294 Staatsrechtliche Entscheidungen. Hf. Abschnitt. Kant()nsverfassungen. Dritter Abschnitt. - Troisieme section. Kantonsverfassungen. Constitutions cantonales. Eingriffe in garantierte Rechte. Atteintes portees ades droits garantis. 48. Arret du 11 mai 1898, dans la cause Butticaz et Wellenberg. Inviolabilite de la propriete, art. 6 Constitution vaudoise, expropriation pour cause d'utilite publique. Application subsidiaire de l'art. 5 loi federale sur l'expropriation '1 Motifs de nature esthetique pour justifier une expropriation. Les recourantes, dames Jeanne Butticaz et veuve Henriette Wellenberg sont proprietaires au N-O et au pied du Grand Pont, dit Pont Pichard, a Lausanne, de plusieurs parcelles d'immeubles, contigües, sur lesquelles se trouve entre autres une maison. Le 16 mars 1896, les recourantes ayant demande l'ouverture d'une enquete pour la construction d'une autre maison sur leur dite propriete, un profilement fut exige, d'ou il resulta que le batiment projete devait depasser considerablement le niveau du Grand Pont. Apres le depot du projet de batisse, et apres qu'une petition eut ete deposee au pr es du Conseil communal contre Eingriffe in garantierte Rechte. No 48. 295 l'execution de ce projet, menaliant de masquer entieremen.t Ia vue dont on jouit depuis le Grand Po nt et Montbenon sur la ville et Ia cathedrale, une interpellation fut soulevee au sein de la dite autorite contre le projet en question. La Municipalite repondit qu'elle verrait de quelle maniere elle devrait intervenir pour empecher cette construction, et elle communiqua cette opposition aux proprietaires, par lettre du 11 avril 1896. En meme temps la Municipalite decida de demander au Conseil d'Etat l'expropriation, pour cause d'utilite publique, d'une servitude empechant de construire sur les terrains en question des batiments depassant la hauteur du Pont Pichard. En outre la meme auto rite prit en consideration la petition par la quelle 167 citoyens protestaient contre l'execution de la bätisse projetee. Le 24 avril 1896 le Conseil d'Etat accorda une autorisation provisoire en vue de la constitution, par voie d'expropriation, d'une servitude non altius tollendi dans le sens des propositions faites par la Municipalite. L'indemnite a payer de ce chef aux proprietaires fut fixee eventuellement, ensuite d'expertise, a 53000 fr., et, plus tard, ensuite d'entente amiable entre parties, a 56 000 f1'. Par son preavis des 23/26 avril 1897, la Municipalite concluait a et1'e autorisee par le Conseil communal a ratifier cette promesse de cession de servitude. Cette derniere autorite toutefois, sur le vu d'une nouvelie petition lui demandant d'exproprier entierement les terrains dont il s'agit dans le but de s'assurer aussi un emplacement pour marcM couvert avec salle de vente, decida, dans sa seance du 14 juin 1897, de ne pas entrer en matiere pour le moment sur le preavis de la 1YIunicipalite et d'inviter celle-ci ademander l'autorisation de proceder a une expropriation eventuelle de toute la propriete Butticaz et Wellenberg. Par arrete du 22 juin 1897, le Conseil d'Etat de Vaud accorda a la Municipalite de Lausanne l'autorisation de proceder a une estimation eventuelle de l'ensemble de la dite propriete, et la Commission d' estimation l' evalua a 160000 fr. XXIV, 1 - 1898 20
296 Staatsrechtliche Entscheidungen. III. Abschnitt. Kantonsverfassungen. Cette estimation n'est toutefois pas definitive, un recours ayant ete interjete, aupres de l'autorite judiciaire competente, au sujet du chiffre de I'expropriation. Dans sa seance du 15 novembre 1897, le Conseil communal, sur proposition de la Commission, et sur preavis conforme de la Municipalite, autorisa cette derniere a poursuivre l'expropriation de la totalite des immeubles Butticaz et Wellenberg, et, ensuite de cette decision, le Conseil d'Etat presenta au Grand Conseil, dans sa seance du 20 du meme mois, un projet de decret dans ce sens, rendant obligatoire et definitive l'estimation eventuelle faite en vertu de l'arrete du 22 juiu precite, sous reserve des droits de re co urs des parties aupres des tribunaux competents. Par decret du 1 er decembre 1897, le Grand Conseil autorisa la Municipalite de Lausanne a prononcer a titre definitif I'expropriation totale, pour cause d'utilite publique, des immeubles Butticaz et Wellenberg, sous reserve que ceuxci ne pourront etre aftedes qu'ä. un service public. C'est contre ce decret que les dames Butticaz et Wellenberg ont forme en temps utile un recours de droit public au Tribunal federal, concluant ä. ce qu'il lui plaise annuler le dit decret pour violation de I'art. 6 de la Constitution vaudoise, garautissant l'inviolabilite de la propriete, rapprocM des art. 346 Ce. vaudois et 5 de la loi vaudoise du 22 mai 187(} sur la police des constructions. Dans leur reponse, l'Etat de Vaud et la commune de Lausanne concluent au rejet du recours. Statuant sttr ces faits el considerant en droit : 1. - Les recourantes estiment que le decret attaque viole tout d'abord la Constitution cantonale, par le fait que le Grand Conseil, dans le dit decret, n'a pas indique, soit specifie positivement quel etait l'interet public, en vue duquel l'expropriation etait ordonnee, ce qui avait toujours eu lieu dans des decrets analogues. 11 faut reconnaitre que la specification dont il s'agit ne se trouve point dans le decret dont est recours, lequel se borne ä. declarer, d'une maniere generale, que l'expropriation des Eingriffe in garantierte Rechte. N° 48. 297 immeubles des recourantes est prononcee pour cause d'utilite publique. L'absence de specification signalee ne peut toutefois impliquer une violation constitutionnelle. attendu que l'art. 6 de la Constitution cantonale, invoque par le recours, ne contient aucune disposition speciale dans ce sens, et qu'aucune loi cantonale n'a ete citee, en vertu de laquelle une specification semblable serait necessaire. L'art. 6 susvise se borne ä. statuer, ä. cet egard, que la loi ne peut exiger l'abandon d'une propriete que moyennant une juste et prealable indemnite, et ponr cause d'interet public legalement constate. 11 y a lieu des lors seulement de rechel'cher si dans l'espece. la garantie constitutionnel!e formuIee en ce~ termes a subi une atteillte par le fait du decret incrimine. 2. - Les recourantes partent manifestement de l'idec que la commune de Lausanne ne demande l'expropliation totale des immeubles dont- il s'agit que dans un but de speculation ou tout au moins d'interet financier, et par consequent prive, parce qu'elle estime faire une meilleure affaire , en requerant cette expropriation, qu'en payant une somme de 56 000 fr. a titre d'indemnite pour la seule constitution d'une servitude de hauteur (non altius tollendi) sur les dits fonds. On pourrait se demander en effet si, d'une maniere generale et en principe, il y a lieu d'admettre le droit de l'Etat ou d'une commune d'exproprier, lorsque des interets fiscaux ou financiers sont seuls en jeu. Dans l'espece l'Etat de Vaud et la commune de Lausanne concMent que pour justifier une expropriation, l'existence d'un interet public dans le sens etroit de ce terme est indispensable, mais qu'en outre, dans le cas Oll la constitution d'une servitude exigerait une depense hors de proportion avec la valeur de l'immeuble aasservil', l'expropriant doit etre mis au benefice du droit « d'extension, ~ c'est-a-dire de la faculte de demander l'expropriation totale. A l'appui de cette opinion, I'Etat et la commune affirment que ce droit resulte de la jurisprudence tres generalement suivie, ainsi que les principes admis en matiere d'expropriation, et qu'il a trouve, au moins implicitement et
298 Staatsrechtliche Entscheidungen. III. Abschnitt. Kantonsverfassungen. par analogie, sa consecration dans l'art. 5, precite, de la loi federale dn 1 er mai 1850. Ce point de vue n'est toutefois point admissible, et le decret attaque ne se justifie pas, en presence de l'art. 6 de h Constitution vaudoise, en tant que fonde sur ce pretendu droit d'exteusion. La reponse n'a pas demontre, mais eHe s'est bornee a affirmer que ce droit repose sur un principe generalement admis, tandis qu'en realite il est inconnu a la plupart des Iegislations cantonales et etrangeres. L'art. 5 de la loi federale contient ä la verite une disposition speciale dans ce sens, mais elle n'est applicable qu'en matiere d'expropriation par la Confederation (meme loi art. 1), et elle ne saurait l'etre dans le cas actuel, ou l'expropriation est prononcee par les autorites eantonales, alors qu'il n'existe dans le eanton de Vaud aueune IegislatiQn speciale sur la matiere, et par eonsequent aueune prescription g.e la nature de eelle edietee dans l'art. 5 de la loi federale preeitee; les art. 345 et 346 Ce. de Vaud qui seuls reglent la matiere, ne eonsaerent aucunement un droit d'extension en faveur de l'expropriant, soit de l'entrepreneur, et rien ne vient ä l'appui de l'opinion, soutenue par les opposants au reeours, que les dispositions de la loi federale doivent trouver leur applieation ä. titre subsidiaire dans le eanton de Vaud. Rien ne peut faire penser que, dans l'espece, le Grand Conseil a aeeorde l'expropriation du ehef du principe de l'extension, et, l'eut-i! meme voulu, il eut fallu au prealable pour introduire un prineipe de droit nouvean touehant les restrictions a la propriete, ou bien un acte Iegislatif special, ou bien modifier les art. 345 et 346 precites du Ce. vaudois sur la matiere, ee qui n'a point eu lieu dans le cas present. En tout cas, pour qu'en l'absellce d'une loi cantonale sur la matiere la loi federale puisse etre appliquee a titre subsidiaire, il serait necessaire que l'autorite legislative du canton eut autorise expressement eette application, ou tout au moins que celle-ci resultat d'une pratique eonstante des tribunaux; 01' ni l'une ni l'autre de ees eonditions ne se trouvent realisees eil l'espeee, ou la Commission du Grand Conseil n'a pas meme mentionue le Eingriffe in garantierte Rechte. N' 48. 299 pretendu droit d'extension comme un motif pouvant justifier l'expropriation requise. 3. - Les motifs reels sur lesquels repose l'autorisation d'expropriation des immeubles des recourantes sont bases: a) sur des considerations de nature estMtique (obstacIes apportes a la vue sur la ville et- a la circulation sur le Grand Pont) ; b) sur l'absence de terrains disponibles, dans le centre de la ville, pour la construetion de batiments d'utilite publique ; c) sur l'eventualite prochaine d'un nouveau relargissement du Grand Pont, lequel ne pourra etre execute que du eOte de la propriete des reeourantes. En ce qui concerne la question de savoir si une expropriation prononeee par ces motifs implique une violation des principes eonstitutionnels garantissant l'inviolabilite de la propriete, le Tribunal federal, dans une pratique constante, est toujours parti de l'idee que, dans la regle, e'est en premiere ligne aux aulorites cantonales, le mieux placees a eet effet, qu'il appartient de decider si une entreprise est d'interet publie. Cet interet public doit, a la verite, aux termes de Fart. 6 de la Constitution cantonale, etre « Iegalement eonstate :p e'est-a-dire par un aete emane du Grand Conseil de Vaud. Ce n'est que dans le cas ou cette autorite aurait prononee l'expropriation pour des motifs autres que l'interet public, et en pretextant seulement ce dernier pour atteindre, en realite, un but fiscal interesse, ou pour favoriser pecuniairement des tiers, que l'intervention du tribunal de eeans se justifierait. (Voir Bec. on: arrets du Tribunal federal en les causes Brunner, III, page 88; Commune de Nettstall, IV, page 611 ; Christ, V, 212, etc.) En partant de la, il y a lieu de reehereher si le decret attaque comporte une appIication abusive du droit d'expropriation. 4. -- Cette question doit reeevoir une solution negative. En effet: a) en ce qui coneerne d'abord les considerations de nature esthetique invoquees, c'est en s'inspirant de l'interet bien
000 Staatsrechtliche Entscheidungen. IH. Abschnitt. Kantonsverfas~ungen. entendu de Lausanne comme ville d'etrangers que les autorites communales se sont opposees a une Mtisse qui aurait masque en grande partie Ia vue si reputee du Grand Pont. Dans son rapport sur le decret Ia Commission du Grand Conseil l'a reconnu a son tour, en declarant qu'a ses yeux « l'Etat a droit d'empecher des constructions qui denaturent l'embellissement d'une ville. » Or, comme l'a deja reconnu le Tribunal federal, ces considerations d'esthetique suffisent ä. elles seules pour justitier une expropriation pour cause d'interet public, ä. la seule condition que cet interet soit reel, et non point seulement pretexte ; dans le cas particulier l'interet majeur qu'il y a pour Ia ville de Lausanne a ne pas voir mutiler un de ses plus beaux aspects n'a pas ete serieusement conteste. (Voir arret du Tribunal federal en la cause Nmgeli, 19 avril 1884, BeG. off. X, page 239, 241, 244.) Ce premier motif suffirait deja pour reduire ä. neant le grief d'inconstitutionnalite, formule a l'encontre du decret attaque ; le recours apparait dejä, de ce chef seul, comme mal fonde: b) Le manque, dans la partie centrale de la ville, de terrains disponibles aptes ä. recevoirles divers Mtiments publics susmentionnes, justifiait egalement l'opposition des autorites communales, lesquelles, seI on le rapport de Ia Commission du Grand Conseil, dejä. eite, ont fait amvre de prevoyance et de sagesse en se preoccupant de la construction eventuelle d'un marche couvert, sur les terrains des recourantes, lesquels paraissent se preter parfaitement a l' execution de ce projet. Peu importe, au point de vue de l'expropriation, que cette construction ne soit pas entreprise immediatement; l'interet qui s'y attache suffit pour lui imprimer le caractere « d'interet public >' necessaire pour justitier que le dit emplacement soit lais se libre en vue de sa destination; d'ailleurs l'art. 6 de Ia Constitution cantonale ne contient aucune disposition positive exigeant qu'en cas d'expropriation pour cause d'utilite publique, le but en soit incontinent poursuivi, par exemple par Ia construction immediate d'un Mtiment Eingriffe in garantierte Rechte. N° 48. 301 projete. Par contre l'eventualite future d'uu relargissement du Grand Pont ne suffirait pas, a elle seule, pour justifier l'expropriation totale des terrains des recourantes, mais seulement celle de Ia bande de terrain necessaire ä. cette operation. 5. - 11 va sans dire que le droit des recourantes de rentrer en possession de leurs immeubles pour le cas oU. Hs seraient affectes a un autre usage qu'ä. celui d'un « service public » prevu a l'art. 1 er du decret attaque, demeure expres- :Bement reserve. Par ces motifs, Le Tribunal federal prononce: Le recours est ecarte.