516 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. lU. Abschnitt. Kantonsverfassungen. Dritter Abschnitt. - Troisieme section. Kantonsverfass ungen. Constitutions cantonales. Eingriffe in garantierte Rechte. - Atteintes porte es ades droits garantis. 88. Arrel du 13 juillel 1904, dans la cause Fincks contre Conseil d' Etat de Fribourg. Inviolabilite de la propriete, Art. 12 Const. frib. - Restriction illegale du droit de bä.tir. Loi (frib.) sur les routes, du 23 nov. 1849, Art. 126, 98, 99, 100. Alignement et plan d'alignement. Le recourant Henri Fincks, ferblantier a Bulle, a achete de la commune de Bulle, aux encberes publiques, un terrain ä batir designe sous l'art. 1407 B du cadastre de cette ville, et situe sur le cöte sud de la fue de la Condemine. L'acte d'acquisition du 15 avril 1901, reproduisant un.e clause des eonditions d'encberes, stipule que « I'acquereur a l'obligation de batir sur la place art. 1407 sise devant le batiment actuel N° 1443, et cela a la limite de la route teIle qu'elle a ete tracee par le verbal du commissaire Gapaoy et portee au plan cadastral. Le nouveau batiment devra etre sous toit dans un delai de trois a.ns. » Sur le plan general d'alignement pour la ville de Bulle, adopte par le Conseil communal le 23 septembre 1901 et Eingriffe in garantierte Rechte. N° 88. 517 approuve par le Conseil d'Etat du canton de Fribourg le 24 decembre 1901, le trace de la rue de la Condemine est limite du cöte sud par uo trait rouge qui, d'apres la legende explicative, indique l'alignement des nouvelles constructions ; du cöte nord, le plan prevoit un trottoir de deux metres , figure par deux traits rouges. Dans le courant de l'annee 1903, trois autres proprietaires avaient projete d'elever sur leurs terrains, sis aussi sur le eöte sud de la rue de la Condemine, des batiments dont les fa<;ades devaient etre placees sur l'alignement indique par le plan communal, c'est-a-dire a la bordure meme de la voie publique. Leurs plans avaient ete approuves sans observation par l'autorite communale et par la prefecture. Toutefois a la suite des reclamations elevees par divers voisins qui demaodaient l'appIication de 1'art. 126 de la loi sur les routes, les trois proprietaires interesses avaient consenti areporter la fa<;ade de leurs bätiments a trois metres en arriere du bord de la chaussee. Le recourant Fincks, ä son tour, projeta de construire une maison de rapport sur le terrain acquis par lui de la commune de Bulle, et conformement a l'alignement trace sur le plan communal, soit a la limite de la voie publique. Il sonmit ses plans, au point de vue des prescriptions legales sur la police du feu, a l'examen de la commune de Bulle et de 1a Prefecture de la Gruyere ; l'autorite communale donna son approbation, mais la prefecture a raison de la solution donnee a la question d'aIignement dans 1e cas precedent, ne crut pas pouvoir donner son autorisation; elle demanda une direction au Conseil d'Etat, auquel les trois proprietaires voisins prementionnes et vingt autres citoyens adresserent ensuite une requete, protestant contre la construction projetee par Fincks a la limite· de la voie publique, et demandant I'appIication stricte de l'a1't. 126 de la loi sur les routes. Par arrete du 20 janvier 1904, le Conseil d'Etat du canton de Fribourg a statue ce qui suit : «Le Preiet de la Gruyere ast invite a accorder son approbation aux plans de construction elabores par MM. Chessex et ChamoreI-Garnier, archixxx, L - 1904
518 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. III. Abschnitt. Kantonsverfassungen. tectes a. Lausanne; et presentes par M. Henri Fincks, maUre ferblantier aBulie, en y mettant la condition que les fa<;ades soient placees a trois metres de distance, au moins, des limites de la voie publique. » Cet arret6 se fonde, en particulier, Suf les motifs ci-apres: Les trois proprietaires qui ont construit le long de la l'ue de la Condemine sur un terrain que leur a cede M. Fincks, se sont soumis a la prescription de l' art. 126 precite de Ia loi sur les routes, stipulant entre autres qu' « il ne peut etre construit aucun batiment neuf a une distance moindre de dix pieds des limites d'une route. » Cette disposition regit aussi les routes dans l'interieur des villes ; elle se justitie plus encore pOllr la voie publique qui passe entre deux rangees de maisons, dans une agglomeration populeuse. La defense de l'art. 126 est absolue ; Ie meme principe, du reste, est observe pour l'elargissement des routes cantonales, par la loi de 1863, qu'il s'agisse ou non de l'interieur d'une ville on d'un village. C'est donc avec raison que 1e Prefet de Ia Gruyere a soutenu que 1e batiment projete par M. Fincks devait etre recule de trois metres des Ia limite de la chaussee prevue dans le plan d'alignement. Le recourant et la co mmune de Bulle n'avaient pas le droit de deroger aces pl'incipes par leur convention du 15 avril 1901, au cas OU ils en auraient eu l'intention. Le Conseil d'Etat, comme autol'ite superieure sur les routes, n'a point a se preoccuper, en l'etat, de Ia condition de vente qui assujettit M. Fincks a. l'obligation de batir sur la place art. 1407 B, et a la limite de la route, ni de la portee et des consequences de cette clause pour les parties contractantes. C'est contre cet arn~te que sieur Fincks adepose en temps utile un recours de droit public au Tribunal federal, concluant a ce qu'illni plaise annuler le dit arrete, comme pris en: violation de l'art. 12 de la Const. cant. garantissant I'inviolabilite de Ia propriete, ainsi que d'autres dispositions constitutionnelles et legales reglant l'autorite des communes et les competences du Conseil d'Etat. A. l'appui de ces conclusions, le recourant fait valoir en resurne ce qui suit : Eingriffe in garantierte Rechte. N' P8. b19 L'arrete attaque a pour effet de diminuer notablement Ia valeur des terrains a batir appartenant au recourant; Ia place devient insuffisante, la fa<;ade principale de Ia maison doit etre reportee de 1a grande route dans la rue laterale de la Condemine; il faudra modifier completement les plans primitifs, et les rerluire considerablement comme dimensions. Rien n'autorise le Conseil d'Etat a annuler la decision prise par la commune de Bulle, soit l'approbation des plans presentes par le recourant. Le Conseil d'Etat a d'ailleurs approuve le plan d'alignement le 24 decembre 1901; ce plan une fois revetu des autorisations necessaires, devient une espece de loi, puisqu'il presente un caractere obligatoire pour tous. Si plus tard il vient a etre modifie, cela doit etre sans prejudice des droits acquis, et non sans que leurs detenteurs soient indemnises ; or l'Etat de Fribourg n'entend pas indemniser le recourant; il n'a pas Je droit d'imposer a la commune cette obligation, qu'il n'a pas voulu assumer lui-meme. Enfin la loi speciale sur les routes ne prevoit nulle part que les maisons urbaines doivent et1'e en retrait de trois metres sur Ia chaussee. Contrairement a une allegation formulee par le Conseil d'Etat, l'alignement prevu dans la loi a pour hut de fixer la limite du terrain abatir. Dans sa reponse, le Conseil d'Etat de Fribourg conclut au rejet du recours. TI s'attache a etablir qu'il n'a commis aucune violation des articles constitutionnels invoques dans le pourvoi. TI cherche a demontrer de plus fort que l'art. 126 de la loi sur les routes s'applique aus si bien aux routes co mmunales qu'aux routes cantonales, et qu'il n'y a aucune distinction a. faire, a ce point de vue, entre les routes qui traversent les villes et celles qui ne les traversent pas. C'est la commune de Bulle qui aurait du obliger Fincks, en rectification d'une clause de l'acte de vente du 15 avril 1901, a construire dans le sens de l'alignement des constructions Bertschy, Boschud et Bernasconi; au lieu de cela, elle ne cherche qu'ä, echapper aux consequences que cet acte pourrait entrainer a son prejudice. Au reste le Conseil d'Etat areserve expressement la question de droit prive qni pourrait etre debattue entre la commune de Bulle et M. Fincks du chef de la vente
520 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. III. Abschnitt. Kantonsverfassungen. du 15 avril 1901 et de la clause speciale qui s'y trouve COlltenue. Les art. 52 et 76 de Ia Constitution cantonale n'ont relju aucune atteiote par l'arrete attaque. Le Prefet, la Direction des Travaux publics et Ie Conseil d'Etat ont non seulement Ie droit, mais I'obligation de s'occuper des questions de voirie d'alignement de rues et d'amenagement de constructions.' Le Conseil d'Etat est reste dans Ia limite stricte de ses attributions en prononljant comme il l'a fait. Les constructions anterieures de Bertschy et consorts necessitaient le retrait de Ia fa\{ade Fincks projetee, a trois metres de Ia voie publique ; au reste jusqu'au commencement des travaux de construction, l'administration est en droit de reviser ou de reformer un plan d'alignement reconnu errone ou defectueux. Stat1tant sur ces (aits et considerant en droit: 1. - (Competence.) 2. - Au fond, Ie recours s' appuie principalement sur Ie motif que le droit de propriete du recourant, garanti par l'art. 12 de la Constitution du canton de Fribourg, serait viole par la decision du Conseil d'Etat. A l'examen de cette qnestion, il apparait tout d'abord comme certain que le droit de batir, compris dans Ie droit de propriete (Cc fribourgeois art. 464 et 470) jouit de Ia meme garantie constitutionnelle que ceIm-ci. Ensuite, le Tribunal federal a reconnu a plusieurs reprises qu'il etait porte atteinte ä. ce principe constitutionnel toutes les fois qu'une autorite administrative imposait une restrietion ä. l'exercice du droit de propriete, particulierement au droit de batir, sans que cette restriction fut justifiee par Ia Ioi. (Voir les arrets Mourlevat c. Fribourg, du 1 er juin 1904 *; Charriere-Vuagnat c. Geneve, Rec. off. XXIX, 1, p. 394 ; Decroux c. Fribourg, ibid. XXVIII, 1, p. 360, et les precedents rappeies dans ce dernier arret.) En l'espece, le recourant pretend constrmre ä. Ia limite de son terrain, au bord de Ia voie publique; Ie Conseil d'Etat, de son cöte, pretend l'en empecher et l'obliger a retirer Ia * No 58, p. 332 et suiv. de ce volume. Eingriffe in garantierte Rechte. No 88. 521 construction projetee ä. trois metres en arriere de Ia dite voie publique. Cette decision constitue evidemment une restriction ä. l'exercice du droit de propriete ; elle doit donc, pour etre valable, reposer sur une base legale. Le Conseil d'Etat a fonde son arrete sur l'art. 126 de Ia Ioi fribourgeoise sur les mutes du 23 novembre 1849, aux termes duquel il ne peut etre construit aucun batiment neuf a une distance moindre de dix pieds (3 metres) des limites d'une route. Mais cette prescription, inscrite dans Ie chapitre IX, de Ia police des routes, doit etre mise en regard d'autres dispositions de la meme loi, qui regissent les constructions elevees dans les rues des villes, et qui so nt edictees dans le chapitre VI des rues. L'art. 98 pose en principe que tout l'espace compris entre les constructions alignees ä. droite et a gauche d'une rue est, de plein droit, affecte primitivement au sol de cette roe et en fait partie. L'art. 99 statue que Ie conseil communal de chaque ville doit dresser un plan d' alignement des rues existautes, ainsi qu'un plan prealable en cas de construction de nouvelles rues, et que ces plans sont soumis au Conseil d'Etat. L'art. 100 dispose qua nul ne peut entreprendre, retablir ou reparer aucune construction sur ou joignant Ia voie publique sans avoir prealablement demande et obtenu l'alignement de l'autorite communaIe, sous peine de demolition ; l'alignement doit etre donne par ecrit, et il y a recours au prefet de Ia decision du conseil communal. Ces dispositions qui soumettent les constructions urbaines a un alignement fixe pour chaque rue specialement, so nt en divergence evidente avec l'art. 126 qui impose aux batiments une distance uniforme de dix pieds des Iimites de la route; comme il n'est pas presumable que Ia loi soit en contradiction avec elle-meme et pose pour le meme cas deux regles contraires, i1 faut admettre, conformement aux principes de l'interpretation que Ia norme speciale des art. 99 et ~OO s'applique aux rues des villes, de preference et a l'excluslOn de la norme plus generale de l'art. 126 qui s'applique aux routes ordinaires. La loi soumet ainsi la situation des bätiments par rapport aux voies publiques, a deux regimes difIe- •
52'J A. Staatsrechtliche Entscheidungen. III. Abschnitt. Kantonsverfassungen. rents, selon que les constructions se trouvent dans les villes ou hors des villes ; dans le premier cas la construction doit etre placee sur l'alignement am~te par les autorites competentes en execution des articles 99 et 100; dans le second le bätiment doit etre tenu a la distance fixee par l'art. 126' soit a dix pieds de la route. Comme la construction du recou~ rant devait etre situee dans une rue de ville dotee d'un plan d:alignement, ~'eta.it l'alignement fixe par l'edilite, et non la distance de diX pieds de la voie publique, qui devait faire r~gle pour l'emplacement du bätiment; or l'alignement de ce co te de la rue de la Condemine formait suivant le plan cadastral une seule et meme ligne avec Ia limite de la voie publique ; Ie recourant avait des lors le droit de batir sur cette ligne, et Ia loi ne permettait pas de Pen empecher. 3. - Le Conseil d'Etat, a Ia verite, entend par alignement et par plan d'alignement, au sens des art. 99 et 100 precites, non Ia tigne des constructions mais exclusivement Ia I~mite de l~ voie pU?lique ; il conclut' de la que l'art. 126 regIt seul et dune mamere absolue la ligne des constructions a.la ville comme a Ia campagne, et que par consequent I~ distance de dix pieds de la voie publique est obligatoire aussi pour.les constructions dans les rues des villes. Ni le texte, ni Ia raison naturelle de Ia loi ne justifient toutefois cette interp;e:ation. Vart. 99 en ordonnant l'etablissement d'un plan ~ alIgnement des rues existantes, ainsi qu'en cas de construcbon de nouvelles rues, - rart. 100, en imposant l'alignemen~ com~unal ä. toute construction sur ou joignant Ia voie publique, visent clairement Ia position des bä.timents. Il resuIte d'aiIleu!s de ~'art. 98 que tout l'espace compris entre les c.onstructions. alIgnees ä. droite et ä. gauche d'une rue fait ~a~tie de celle·CI, ce qui revient a dire que dans Ia regle la lImIte de Ia rue est formee par la ligne des constructions. Et quant a la raison de ces dispositions, elle doit etre chercMe d~ns cette consideration que la relation entre Ia voirie pubhqu.e. et les. constructions particulieres se presente dans des condltIons differentes et doit etre traitee autrement dans les villes que dans les campagnes i ici c' est la largeur de la Eingriffe in garantierte Rechte. N° 88. 523 route et la liberte de ses abords,la, c'est la disposition reguliere des maisons que 1'on a surtout en vue i Ia regle de la distance de trois metres de la voie publique, en outre, constituerait dans une ville une restrietion du droit de propriete beaucoup plus onereuse qu'a Ia campagne; des distinctions analogues se retrouvent dans Ia plupart des legislations. Si un doute pouvait exister sur Ia signification de l'alignement et du plan d'alignement en l'espece, il serait leve par le plan lui-meme, ou Ia ligne unique tracee a Ia limite de la rue de Ia Condemine est designee expressement dans la legende comme l'alignement des nouvelles constructions; la commune de Bulle qui a dresse ce plan et le Conseil d'Etat qui l'a approuve, entendaient donc bien fixer par la Ia ligne sur Iaquelle les batiments ä. venir pouvaient et devaient etre places. C'etait dans le meme esprit sans doute que Ia commune de Bulle faisait inserer dans I'acte de transfert du terrain vendu par elle au recourant, Ia clause par laquelle celui-ci s'enga- 'geait ä. construire son nouveau batiment a Ia limite de Ia route tracee par Ie verbal du commissaire Gapany et portee au plan cadastral. 4. - Les articles 22, 23, 24 et 25 de Ia loi du 5 decembre 1863, cites par le Conseil d'Etat, n'apportent aucun appui a son interpretation, car d'une part, cette loi n'a modifie celle du 23 novembre 1849 qu'en ce qui concerne les routes cantonales (Chapitre II, art. 6 a 48), laissant intacts les artic1es relatifs aux routes communales et aux rues, et, d'autre part, ces nouvelles dispositions ne statue nt rien en ce qui concerne l'alignement des constructions; Part. 24 etablit meme une regle particuliere, au point de vue du relargissement des routes (cantonales), pour les batiments qui se trouvellt dans l'interieur d'une ville ou d'un village. TI est sans interet, enfin, de rechereher dans queUe mesure et sous quelles conditions l'administration est en droit de reviser ou de reformer un plan d'alignement reconnu errone ou defectueux, car le plan d'alignement de Ia rue de Ia Condemine n'a pas ete rapporte et est encore en vigueur; Ia question tranchee par le Conseil d'Etat n'etait pas de sa-
524 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. III. Abschnitt. Kantonsverfashungen. voir si ce plan etait valable en lui-meme ou non, mais si c'etait ce plan ou rart. 126, qui devait faire regle pour l'emplacement du batiment Fincks. Le fait que d'autres proprietaires avaient renonce volontairement a se prevaloir du plan d'alignement pour leurs constructions, n'etait naturellement d'aucune portee en droit a l'egard du recourant. 5. - TI resulte de ce qui precMe que l'arrete attaque a restreint, sans y etre autorise par la loi, le droit de proprieM du recourant, et qu'il a par la meme porte atteinte a Ia garantie constitutionnelle de ce droit ; le dit arrete ne peut des lors etre maintenu. Par ces motifs, Le Tribunal federal prononee: Le recours est declare fonde, et l'arrete du Conseil d'Etat du canton de Fribourg, en date du 26 janvier 1904, invitant le Prefet de Ia Gruyere a aecorder son approbation aux plans de construction elabores pour le reeourant par les architectes Chessex et ChamoreI, a Lausanne, en y mettant Ia condition que les fa(Jades soient placees a trois metres de distance au moins des limites de la voie publique, - est declare nul et de nul ef1'et. J. Staatsverträge über civilrechtl. Verhältnisse. - Mit Frankreich. N° 89. 525 Vierter Abschnitt. - Quatrieme section. Staatsverträge der Schweiz mit dem Ausland. - Traitcs de la Suisse avec l' etranger. " .. " I. Staatsverträge über eivilreehtliche Verhältnisse. - Traites concernant les rapports de droit eivil. Vertrag mit Frankreich vom 15. Juni. 1869. - 'l'raite avec 1a Francs du 15 juin 1869. 89. UtteH l)om 29. <se:ptember 1904 in 6ad)en @a(ula gegen 18aumann & ~ie. Erlass eines A1Testbefehls in der Schweiz gegen einen Tunesiu. Kann ein Tunesier sich auf den obcitierten Gerichtsstandsvertrag berufen? - Französisch-schweizerische Uebereink1.lnft betr. die Regelung der Beziehungen zwischen d<'r Schweiz 'und Tunis, vom 14. Oktober 1.896,' Dekret des Beys von Tunis vom 1. Februar 1897 betr. Ausdehnung des Gerichtsstandsvertrages auf Tunis. Te1'titoriale und nationale Beziehungen des Gerichtsstandsve-rtrages. A. ~ie j),MurßbeUagten 3a~ften am 28. ;Juni 1904 auf SSe~ trei6ung hCß fRefunenten, her in S))carfeiITe mo~nt Utt) tuneilfd)er Untertan fit, anß ?Setreibungßawt ?Sem 7388 ljr. 5 ~t~. unb etmirften gleid)3citt9 beim @erid)t~+,räfibenten II in 18ern einen ?!(neft auf biefen .l8etrag gegen ben metumnten a(~ <S~ulbner,