702 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. H. Abschnitt. Bundesgesetze. be~örbe aU 'betrQd)ten fei, nur für bie Ü'bergang~ber~aHniffe 'beim ~nfrafttreten be~ munbe~gefe~e~ au~gef:pt'od)m, nlfo für ben ~aU, mo nad) frügerem Vted)t bel' Eii~ bel' mel)örbe unb ba~ ;{)omiai{ bC$ ?Sebormunbeien ml~etltanberficlen, unb eine ~u~l)e9nung beß <Sa~eß auf bie ?Berl)ältniffe, mie fie fid) feit bem ~nfmfttreten beß munbeßgeie~eß unter beffen S)errfd)aft 'bieten, tft QU~ ben angefül)rten @rünben nUßgefd)loffen. S)at nCld) tlem @efagten t>ie jffiihtle @Clnber il)r le~te~ ;{)omiail in mecfenrieb gel)CI'bt, fo ift bQfel'bft ClUd) bie (§;r'bfd)Clft au eröffnen (?!trt. 23), unb bel' @emeinberCit weigert fid) mit Vted)t, bQß ?Ber~ mögen 3um moU3ug bel' (§;rbfolge an bie mel)örbe bon <surfee Cluß3ultefern. ;{)er Vtdurß tft bCll)er a'b3umeifcu. ;{)emnad) l)at baß munbeßgerid)t eifannt: :Der Vtefur~ mirb abgemiefen. IV. Organisation der Bundesrecbtspfiege. Organisation judiciaire federale. ?Bergt ~nr.108 u. :l09. Kompetenzüberschreitungen kantonaler Behörden. No 119. 703 Dritter Abschnitt. - Troisieme section. Kantonsverfassungen. Constitutions cantonales. ,Kompetenzüberscbreitungen kantonaler Behörden. - Abus de compätence des autorites cantonales. 119. Arret du 6 oetobre 1904, dans la cause Chappuis et Pequignot eontre Grand Conseil de Berne. Recours eontre un decret du Grand Conseil autorisant l'introduetion de la cremation par la poliee loeale. Empietement sur les droits du peuple 't - Loi bern. du 18 fevl'. 1874, sur l'organisation des cuHes, art. 3, al. 1. - Art. 53, al. 2 CF. Art. 6, chap.2 Const. bern. : Pouvoirs du Grand Conseil. Sous date du 24 mai 1904, le Grand Conseil du canton de Berne, apres une discussion approfondie et a une forte majorite, a adopte un decret, compIetant celui du 25 novembre 1876, sur les inhumations. Ce decret, publie dans la Feuille officielle du 7 juin 1904, N° 46, contient entre autres les dispositions suivantes : « Les communes ont le droit d'introduire ou d'autoriser la cremation. Toutefois, ce genre de sepulture ne pourra pas etre rendu obligatoire ..... II ne peut etre procede a l'incineration sans un pennis des autorites de police competentes. En cas de deces dont la cause n'est pas etablie, les autoxxx, L - 1904
704 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. 1II. Abschnitt. Kantonsverfassungen. rites ordonneront I'autopsie. La cremation se fait sous Ia surveiIlauce des organes de Ia police locale. . . . . » C'est contre ce decret que L. Chappuis, avocat ä DeIemont, et Ernest Pequignot, avocat ä. SaigneIegier, ont, en date du 26 juillet 1904, recouru au Tribunal federal, pour violation de l'art. 5 CF. A l'appui de leur conclusion, les recourants font valoir, en resume, les considerations suivantes : Le decret attaque constitue une violation des droits constitutionnels des citoyens bernois, en ce sens que les regles de droit prescrites par ce decret auraient du etre etablies sous forme de loi et etre soumises au vote du peuple, a teneur de l'art. 6, chiffre 2 de Ia Const. bern. du 4 juin 1893, lequel pose comme principe que toutes les matieres du droit rentrant dans le domaine cantonal doivent etre n3gIees par des Iois soumises au vote populaire, le Grand Conseil ne pouvant edicter des arretes d'execution (decrets) que sur la base des dispositions renfermees dans la loi elle-meme. Or, dans le canton de Berne, aucune loi n'autorise le Grand Conseil ä. elaborer un decret sur la cremation, pas plus qu'a accorder aux communes le droit d'introduire ou d'autoriser Ia cremation sur leur territoire. La seule loi qui peut etre invoquee en cette matiere est celle du 18 fevrier 1874, sur l'organisation des cultes, dont l'art. 3, al. 1 dispose que «les inhumations rentrent dans les attributions de la police 10cale ». Or le mot inhumation ne peut signifier que l'action de deposer un cadavre dans la terre, de l'enterrer; on ne peut, sans arbitraire, donner a ce terme le sens de cremation. Le legislateur bernois ne parIe que de l'inhumation; tout autre mode de sepuIture pour lui n'existe point, tant que le peuple n'aura pas vote une loi modifiant ce mode unique. Aucune loi bernoise n'autorisant le Grand Conseil a edicter par voie de decret des dispositions legislatives sur la cremation, le decret dont est recours a ete pris contrairement aux prescriptions formelles de I'art. 6 de Ia Const. cant. susvise, garantissant les droits et attributions que le peuple bernois s'est lui-meme conferes, comme autorite supreme en matiere Kompetenzüberschreitungen kantonaler Behörden. N° 119. 705 legislative; le decret attaque prive les citoyens d'exercer leur droit de collaboration a une loi, et en ce faisant, le Grand Conseil adepasse les limites de sa competence. Dans sa Reponse, le Conseil Executif conclut au rejet du recours, en invoquant en substance, les motifs ci-apres: TI n'est pas vrai de pretendre que le decret incrimine regle une matiere reservee a Ia Iegislation ; au contraire il repose sur une base legale et constitutionnelle. En effet, il se refere au decret du 25 novembre 1876 sur les inhumations dont il ne doit etre que le compIement; or Ie decret de 1876 s'appuie expresselIwnt sur l'art. 3 de la loi du 18 fevrier 1874 sur l'organisation des cultes, dispositions qui constituent des Iors egalement la base du nouveau decret de 1904. L'art. 3 precite parIe bien d'inhumation (Begräbnis), mais il ne s'ensuit pas que le Iegislateur ait voulu exclure par la Ia cremation, qui en 1874, date de la loi, en etait encore a ses debuts. Cette disposition ne regle pas ce qui a trait ä. la sepulture en soi, mais elle se borne a placer, d'une maniere generale, les inhumations dans les attributions de la police locale, et a garantir que nul ne peut etre prive d'nne sepulture conve~able pour cause d'opinion religieuse ou pour quelque autre cause que ce soit. Or les recourants eux-memes ne pretendent pas que cette garantie se trouve vioIee par le decret attaque. La loi ne reglant pas ce qui concerne les sepultures, il en re suIte que ce qui touche ä. l'introduction facultative de Ia cremation n'exige pas la promulgation d'une 10i sur ce mode particulier de sepuIture. - Le 1 er alinea precite de l'aft. 3 n'a pour but que de designer l'autorite competente en general en cette matiere, mais nullement de declarer l'inhumation, soit mise en terre du cadavre comme le seuI mode de sepulture antorise. Des le moment ou I'on doit ainsi reconnaitre a la police locale Ia competence d'edicter des dispositions dans ce domaine, le decret attaque ne cont~~nt qu'une definition plus detaillee de cette competence, et n Implique pas plus que le decret du 25 novembre 1876, une violation constitutionnelle. La cremation autorisee par le decret dont est recours n'est d'ailleurs que facultative, et ne
706 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. IIl. Abschnitt. Kantonsverfassungen. porte aucune atteinte aux garanties stipuMes ä. I'art. 3, a1. 2 de Ia 10i de 1874 sur l'organisation des cultes, et a l'art. 53, a1. 2 CF. Statuant sur ces {aits et considerant en droit : 1. - Il est hors de doute, et Ie Conseil Executif le reconnait sans difficulte dans sa reponse au recours, qu'en droit public bernois le Grand Conseil ne peut Iegiferer d'une maniere autonome par Ia voie de decrets, mais que ceux-ci ne peuvent, dans la regle, qu'edicter des mesures d'execution des lois proprement dites, dont l'adoption est subordonnee au vote du peuple. Il est des lors evident, et le Conseil Executif ne repudie pas davantage cette consequence, qu'il serait porte atteinte aux droits des citoyens toutes les fois que Je Grand Conseil reglerait par un decret une matiere devant faire l'objet d'une Ioi, et la soustrairait ainsi a. Ia sanction du vote populaire. 2. - La solution de la question soulevee par le recours depend en toute premiere ligne de Ia portee a attribuer ä. l'art. 3, a1. 1 precite de Ia Ioi sur l'organisation des cultes dans Ie canton de Berne, du 18 fevrier 1874, edictant que « les inhumations (Begräbniswesen) rentrent dans les attributions de la police locale" et notamment du point de savoir si cette disposition legale doit etre consideree comme autorisant exclusivement, comme mode de sepulture, la mise du corps en terre, et comme interdisant toute autre methode, - en particulier la cremation, - ayant pout but d'eloiguer les cadavres et d' en assurer l'innocuite. 3. - Cette question doit etre resolue negativement. Abstraction faite de ce que Ia prescription susvisee, la seule figurant en cette matiere dans une loi, ne vise d'une maniere generale qu' a. etendre les competences de Ia police Iocale touchant Ies sepultures, en subordonnant ä. cette autorite tout ce qui a trait ä. ce domaine, et non point d'introduire ä. cet egard un mode excIusif de tout autre, - il ne convient pas de donner au terme «inhumation» employe dans le texte franliais du susdit article, une interpretation aussi etroite que celle soutenue par les recourants. Cette disposition a, au contraire, manifestement pour but de trans- Kompetenzüberschreitungen kantonaler Behörden. No 119. 707 ferer a. un des organes de l'autorite dvile une competence qui avait reside jusqu'alors aupres des autorites eccIesiastiques, et non point d'imposer a Ia police 10cale un procede excIusif de sepulture. Il re suite au contraire de l'alinea 2 du meme article 3, disposant que nnI ne peut etre prive d'une sepulture convenable pour cause d'opinion religieuse ou pour quelque autre cause que ce soit, - que c'est bien le motif susindique qui a guide le Iegislateur; si Ie predit alinea 2 parle du «dmetiere commun ", c'est evidemment par la raison qu'a l'epoque de la mise en vigueur de cette Ioi, le seul mode de sepulture pratique etait celui de la mise en terre des corps. C'est, en particulier, certainement a tort que l'un des recourants a soutenu Iors des debats auquel le decret attaque a donne lieu au sein du Grand Conseil bernois, que pour que satisfaetion fut donnee aux dispositions de I'art. 3 susrappelees, un cadavre devait en tout cas etre mis en terre en premier lieu, sauf a etre incinere ensuite seulement, le cas echeant. En outre les diverses dispositions du reglement d'execution soit decret du 25 novembre 1876 sur Ies inhumations, invoquees par les recourants a l'appui de leur these, notamment les art. 11, 12, 16 et 22, qui ne parlent que d'« enterrement » des corps dans les cimetieres, ne sont pas decisives en faveur du recours, attendu que le predit derret n'est destine qu'a reglementer ce qui a trait au mode special de sepulture par voie de mise en terre des cadavres, a l'etablissement et a l'usage des cimetieres, mais qu'il n'a point en vue d'autres modes de sepulture, lesquels peuvent etre compris et peuvent rentrer dans le sens plus general du terme «Bestattung ", employe par le texte allemand de 1'art. 11 susvise, lequel est le texte original et dedsif en la matiere. Il resulte de ce qui precMe qu'en plaliant les «inhumations» dans Ia sphere des attributions de la police loeale, la loi de 1874 n'est pas partie de l'idee et ne saurait avoir pour effet de restreindre, d'une maniere absolue, a 1'« enterrement " proprement dit, les methodes d'elimination ou de destruction des corps a I'exclusion notamment de la cremation. 4. - Il n'est, au reste, pas hors de propos de rappeier
708 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. IH. Abschnitt. Kantonsverfassungen. ici, d'une part, le texte de I'art. 53, al. 2 CF, statuant que « le droit de disposer des Heux de sepulttf,re (Begräbnisplätze) appartient a l'autorite civile, et qu'el1e doit pourvoir ace que toute personne decedee puisse etre enterree decemment 1', et d'autre part, !'interpretation de cette disposition donnee par le Conseil federal dans son rapport du 20 novembre 1884 a l'Assemblee federale sur une petition tendant a obtenir que la cremation des cadavres soit permise. Le Conseil federal en effet declare, a ce sujet, expressement que « bien que la Constitution federale ne parle que de lieux de sepulture et d'enterrement dtkent, rien n'empeche la Confederation d'autoriser un autre mode de sepulture, pourvu que les conditions prevues a l'art. 53, al. 2 de cette Constitution soient remplies 1'. (Voir Feuille federale de 1884, vol. 4, p. 560.) Cette interpretation est ainsi identique a celle mise par le Grand Conseil bernois a la base du decret dont est recours. 5. - Il est incontestable qu'en plaliant, d'une maniere generale, par la Ioi de 1874 sur l'organisation des cultes, ce qui concerne les inhnmations dans la competence de la police locale, le legislateur entendait egalement conferer au Grand Conseil, a teneur de I'art. 6, chiffre 2° de la Constitution cantonale du 4 juin 1893, le droit de prendre les decrets necessaires a l' execution de la predite loi. Le Grand Conseil a use d'abord, en effet, de cette faculte en promulguant le decret du 25 novembre 1876 sur les inhumations, et il n'a fait que l'exercer encore en adoptant le decret du 24 mai 1904 incrimine par les recourants. En ce faisant, la dite auto rite n'a pas outrepasse les limites de sa competence, ni porte atteinteaux art. 6 de la Constitution cantonale et 5 de la CF, . - cela d'autant moins que le decret attaque, loin d'imposer aux communes la cremation, se borne a leur conferer le droit de l'introduire ou de l'autoriser, en reservant expressement que ce genre de sepulture ne pourra pas etre rendu obligatoire et en le soumettant d'ailleurs atout un ensemble de conditions et de restrictions. 6. - II se justitie enfin de faire remarquer que la question Kompetenzüberschreitungen kantonaler Behörden. N° 120. 709 soulevee par le recours touche au domaine du droit public du canton de Berne et appelle en particulier l'interpretation d'nne disposition legale en cette matiere; que cette interpretation teIle qu'elle resulte du decret attaque, n'est atout le moins pas incompatible avec les textes dont il s'agit, et qu' en considerant ä. une tres forte majorite le dit decret comme une simple mesure d'execution de la loi de 1874 sur l'organisatioD des cultes, le Grand Conseil n'a pas meconnu les droits du peuple, pas plus qu'il n'a commis UD deni de justice. Par ces motifs, Le Tribunal federal pronoDce: Le recours est ~karte. 120. Urteil t)om 23. illot)emuer 1904 in ~ad)en ~d)etrer"~Ünem'tnn unb stonforten gegen @ro13en ~at ~t. @aUen. Rekurs gegen ein G-rossratsdekret (betl'. RegelungdlJ'f Wassel'zins{rage), dlLrch das ein Gesetz in vl3'r{assungswidriger Weise abgeändert worden sein soll. Legitirnation zum RekltrS, Art. 178 Ziff. 2 OG. - A·rt. 4 ~l. 5 BV. Art. 18, 45, 46 litt. e, 47, 54, 55, 65 und 101 KV von St. Gallen. Vollziehung oder Abändentng des Gesetzes vom 23. Novernber 1893 betr. elie Benützung 'Von Gewässffrn eltlrch den angefochtenen Beschluss'! - Verletzung der Rechtsgleichheit '! A. ,J'n 9{u~fü~rung Mn ~rt. 18 ber fantonalen merfaffung erHeB ber @ro!3e :Jeat beß stantonß ®i. @aUen um 23. illo" ),)emuer 1893 ein ,,(Mefe~ ülit'r ~enü~ung )')on @croäffern", baß, nlld)bem ein ~ege~ren um molfßaliftimmung in ber ~nf:prud)s::: frift bom 1. biß 31. :Deaemuer 1893 nid)t geftellt roorben, au::: folge <trtliinmg beß !Regierung~rate~ am 1. ,J'anuar 1894 in straft trat. 2aut beffen ~rt. 1 unterfte'gen fämtfid)e im @euiete be~ stanton~ ®t. @aUen lie~nbIid)en ~lüffe, ~äd)e unb ®een bem ~ogeitßred)te beß ~taate~ unb unterliegt t~re ~enütung all