G. Civilrechtsklage. X. Civilstreitigkeiten zwischen Kantonen einerseits und Privaten oder Korporationen anderseits. Diiferends de droit civil entre des cantons d'une part et des particuUers ou des corporations d'autre part. 107. Sentenza del 4 aprile 1894 nella causa Riva e Albrizzi contro il cantone Ticino. A. Gli attori Riva ed Albrizzi occupavano nel Tieino prima della riforma costituzionale del 2 luglio 1892, il primo la carica di presidente della Oamera di accusa con un onorario di fro 3000, il seconclo di giudice al Tribunale di Lugano con uno stipendio di fro 1800. La riforma costituzionale del 2 luglio 1892 agli art. 18, 19, 21 e 22 decretava pero che la nomina dei membri del corpo giudiziario, compreso il presidente della Oamera d'accusa, dovesse essere fatta direttamente dal popolo e l' art. 1 delle disposizioni transitorie prescriveva la rinnovazione integrale di dette autorita « tosto che sarebbero state definitivamente accettate Ie relative leggi di esecuzione. » L'epoca della rinnovazione integrale dei giudici e dei supplenti dei Tribunali di prima istanza, nonche del presidente della Oamera d' accusa, fu fissata dalla legge di applicazione 2 clicembre 1892 aHa quarta domenica di aprile ed alla prima domenica di maggio 1893, e Ie relative elezioni ebbero per risultato che ne l'uno ne l'altro degli attori fu confermato nella sua carica. Quest' ultimi che si trovavano cosi licenziati due anni prima della scadenza del periodo di 6 anni, per il quale a tenore della legge 1 maggio 1883 erano stati nominati dal Gran consiglio nel 1889, mossero azione versO 10 Stato chiedendo che 10 stesso fosse obbligato a pagare a titolo d'indennizzo : « 10 Al signor Dre Gerolamo Riva l' onorario che gli spet- X. Civilstreitigkeiten zWischen Kantonen und Privaten, etc. N° 107. 687 » tava per i due anni che mancavano al compimento del suo » periodo di nomina in fl'. 3000 all' anno . Fr. 6000 - » 20 Al signor A vV. Giuseppe Albrizzi : » a) L'onorario come sopra in ragione di fl'. 1800 all'anno Fr. 3600 - » b) procento di due anni sulle sportule e » tasse di cancelleria. » 300- » In tutto Fr. 3900 - B. A sostegno di questa 101'0 domanda essi fanno valere quanto segue : In ordine : La competenza del Tribunale federale essere data dall' art. 27 N° 4 della Iegge sull' organizzazione giudiziaria federale 27 giugno 1874. Trattarsi infatti di una causa di indennizzo, e come tale di diritto civile, iI cui valore litigioso supera per ciascuno degli attori la somma di fro 3000, e che verte tra privati ed un cantone. In merito : II quesito se nel cantone Tieino il rapporto giuridico esistente fra 10 Stato ed i suoi funzionari sia cap ace di produrre effetto di natura civile, essere stato posto dal Tribunale federale gia nella causa Polari e consorti, 22 luglio 1878, ed avere ricevuto una soluzione affermativa. In essa sentenza ed in altra deli6 luglio 1880, causa Righetti e consorti contro Tieino, avere il Tribunale federale sancito il principio, che 10 Stato eleggendo una data persona ad un ufficio salariato, e la persona eletta accettando quest' ufficio, stipulanG fra di lorn una vera convenzione, dalIa quale nascono per ciascuna delle parti quei diritti e quegli obbJighi che la legge stabilisce in precedenza sia per rapporto alia durata del servizio, che per i1 pagamento dell' onorario. La possibilita di un simHe contratto non essere escIusa ne dal Oodice ticinese, ne dal Oodice federale delle obbligazioni. Trattarsi di un contratto di locazione d' opere conforme all' art. 348 del Ood. obh!., Ie cui conseguenze pecuniarie in caso di anticipata risoluzione vengono valutate dal savio apprezzamento del giudice (art. 346 C. 0.). Come nel contratto di locazione d'opere propriamente detto il conduttore ha il diritto di dimettere in ogni tempo la persona del locatore, cosl essere in xx - 1894 44
688 C. Civil,·echtspllege. potere anche della Stato di licenziare prima del tempo un suo. funzionario. Locatore e pubblico funzionario avere pero il diritto ad un risarcimento pecuniario, quando il 101'0 licenziamento avvenga senza motivo giustificato. Applicando questi principii al caso presente, scaturirne da se la conclusione che gli istanti, avendo dovuto deporre il loro ufficio di giudice e presidente della Camera d' accusa prima del tempo fissato dalla legge imperante all' epoca della lora nomina, e non per motivi imputabili a 101'0 colpa 0 demerito, rna in forza di una legge di riforma costituzionale, hanno diritto ad un indennizzo· per il danno materiale sofferto. La facolta della Stato ill licenziare anzi tempo un pubblico funzionario, senza obbligo a risarcimento} essere limitata ai casi tassativamente previsti dalla legge, cioe nel cantone Ticino ai casi di destituzione. n licenziamento degli attori non essere avvenuto in forza di una clausola stipulata all' epoca del contratto, non avendo fatto 10. Stato nessuna riserva al momento della nomina. Sola causa dell' avvenuto licenziamento essere 1a legge 2 dicembre 1892. Ora questa legge non poter avere per effetto di sopprimere il diritto negli attori di reclamal'e il risareimento lora dovuto. La tesi contraria essere stata respinta dal Tribunale federale nella causa Polari e in quella Righetti e consorti. Gli articoli 18-22 della l'iforma costituzionale, nonche Farl. 1 lett. bed delle disposizioni transitorie della legge di applicazione della suddetta riforma, aver mutato solo l' autorita investita del diritto di nomina. Le rimanenti disposizioni anteriori riguardanti la composizione e Ia durata della carica e l'onorario essere rimaste in vigore come prima. Per quanto riguarda il quautitativo del danno, quest' ultimo essere costituito dallucro cessante, vale a dire dallo stipendio bienniale degli attori stato soppresso. L'avvocato Giuseppe AIbrizzi avere percepito oitre alIa sua paga di giudice ed oltre al procento sulle sportule, fl'. 1600 in pin come presidente del Tribunale, carica nella quale sarebbe stato probabilmente confermato anche per il biennio futuro. Egli lirnitarsi tuttavia a chiedere un indennizzo eli fl'. 3900 corrispondente all' introito avuto come giudice. Ne l' uno ne l' altro degli attori avere alcuna prospettiva di guadagno durante i due anni pei X. Civilsft'eiligkeiten zwischen Kantonen und Privaten, etc. NQ 107. 689 quali sono stati rimossi dal 101'0 impiego. La professione di avvocato di AIbrizzi non permettergli in nessun modo, vista Ie condizioni speciali del Tieino, di sperare in un introito qualsiasi durante un biennio. Quanto poi al signor Riva, egli non essere ne avvocato ne notaio ; non avere nessuna attitudine per darsi ad un' altra occupazione, ed esserne anzi impedito da una salute malferma e dalla propria eta di quasi 60 anni. Un' indennita di f1'. 6000 e 3900 essere dunque giustmcata sotto ogni rapporto. C. Lo Stato con venuto risponde : In linea di fatto non essere esatto che !a riforma 2 luglio 1892 non abbia mutato per nulla aIle disposizioni anteriori circa l'onorario e la durata della carica. Senza abrogare l' art. 4 della riforma costituzionale 10 febbraio 1883 fissante a 6 anni la durata delle magistrature giudiziarie~ la nuova costituzione avervi derogato per il periodo in corso antieip:mdone Ia scadenza di due anni. II disposto dell' art. 1 delle disposizioni transitorie della legge 2 dicembre 1892 essere stato emanato cioe come semplice applicazione dell' art. 1 delle disposizioni transitorie della nuova riforma, cio che ebbe a riconoscere anche il Tribunale federale nella sua sentenza del 18 marzo 1893 suI ricorso inoltrato contro la costituzionalita del suddetto disposto. Di conseguenza doversi ritenere che se i funzionari giudiziari, la cui elezione fu deferita al popolo, dovettero abbandonare illoro uffieio due anni prima della scadenza del periodo della 101'0 nomina, cio avvenne non per effetto di un atto del potere legislativo 0 di quello esecutivo, rna per effetto della costituzione stessa, vale a dire in virtu di un atto di sovranita dell' universalita dei cittadini. In linea di diritto 10 Stato convenuto non negare che trattandosi ill semplici impiegati, il rapporto esistente fra 10 Stato da una parte ed i suoi impiegati dall' altra possa produrre nel cantone Ticino degli effetti di natura civile. Cio non essere it caso pero quando si tratti di rapporti esistenti fra 10 Stato e pubblici funzionari, ossia queUe persone Ie cui mansioni si trovano in intima connessione colla missione e cogli scopi dello Stato. Nella sentenza del 1 ottobre 1886 in causa Ladame contro Neuchatel, il Tribunale federale avere espressamente
690 t:. Civilrechtspllege. dichiarato che il lato dominante nei rapporti fra i funzionari e 10 Stato e di carattere pubblico, e che il diritto aUo stipendio costituisce soltanto una pretesa secondaria che non poggia su un contratto, ma sulla legge, di guisa che quanto concerne la scadenza delle funzioni e regolato, in vista della natura di quest' ultime, non dal diritto privato, ma da disposizioni del diritto pubblico. Identici principi contenere anche la sentenza in causa Lambelet contro Vaud del 4 novembre 1887. Partendo pertanto da questi principi, il punto decisivo nella presente quistione essere di sap ere, se la rimozione degli attori dal loro impiego e la conseguente cessazione dello stipendio appaiano alIa stregua delle norme di diritto pubblico giustificate. Sotto questo rapporto non essere possibile aicun dubbio. Da una parte la riforma costituzionale del 2 luglio 1892 aver ottenuto la garanzia federale; daIl' altra la costituzionalita dell' art. 1 disposizioni transitorie della legge 2 dicembre 1892 essere gill. stata riconosciuta dal Tribunale federale. La domanda degli attori apparire pero infondata anche per altri riflessi. Perche il danno contrattuale, come anche il danno extra contrattuale, sia risarcibile, essere necessario un inadempimento colposo (Cogliolo, Dig. ita!. voce Danno N° 12). COS! anche il Codice delle obbl. art. 140. Supposto perci() in tesi generale la risponsabilita dello Stato, la quistione si ridurrebbe a veaere, se l' antieipata rimozione degli istanti possa dirsi l' effetto di una colpa da parte dello Stato. La risposta non poter essere che negativa. n motivo per il quale 10 Stato del Tieino non iJa adempito fino alla scadenza il contratto che gli attori suppongono essere stato conchiuso seco loro, essere questo che il sovrano ha ordinato Ia rinnovazione integrale delle auto rita giudiziarie due anni prima della loro scadenza. Ora chi dice fatto del sovrano, esclude con cio ogni idea di colpa. Essere a torto che gli attori si laguano di essere stati arbitrariamente licenziati, a torto, perche 0 l' accusa e diretta contro 10 Stato del Ticino, e cade da se, perche 10 Stato non poteva certamente resistere alla vo- Ionta del popolo, 0 essa e diretta contro il popolo sovrano, e cade pure da se, il diritto del popolo di modificare la propria costituzione essendo un diritto fondamentale. - La sentenza X. Civilstreitigkeiten zwischen Kantonen und Privaten, etc. N9 107. 691 del Tribunale federale 16 luglio 1880 nella causa Lubini eontro Tieino essere basata suI fatto che l' art. 10 della riforma costituzionale 1875, pur trasferendo dal Consiglio di Stato al Gran Consiglio il diritto di nomina dei funzionari addetti al Pubblico miuistero, aveva lasciato in vigore Ie rimanenti disposizioni di legge che disciplinavano il modo e Ie condizioni di nomina. Nel caso attuale invece la costituzione avere derogato expressis verbis per i1 periodo in corso ai prescritti anteriori circa la durata in ufficio dei funzionari giudiziari. SuUa quistione del quantitativo del danuo 10 Stato conveuuto fa osservare, che ammettendo auche in massima il diritto degli attori ad un indennizzo, la cifra dell' indennita dovrebbe essere ridotta a minimi termini. Fra l' adottamento della riforma per parte della Costituente e l' entrata in carica dei nuovi funzionari essere corsi non menD di 11 mesi, durante i quali gli attori avrebbero avuto ogni agio per provvedere eventualmente alloro avvenire. L'avvocato Albrizzi avervi difatti provvisto aprendo all' indomani del proprio insuccesso uno studio eli avvocato e notaio, e quanto al signor Riva essere molto probabile che se egli non ha cercato altra occupazione, fu pel motivo che la sua posizione finanziaria, quale risulta del resto dai prospetti tt'imposta, e tale da permettergli iI riposo. Concludendo 10 Stato domanda : la reiezione della domanda degli attori e la lorD condauna nelle spese d' ufficio e ripetibili. D. Nella replica i signori Riva e Albrizzi si riconfermano nelle conclusioni gia prese, e adducono in risposta agli argomenti dello Stato Ie ragioni seguenti : Colla sentenza Ladame contro Neuchatel e Lambelet contro Vaud il Tribunale federale non avere punto mutata la sua giurisprudenza anteriore. Nella causa Ladame contro Neuchatel essere sancito solo il principio che 10 spirare delle funzioni in vista di una causa pre vista dalla legge trae seco la perdita del relativo stipendio. In concreto pero la rimozione daIl' ufficio essere avvenuta non per demissione volontaria 0 presunta, 0 in seguito a destituzione prevista dalla legge imperante all' epoca della nomina, ma unicamente dietro il decreto costituzionale 2 dicembre 1892. Ora se il diritto del
692 C. Civilrechtspilege. pubblico funzionario non puo impedire al sovrano di Iicenziare a suo beneplacito i suoi servitori, ha pero la giuridica efficacia di obbligarlo al risarcimento del danno, che la lesione di detto diritto puo avere occasionato. Essere a torto che 10 Stato invoca la eostituzionalita del deereto 2 dicembre 1892. n giudizio in punto alIa eostituzionalita di una data legge non pregiudicare per nulla Ie eonseguenze civili, a cui puo dar luogo la legge medesima. Le convenzioni essere rette in tesi generali daUe leggi, sotto l' impero delle quali vennero stipulate. Una legge posteriore, modificante una eonvenzione validamente stipulata, non eostituire un titolo giustificativo di fronte al diritto privato. Quanto alIa seconda eceezione del eonvenuto essare errouea affatto 1a distinzione che esso stabilisee fra 10 Stato ed il popolo ticinese. Secondo il diritto ticinese 10 Stato non essere altro ehe la generalita uei cittadini riuniti in un ente sovrano. L' idea di uno Stato autonomo, avente propria personalita distinta da quella del popolo ticinese, apparire come un coneetto puramente metafisieo e ereato per bisogno di causa. La colpa del popolo sovrano ricadere percio senz' altro sullo Stato. II sovrano avere bensl il diritto di mutare liberamente il proprio statuto, rna non potere sottrarsi nell' esercizio di questo diritto aIle couseguenze civili ehe possono scaturire dalla lesione dei diritti acquisiti dai privati. L' esercizio del diritto di sovranita trovare esso pure un limite nelle eonvenzioni stipulate coi privati. Erronee pure essere Ie indieazioni del convenuto a riguardo dell' importo del danno subito dagli attori. L' introito del signor Albrizzi come avvocato e notaio non ragginngere sicuramente pei primi anni neppure la somma di fro 500, e quanto al signor Riva, la quistione se egli possegga 0 me no beni propri, non avere ness una importanza sulla computazione del danno. E. Nella duplica 10 Stato convenuto cita a sostegno della propria opinione, che ai rapporti fra 10 Stato ed il funzionario non £I applieabile la eonvenzione del contratto di diritto privato colla relativa consegnenza dell' azione d'inadempimento, un articolo apparso nel Digesto italiano sotto la voce « Stato, » nonche una sentenza della Corte di appeIlo di Messina citata X. Civilstreitigkeitcn zwischen Kantonen und Privaten, etc. N° 107. 693 in calee aU' articolo suddetto, e insiste sulla giurisprudenza sanzionata dal Tribunale fedel'ale nelle cause Lambelet e Ladame . .A proposito dena distinzione da lni fatta entro Stato e popolo sovrano, il convenuto fa capo specialmente al trattato di Dubs - Diritto pubblieo della Confederazione - vol. I a pag. 28, 29, 30 e 48 dell' edizione francese, e fa osservare ehe anche qualora 10 Stato si dovesse identificare col sovrano, rimarebbe tuttavia a provare l' estremo della colpa perche un' azione di risarcimento ex contractu possa essere fondata. Ora gli attori stessi riconoscono al popolo it diritto di mutare liberamente il proprio statuto, quindi qui i1we S1W lltitur nemini illjUt°iam facit. La condanna dello Stato ad un in dennizzo equivarebbe ad un castigo inflitto al popolo sovrano pel' il motivo che egli ha creduto di modificare la propria costituzione. It Tribunale federale prende in consider(J.zione : 1. Bisogna distinguere tra fllnzionari deUo Stato, ehe sono preposti a mansioni di earattere pubblico e ehe come tali rappresentano l' auto rita dello Stato, appunto perche ne esercitanG una parte del potere, e sempIici impiegati subalterni, che non sono rappresentanti dello Stato, non hanno poteri derivati dallo stesso, rna eompiono esc1usivamente 0 per la massima parte dei lavori ehe 101'0 vengono affidati per online di lllagistrati superiori. N el mentre il rapporto dei semplici impiegati coHo Stato £I, se non esclusivamente, almeno nei suoi effetti principali un rap porto di diritto privato, quello che esiste tra 10 Stato ed i suoi funzionari £I eminentemente di earattere pubblico. Solo in quanto Ie 101'0 funzioni hanno relazione col fisco, vale a dire riguardo 10 stipendio dovuto per servizi prestati, detto rapporto appal'tiene al diritto privato. Non invece per qnel che riguarda la durata delle 101'0 funzioni, la quale £I regolata esc1usivamente dal lato pubblico del 101'0 rapporto colIn Stato, trattandosi dell' estinzione dei poteri pubblici 101'0 stati affidati. E percio un prineipio generalmente ammesso nel diritto consuetudinario svizzero, ehe la perdita di un impiego prima della scadenza del periodo di nomina, avvenuta in eOl1seguenza di una revisione costituzionale, non da diritto a risarcimento. Al Tribunale federale non e noto al-
694 C. Civilrechtspflege. meno nessun caso contrario, quantunque fatti di simile natura si siano presentati pin volte in seguito aIle frequenti riforme eostituzionali di quest' ultimi anni. E il motivo si e, che secondo l' opinione generale si presume che Ie cariche pubbliche vengano conferite colla riserva sottintesa, che esse non abbiano a durare per tutto il tempo 8t3 bilito dalle leggi, che qualora durante questa periodo di tempo non avvenga una riorganizzazione delle autorita della Stato mediante riforma c08tituzionale. Ora, dato questa principio, un diritto al pagamento dell' ouorario per il tempo che rimarrebbe aneora a decorrere dopo cessata la carica, non esisterebbere neppure se il rapporto fra 10 Stato ed i suoi funzionari fosse da ri guardarsi come di diritto privato. 2. Non vi e dubbio che nel caso concreto si tratti di pubblici funzionari. Le funzioni aIle quali attendevano gli attori erano funzioni giudiziarie, e come tali formanti parte dei po· teri pubblici della Stato. E eio che del res to non hanno contestato neppure gli attori. Invece essi hanno sostenuto nella loro esposizione di causa che il 101'0 licenziamento e stato l'ef· fetto della legge 2 dicembre 1892. Pero a torto. L'art. 1 delle disposizioni transitorie della riforma costituzionale 2 luglio 1892 prescrive : « Le funzioni dei membri del Consiglio di » Stato, del Tribunale di appello, della Camera di accusa e » dei Tribunali di prima istanza, eletti 0 da eleggersi in con· » formita delle disposizioni costituzionali e legislative vigenti » prima dell' entrata in vigore della presente riforma costitu- » zionale, continuano sino aHa rinnovazione integrale delle » autorita suddette, da farsi a norma delle disposizioni degli » art. 15, 18, 19, 21 e 22, la quale dovra avvenire nell' epoca :\> prevista dell' art. 32, toslo ehe saranno state definitivamente » accettate Ie relative leggi di esecuzione. La legge detern~i » nera il terrnine da cui det'e decorrel'e il periodo di scadenza » delle auto rita elette in conformita delle disposizioni della » presente riforma. » La legge 2 dicembre 1892 non ha fatto altro dunque che di stabilire il termine suddetto; il principio invece che la rinnovazione delle autorita esistenti e l' entrata in calica dene nuove dove sse avvenire plima del 1895, ppoca in cui sarebbero spirate Ie funzioni degli attori, e contenuto X. Civilstreitigkeiten zwischen Kantonen und Privalen, etc. N° 107. 695 implicitamente gia nella riforma costituzionale. Gli attori stessi non hanno pin insistito su quanta essi avevano affermato nella 10ro esposizione, dopo che furono contradetti dallo Stato nel suo allegato di risposta. 3. I considerandi di cui sopra trovano pertanto 130 10m piena applicazione nel caso presente. II rapporto esistito fra gli attori e 10 Stato del cantone Ticino e un rapporto di diritto pubblico, e la rimozione degli attori daH' impiego ha avuto la sua causa in'un decreto di riforma costituzionale. La questione di sap ere, se la rimozione da un impiego mediante legge so· lamente obblighi 0 non obbligbi 10 Stato a risarcimento, non fa dunque bisoguo di essere risoita. Tuttavia il giudice partendo da ragioni d' equita, crede giustificato di non mettere a carico degli attori Ie spese ripetibili. Per questi motivi It Tribunale federale pronuncia : L' azione d' indennizzo inoltrata dai signori Dre in legge Gerolamo Riva e avvocato Giuseppe Albrizzi e respinta. 108. Arret du 5 Juillet 1894 dans la cause Z immerrnann contre Vattd. Le mouvement anarchiste d'Avl'il 1892 s'est egalement manifeste a Lausanne, on l'on avait signale la presence de plusieurs anarchistes etrangers ; des ecrits seditieux y furellt decouverts, et notamment Ie prefet de ce district re<jut une lettre, datee du 12 Avril 1892, siguee «Antoine Zimmermann, bottier, Halle 33, et mon camarade N eeser, bottier, Petit- Saint-Jean. » Cette lettre est 'de la teneur suivante : « N ous avons decide de vous faire passer a la dynamite » pour Ie 1 er mai, pour vous apprendre a expulser des com· » pagnons comml') Germani. Attention a vous et a votre com- » mandant de gendarmes. » Le 27 Avril, Ie meme fonctionnaire re(jut une nouvelle lettre, sans signature, portant uniquement en grosses lettres