A. STAATSRECHTLICHE ENTSCHEIDEVGEN. ARRETS DE DROIT PUBLIC. ---NV\lVlfWv---- Erster Abschnitt. - Premiere section. Bundesverfassung. - Constitution federale . • I. Gleichheit vor dem' Gesetze .. Egalite devant la loi. 45. A rret du 12 mai 1876 dans la caitse du Conseil cmnmunal de Fribourg. La lvi du 18 decembre '1858 sur l'organisation militaire du canton de Fribourg contient les dispositions suivantes : « Art. 18. nest en partie subvenu aux frais occasionnes 11 a l'Etat par l'habillement, l'equipement, l'armement et i) l'instruction des milices au moyen : a) d'une coHsation 1e- J) v6e sur toutes les communes du canton a raison de 20 fr: 11 par cent :lmes de population. ( Art. 19. Pom indemniser les communes et leur faciliter J) le paiement de la cotisation, soit capitation milltaire impo- » see par l'article precedent, et afin de pourvoir a une re- » partition equitable de cet impöt, elles sont autorisees a J) etablir quatre classes de contribuables d'apres leur for- J) tune presumee. La ire classe paiera 50 c.; la 2e 1 fr.; la ]I 3e 1 fr. 50 et la 4e 2 fr. Cette contribution sera levlle 12
t ill I. AlJsdlllitt. Bundesverfass~utlgo ) sur tous les hommes des l'äge de 16 ans revolus, ayant }) un domicite de ;3 mois dans la commune. » lIiverses elasses de personnes, parmi lesquelles les membres du cleroe des dem confessions, sont toutefois exemp- " tees du paiement de cet impöt. Gn deeret du 21 novembre 1863 modifie la loi precitee en ee qu'U fixe la cotisation prevue a l'art. 18 a 40 francs par cent ames de population, au lieu de 20, et double le montant a payer par chacune des quatre classes de contribuables. . La Yille de Fribourg fortemeni atteinte par cet impöt, vu 1e nombre relativement considerable de ses habitants appartenant. aux categories exemptees, paya neanmoins regulieremenl a l'Etat le montant de la capitation militaire. En 1875, la Ville de Fribourg l'acquitta egalement, mais sous reserre des droits nouveaux, qu'elle estimait crees par la Constitution f8derale de 1874: le conseil communal estima que l'Etat de Fribourg n'ayant plus, acette epoque, a sa charge les frais militaires prevus a I'art. 18 de la loi cantonale, il ne devrait plus avoir le droit de percevoir l'impöt destine ales couvrir, et, subsidiairement, qu'a supposer que cet impöt doive etre maintenu, que les membres du clerge ne devaient plus en etre exemptes: le dit conseil communal decida, en cousequeuce, d'eu etendre la perception aux membres du clerge, attendn que cet1X-ci ayant obtenu depuis la nouvelle Constitution federale les memes droits et avantages que les autres citoyens, ils doivent supporter les memes charges. Plusieurs ecclesiastiques d'abord, puis l'eveque de Fribourg au nom de son cier ge, ayant adresse au Conseil d'Etat un recour&. soit protestation. contre cette decision de l'autorite communale, le Conseil d'Etat rappela cette derniere, le 22 juillet '1875, a 1a stricte observation des dispo- 'sitions des art. 18 et 19 precites, la loi militaire de 1858 n'ayant pas ete abrogee par l'entree en vigueur de la Constitution federale de 1874. J. 1;leichheit vor dem Gesetze. No 45. 171 Le conseil communal adressa alors au Conseil d'Etat un recours en due forme, tendant a ce qu'il plaise acette autorite decider: '1 0 que la capitation militaire ne serait plus pergue meIDe en 1873; ~o subsidiairement que, pour le cas Olt l'Etnt de Fribourg aurait une autorisation de la Confederation de continuer alever cet imp6t, l'exemption en faveur du clerge soit supprimee. Ce recours fut ecarte par Ie Conseil d'Etat, en date du 20 octobre '1873, et porle par l'autorite communale devant le Grand Conseil de Fribourg, lequel statua par deeret du 17 novembre suivant, a) que Ja cotisation IDiiitaire levee sur les communes a tenenr de l'art. 18 litt. a de Ia loi du 18 dt~cembre 1858, continuera a etre pergue aussi longtemps que le materiel de guerre anterieur a 1873, tel qu'il est dü par le canton d'apres les reglements cl prescriptions decoulant de la loi fMerale du 8 mai 1850, n'aura pas ete entilkement complete et b) que les rnembres du clerge cesseraient d'etre exemptes de cette contribution. C'est contre ee deeret que la Ville de Fribourg recourt au Tribunal federal, le Conseil federal, :mquel elle s'etait adressee, ayant decline sa compeience en l'espece le 14 janvier '1876. Le pourvoir s'appuie, en resume, sur les consideratious suivantes: L'Etat de. Fribourg, qui n'a plus a sa charge les frais que eet impöt special etait destine a couvrir, ne doit plus avoir le droit de le lever. Une loi cantonale sur les contributions militaires ne saurait subsister a cöle des lois fMerales sans exposer les contribuables a une double imposition : l'Etat doit prelever sur le produit de l'impöt generalies sommes dont il dit avoir besoin pour compll'lter le materiel de .gnerre. La liberation des ecclesiastiques de l'impöt viole le prineipe constitutionnel de l'egalite des citoyens devant la loi: 1a Constitution de 1874 ayant mis les membres· du derge ·sur le meme pied que les autres citoyens au point de vue du droit de vote, Hs doivent supporter les memes charges.
172 I. Abschnitt. Bundesverfassung. H ne sufftt pas que le decret du 17 novembre '1875 ait fait disparaitre cette inegalite pour l'avenir; il ne statue rien relativement a l'aimee '1875 elle-meme, pour laquelle les ecch3siastiques doivent etre astreints a la contribution militaire, l'article 19 litt. a de la loi de 1858 ayant cesse d' etre applicable des le 29 mai 1874, date de la mise en vigueur de la Constitution federale fl3visee. Le recours conclut a ce qu'il plaise au Tribunal federal decider: J 0 Qua l'Etat de Fribourg ll'ayallt plus a sa charge Ie.s frais que la capitation militaire etait destinee a couvrir, n'a plus le droit de lever, meme pour l'annee '1875, cette contribution speciale. 2° Au cas ou elle paraitrait justifiee, pendant combien d'annees elle pourra etre encore per{:ue. 3° Que dans tous les cas, les dispositions de rart. ~19 litt. ade la loi du 18 decembre 1858 et de l'art. 2 litt. a du deeret du 21 novembre 1853, ont cesse c1'etre applicables des l'elltree en vigueur de 1a Constitution federale, soit depnis le 'Z9 mai 1874. Dans sa reponse du ~t fevrier ~187ß, le Conseil d'Etat de Fribourg conelut an rejet du recours par les motifs ciaprils: La premiere eonclusion du reeours doit etre ecartee par la consideration prejudicielle que jusqu'au moment de l'entree en vigueur de la loi federale prevue a 1'art. '18 de la Constitution, c'est aux cantons qu~it appartient cl'Micter des prescriptions sur tout ce qui touche aux impositions. La seconde conclusion souh'we deux questions: a) La cotisation dont il s'agit, est-elle compatible, a l'avenir, avec le nouveau regime militaire crM par 1a Constitution federale revisee et les lois qui en decoulent. - A eet egard, nul ne peut prevoir dans quelle limite les taxes actuellement existantes dans les cantons seront en opposition avec la loi federale attendue : or comme il est certain qu'en dehors des ressources enoncees sous les lettres a, b, G et d de l'art. 42 de la Constitution revisee et en attendant la taxe federale sur " I. Gleichheit vor dem Gesetze. No 45. 173 les exemptions, les depenses de la Confederation sont couvertes par les contributions des cantons, H ne peut s'agir de supprimer une branche de revenu de ceux-ci, avant que l'imposition nouvelle, destinee a augmenter les ressources federales, ne soit venue remplacer ou reduire dans la proportion de son rendement, les cotisations des cantons envers la Confederation.-- Les cantons auront encore a l'avenir des charges militaires a supporter, et un budget de la guerre, et doivent etre par consequent autorises a lever des impöts militaires proprements dits, s'ils estiment ce mode prMerable a celui de l'augmentation de l'impöt general. b) Y a-t-illieu, pour l'autorite federale, de fixer le nombre d'annees durant lequel la cotisation en question pourra etre percue ? Sm ce point, l'Etat de Fribourg renouvelle la declaratiou que cette capitation est destinee a disparaitre aussitöt que le materiel de guerre du canton aura ete compIete conformement an prescrit de l'art. 142 de la loi fMerale sur l'organisation militaire: cet impöt est et sera d'ailleurs applique conformement a la teneur des pres'Criptions actuelles qui s'y rattachent, ainsi qu'a son origine historique des la loi du 1 er ot:tobre '1804. L'Etat de Fribourg eftt pu, en presence de l'obligation que lui impose l'article '1 er, dernier alinea des dispositions transitoires de la Constitution fMerale, reclamer immediatement et en une seule fois des communes les fonds necessaires dans -ce but; la commune de Fribonrg na peut se plaindre du terme prolongr qui lui a ete donne pour s'acquitter de ses redevances; Hlui etait d'ailleurs loisible de percevoir le montant de la cotisation en le prelevant sur l'impöt general, a l'exemple du plus ~rand nombre des communes du canton. Quant a la troisieme conclusion, tendant a l'abolition de l'exemption des ecclesiastiques des l'entree en vigueur de la nouvelle Constitution federale, c'est a tort qu'on invoque I'art. 4 de cette Constitution : cet article n'est que la reproduction exacte d'une disposition de la Constitrition de 1848, il en re<;ulte que si ceUe exemption est inconstitutionnoUe,
174 I. Abschnitt. Bundesverfassul1~. elle I' est des son origine, et non seulement depuis le 2S mai '1874. Or, la loi fribourgeoise de 18;)8, gui uecrele cette exemption, ayant reeu l'approbation du Conseil fMeral le 19 fevrier '1859, il Y a chose jugee sur eelte question de constitutionnalite. L'Etat de Fribourg reconnait qu'en equite} les membl'es du clerge ayant ete mis sur le meme pied que les autres ciLoyens en miltiere de droH politique, ib doivent supporter les memes charges: aussi le Grand-Conseil a-t-il lui meme pris l'initiative de l'abolition de l'exeinption dont il s'agit, par le decret du '17 novembre '1875. La loi de 1858 et celle deo l'instruction primail'8 et secondail'e du 9 mai '1870 exemptent d'ailleu1's de la capitation, out1'e les ecclesiastiques, plusieurs autres categol'ies de personnes, comme les gendarmes et les instituteurs des ecoles publiques, par exemple. En aucun cas, on ne saurait reconnaitre a la commune de Fribourg le droit de frapper de son propre chef de cet impöt, pour l'annee 1875, une classe de citoyens qui en etaient exempts~ les communes ne peuvent en aucun cas etre admises a se soustraire a l'application de dispositions de lois cantonales, sous le pretexte qu'elles estiment ces dispositions inconstitutionnelles. Statuant sur ces faits el considerant en droit: t 0 Le recours de la commune de Fribourg tend a l'adjudication de la conclusion principale, et des deux conclusions subsidiaires suivantes : a. Conclusion pl'incipale: Les dispositions de l'art. '18, litt. a, de l'organisation militaire fribourgeoise de 1858, qui autorise l'Etat a percevoir des communes la capitation militaire, doivent etre considerees comme abrolrees des l'entree en vigueur de la Constitution federale revi~ee, soit des la mise a la charge de Ia Confederation de l'habillement et de l'equipement, par l'art. 20, alinea 3 de la elite Constitntion : Le decret du Grand Conseil de Fribourg, du .. 7 novembre 1875, doit done etre declare inconstitutionnel. b. Premiere conclusion subsidiaire: Plaise au Tribunal '1. Gleichheit vor dem Gesetze. i'io 45. 175 federal, - pour le cas ou il estimerait que la perception de cet impot se justifie eneore, - de fixer le nombre rl'annees pendant lequel il pourra etre encore peq;u. c. Deuxierne conclusion subsüliail'c : Plaise entln an dit Tribunal decider que dans tous les cas, les dispositions de l'art.l 9 litt. a de la loi du '18 decembre '1858 et de l'art. j litt. a du decret du '~H novembre '1863, ont cesse c1e deployer leurs effets des 'l'entree en vigueur de la Constitution federale de '1874. Sur la conclusion principale : 20 H s'agit d'examiner, sur ce point, si les lois qui introduisent la capitation militaire dans le canton de Fribourg sont contraires a la Constitution federale J et ont ces se d'etre en viguem par le fait de i'adoption de eelle-ci, selon le prescrit de l'aft. 2 des dispositions transitoires de eette Constitution. Cette question doit recevoir une solution negative. En effet, la Constitution federale nouvelle n'a point enleve aux Cantons d'une maniere absolue la libre disposition des forces militaires de leur territoire (art. '19 dernier alinea). L'art. 246 de la loi sur l'organisation militaire federale du 13 novembre 1874 astreint les cantons a remplaeer la mnnition employee an service cantonal, ainsi qne les effets d'habillement, d'armement et c1e materiel de guerre endommages dans ce. service: les art. '152, 156 et '165 de la meme loi imposent aux cantons diverses prestations militaires onerenses , tell es que frais d'entretien d'objets d'armement, d'eqnipement de corps, ete.; 1'art. '14.2 ibidem oblige les cantons a completer aleurs frais tont leur materiel de guerre: ils ont en ontre a snbvenir 11 toutes les depenses que necessite l'administration militaire cantonale. n resulte de tons ces taits, pour l'Etat de Fribourg, des depenses qu'aucune disposition des lois fMerales ne mettent a la charge de la Confederation, et dont ce canton doil necessairement se recuperer par la voie de l'impöt. Dans cette position,le droit des autorites fribourgeoises de determiner
176 I. Abschnitt. BUlldesverfassulllj. 1e montant de ces depenses, ainsi que leur mode de repartition entre les contribuables, ne saurait faire l'objet d'un doute: La contribution, soit capitation militaire instituee par Ja loi de 1858 dans le canton de Fribourg, n' est en desaccord avec aucune disposition fMerale sur la matiere: des- !inee a pourvoir ades besoins militaires speciaux de I'Etat, elle ne porte nullement le caractere d'une taxe ensuite d'exemption de service, et sa perception n'implique donc point, comme le pretend le recours, une double imposition, pas plus qu'elle ne serait incompatible avec une loi fMerale sur la taxe d'exemption du service militaire. Il n'est done aucunement etabli que IE mode de perception de la eapitation, pas plus que eet impöt lui-meme, se trouve en opposition avec la Constitution, ou les lois JMerales. Su/' la premiere conclusion subsidiaire.- 30 Il suit des considerations ci-dessus egalement applieables 11 ceite partie du recours, qu'aussi longtemps que des charges militaires pilseront encore sur le canton de Fribourg, cet Etat ne saurait etre limite dans le choix du mode de perception de 1a contribution destinee ales couvrir. Il y a d'autant moins lieu a deferer a la presente conclusion, que 1e Grand Conseil de ce canton a declare positivement, par son decret du 17 novembre 1875, ne vouloir continuer a percevoir la capitation militaire dont il s'agit, qu'aussi longtemps que le materiel de guerre anterieur a 1875, n'aura pas Me entierement complete. Sur la deuxieme c{)nclt~sion subsidiaire: 4° La commllne re courante estime que l'exemption des ecclesiastiques de la capitation militaire n' est autre chose qu'un privih3ge, lequel ne saurait subsister en presence du principe de l' egalite de tous les Suisses devant la loi, prodame a l'article 4 de la Constitution fMerale, - et du fait que l'article 49 de cette Constitution a rendu aux membres du clerge le plein exerciee de leurs droits civils et politiques. n y a lieu de remarquer, d'abord, que la disposition da ,!'.artiele 4 precite se trouve deja textuellement dans la Consti- I. Gleichheit vor dem Gesetze. No 45. 177 tution federale de 1848 et qu'on ne peut prt3tendre que la Constitution federale nouvelle,ait, en la maintenant, "'PPOfte des restrietions a la souverainete des cantons en matiere d'impöt. Or cette souverainete comprend non-seulement le droH d'etablir l'assiette et le mode de perception des ifnpöts, mais encore la faculte de statuer, ensuite de considerations d'utilite, DU d'equite, certaines categories d'exemptions justifiees par les circonstances exceptionnelles Oll se trouvent ceux qui en sont les objets, sans qu'on puisse voir dans ce fait une violation du grand principe de l' egalite des droits civils ou politiques des citoyens, consacre et garanti a l'article 4 preeite : c'est ce que la commune recourante semble reconnaitre elle-meme en ce qui concerne les exemptions etablies par la loi Ifribourgeoise en faveur des femmes, des mineurs, des gendarmes, des instituteurs des ecoles publiques, exemptions dont elle ne conteste ni l'opportunite, ni le bien fonde. En matiere d'impöt, d'ailleurs, ou une diversite infinie de circonstances individuelles doivent etre pese es, l'egalite absolue pour tous est irrealisab1e, par le fait des inegalites existant dans la situation des contribuables eux-memes. A supposer que les categories d'exemption de la capitation militaire dans le canton de Fribourg puissent etre eritiquees au point de vue de l'opportunite qu'il y avait ales instituer, -leur etablissement ne leserait en tout cas, et ce dans une tres faible mesure, que les interets materiels des contribuables. Enfin l'organisation de l'assiette meme de cet impöt, leve uniformement sur toutes les communes du canton, ne presente rien de nature a leser les droits de la commune recourante, tels qu'ils sont garantis par les dispositions de l'article 4 precite. Par ces motifs Le Tribunal federal prononce: Le recours est . ecarte comme mal ronde.