebrachten Zahlen zum Verkehrsaufkommen für das Jahr 2011 auf, dass der Verkehr in den letzten Jahren deutlich stärker zugenommen hat als noch im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung prognostiziert (vgl. zu den Verkehrsprognosen auch nachfolgend E. 22). Es kann somit nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass der Ausbau der Nordumfahrung Zürich auch auf dem anschliessenden Abschnitt der Nationalstrasse N1 zu einer wahrnehmbaren Verkehrszunahme führt. Die Beschwerdeführerin 5 ist daher als zur Beschwerdeerhebung berechtigt anzusehen. 1.3.5 Bei den Beschwerdeführerinnen 6 handelt es sich um die beiden Gemeinden Geroldswil und Oetwil an der Limmat, die wie bereits die Beschwerdeführerin 5 im Bereich der Nationalstrasse N1 zwischen dem Limmattaler Kreuz und der Grenze der Kantone Aargau und Zürich bei Dietikon liegen. Die Nationalstrasse N1 quert das Gemeindegebiet von Geroldswil entlang der südlichen Siedlungsgrenze und verläuft anschliessend weiter in Richtung Westen über das Stadtgebiet von Dietikon, ohne über das Gemeindegebiet von Oetwil an der Limmat zu führen. Aufgrund der räumlichen Nähe und der Hanglage der Wohngebiete ist jedenfalls ein Grossteil der Bevölkerung von Geroldswil von den Emissionen der Nationalstrasse N1 in besonderem Mass betroffen. Da zudem aufgrund einer summarischen Prüfung nicht ausgeschlossen werden
A-1251/2012 kann, dass der Ausbau der Nordumfahrung Zürich auf der unmittelbar daran anschliessenden Nationalstrasse N1 zu einer wahrnehmbaren Verkehrszunahmen führt (vgl. vorstehend E. 1.3.4), ist die erforderliche Beziehungsnähe in ausreichendem Masse glaubhaft gemacht und die Gemeinde Geroldswil daher zur Beschwerde berechtigt. Ob dies vorliegend auch für die Gemeinde Oetwil an der Limmat gilt und dies insofern zur selbständigen Beschwerdeführung berechtigt wäre, kann offen bleiben (vgl. vorstehend E. 1.3.1). Die Beschwerdeführerinnen 6 haben sich ferner am Verfahren vor der Vorinstanz beteiligt und sind, da sie mit ihren Begehren nach weitergehenden Massnahmen zum Schutz vor Immissionen im Wesentlichen unterlegen sind, zur Beschwerde berechtigt. Soweit das ASTRA demgegenüber mit Vernehmlassung vom 6. Juni 2012 sinngemäss geltend macht, es fehle den Beschwerdeführerinnen 6 zumindest teilweise an einer materiellen Beschwer, ist es nicht zu hören. Zwar hat das ASTRA im Einspracheverfahren zugesichert, auf den Fahrspuren in Richtung Bern den von den Beschwerdeführerinnen 6 verlangten lärmmindernden Strassenbelag einzubauen. Diese hatten indes weitergehende Massnahmen zum Schutz vor Immissionen und deren Aufnahme in das vorliegende Ausführungsprojekt verlangt. Diesbezüglich hat die Vorinstanz die Einsprache abgewiesen, so dass die Beschwerdeführerinnen ohne Weiteres als materiell beschwert anzusehen sind (vgl. auch Art. 57 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 [USG, SR 814.01]). 1.4 Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerdeführenden 1 bis 7 über eine besondere Nähe zur Streitsache verfügen und durch die angefochtene Verfügung zudem formell wie materiell beschwert sind. Sie sind daher zur Beschwerdeerhebung berechtigt. Streitgegenstand 1.5 Im Weiteren ist der Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens zu bestimmen. 1.6 Die Bestimmung des Streitgegenstandes obliegt grundsätzlich den Parteien (ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl., Basel 2013, S. 227 Rz. 3.198). Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist entsprechend das in der angefochtenen Verfügung geregelte Rechtsverhältnis, soweit es im Streit liegt (BGE 133 II 35 E. 2; JÉRÔME CANDRIAN, Introduction à la procédure administrative fédérale, Basel 2013, S. 108 N. 182). Das Rechtsverhältnis ergibt sich aus dem Dispositiv der ange-
A-1251/2012 fochtenen Verfügung. Bestehen Zweifel über die genaue Tragweite der im Dispositiv geregelten Rechte und Pflichten, ist auf die Begründung der Verfügung zurückzugreifen (vgl. BGE 131 III 70 E. 3.4). Gleiches gilt in Bezug auf die Parteibegehren. Wird eine Änderung der angefochtenen Verfügung verlangt, muss klar kundgetan sein, in welchem Sinne der Beschwerdeführer die Verfügung abgeändert haben will. Lässt hingegen das Rechtsbegehren nicht deutlich erkennen, wie die beantragte Verfügung lauten soll, ist auf die Beschwerdebegründung zurückzugreifen, um zu ermitteln, was Streitgegenstand ist. Dabei ergibt sich der Streitgegenstand stets aus der beantragten Rechtsfolge (Urteil des Bundesgerichts 2C_446/2007 vom 22. Januar 2008 E. 2.2; RHINOW/KOLLER/KISS/THURN- HERR/BRÜHL-MOSER, a.a.O., Rz. 1610). Gegenstand des Beschwerdeverfahrens kann schliesslich nur sein, was bereits Gegenstand des Verfahrens vor der Vorinstanz war. Streitfragen, über welche die Vorinstanz nicht verfügt hat, darf die Beschwerdeinstanz nicht beurteilen, da sie ansonsten in die funktionale Zuständigkeit der Vorinstanz eingreifen würde. Auf entsprechende Parteibegehren könnte nicht eingetreten werden (BGE 133 II 30 E. 2.4; BVGE 2009/37 E. 1.3.1; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-2144/2011 vom 30. Juli 2012 E. 3.2 mit Hinweisen). Liegt ein Nichteintretensentscheid vor, können im Beschwerdeverfahren also keine Begehren in der Sache selbst gestellt werden. Lediglich die formelle Prüfung der Vorinstanz kann in diesen Fällen Gegenstand der materiellen Beurteilung durch die Beschwerdeinstanz sein (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-3505/2011 vom 26. März 2012 E. 1.4). Liegt eine Verfügung im Streit, die wie vorliegend in einem Plangenehmigungsverfahren nach Bundesrecht ergangen ist, müssen sämtliche Einwände gegen ein Vorhaben bereits im Einspracheverfahren vorgebracht werden. So ist gewährleistet, dass im Interesse der Konzentration der Entscheidverfahren alle Einwände gesamthaft geprüft werden und in den Plangenehmigungsentscheid einfliessen können. Dies hat zur Folge, dass der Streitgegenstand im nachfolgenden Beschwerdeverfahren zwar verengt, nicht aber ausgeweitet werden kann (Urteil des Bundesgerichts 1C_137/2009 vom 7. September 2009 E. 1; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-623/2010 vom 14. September 2010 E. 1.2.2 mit Hinweisen). Es genügt jedoch, wenn ein Vorbringen zumindest dem Sinn nach bereits Gegenstand der Einsprache war (vgl. BGE 133 II 30 E. 2.4 mit Hinweisen).
A-1251/2012 1.7 1.7.1 Die Beschwerdeführenden 1 rügen – wie auch alle übrigen Beschwerdeführenden – in verschiedener Hinsicht eine schwerwiegende Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör. Sie begehren bereits aus diesem Grund und zur Hauptsache die Aufhebung der angefochtenen Plangenehmigung und die Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz zur ordnungsgemässen Durchführung des Plangenehmigungsverfahrens an. Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist daher zunächst die Frage, ob die Vorinstanz den Anspruch der Beschwerdeführenden auf rechtliches Gehör verletzt hat und die angefochtene Verfügung bereits aus diesem Grund aufzuheben ist. Mit Eventualbegehren verlangen die Beschwerdeführenden 1 sodann die Ergänzung des Ausführungsprojekts mit einer 270 m langen Überdeckung der westlichen Tunnelportale gemäss dem Projekt "Chance Gubrist". Hierzu ist festzuhalten, dass zum Zeitpunkt der Einspracheerhebung erst die Machbarkeitsstudie vom 14. März 2008 betreffend den Halbanschluss und die Überdeckung Weiningen vorlag. Diese wurde in der Folge zur Vorstudie "Autobahn A1 – Nordumfahrung Zürich, Portalüberdeckung Gubristtunnel Weiningen" vom 24. Juli 2009 (nachfolgend Vorstudie Chance Gubrist) weiterentwickelt und alsdann vom Kanton Zürich in das vorinstanzliche Plangenehmigungsverfahren eingebracht. Insofern war die Vorstudie Chance Gubrist bereits Gegenstand des Verfahrens vor der Vorinstanz, womit sich das Eventualbegehren der Beschwerdeführenden 1 als zulässig erweist. Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist mithin – soweit die angefochtene Verfügung nicht bereits aus formellen Gründen aufzuheben ist – die Frage, ob die Vorinstanz zu Recht davon ausging, eine Überdeckung der westlichen Tunnelportale sei weder möglich noch gefordert. 1.7.2 Die Beschwerdeführerin 2 verlangt – wie bereits in der Einsprache – nebst einer Überdeckung der westlichen Tunnelportale (hierzu vorstehend E. 1.7.1) eine Verkabelung der bestehenden Freileitung der Axpo AG, eine Verlegung des im Gebiet Grossächer vorgesehenen Installations- und Zwischendeponieplatzes sowie weitergehende Massnahmen zum Schutz vor Lärmimmissionen während der Bauphase. Ferner begehrte sie zusätzliche verkehrlich flankierende Massnahmen zur Vermeidung von Schleichverkehr durch Wohngebiete und zur Verkehrsentlastung des Siedlungsgebiets an. Die Vorinstanz hat die Einsprache der Beschwerdeführerin 2 vollumfänglich abgewiesen, weshalb diese den Ver-
A-1251/2012 zicht auf die geforderten Massnahmen bzw. Projektänderungen zu Recht zum Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens macht. 1.7.3 Die Beschwerdeführenden 3 verlangen vorab (ergänzende) Feststellungen zum rechtserheblichen Sachverhalt (Rechtsbegehren Ziffn. 1, 3, 5, 17, 18, 19, 22 und 24) und machen im Weiteren den Verzicht auf die anbegehrte Überdeckung der westlichen Tunnelportale zum Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens (Rechtsbegehren Ziff. 4; vgl. hierzu vorstehend E. 1.7.1). Für den Fall einer Überdeckung der westlichen Tunnelportale verlangen sie, dass auf eine Höherlegung der Zürcherstrasse verzichtet (Rechtsbegehren Ziff. 15) oder eventualiter die Zürcherstrasse in Richtung Westen verlegt wird (Rechtsbegehren Ziff. 16). Sollten die westlichen Tunnelportale entgegen ihrem Begehren in der Hauptsache nicht überdeckt werden, verlangen die Beschwerdeführenden 3 eine Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit (Rechtsbegehren Ziff. 5) und den Einbau eines stärker lärmmindernden Strassenbelages auf dem Abschnitt zwischen dem Halbanschluss Weiningen und den westlichen Tunnelportalen (Rechtsbegehren Ziff. 6) sowie Schallschutzmassnahmen zur Vermeidung von Schlafstörungen (Rechtsbegehren Ziff. 7) an. Ferner sei das Rauchauslassbauwerk aus den Wohngebieten von Weiningen und Unterengstringen zu verschieben (Rechtsbegehren Ziff. 10); eventualiter, bei Abweisung von Rechtsbegehren Ziff. 10, sei das Rauchauslassbauwerk so auszugestalten, dass eine Gefährdung von Menschen ausgeschlossen werden könne und es sei auf die Option einer Immissionsschutzlüftung zu verzichten (Rechtsbegehren Ziffn. 11 und 12). Zudem begehren die Beschwerdeführenden 3 eine Verkabelung der Freileitung der Axpo AG (Rechtsbegehren Ziff. 13) und zusätzliche Lärmschutzmassnahmen entlang der Zürcherstrasse an (Rechtsbegehren Ziff. 14). Diese Rechtsbegehren, welche die Beschwerdeführenden 3 bereits in ihren Einsprachen erhoben hatten, erweisen sich ohne Weiteres als zulässig. Zwar beantragt das ASTRA, es sei auf die Beschwerde hinsichtlich der Rechtsbegehren Ziffn. 5 bis 7 nicht einzutreten, da weder die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit noch der Einbau eines stärker lärmmindernden Strassenbelages oder der Einbau von Schallschutzfenstern Gegenstand der Einsprachen der Beschwerdeführenden 3 gewesen seien. Mit der Vorinstanz ist jedoch davon auszugehen, dass die Rechtsbegehren sinngemäss von Antrag Ziff. 2 der Einsprache des Beschwerdeführenden F._______ vom 29. April 2009 erfasst sind. In der Sache stimmen die Rechtsbegehren somit überein, so dass eine unzulässige Ausweitung des Streitgegenstandes nicht auszumachen ist. Die Beschwerdeführenden 3 machen daher den Verzicht auf die erwähnten und von ihnen
A-1251/2012 verlangten Massnahmen zu Recht zum Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens. Die Vorinstanz hat sodann mehrere Rechtsbegehren, mit welchen weitergehende Massnahmen zum Schutz vor Immissionen (Lärm, Erschütterungen) während der Bauphase verlangt worden waren, abgewiesen oder als gegenstandslos abgeschrieben. Hinsichtlich der als gegenstandslos abgeschriebenen Rechtsbegehren fragt sich, ob ein Prozessentscheid vorliegt oder die Vorinstanz materiell über die betreffenden Begehren entschieden hat. Aus den Erwägungen der Vorinstanz ergibt sich, dass diese keine Notwendigkeit für weitergehende Emissionsbegrenzungen sah. Im Ergebnis hat die Vorinstanz die Einsprachen der Beschwerdeführenden 3 also abgewiesen, so dass vom Vorliegen eines Sachurteils auszugehen ist. Streitgegenstand ist somit auch die Frage, ob die Vorinstanz zu Recht auf weitergehende Massnahmen zum Schutz vor Immissionen während der Bauphase verzichtet hat (Rechtsbegehren Ziffn. 18, 20, 23 und 24). Schliesslich verlangen die Beschwerdeführenden 3 das Erstellen eines Rissprotokolls und eine Zustandsaufnahme der Fassaden vor Baubeginn (Rechtsbegehren Ziff. 21). Einen entsprechenden Antrag hatte ein Grossteil der Beschwerdeführenden 3 bereits mit Einsprache vom 29. April 2009 gestellt. Die Vorinstanz hat hierzu unter Verweis auf die Stellungnahme des ASTRA erwogen, das Ausführungsprojekt sehe die anbegehrte Zustandsaufnahme vor und schrieb in der Folge die Einsprache in diesem Punkt als gegenstandslos ab (Erwägung 12.29 der Plangenehmigung vom 31. Januar 2012). Entgegen der Erwägung der Vorinstanz hielt das ASTRA in seiner Stellungnahme vom 5. November 2009 zur Einsprache 0030 jedoch fest, dass dem Begehren nach einer Zustandsaufnahme der Grundstücke und Immobilien (Aufnahme von Rissprotokollen, Erstellen von Fotodokumentationen etc.) vor Baubeginn entsprochen werden könne. Das ASTRA plane eine umfassende Beweissicherung und eine Bauüberwachung, wobei der Perimeter der zu untersuchenden Gebäude und Flächen im Detailprojekt festgelegt werde. Angesichts der Ausführungen des ASTRA ist nicht von einem Prozess-, sondern – sinngemäss – vom Vorliegen eines Sachentscheids auszugehen, nach welchem die Vorinstanz die Einsprache der Beschwerdeführenden 3 teilweise gutgeheissen und das ASTRA verpflichtet hat, den Perimeter der zu untersuchenden Gebäude im Rahmen der Detailprojektierung festzulegen. Im Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht hält das ASTRA nun jedoch fest, für vorsorgliche Beweiserhebungen wie das An-
A-1251/2012 fertigen von Rissprotokollen sei nicht die Vorinstanz, sondern der Präsident der Eidgenössischen Schätzungskommission (ESchK) zuständig. Es besteht somit Klärungsbedarf hinsichtlich der Frage, wer zum Entscheid über die anbegehrten Beweismassnahmen zuständig ist. Darauf ist im Rahmen der materiellen Beurteilung einzugehen (vgl. nachfolgend E. 39). 1.7.4 Der Beschwerdeführer 4 macht gleich den Beschwerdeführenden 1 bis 3 den Verzicht auf eine 270 m lange Überdeckung der westlichen Tunnelportale zum Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens. Im Weiteren begehrt er – wie bereits in der Einsprache – unter Beachtung des umweltrechtlichen Vorsorgeprinzips sowie der Planungswerte weitere bauliche und betriebliche Massnahmen zur Begrenzung von Immissionen während der Bau- und Betriebsphase an, ohne jedoch – abgesehen von der geforderten Überdeckung – konkrete Massnahmen zu fordern, so dass sich fragt, was nebst dem Verzicht auf die geforderte Überdeckung der Streitgegenstand ist. In seiner Beschwerdebegründung beschränkt sich der Beschwerdeführer 4 darauf, auszuführen, weshalb vorliegend in lärmrechtlicher Hinsicht von einer neuen und nicht lediglich von einer wesentlich geänderten Anlage auszugehen sei und entsprechend die Planungswerte eingehalten werden müssten. Die Forderung nach weitergehenden Emissionsbegrenzungen während der Bauphase wird nicht weiter begründet. Der Streitgegenstand ist demnach unter Berücksichtigung der Beschwerdebegründung auf die Frage der Überdeckung der westlichen Tunnelportale zu beschränken. In diesem Zusammenhang ist auch zu prüfen, ob die Nordumfahrung als Folge des vorliegenden Ausführungsprojekts als neue Anlage zu qualifizieren gewesen wäre und gegebenenfalls sowie unter Berücksichtigung des umweltrechtlichen Vorsorgeprinzips weitergehende Emissionsbegrenzungen hätten verfügt werden müssen. Zwar hat die Vorinstanz den Antrag des Beschwerdeführers 4 auf weitergehende Emissionsbegrenzungen mit der angefochtenen Plangenehmigung als gegenstandslos abgeschrieben. Den Erwägungen zur Plangenehmigung vom 31. Januar 2012 lässt sich jedoch entnehmen, dass sie keine Notwendigkeit für weitergehende Massnahmen zum Schutz vor Immissionen sah, weshalb im Ergebnis ein Sachurteil vorliegt (vgl. Erwägung 12.68 der Plangenehmigung vom 31. Januar 2012). 1.7.5 Die Beschwerdeführerin 5 beantragt in ihrer Beschwerde, es sei die angefochtenen Plangenehmigung aufzuheben, soweit ihre Einsprache vom 27. April 2009 abgewiesen worden ist. In ihrer Einsprache hatte sie
A-1251/2012 die Verlängerung einer bestehenden Lärmschutzwand zum Schutz des Naherholungsgebiets entlang der Limmat (Antrag Ziff. 1), die Aufwertung des Naturschutzgebiets Schachen als zusätzliche Ausgleichsmassnahme für den Ausbau der Nordumfahrung Zürich (Antrag Ziff. 2), die Verschiebung der geplanten SABA Limmat zum Autobahnanschluss Dietikon (Antrag Ziff. 3) sowie verkehrlich flankierende Massnahmen im Bereich des Autobahnanschlusses Dietikon (Antrag Ziff. 4) verlangt. Die Vorinstanz hat die Anträge Ziffn. 2 und 3 betreffend die Aufwertung des Naturschutzgebiets Schachen und die Verschiebung der SABA Limmat abgewiesen und macht die Beschwerdeführerin 5 den Verzicht auf diese beiden Massnahmen bzw. Projektänderungen zu Recht zum Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens. Auf die Anträge Ziffn. 1 und 4 betreffend die Verlängerung einer bestehenden Lärmschutzwand zum Schutz des Naherholungsgebiets entlang der Limmat und verkehrlich flankierende Massnahmen im Bereich des Autobahnanschlusses Dietikon hingegen ist die Vorinstanz nicht eingetreten. Aus den Erwägungen ergibt sich jedoch, dass die Vorinstanz die Einsprache auch in diesen beiden Punkten abgewiesen hat und insofern ein Sachentscheid vorliegt; nach Ansicht der Vorinstanz hat das ASTRA den Projektperimeter richtig abgegrenzt und bestand daher kein Anlass, das Ausführungsprojekt wie von der Beschwerdeführerin 5 verlangt zu ergänzen. Somit ist Streitgegenstand auch die Frage, ob die Vorinstanz zu Recht darauf verzichtet hat, das Ausführungsprojekt um die geforderte Lärmschutzwand und die verkehrlich flankierenden Massnahmen zu ergänzen. 1.7.6 Die Beschwerdeführerinnen 6 verlangen – wie bereits in ihrer Einsprache – die Aufnahme der im Gesamtprojekt für die Nationalstrasse N1 zwischen der Grenze der Kantone Aargau und Zürich bei Dietikon und dem Limmattaler Kreuz vorgesehenen Erhaltungs- und Ergänzungsmassnahmen in das vorliegende Ausführungsprojekt (Antrag Ziff. 2). Zudem beantragen sie weitergehende Massnahmen zum Schutz vor Lärm und Luftverunreinigungen. Konkret verlangen sie, es sei nicht nur – wie im Gesamtprojekt vorgesehen – auf den Fahrspuren in Richtung Bern, sondern auf dem gesamten Abschnitt der Nationalstrasse N1 ein stark lärmmindernder Strassenbelag "‘Typ ASTRA’ (Rauasphalt AC MR 8)" einzubauen (Antrag Ziff. 2.1). Zudem sei die allgemeine Höchstgeschwindigkeit auf 100 km/h herabzusetzen (Antrag Ziff. 2.2). Eventualiter seien die vorgesehenen Ergänzungs- und Erhaltungsmassnahmen in einem separaten Plangenehmigungsverfahren ordnungsgemäss und unter Berücksichtigung der anbegehrten weitergehenden Massnahmen zum Schutz vor Immissionen zu bewilligen. Schliesslich verlangen die Beschwerde-
A-1251/2012 führerinnen 6, es sei ihnen für das vorinstanzliche Plangenehmigungsverfahren anstatt einer reduzierten eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen (Antrag Ziff. 3). Die Vorinstanz hat es abgelehnt, das Ausführungsprojekt um die im Gesamtprojekt vorgesehenen Erhaltungs- und Ergänzungsmassnahmen zu ergänzen. Gleiches gilt – zumindest sinngemäss – für die anbegehrten weitergehenden Massnahmen zum Schutz vor Immissionen. Streitgegenstand ist somit zunächst die Frage, ob die Vorinstanz zu Recht darauf verzichtete, das Ausführungsprojekt entsprechend den Begehren der Beschwerdeführerinnen 6 zu ergänzen. Hinsichtlich des Eventualbegehrens, es seien die vorgesehenen und weitergehenden Massnahmen in einem separaten ordentlichen Plangenehmigungsverfahren zu bewilligen, fragt sich, ob überhaupt ein Entscheid (in der Sache) vorliegt. Die Vorinstanz hat das Begehren zwar abgewiesen mit der Begründung, für die im Gesamtprojekt vorgesehenen Massnahmen sei gleich den verlangten weitergehenden Massnahmen allein das ASTRA zuständig und daher keine Plangenehmigung notwendig. Vorinstanz und ASTRA verkennen jedoch den Hintergrund des Eventualantrages der Beschwerdeführerinnen 6. Aus der Einsprache der Beschwerdeführerinnen 6 vom 24. April 2009 ergibt sich, dass diese letztlich eine neuerliche Lärmsanierung des betreffenden Abschnitts der Nationalstrasse N1 verlangen. So hielten die Beschwerdeführerinnen 6 in ihrer Einsprache dafür, es habe zwar bereits eine erste Lärmsanierung stattgefunden, die getroffenen Massnahmen seien als Folge des Verkehrswachstums jedoch überkompensiert worden. Zudem führe der Ausbau der Nordumfahrung Zürich zu einem zusätzlichen Verkehrsaufkommen und würde die Immissionssituation hierdurch weiter verschärft. Darüber, ob der betreffende Abschnitt der Nationalstrasse N1 lärmrechtlich (erneut) saniert werden muss und welche Massnahmen hierbei zu treffen sind, hat die Vorinstanz bisher nicht verfügt. Die Beschwerde der Beschwerdeführerinnen 6 ist daher im Eventualbegehren als Rechtsverweigerungs- bzw. Rechtsverzögerungsbeschwerde entgegenzunehmen. Weil nach Art. 46a VwVG gegen das unrechtmässige Verweigern bzw. Verzögern einer Verfügung Beschwerde geführt werden kann, die Beschwerdeführerinnen 6 wie vorstehend ausgeführt ein schutzwürdiges Interesse an Emissionsbegrenzungen haben und die Vorinstanz wie auch das ASTRA im Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht sinngemäss zum Ausdruck bringen, zumindest vorerst nicht über eine neuerliche Lärmsa-
A-1251/2012 nierung im betreffenden Bereich der Nationalstrasse N1 zu verfügen bzw. kein entsprechendes Sanierungsprojekt zu erarbeiten, ist vorliegend weiter zu prüfen, ob die Vorinstanz verpflichtet gewesen wäre, ein separates Verfahren einzuleiten und eine Verfügung zu erlassen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_165/2009 vom 3. November 2009 E. 2.2; BVGE 2008/15 E. 3.1 f.; FELIX UHLMANN/SIMONE WÄLLE-BÄR, in: Praxiskommentar VwVG, Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Zürich 2009, Art. 46a N. 6). Dabei hat das Bundesverwaltungsgericht lediglich festzustellen, ob das Begehren zu Unrecht gar nicht oder verzögert behandelt wurde und weist die Behörde gegebenenfalls an, umgehend zu verfügen. In der Sache selbst darf das Bundesverwaltungsgericht nicht entscheiden, da ansonsten der Instanzenzug verkürzt würde (BVGE 2009/1 E. 4.2; MARKUS MÜLLER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich 2008, Rz. 3 zu Art. 46a). 1.7.7 Die Beschwerdeführenden 7 verlangen – wie bereits in der Einsprache – eine 270 m lange Überdeckung der westlichen Tunnelportale (Antrag Ziff. 2), eine Verschiebung des Halbanschlusses Weiningen um rund 600 m zum Limmattaler Kreuz (Antrag Ziff. 3) und den Verzicht auf die Realisierung des Installations- und Zwischendeponieplatzes im Gebiet Grossächer (Antrag Ziff. 4). Zudem sei ihnen für das vorinstanzliche Plangenehmigungsverfahren anstatt einer reduzierten eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen (Antrag Ziff. 5). Die Vorinstanz hat die Begehren der Beschwerdeführenden 7 abgewiesen und machen diese daher die verlangten Massnahmen bzw. Projektänderungen zu Recht zum Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens. Dies gilt auch in Bezug auf die unabhängig von einer Überdeckung anbegehrte Verschiebung des Halbanschlusses Weiningen. Die Vorinstanz erwog sinngemäss, dass eine Verschiebung des Halbanschlusses Weiningen ohne gleichzeitige Überdeckung der westlichen Tunnelportale gegenüber dem Ausführungsprojekt keine Vorteile bringe und daher für eine entsprechende Projektänderung kein Anlass bestehe. Auch in diesem Punkt ist daher von einem Sachurteil auszugehen. 1.8 1.8.1 Die Beschwerdeführenden begehren nach dem Gesagten in verschiedener Hinsicht eine Änderung des Ausführungsprojekts an. Insbesondere verlangen sie eine Überdeckung der westlichen Tunnelportale und als dessen Folge eine Verschiebung des Halbanschlusses Weiningen. Das ASTRA hielt diesbezüglich bereits im Verfahren vor der Vorinstanz dafür, eine Überdeckung der westlichen Tunnelportale und eine
A-1251/2012 Verschiebung des Halbanschlusses Weiningen liessen sich nicht im Rahmen einer Überarbeitung des vorliegenden Ausführungsprojekts realisieren. Das mit Bundesratsbeschluss vom 12. September 2007 genehmigte generelle Projekt für den Ausbau der Nordumfahrung Zürich sehe keine Überdeckung der westlichen Tunnelportale vor, so dass im Falle einer Überdeckung und einer Verschiebung des Halbanschlusses Weiningen ein neues generelles Projekt ausgearbeitet werden müsste. Soweit das ASTRA mit seinen Vorbringen die Zulässigkeit der Rechtsbegehren der Beschwerdeführenden in Zweifel zu ziehen sucht, kann ihm, wie im Folgenden zu zeigen sein wird, nicht gefolgt werden. 1.8.2 Die grundlegenden Entscheide über die allgemeine Linienführung und Klassierung der einzelnen Nationalstrassen werden von der Bundesversammlung getroffen (Art. 11 des Bundesgesetzes vom 8. März 1960 über die Nationalstrassen [NSG, SR 725.11]). Nach diesen Festlegungen sind die Nationalstrassen in generellen Projekten darzustellen, aus denen insbesondere die ober- und unterirdische Linienführung der Strassen, die Anschlussstellen, die Kreuzungsbauwerke und die Anzahl Fahrspuren ersichtlich sein müssen (Art. 12 NSG; Art. 10 Abs. 1 der Nationalstrassenverordnung vom 7. November 2007 [NSV, SR 725.111]). Generelle Projekte sind den interessierten Kantonen zu unterbreiten und werden sodann vom Bundesrat genehmigt (Art. 19 und Art. 20 NSG). Sie bilden in der Folge die Grundlage für die Ausarbeitung der Ausführungsprojekte, die Aufschluss über Art, Umfang und Lage des Werks samt allen Nebenanlagen, die Einzelheiten seiner bautechnischen Gestaltung und die Baulinien zu geben haben (Art. 21 Abs. 1 NSG). Die Ausführungsprojekte schliesslich sind im Rahmen des Plangenehmigungsverfahrens öffentlich aufzulegen und können demnach Gegenstand von Einsprachen sein (Art. 27b und Art. 27d NSG). Der Gesetzgeber sieht somit im Rahmen des mehrstufigen Bewilligungsverfahrens für den Bau und den Ausbau von Nationalstrassen eine gewisse Bindungswirkung der vorangegangenen für die nachfolgenden Entscheide vor (Urteil des Bundesgerichts 1E.5/2005 vom 9. August 2005 E. 3; eingehend BGE 118 Ib 206 E. 8 mit Hinweisen). Das für die Ausführungsprojektierung zuständige ASTRA ist nach dem Gesagten grundsätzlich an das generelle Projekt gebunden. Dessen Festlegungen dürfen im Ausführungsprojekt nicht wesentlich geändert werden, kleinere Abweichungen hingegen sind nicht ausgeschlossen (vgl. Art. 10 Abs. 2 NSV; Urteil des Bundesgerichts 1E.5/2000 vom 25. April 2001 E. 6a; grundlegend BGE 118 Ib 206 E. 8b). Das generelle Projekt
A-1251/2012 entzieht sich auch der (unmittelbaren) Überprüfung im Rahmen eines Beschwerdeverfahrens: Ein genehmigtes generelles Projekt kann nur beanstandet werden, soweit sich die geltend gemachten Mängel im Ausführungsprojekt niedergeschlagen haben (Urteil des Bundesgerichts 1C_544/2008 vom 27. August 2009 E. 6.2). Würde eine solcher Mangel festgestellt, wäre es Sache des Bundesrates, die erforderlichen Konsequenzen hinsichtlich des Widerrufs oder der Abänderung des Genehmigungsbeschlusses betreffend das generelle Projekt zu ziehen. Allerdings müsste sich bei der Beurteilung des Ausführungsprojekts zeigen, dass die der Genehmigung des generellen Projekts zu Grunde liegende Prüfung mangelhaft gewesen ist und sich ein mit dem anwendbaren Bundesrecht vereinbares Projekt kaum erstellen lässt (BGE 118 Ib 206 E. 8d; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-5466/2008 vom 3. Juni 2009 E. 1.4.2 und 3.4.4; vgl. auch Urteil des Bundesgerichts 1E.16/2005 vom 14. Februar 2006 E. 2 mit Hinweisen). 1.8.3 Selbst wenn vorliegend – wie das ASTRA vorbringt – eine Überdeckung der westlichen Tunnelportale und eine Verschiebung des Halbanschlusses nicht im Rahmen des genehmigten generellen Projekts realisiert werden könnte, würde dies nichts an der Zulässigkeit der entsprechenden Rechtsbegehren ändern. Vielmehr wäre die Plangenehmigung aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen, sollte die nachfolgende materielle Prüfung ergeben, dass die verlangte Überdeckung rechtlich geboten ist, gleichzeitig aber im Widerspruch zum generellen Projekt steht. Es wäre dann Sache der Planungsbehörden, wohl unter Abänderung des generellen Projekts, ein rechtskonformes Ausführungsprojekt zu erarbeiten. 1.9 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht erhobenen Beschwerden (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist demnach ihm Rahmen der zulässigen Rechtsbegehren gemäss vorstehend E. 1.7 einzutreten. Rechtliches Gehör 2. 2.1 Die Beschwerdeführenden halten der Vorinstanz vor, in verschiedener Hinsicht ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt zu haben. 2.2 Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist als selbständiges Grundrecht in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) verankert und wird für das
A-1251/2012 Verwaltungsverfahren in den Art. 29 ff. VwVG konkretisiert. Er umfasst im Wesentlichen das Recht einer Partei auf Teilnahme am Verfahren und auf Einflussnahme auf den Prozess der Entscheidfindung. In diesem Sinne dient das rechtliche Gehör einerseits und in Ergänzung des Untersuchungsgrundsatzes der Sachaufklärung, stellt andererseits aber auch ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass von Verfügungen dar, die in die Rechtstellung des Einzelnen eingreifen. Zu den Mitwirkungsrechten gehört insbesondere das Recht einer Partei, sich vor Erlass einer Verfügung zur Sache zu äussern, Einsicht in die Akten zu nehmen und mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden. Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst als Mitwirkungsrecht mithin alle Befugnisse, die einer Partei einzuräumen sind, damit sie ihren Standpunkt in einem Verfahren wirksam zur Geltung bringen kann (BGE 135 II 286 E. 5.1; Urteil des Bundesgerichts 1C_77/2013 vom 19. Juli 2013 E. 3.2). Welche Tragweite dem Anspruch auf rechtliches Gehör zukommt, ist nach der Situation und anhand der berührten Interessen im Einzelfall zu bestimmen (BGE 123 I 63 E. 2d; BGE 121 II 29 E. 2b/aa; Urteil des Bundesgerichts 2C_111/2007 vom 8. Juni 2007 E. 2.2.1; BERNHARD WALDMANN/JÜRG BICKEL, in: Praxiskommentar VwVG, Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Zürich 2009, Art. 30 N. 28). Seitens der Behörden folgt aus dem Anspruch der Parteien auf rechtliches Gehör die Pflicht zur (vorgängigen) Orientierung über die entscheidrelevanten tatsächlichen Grundlagen (BGE 132 V 387 E. 3.1; JÖRG PAUL MÜLLER/MARKUS SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der Bundesverfassung, der EMRK und der UNO- Pakte, 4. Aufl., Bern 2008, S. 860-862). Zudem muss die Behörde die Vorbringen der Parteien tatsächlich prüfen und in der Entscheidfindung berücksichtigen. Aus dieser Prüfungs- und Berücksichtigungspflicht fliesst nach der Rechtsprechung sodann die Pflicht der Behörde, ihren Entscheid zu begründen (BGE 136 I 229 E. 5.2 mit Hinweisen). 2.3 Die Beschwerdeführenden rügen zunächst, die Vorinstanz habe nicht gebührend über den Verfahrensgang orientiert. Sie habe es insbesondere versäumt, den Eingang der Stellungnahmen verschiedener Fachbehörden des Bundes anzuzeigen, welche diese im Rahmen des durchgeführten Bereinigungsverfahrens abgegeben hätten. Überdies sei ihnen keine Möglichkeit eröffnet worden, sich hierzu zu äussern. In ihrer Begründung habe sich die Vorinstanz sodann im Wesentlichen darauf beschränkt, die Ausführungen des ASTRA wiederzugeben und für nachvollziehbar zu erklären. Eine eigene umfassende Würdigung des rechtserheblichen Sach-
A-1251/2012 verhalts durch die Vorinstanz sei unterblieben, obschon diese oberste Planungsbehörde des Bundes für den Bau und den Ausbau von Nationalstrassen sei. Damit negiere die Vorinstanz implizit die funktionale Zuständigkeitsordnung. Die Vorinstanz hält demgegenüber dafür, das nationalstrassenrechtliche Plangenehmigungsverfahren sei als konzentriertes Entscheidverfahren ausgestaltet, das eine Anhörung der berührten Fachbehörden und – bei verbleibenden Differenzen – ein förmliches Bereinigungsverfahren vorsehe. Dabei handle es sich jedoch um ein behördeninternes Verfahren, in welches Dritte nicht einbezogen werden müssten. 2.4 Zum Verständnis und zur Prüfung der gerügten Gehörsverletzungen ist es erforderlich, vorweg die Zuständigkeits- und Verfahrensordnung darzustellen, welche das NSG für die Erarbeitung und Genehmigung eines Ausführungsprojekts vorsieht (nachfolgend E. 3). Vor diesem Hintergrund sind alsdann die seitens der Beschwerdeführenden gerügten Gehörsverletzungen zu prüfen (nachfolgend E. 4-9). 3. 3.1 Bis zum Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2006 über die Schaffung und die Änderung von Erlassen zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA, AS 2007 5779) am 1. Januar 2008 waren der Bau, Unterhalt und Betrieb der Nationalstrassen gemeinsame Aufgabe von Bund und Kantonen. Nach neuer und heute geltender Ordnung liegt die Verantwortung alleine beim Bund. Zuständig für die Ausarbeitung von Ausführungsprojekten betreffend den Bau neuer und den Ausbau bestehender Nationalstrassen sind nicht mehr die Kantone – in Zusammenarbeit mit dem ASTRA –, sondern das ASTRA (Art. 21 Abs. 2 Bst. b NSG; vgl. auch die Botschaft des Bundesrates vom 7. September 2005 zur Ausführungsgesetzgebung zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen [NFA], BBl 2005 6145). Die Ausführungsprojekte sind sodann samt der erforderlichen Unterlagen der Vorinstanz einzureichen (Art. 12 Abs. 1 NSV), welche als Leitbehörde das Plangenehmigungsverfahren instruiert, die Plangenehmigung erteilt und gleichzeitig über die (enteignungsrechtlichen) Einsprachen entscheidet (Art. 26 Abs. 1 und Art. 28 Abs. 1 NSG). Mit der Plangenehmigung werden zudem sämtliche nach Bundesrecht erforderlichen Bewilligungen erteilt (Art. 26 Abs. 2 NSG); weitere Bewilligungen, auch kantonalrechtliche, sind als Folge der Konzentration der Entscheidkompetenzen bei der Leit-
A-1251/2012 behörde nicht erforderlich (Art. 26 Abs. 3 NSG; vgl. zum Ganzen auch die Ergänzung des Bundesrates vom 4. November 1998 zur Botschaft zu einem Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung der Plangenehmigungsverfahren, Änderung des Bundesgesetzes über die Nationalstrassen, BBl 1999 I 936-939 [nachfolgend Botschaft zur Änderung des NSG]). Sieht wie vorliegend das NSG für das Plangenehmigungsverfahren die Konzentration von Entscheiden bei einer Leitbehörde vor, so holt diese nach Art. 62a Abs. 1 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010) vor ihrem Entscheid die Stellungnahmen der betroffenen Fachbehörden des Bundes ein. Bestehen zwischen den Stellungnahmen der Fachbehörden Widersprüche oder ist die Leitbehörde mit den Stellungnahmen nicht einverstanden, so führt sie mit den betroffenen Fachbehörden ein Bereinigungsgespräch (Art. 62b Abs. 1 RVOG). Misslingt die Bereinigung, entscheidet die Leitbehörde, wobei abweichende Stellungnahmen im Sinne der Transparenz in der Begründung des Entscheids aufzuführen sind (Art. 62b Abs. 3 RVOG; vgl. auch THOMAS SÄGESSER, Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz RVOG, Bern 2007, Art. 62b N. 8–12). Dem Bereinigungsverfahren kommt die Funktion zu, einerseits Druck auf die Leitbehörde auszuüben, offene Fragen möglichst früh im Verfahren zu bereinigen, und andererseits den Fachbehörden Gewähr zu bieten, dass ihren materiellen Anliegen in gebührendem Mass Rechnung getragen wird. Das Bereinigungsverfahren dient dergestalt der (bundes-)verwaltungsinternen Meinungsbildung und Entscheidfindung (Botschaft des Bundesrates vom 25. Februar 1998 zu einem Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung der Plangenehmigungsverfahren, BBl 1998 III 2599 und 2613; vgl. auch Urteil des Bundesgerichts 1C_78/2012 vom 10. Oktober 2012 E. 4). 3.2 Nach dem Gesagten ist das ASTRA für die Ausarbeitung der Ausführungsprojekte zuständig. Es ist damit Planungsbehörde für die Bau und Ausbau von Nationalstrassen. Dergestalt hat es die Ausführungsprojekte der Vorinstanz zur Genehmigung einzureichen (vgl. Art. 12 Abs. 1 NSV), womit das ASTRA die Funktion des Gesuchstellers – und in einem Beschwerdeverfahren jene der Gegenpartei – einnimmt, ohne dass es mit Blick auf die fehlende Parteifähigkeit materieller Verfügungsadressat zu sein vermag; die Stellung des ASTRA als Gesuchstellerin ist verwaltungsorganisatorischer Natur (vgl. zur Situation, in der sich das Gemeinwesen selbst ein Bewilligung erteilt: PFLÜGER, a.a.O., N 643 ff.; ferner
A-1251/2012 MARKUS MÜLLER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich 2008, Rz. 41 zu Art. 5 mit Hinweisen). Nebst der Funktion als Planungsbehörde ist das ASTRA nach Art. 10 Abs. 1 der Organisationsverordnung für das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (OV-UVEK, SR 172.217.1) auch Fachbehörde des Bundes für die Strasseninfrastruktur und als solche gemäss Art. 62a RVOG im Plangenehmigungsverfahren anzuhören. Das ASTRA nimmt somit seit Inkrafttreten des NFA von Gesetzes wegen eine Doppelfunktion als Planungs- und als Fachbehörde ein. Der sich aus dieser Doppelfunktion allenfalls ergebenden Interessenkonflikte war sich der Gesetzgeber bewusst und hat darum das ASTRA nicht zusätzlich mit der Instruktion des Plangenehmigungsverfahrens beauftragt (Botschaft zur Änderung des NSG, BBl 1999 I 936). Diese obliegt wie die Genehmigung der Ausführungsprojekte der hierarisch übergeordneten Vorinstanz, die damit oberste Planungsbehörde des Bundes für den Bau und Ausbau von Nationalstrassen ist. 3.3 Vor diesem Hintergrund sind im Folgenden die Rügen der Beschwerdeführenden hinsichtlich ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör zu prüfen. 4. 4.1 Die Beschwerdeführenden 2 sowie 4 bis 7 halten der Vorinstanz zunächst vor, nicht gebührend über den Verfahrensgang und insbesondere die Aufnahme von Akten in Kenntnis gesetzt worden zu sein. Die Vorinstanz habe zuletzt über den Eingang der Stellungnahme des ASTRA vom 28. April 2010 orientiert und mitgeteilt, es sei den berührten Fachbehörden des Bundes sowie dem Kanton Zürich Gelegenheit gegeben worden, sich hierzu vernehmen zu lassen. Der Beizug weiterer Akten, insbesondere der Eingang der im Bereinigungsverfahren abgegebenen Stellungnahmen der Fachbehörden des Bundes, sei ihnen nicht angezeigt worden. Damit habe die Vorinstanz den Anspruch der Beschwerdeführenden auf Orientierung verletzt. 4.2 Die sachgerechte Wahrnehmung der persönlichkeitsbezogenen Mitwirkungsrechte, allen voran des Anspruchs auf Akteneinsicht, setzt Kenntnis über den Verfahrensgang voraus. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör folgt daher – wie vorstehend in E. 2.2 bereits festgehalten – die Pflicht der Behörde zur (vorgängigen) Orientierung über die entscheidrelevanten tatsächlichen Grundlagen. Nimmt die Behörde neue Akten auf, die ihr als Entscheidgrundlage dienen, hat sie die Parteien darüber ebenso in Kenntnis zu setzen wie über Beweismassnahmen (BGE
A-1251/2012 132 V 387 E. 3.1; BGE 128 V 272 E. 5b/bb; Urteil des Bundesgerichts 1A.60/2002 vom 10. September 2002 E. 2.1-2.3; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-4010/2007 vom 27. Oktober 2008 E. 3.5.1; RHINOW/KOLLER/KISS/THURNHERR/BRÜHL-MOSER, a.a.O, Rz. 318; WALD- MANN/BICKEL, a.a.O, Art. 29 N 71-79). Der Anspruch auf Orientierung erscheint nach dem Gesagten gleichsam als Vorbedingung für die Ausübung der persönlichkeitsbezogenen Mitwirkungsrechte. 4.3 Unbestritten ist, dass die Vorinstanz die Parteien zuletzt über den Eingang der Stellungnahme des ASTRA vom 28. April 2010 zu den Stellungnahmen der Fachbehörden sowie des Kantons Zürich orientiert hat. Im Folgenden nahm die Vorinstanz weitere Stellungnahmen des BAFU, BLW, ARE und ASTRA als Fachbehörden des Bundes sowie des Kantons Zürich auf. Diese betrafen insbesondere Fragen im Zusammenhang mit der Beanspruchung und Kompensation von Fruchtfolgeflächen (FFF), den Standorten der SABA Birchstrasse und der SABA Limmat, der Umsetzung der Ausgleichs- und Ersatzmassnahmen nach NHG, der Überdeckung der westlichen Tunnelportale und der Rodung von Wald. Ferner hat das ASTRA mit Schreiben vom 5. August 2010 weitere Unterlagen zum Thema Erschütterungen beigebracht und die Vorinstanz zwei Aktennotizen zu Bereinigungssitzungen vom 19. Oktober 2010 mit dem ASTRA und dem BAFU betreffend die Standorte der SABA Birchstrasse und der SABA Limmat sowie vom 29. Oktober 2010 mit dem ASTRA, ARE und BLW betreffend die Beanspruchung und Kompensation von Fruchtfolgeflächen (FFF) aufgenommen. Schliesslich hat die Vorinstanz mit Schreiben vom 11. März 2011 den berührten Fachbehörden ihren Entscheid über die verbliebene Differenz hinsichtlich der Kompensation von Fruchtfolgeflächen (FFF) mitgeteilt. Die Fachstellen des Bundes haben vorliegend ihre Stellungnahmen im Rahmen des Bereinigungsverfahrens nach Art. 62a RVOG abgegeben. An diesem behördeninternen Verfahren müssen die übrigen Parteien entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin 5 grundsätzlich nicht beteiligt werden (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-3762/2010 vom 25. Januar 2012 E. 5.4; vgl. auch vorstehend E. 3.1). Dies steht einem Anspruch auf Orientierung über den Gang des Bereinigungsverfahrens jedoch nicht von vornherein entgegen und ist insofern der Auffassung der Vorinstanz nicht zu folgen. Vielmehr ist festzuhalten, dass die Mitwirkung der Fachbehörden und der Kantone von grundlegender Bedeutung für den Plangenehmigungsentscheid ist. Dies gilt umso mehr, als – wie vorliegend – die Vorinstanz als Plangenehmigungsbehörde selbst nicht
A-1251/2012 Fachbehörde und daher sowohl hinsichtlich der Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts wie auch der richtigen Rechtsanwendung auf die Stellungnahmen der Fachbehörden und des betroffenen Kantons angewiesen ist (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 1C_78/2012 vom 10. Oktober 2012 E. 4.2 f.). Der Vorinstanz dienten die Stellungnahmen der Fachbehörden und des Kantons Zürich mit als Entscheidgrundlage, weshalb sie verpflichtet war, den Parteien deren Beizug anzuzeigen (Urteil des Bundesgerichts 1A.60/2002 vom 10. September 2002 E. 2.3; vgl. zudem Urteil des Bundesgerichts 2A.132/2006 vom 20. Juli 2006 E. 2.5 f. und Urteil des Bundesgerichts 2A.587/2003 vom 1. Oktober 2003 E. 9; ferner MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 875 f.; BERNHARD WALDMANN, Das rechtliche Gehör im Verwaltungsverfahren, in: Isabelle Häner/Bernhard Waldmann [Hrsg.], Das erstinstanzliche Verwaltungsverfahren, Zürich/Basel/Genf 2008, S. 73). Die Vorinstanz hat die Beschwerdeführenden jedoch nach dem Eingang der Stellungnahme des ASTRA vom 28. April 2010 nicht weiter über den Verfahrensgang orientiert und damit deren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Im Übrigen ist es Sache der Vorinstanz, Art und Weise der Orientierung zu bestimmen. Dies hat jedenfalls so zu erfolgen, dass die Parteien ihre Mitwirkungsrechte ausüben und ihren Standpunkt im Verfahren wirksam zur Geltung bringen können (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-4122/2007 vom 27. Oktober 2008 E. 3.4.3; ferner MICHELE ALBERTINI, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 224). 5. 5.1 Die Beschwerdeführenden beanstanden im Weiteren, es sei ihnen keine Gelegenheit gewährt worden, zu den Vernehmlassungen der Fachbehörde des Bundes und des Kantons Zürich Stellung zu nehmen. 5.2 Nach Art. 30 Abs. 1 VwVG hört die Behörde die Parteien an, bevor sie verfügt. Sind wie vorliegend von einer Plangenehmigung zahlreiche Personen betroffen, sieht das NSG – wie die meisten Spezialgesetze, in welchen es zu sog. Massenverfahren kommt – mit der Möglichkeit zur Einsprache ein formalisiertes Äusserungsrecht vor (Art. 27d Abs. 1 NSG; vgl. auch Art. 30a Abs. 2 VwVG). Dem Anspruch auf rechtliches Gehör bzw. dem Recht auf Stellungnahme ist nach dem Gesagten mit der Möglichkeit zur Einsprache und damit einem einfachen Schriftenwechsel grundsätzlich Genüge getan (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-594/2009 vom 10. November 2009
A-1251/2012 E. 2.2). Die zuständige Behörde kann jedoch – als Ausfluss der Untersuchungsmaxime – einen zweiten Schriftenwechsel anordnen oder einer Partei die Möglichkeit zu einer (weiteren) Stellungnahme einräumen. Sie entscheidet darüber nach pflichtgemässem Ermessen (vgl. BGE 138 I 154 E. 2.3.2; ferner WALDMANN/BICKEL, a.a.O., Art. 31 N. 21 f.). Insofern erscheint das formalisierte rechtliche Gehör i.S.v. Art. 27d Abs. 1 NSG bzw. Art. 30a Abs. 2 VwVG gewissermassen als Minimalstandard für Verfahren, in denen sehr vielen Personen Parteistellung zukommt. Über die genaue Tragweite des Anspruchs auf rechtliches Gehör ist sodann anhand der konkreten Umstände und der berührten Interessen im Einzelfall zu entscheiden und die spezialgesetzliche Regelung von Art. 27d Abs. 1 NSG insofern verfassungskonform auszulegen (vgl. vorstehend E. 2.2). Dabei ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts den sachlichen Unterschieden zwischen den verschiedenen Behörden und Verfahrenskonstellationen Rechnung zu tragen, wobei es (auch) in Verfahren vor Verwaltungsbehörden einen Anspruch auf Stellungnahme zu Eingaben der übrigen Verfahrensbeteiligten anerkennt, soweit darin neue und erhebliche Gesichtspunkte (Noven) enthalten sind, zu denen sich die übrigen Verfahrensbeteiligten noch nicht hatten äussern können (BGE 138 I 154 E. 2.3.2 und E. 2.5 je mit weiteren Hinweisen). Der Anspruch auf rechtliches Gehör gilt jedoch nicht (nur) um seiner selbst willen und darf daher die Möglichkeit, eine weitere Stellungnahme einzureichen, auf jene Gesichtspunkte beschränkt werden, die sich rechtlich oder tatsächlich auf die Stellung des Einzelnen auswirken (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_111/2007 vom 8. Juni 2007 E. 2.2.1 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). 5.3 Für das Verfahren vor der Vorinstanz fallen zunächst die Besonderheiten der vorliegenden Verfahrensordnung in Betracht. Demnach nimmt das ASTRA sowohl als Planungs- wie auch als Fachbehörde des Bundes für die Strasseninfrastruktur am Plangenehmigungsverfahren teil; die Vorinstanz ist zwar oberste Planungsbehörde für den Bau und Ausbau von Nationalstrassen, verfügt jedoch ihrerseits nicht über dasselbe Fachwissen wie das ASTRA (vgl. zum Ganzen vorstehend E. 3). Als Fachbehörde kann das ASTRA sodann zu den Stellungnahmen der übrigen Fachbehörden des Bundes und der Kantone wiederum Stellung nehmen und hat insofern eine bevorzugte Stellung inne. Dieser Verfahrungsordnung und der sich daraus ergebenden (Doppel-) Funktion des ASTRA als Planungs- und Fachbehörde ist in Nachachtung des Anspruchs auf ein faires Verfahren nach Art. 29 Abs. 1 BV und dem
A-1251/2012 sich daraus ergebenden Grundsatz der Waffengleichheit sowie im Interesse einer materiell richtigen Rechtsanwendung durch verfahrensrechtliche Garantie zu begegnen, wie dies die Beschwerdeführenden 2 und 7 zu Recht fordern (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2P.155/1996 vom 4. Dezember 1996, in: Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl], 1998 S. 378 f.; zum Umgang mit möglichen Interessenskonflikten vgl. BGE 128 II 1 E. 3d; ferner MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 862; GIOVANNI BIAGGINI, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2007, Art. 29 N. 15). Die Parteien sollen sich mit gleicher Wirksamkeit am Verfahren beteiligen können (Urteil des Bundesgerichts 2C_391/2013 vom 13. November 2013 E. 2.1; vgl. hierzu auch RENÉ WIEDERKEHR, Fairness als Verfassungsgrundsatz, Bern 2006, S. 25-27). Den Beschwerdeführenden ist daher bereits im Plangenehmigungsverfahren vor der Vorinstanz und nicht erst im Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht ein Recht auf Kenntnisnahme von und Stellungnahme zu Eingaben der übrigen Verfahrensbeteiligten zuzugestehen (vgl. zum Recht auf Stellungnahme bzw. Recht auf Replik auch WALDMANN/BICKEL, a.a.O., Art. 31 N. 11 und 21 f. mit Hinweisen). So kann in einem möglichst frühen Verfahrensstadium auf Interessenkonflikte und Schwachstellen am Projekt hingewiesen werden, was unnötige Verfahrensverzögerungen und Kosten zu vermeiden hilft (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_78/2012 vom 10. Oktober 2012 E. 4.4). Mit Blick auf den Verfahrensgang ist schliesslich auf den Grundsatz von Treu und Glauben hinzuweisen, der von Behörden wie Privaten ein loyales und vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr verlangt (Art. 9 BV). Er verleiht dem Privaten einen Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden (BGE 137 I 69 E. 2.5.1; Urteil des Bundesgerichts 1C_231/2012 vom 29. November 2012 E. 2.3; vgl. CHRISTOPH ROHNER, in: Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Zürich/Basel/Genf 2008, Rz. 54 zu Art. 9). Nach den unbestritten gebliebene Ausführungen der Beschwerdeführenden hat die Vorinstanz letztmals über den Beizug der Stellungnahme des ASTRA vom 28. April 2010 orientiert und mitgeteilt, die Parteien würden über den weiteren Verfahrensgang in Kenntnis gesetzt. Die Beschwerdeführenden 6 und 7 haben sich daraufhin – wiederum nach deren unbestritten gebliebenen Ausführungen – direkt an die Vorinstanz gewandt und sich erkundigt, ob seitens der Beschwerdeführenden eine Stellung-
A-1251/2012 nahme erwünscht sei bzw. erwartet werde, was die Vorinstanz mit dem Hinweis verneinte, es sei zunächst der Eingang der behördlichen Vernehmlassungen abzuwarten. Für die Beschwerdeführenden 6 und 7 bestand mit Blick auf die Verfahrensführung durch die Vorinstanz und den bisherigen Verfahrensablauf keine Veranlassung, (unaufgefordert) eine Stellungnahme einzureichen. Die Vorinstanz hat demnach jedenfalls gegenüber den Beschwerdeführenden 6 und 7 ein berechtigtes Vertrauen erweckt, zu einen späteren Zeitpunkt Stellung zu den eingegangenen Vernehmlassungen der Fachbehörden des Bundes und des Kantons Zürich nehmen zu können. 5.4 Die Vorinstanz wäre nach dem Gesagten verpflichtet gewesen, den Beschwerdeführenden zumindest nach Abschluss des Bereinigungsverfahrens i.S.v. Art. 62b RVOG Gelegenheit zur Stellungnahme zu den Eingaben der Fachbehörden des Bundes und des Kantons Zürich zu gewähren und hat, indem sie darauf verzichtete, deren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Im Übrigen ist es Sache der zuständigen Behörde, die Modalitäten der Gewährung des rechtlichen Gehörs festzulegen; sie hat jedenfalls für einen vernünftigen Ausgleich zwischen dem Interesse der Parteien an der Abgabe einer (weiteren) Stel