82. Urteil vom 28. September 1893 in Sachen Niederberger und Konsorten. A. Die Verfassung des Kantons Nidwalden sanktioniert das Volk ein doppeltes Initiativrecht: eine Gesetzesinitiative und eine Verfassungsinitiative. Mit Bezug auf die erstere schreibt Art. 41 der Verfassung vor: Jeder stimmfähige Kantonseinwohner, sowie die Landes= und „Gemeindebehörden, Korporationen und Vereine sind berechtigt, „Anträge an die Landsgemeinde zu bringen. „Diese Anträge a. dürfen nichts enthalten, was der Kantons= oder Bundes¬ „verfassung zuwiderläuft oder allfälligen Privatrechten zu nahe „tritt „b. Müssen mit Anführung der Gemeinde abgefaßt, auch mit „der eigenhändigen Unterschrift, sowie mit Bezeichnung der Wohn¬ „gemeinde des oder der Antragsteller und mit Angabe des Datums „versehen sein „c. Sollen jeweilen bis 15. Februar dem Landammann einge¬ „reicht werden; „d. Sind dem Landrate jeweilen bis 1. März vorzulegen. Der¬ „selbe entscheidet über die verfassungsmäßige Zulässigkeit der An¬ „träge an die Landsgemeinde.“ Über die Verfassungsinitiative enthalten die Art. 86, 87 und 88 der Verfassung folgende Bestimmungen: „Art. 86. Wenn der Landrat, oder wenn 800 stimmfähige „Kantonseinwohner unter Beobachtung der in Art. 41 enthaltenen „Vorschriften das Verlangen einer Total= oder Partialrevision „stellen, so ist das Revisionsbegehren der nächsten ordentlichen „Landsgemeinde zum Entscheide vorzulegen. „Beim Verlangen einer Partialrevision sind die zu revidierenden „Artikel genau zu bezeichnen. Nach Art. 87 und 88 hat die Landsgemeinde, falls sie Revision der Verfassung beschließt, gleichzeitig zu bestimmen, ob dieselbe durch den Landrat oder durch einen Verfassungsrat vorzunehmen sei, und im einen wie im andern Falle ist ihr der revidierte Ver¬ fassungsentwurf zur definitiven Annahme oder Verwerfung vor¬ zulegen. B. Am 15. Februar 1893 reichte Fürsprech Lussi in Stans dem Landammannamte von Nidwalden ein von 986 Bürgern unterschriebenes Revisionsbegehren ein, in welchem das Begehren gestellt wurde: „Es sei Art. 15 der Kantonsverfassung im Sinne „einer Herabsetzung des Zinsfußes für alle bestehenden und neu „zu errichtenden Gülten und Versicherungen von 5 % auf 4% „zu revidieren und es seien die hierauf bezüglichen Gesetze und „Verordnungen diesem also abgeänderten Verfassungsparagraphen „anzupassen.“ — Der Art. 15 der Verfassung, dessen Revision verlangt wurde, lautet: „Der Inhalt der gesetzlich errichteten „Gülten (bezüglich der Verzinsung im Sinne des Gesetzes von „1751) und der kanzleiischen Versicherungen ist mit Vorbehalt „des Art. 50 Ziffer 17 gewährleistet.“ Das Gesetz von 1751 worauf der Art. 15 Bezug nimmt, schreibt sodann vor, daß die Gülten „nit wider das Landrecht, nemlich mit mehr als 5 von „hundert verschrieben werden sollen.“ Zur Begründung des Revi¬ sionsbegehrens führten die Petenten nach Maßgabe des Art. 41 litt. b der Verfassung folgendes an: Seit dem ersten Erscheinen der Gülten in Nidwalden, d. h. seit dem 14. Jahrhundert, habe
stets die Landsgemeinde das gesammte Gültenrecht festgestellt und die Gült nach Form und Inhalt, sowie hinsichtlich Zinsfuß, Ver¬ zinsungs= und Ablösungsart, und zwar je nach dem Stande des Geldmarktes geregelt. Diese historische Rechtsentwicklung habe der Gült den Charakter einer öffentlich=rechtlichen Urkunde verliehen, kraft dessen die Mehrheit der stimmfähigen Bürger ebensogut das Recht zur Abänderung des Gülteninhalts besitze, als sie die Be¬ fugnis besessen habe, die Gewährleistung desselben in der Ver¬ fassung auszusprechen. Ursprünglich seien die Gülten in Nidwalden vierprozentige und durch Geld ablösbar gewesen; nach und nach habe sich aber die Ablösung zu einer so schwierigen gestaltet, daß daraus eine wahre Bedrückung des Schuldners, entgegen den frühern Absichten des nidwaldenschen Gesetzgebers, entstanden sei. Andrerseits sei ein Zinsfuß von 5 % angesichts der heutigen Geldmarktsverhältnisse zu hoch und schließe derselbe bei der allge¬ meinen ökonomischen Krisis, an der gegenwärtig die Landwirtschaft leide, eine Ungerechtigkeit in sich. Eine Besserstellung des Bauern¬ standes liege im nationalökonomischen Interesse des Landes. Sie könne aber erreicht werden durch Herabsetzung des Zinsfußes von 5 % und billige Anpassung desselben an den dermaligen Stand des Geldmarktes, wie eine solche seit Entstehung der Gülten durch Jahrhunderte hindurch gesetzgeberisch angeordnet worden sei. Die Reduktion des Zinsfußes schließe keineswegs eine Aufkündbarkeit der Gülten in sich. Auch enthalte dieselbe keine Unbilligkeit, keine rletzung der Rechte der Gülteninhaber, sondern sei nur ein Re¬ quisit der bisherigen historischen Rechtsentwicklung, ein Ausgleich zwischen Zinslast und dominierendem Verkehrswerte. C. Am 27. Februar 1893 fand eine Beratung des Landrates über die Zulässigkeit des gestellten Initiativbegehrens statt. Dabei gelangte der Landrat zu dem einstimmigen Beschlusse: 1. Es set verfassungsmäßig nicht zulässig, das in Frage liegende Revistons¬ begehren der Landsgemeinde zur Beschlußfassung vorzulegen; 2. der Regierungsrat sei eingeladen, eine Botschaft an das Volk zu erlassen, worin einerseits auch die historische Richtigkeit der Schlu߬ nahme des Landrates, sowie andrerseits die mit der vorwürfigen Frage verbundenen volkswirtschaftlichen Verhältnisse klar gelegt werden. Dieser Beschluß des Landrates wurde dahin motiviert: Es sei verfassungsmäßige Pflicht des Landrates, Anträge an die Landsgemeinde, sowohl über den Erlaß oder die Abänderung von Gesetzen, als über Partial= oder Totalrevisionen der Verfassung zuerst auf ihre Zulässigkeit zu prüfen. Nun widerspreche das ge¬ stellte Revisionsbegehren schon in der Art, wie es formuliert worden sei, dem Sinn und Geiste der Verfassung. Denn während Art. 86 vorschreibe, daß bei Begehren um Partialrevisionen nur die zu revidierenden Artikel zu bezeichnen seien, und nach Art. 87 und 88 von der Landsgemeinde zuerst nur die Frage entschieden werden solle, ob eine Verfassungsrevision vorgenommen werden solle, oder nicht, die eigentliche Beratung und Annahme der neuen Verfassungsartikel aber erst später stattzufinden habe, so schließe das gestellte Revisionsbegehren schon jetzt mit einem bestimmten Antrage ab, was die Möglichkeit einer materiellen Beratung der mit der Revision betrauten Behörde zerstöre und eine zweite Be¬ ratung an der Landsgemeinde überflüssig mache. Was den Inhalt des gestellten Revisionsbegehrens anbelange, so sei es unrichtig, daß die Gült und die kanzleiische Versicherung öffentlich=rechtliche Titel seien. Die Landsgemeinde habe nicht das gesammte Gülten¬ recht festgestellt, sondern es sei die Festsetzung der Schuldsumme, des Zinses, der Ablösungsart und des Unterpfandes stetsfort von den Kontrahenten geschehen. Die Landsgemeinde habe selbst mit Beschluß vom 29. April 1888 die Gült als einen durch das Landrecht geregelten Vertrag zwischen dem ursprünglichen Gült¬ schuldner und dem Gläubiger bezeichnet. Und was die kanzleiische Versicherung anbetreffe, so sei dieselbe nichts anderes als ein Hypothekarrecht zu Gunsten einer Forderung, deren Verzinsung innerhalb der gesetzlich zulässigen Höhe Sache der Kontrahenten sei. Somit handle es sich sowohl bei der Gült als bei der kanz¬ leiischen Versicherung um einen privatrechtlichen Titel, um einen Vertrag, der nur im Einverständnis der Kontrahenten, nicht aber einseitig oder durch Beschluß der Landsgemeinde abgeändert werden könne. Der Zins derartiger Titel sei nun eben so gut wie die Gült und die kanzleiische Versicherung ein Eigentumsrecht, das ebenfalls unter die Garantie des Art. 13 K.=V. betreffend Un¬ verletzlichkeit des Eigentums falle. Die Annahme des Revisions¬ antrages hätte zur Folge, daß der Gläubiger dem Schuldner sein
Geld lassen müßte, auch wenn ihm der Zinsfuß zu niedrig er¬ schiene, ohne daß er seinerseits die Ablösung der Schuld verlangen könnte. Nun verletze ein solcher Zwang nicht bloß die wohler¬ worbenen Rechte zahlreicher Kantonseinwohner, sondern es würde derselbe auch die zum Unterhalt der Kirchen und Pfründen, der Schulen und Armen und aller wohltätigen Stiftungen angesam¬ melten Kapitalien gefährden resp. deren Existenz dem Ermessen der Landsgemeinde anheimstellen. Zuletzt beruft sich der Landrat in seinem Beschlusse darauf, daß die gesammelte Unterschriftenzahl zur Begründung eines Revisionsbegehrens nicht genüge. Von der Ge¬ sammtzahl von 916 Unterschriften entsprechen wenigstens 291 den Vorschriften des Art. 41 b K.=V. nicht, indem sie teils Nicht¬ stimmberechtigten angehören, teils nicht eigenhändige Unterschriften seien, teils ohne Angabe der Wohngemeinde und des Datums in die betreffenden Bogen eingetragen worden seien. Ziehe man nun diese Zahl von 291 ab, so bleiben nur noch 695, statt der von der Verfassung geforderten 800 Unterschriften. Diese Erwägungen des Landrates werden in der Botschaft des Regierungsrates an das Volk noch des nähern ausgeführt. Namentlich sucht die Bot¬ schaft festzustellen, daß Gülten und kanzleiische Versicherungen dem Privatrechte angehören und keine öffentlich=rechtlichen Titel seien. D. Gegen diesen Beschluß des Landrates rekurrierte nun Ad¬ vokat Lussi in Stans, Namens des Benedikt Niederberger in Wolfenschießen, des Maria Zimmermann in Ennetbürgen und des Maria Christen in Obbürgen, für sich und die übrigen Unter¬ zeichner des Revisionsbegehrens, an das Bundesgericht. Er stellt das Begehren, das Bundesgericht wolle beschließen. 1. „Der Entscheid des Landrates von Nidwalden vom 27. Fe¬ „bruar 1893 sei aufgehoben und demzufolge das Begehren der „Rekurrenten um Partialrevision der Kantonsverfassung der Lands¬ „gemeinde zur Beschlußfassung zu unterbreiten. 2. „Der Landrat von Nidwalden sei verpflichtet, die obwaltende „Revisionsfrage einer demnächst einzuberufenden Extra=Landsge¬ „meinde vorzulegen.“ Zur Begründung dieses Begehrens berufen sich die Rekurrenten darauf, daß der Beschluß des Landrates eine Verletzung des ihnen in Art. 86 K.=V. gewährleisteten Rechts der Initiative enthalte. Was zunächst die Zahl der Unterschriften anbelange, so verletze die Berechnung des Landrates auf die ungenierteste und rücksichts¬ loseste Weise die Rechte der Rekurrenten. Es verstoße schon gegen die allgemeinen demokratischen Prinzipien, wenn die Verfassung zu einem Revisionsbegehren nicht weniger als 800 Unterschriften, d. h. den dritten Teil der im Kanton Stimmberechtigten verlange. Jedenfalls sei man aber bei einem solchen Verlangen berechtigt, zu erwarten, daß der Wille des Volkes, der sich unter so schwie¬ rigen Verhältnissen hervordrängen müsse, nicht noch, wie in con¬ creto geschehen, durch allerlei kleinliche, in keiner Verfassung und in keinem Gesetz Halt findende, Spitzfindigkeiten und Willkürlich¬ keiten erdrückt werde. Es ergebe sich nämlich aus den Akten, daß die Namen von 75 stimmfähigen Bürgern wegen Unächtheit der Unterschrift gestrichen worden seien. Über die Achtheit dieser Unterschriften sei eine Untersuchung niemals erfolgt; für ihre Unächtheit habe der Landrat keine Beweise gehabt. Hätte eine Untersuchung stattgefunden, so würde sich daraus die Übereinstim¬ mung des Willens der Aussteller der beanstandeten Unterschriften mit ihrer auf dem Bogen befindlichen Unterschrift ergeben haben. Auf diesen Willen komme es aber an. Noch willkürlicher sei die Streichung von 143 Unterschriften wegen Mangel der Wohn¬ ortsangabe. Es befinden sich darunter Unterschriften von solchen Bürgern, welche ihren Namen, ihren Beruf und sogar ihre Liegenschaftsnummer in der Mitte einer großen Zahl anderer in gleicher Gemeinde wohnender Mitbürger aufzeichneten. An der Spitze des Bogens stehe die Angabe der Gemeinde; der Gemeindepräsident beglaubige sie ausdrücklich als Einwohner seiner Gemeinde, der ganze Landrat kenne die betreffenden Bürger als dortige Bewohner und dennoch sei ihre Unter¬ schrift nicht zugelassen worden. Ein solches Vorgehen verstoße unbedingt gegen die Verfassung, da nach dem Willen dieser letztern die Erkennbarkeit der Wohngemeinde eines Unterzeichners auch ohne eigenhändige Aufzeichnung genüge. Gleiche Bewandtnis habe es mit den 62 Unterschriften, die wegen Mangel des Datums gestrichen worden seien. Die Angabe des Datums am Kopf oder am Ende des betreffenden Unterschriftenbogens müsse für alle da¬ rauf figurierenden Namen genügen. Zudem stehe noch auf jedem
Bogen das vom Gemeindepräsidenten aufgezeichnete Datum und sei es allgemein bekannt, daß die Unterschriftensammlung sich einzig im Monat Februar 1893 entwickelt habe. Von der Gemeinde Emetten seien sodann 83 Namen auf die bloße Bescheinigung des Gemeindepräsidenten hin, daß dieselben den Vorschriften des Art. 41 nicht genügen, gestrichen worden. Ein solches Vorgehen sei gerade¬ zu unerklärlich. Offenbar haben alle diese Streichungen nur den Zweck gehabt, den Unterzeichnern des Revisionsbegehrens das ihnen in Art. 86 K.=V. gewährleistete Recht der Initiative vorzuenthalten, Wären die eingereichten Unterschriften leidenschaftslos und dem Willen der Verfassung gemäß beurteilt worden, so wären dieselben als gültig angesehen worden. Durch das befolgte System werde aber jedes Initiativbegehren unmöglich gemacht und damit das in Art. 86 K.=V. sanktionierte Volksrecht ein für alle Mal ver¬ nichtet. Auch materiell stelle sich die Revisionsbewegung als eine begründete dar. Sie habe ihre Ursache in dem landwirtschaftlichen Notstand, an dem heutzutage die Bauersame leide. In Nidwalden komme noch hinzu die Belastung mit einer großen Anzahl Gülten, die einen Zins von 5 % ewig abwerfen, so sehr auch ansonst der Geldwert sinken mag. Dieser so wie so hohe Zins trage sodann sofort nach seinem Verfall für die Dauer von 2 ½ Jahren einen Zinseszins von 5 ¼, so daß in Wirklichkeit der Zinsfuß sich auf 6 ¾ stelle. Diesem bedauerlichen Zustande habe mit dem vom Landrate abgewiesenen Revisionsbegehren ein Ende gemacht werden wollen. Abgesehen nun von der Unterschriftenberechnung habe der Landrat auch dadurch, daß er das Revisionsbegehren von sich aus abgewiesen habe, eine Verfassungsverletzung begangen. Würde sich Jemand durch einen Beschluß der Landsgemeinde in seinen Privat¬ rechten verletzt gefühlt haben, so hätte er das Bundesgericht hie¬ gegen anrufen können; der Landrat sei aber nicht befugt gewesen, das Revisionsbegehren von sich aus abzuweisen. Es sei übrigens unrichtig, daß die Herabsetzung des Zinsfußes der Gülten durch Beschluß der Landsgemeinde eine Verletzung der verfassungs¬ mäßigen Garantie des Eigentums und der Rechtsame involviere. Deun der Staat habe unbedingt das Recht, für den Hypothekar¬ kredit ein Zinsmaximum festzusetzen und demzufolge habe er auch das Recht, das einmal festgesetzte Maximum später abzuändern resp. herabzusetzen. Der Zinsfuß richte sich je nach den Verhält¬ nissen des Geldmarktes. Auch das Obligationenrecht, Art. 337, anerkenne das Recht der Kantone, bei grundversicherten Dar¬ lehen den zulässigen Zins zu bestimmen. Dieses Recht gehöre nun im Kanton Nidwalden der Landsgemeinde an und letztere habe hievon, wie sich aus Deschwandens „Entwurf des Sachenrechts“ ergebe, schon andere Male Gebrauch gemacht. Selbst wenn die Gült ein privatrechtlicher Titel sein sollte, so wäre die Herab¬ setzung des Zinses noch kein Vertragsbruch, sondern nur ein Akt des gesetzgeberischen Willens resp. eine Erklärung, daß der Staat das Fordern von mehr als 4 % Zins als Wucher betrachte. Eine solche Erklärung sei jedenfalls zulässig. Im Übrigen finde das Eigentumsrecht, wie das Bundesgericht es wiederholt ausge¬ prochen habe, in den höhern Interessen des Staates eine Grenze. Die Gült sei aber kein Vertrag mehr, sondern ein bloßer Handels¬ artikel. Und was das Revisionsbegehren anbelange, so habe sich dasselbe nicht bloß auf die bestehenden Gülten, sondern auch auf die neu zu errichtenden bezogen, und mit Bezug auf diese letztern hätte nun dasselbe unter allen Umständen zugelassen werden sollen. Aus der Form, in welcher das Revisionsbegehren gestellt worden sei, lasse sich ebenfalls ein Grund für Verwerfung desselben durch den Landrat nicht ableiten. Denn einerseits widerspreche es der Verfassung keineswegs, mit einem bestimmt formulierten Antrag an die Landsgemeinde zu gelangen, andererseits sei die Absicht der Postulanten nur die gewesen, schon im Voraus anzugeben, in welchem Sinne die begehrte Verfassungsrevision vorzunehmen sei, ohne dadurch eine mit der Revision betraute Behörde zu verhin¬ en, noch andere Punkte, so z. B. die Aufkündbarkeit der Gülten, mit der Revision zu verknüpfen. Der Landrat habe also entschie¬ den die Art. 86, 2 und 39 a K.=V. verletzt. E. Hierauf antwortet dieser letztere: Die Formvorschriften, die bei der Stellung eines Verfassungsrevisionsbegehrens beobachtet werden müssen, seien durch die Art. 41 und 86 K.=V. bestimmt. Art. 41 b der Verfassung schreibe nun vor, daß derartige Anträge: 1. mit der eigenhändigen Unterschrift, 2. mit Bezeichnung der Wohngemeinde des oder der Antrag¬ steller und
3. mit Angabe des Datums versehen sein müssen. Dadurch nun, daß der Landrat diese Requi¬ site zur Geltung gebracht habe, habe derselbe keine Verfassungs¬ verletzung begangen. Die Eigenhändigkeit der Unterschrift sei gerade zur Erkennung des Willens der betreffenden Postulanten ein un¬ umgängliches Erfordernis. Und was die Bezeichnung der Wohn¬ gemeinde anbelange, so habe der Landrat schon im Jahre 1873 ein Initiativbegehren aus demselben Grunde abgewiesen und die gleichtautende Vorschrift der Verfassung von 1850 dahin ausgelegt, daß die Angabe der Wohngemeinde jeder einzelnen Unterschrift beigefügt werden solle, obwohl gerade damals die Postulanten lauter bekannte Persönlichkeiten der Gemeinde Stans gewesen seien. Dies habe Advokat Lussi, Fürsprech der Rekurrenten, von dem auch die Formulierung des IInitiativbegehrens herrühre, so gut gewußt, daß er bei einem andern Initiativbegehren vom Jahre 1888 die Auslegung des Landrates ganz genau befolgt und auch bei dem heute in Frage stehenden Initiativbegehren auf den Unter¬ schriftenbogen auf dieses Erfordernis aufmerksam gemacht habe. Durch Streichung der 143 Unterschriften, wozu auch die 83 aus der Gemeinde Emetten gehören, habe also der Landrat nur gemäß einer seit 20 Jahren bestehenden Praxis gehandelt und nichts lkürliches begangen. Endlich seien zwei Bogen aus der Ge¬ meinde Obbürgen und Beckenried nicht in Rechnung gebracht worden, weil sie kein anderes Datum tragen als dasjenige, welches später der Gemeindepräsident seinem Zeugnis über Stimmberechti¬ gung hinzugesetzt habe, das aber keinen Bezug nehme auf die Zeit, wo die Liste unterzeichnet worden sei. Eine Beglaubigung der Unterschriften durch den Gemeindepräsidenten in Bezug auf Achtheit, Wohngemeinde oder in anderer Richtung sei in der Ver¬ fassung nicht vorgeschrieben und komme daher nicht in Betracht. Einzig und allein der Landrat habe die diesbezügliche Prüfung vorzunehmen. Was die materielle Seite des Revisionsbegehrens anbelange, so halte der Landrat daran fest, daß dasselbe seinem Inhalte nach sich als unzulässig erweise, da es bestehenden Privatrechten „zu nahe trete.“ Eine Untersuchung darüber stehe dem Landrat unbe¬ dingt zu. Denn der Landrat habe unter anderm auch die Aufgabe, zu verhüten, daß durch Beschlüsse der Landsgemeinde in wohler¬ worbene Privatrechte eingegriffen werde. Wohl habe nach nid¬ waldenschem Rechte im allgemeinen der Richter zu entscheiden, ob durch eine Partialrevision Privatrechte verletzt werden; bevor aber der Revisionsantrag an die Landsgemeinde gelange, besitze auch der Landrat die Befugnis, zu erklären, daß derselbe gegen Privat¬ rechte verstoße und ihm daher den Weg an die Landsgemeinde zu versperren. Geschehe dies, so sei der Beschluß des Landrates ein endgültiger und könne derselbe auch nicht durch Rekurs an die Bundesbehörden angefochten werden. Ein solcher Eingriff in wohl¬ erworbene Rechte bestehe nun in concreto. Er ergebe sich daraus, daß, sofern der Revisionsantrag durchgedrungen wäre, die Gülten¬ inhaber und die Versicherungsgläubiger in Zukunft nicht mehr als 4 % Zins fordern könnten. Was namentlich die schon be¬ stehenden Gülten anbelange, so sei der Eingriff in wohlerworbene Rechte augenscheinlich; da nun das Revisionsbegehren als ein Ganzes gestellt worden sei, so habe dasselbe auch als solches ab¬ gewiesen werden müssen. Richtig sei allerdings, daß der Staat ir alle künftig zu errichtenden Gülten und Versicherungen ohne Verletzung von Privatrechten das Zinsmaximum auf 4 % oder auf einen andern Prozentsatz festsetzen oder selbst einen bestimmten Prozentsatz ein für alle Mal für derartige Titel vorschreiben könnte. Es sei dies nur eine Frage der Konvenienz, die aber in Bezug auf ihre Vorteile noch näher untersucht werden müßte. Was dagegen die bereits bestehenden Gülten und Versicherungen anbelange, so würde ein solches Eingreifen des Staates gegen die Rechte der Gläubiger verstoßen, denn der Zins von 5 % sei nicht durch Gesetz bestimmt, sondern in jedem einzelnen Falle durch freie Willenseinigung der Parteien verabredet. Für die kanzleiischen Versicherungen ergebe sich dies schon daraus, daß dieselben auch für eine unverzinsliche Forderung bestellt werden können; für die Gült bilde die Formel, nach welcher dieselbe regelmäßig ausgestellt werde, den besten Beweis. Diese Formel laute: „Ich N. N. be¬ „kenne hiemit einer redlichen Schuldgelten, soll dem N. N. oder Franken so und so „Rechtinhaber dies Briefs nämlich „viel Hauptgut und davon jährlich auf Martini acht Tage vor „oder nach so und soviel Zins.“ Die nidwaldensche Verfassung
garantiere nun in Art. 19 die Unverletzlichkeit des Eigentums und der Rechtssame. Auch könne die Entziehung eines Privat¬ rechts nur gegen Entschädigung stattfinden. In concreto müßte also der Staat jedem einzelnen Gülteninhaber, dessen Zins redu¬ ziert worden sei, den ihm daraus erwachsenden Schaden vergüten. Schließlich stellt der Landrat in Abrede, daß der landwirtschaftliche Notstand in Nidwalden so groß sei, wie von den Rekurrenten ge¬ schildert werde, und stellt den Antrag, es wolle das Bundesgericht den Rekurs aus den von ihm angeführten formellen und mate¬ riellen Gründen abweisen. Das Bundesgericht zieht in Erwägung: 1. Das Bundesgericht ist zu Behandlung der Beschwerde kom¬ petent. Denn es steht nicht die Gültigkeit einer kantonalen Wahl oder Abstimmung in Frage, sondern es handelt sich ausschließlich um die Frage der Verletzung des in Art. 86 der nidwaldenschen Kantonalverfassung garantierten Rechts der Initiative; es greift daher die allgemeine Bestimmung des Art. 59 litt. a O.=G. Platz (vergleiche Amtliche Sammlung der bundesgerichtlichen Entschei¬ dungen I, S. 345). 2. In der Sache selbst ist in erster Linie bestritten, ob der Landrat befugt gewesen fei, das von den Initianten gestellte Be¬ gehren um Verfassungsrevision von sich aus auf seine Verfassungs¬ mäßigkeit zu prüfen und dessen Vorlage an die Landsgemeinde zu verweigern. Hierüber enthält die nidwaldensche Verfassung keine ausdrückliche Bestimmung. Art. 41 litt. d sieht allerdings in Be¬ zug auf Gesetzesvorschläge einen Beschluß des Landrates vor und da er dabei von einem Entscheid des Landrates spricht und nur bezüglich „zulässig erkannter Anträge“ ein weiteres Verfahren statuiert, so kann kein Zweifel sein, daß der landrätliche Beschluß nicht den Sinn einer bloßen Begutachtung hat, sondern den eines Entscheides, von dem die Zulassung oder Nichtzulassung des An¬ trages an die Landsgemeinde abhängt. Allein der Art. 86, der besonders von der Verfassungsinitiative handelt, stellt seinerseits eine solche Bestimmung nicht auf, sondern begnügt sich damit, was die von den Initianten zu beobachtenden Formen anbelangt, auf Art. 41 zu verweisen und zwar in der Weise, daß wenn diese Formen beobachtet werden und das Revisionsbegehren vom Land¬ rate oder von 800 stimmfähigen Kantonseinwohnern ausgeht, er die Vorlage desselben an die Landsgemeinde vorschreibt. Durch wen aber die Erfüllung dieser Formen, namentlich das Vorhandensein einer genügenden Anzahl Unterschriften konstatiert werden soll, ob durch den Landrat oder durch die Landsgemeinde, wird in Art. 86 ausdrücklich nicht gesagt. Es kann indes diesem Mangel einer ausdrücklichen Regelung der Frage vernünftigerweise nicht der von den Rekurrenten behauptete Sinn beigelegt werden, daß die nid¬ waldensche Verfassung ein jedes, auch schon an sich unzulässige Verfassungsrevisionsbegehren direkt vor die Landsgemeinde ziehen wolle. Denn abgesehen davon, daß die Landsgemeinde schon ver¬ möge ihres Charakters als Gesammtversammlung nicht als die geeignete Behörde erscheint, um eine Kontrolle über die Beobachtung der Formvorschriften des Art. 41 zu üben, macht der Art. 86 die Vorlage eines Verfassungsrevistonsbegehrens an die Landsgemeinde geradezu von der Bedingung abhängig, daß diese Formvorschriften erfüllt und daß das Revisionsbegehren von 800 stimmfähigen Bürgern gestellt worden sei. Art. 86 setzt also implicite voraus, daß eine Vorberatungsbehörde existiere, welche das gestellte Revi¬ sionsbegehren, bevor es an die Landsgemeinde gelange, auf seine formelle Zulässigkeit prüfe. Ergibt sich daraus, daß den Bedingun¬ gen des Art. 86 Genüge geleistet worden ist, so ist das Begehren um Verfassungsrevision der Landsgemeinde zu unterbreiten; ist das Umgekehrte der Fall, so findet eine Vorlage an die Lands¬ gemeinde nicht statt. Unbestimmt ist also nur, welches diese Vor¬ beratungsbehörde sei. Zieht man aber in Betracht, daß der Art. 86 nicht selbst die bei der Stellung eines Verfassungsrevisionsbegehrens einzuhaltenden Formen regelt, sondern diesbezüglich auf Art. 41 der Verfassung verweist, so erscheint die Annahme des Landrates als natürlich, daß nicht bloß hinsichtlich der Grundsätze, nach welchen diese Formenprüfung stattfinden soll, sondern auch hin¬ sichtlich der Behörde, die dieselbe vornehmen muß, der Art. 41 Platz greife. Auch der von den Rekurrenten angerufene Art. 39 der nidwaldenschen Verfassung steht dieser Auffassung nicht im Wege. Denn derselbe bestimmt bloß, daß „die Annahme oder Ver¬ werfung der Verfassung, der Gesetze und anderer verfassungsgemäß an sie gelangenden Anträge, sowie die einleitenden Beschlüsse zu
einer künftigen Verfassungsrevision der Landsgemeinde zustehe," Nun kann weder die Vorprüfung der formellen Zulässigkeit eines Verfassungsrevisionsbegehrens als ein einleitender Beschluß im Sinne des Art. 39 aufgefaßt werden, noch widerspricht der Um¬ stand, daß diese Vorprüfung von einer andern Behörde vorge¬ nommen wird, dem in Art. 39 der Landsgemeinde vorbehaltenen Recht der materiellen Beratung. Gegenteils stellt auch dieser Ar¬ tikel die Bedingung auf, daß die von der Landsgemeinde zu be¬ ratenden Anträge in verfassungsmäßiger Weise gestellt werden. 3. Der zweite Beschwerdepunkt der Rekurrenten bezieht sich darauf, daß der Landrat in der Art und Weise, wie er die gültige Unterschriftenzahl berechnet hat, die Verfassung verletzt habe. Was nun diese Einwendung anbelangt, so wurden vom Landrat von Nidwalden im Ganzen 291 Unterschriften als ungültig erklärt, darunter 143, weil die Angabe der Wohngemeinde dem Namen des Unterzeichnenden nicht hinzugesetzt, 62, weil das Datum der Unterschrift nicht in richtiger Weise angegeben und 75, weil das Erfordernis der Eigenhändigkeit fehlte, resp. weil sie von andern Personen herrührten, ohne daß der Name dieser letztern auf dem Unterschriftenbogen angegeben worden sei. Es haben nun die Re¬ kurrenten nicht in Abrede gestellt, daß sofern die Grundsätze des Landrates Anwendung finden dürfen, die von ihm aufgestellte Be¬ rechnung numerisch richtig sein würde. Allein sie bestreiten die Verfassungsmäßigkeit dieser Grundsätze und behaupten, daß nach Art. 41 litt. b der Verfassung alle diejenigen Unterschriften, die zwar der Angabe der Wohngemeinde und des Datums ermangeln, bei welchen aber diese letztern aus andern Angaben, die auf den Unterschriftenbogen figurieren, hätten eruirt werden können, als gültig angesehen werden müssen. In der Tat erscheint die Aus¬ legung des nidwaldenschen Landrates, wonach Wohnort und Datum jeder einzelnen Unterschrift hinzugesetzt werden muß, als eine sehr restriktive. Immerhin schließt der Wortlaut des Art. 41 litt. b diese Auffassung nicht aus und was die bisher befolgte Praxis anbelangt, so hat der Landrat einen Beschluß vom Jahre 1873 produziert, aus welchem sich ergibt, daß die gleichlautende Vor¬ schrift der frühern Verfassung schon damals in Bezug auf die Angabe der Wohngemeinde in ganz gleicher Weise ausgelegt wor¬ den ist. Mit Rücksicht nun auch auf diesen Umstand läßt wohl nicht behaupten, daß der angefochtene Beschluß einen will¬ ürlichen Charakter an sich trage, und wenn auch über die Rich¬ tigkeit der vom Landrate angenommenen Auslegung nicht jeder Zweifel ausgeschlossen ist, so hat doch das Bundesgericht da, wo, es sich um die Interpretation einer kantonalen Verfassung han¬ delte, stets den Grundsatz befolgt, daß eine Abweichung von der Auslegung der obersten kantonalen Behörde nur dann am Platze ist, wenn zwischen derselben und dem Wortlaut der Kantonsver¬ fassung ein offenbarer Widerspruch besteht (vergleiche Amtliche Sammlung der bundesgerichtlichen Entscheidungen, I, S. 316 367; III, S. 269; IX, S. 250). Was sodann die 75 Unter¬ schriften anbelangt, die vom Landrat deswegen als ungültig er¬ klärt worden sind, weil sie nicht als eigenhändig erschienen, so sind hier die Einwendungen der Rekurrenten offenbar unbegründet, da das Erfordernis der Eigenhändigkeit in der Verfassung selbst (Art. 41 litt. b) aufgestellt ist und diesem Erfordernisse in allen Fällen nachgelebt werden muß, ohne daß zuerst noch untersucht zu werden brauchte, welches der eigentliche Wille der betreffenden, auf dem Unterschriftenbogen figurierenden Personen sei. 4. Hienach fällt die Beschwerde auch in ihrem übrigen Inhalte dahin. Denn war die gesetzliche Zahl zu einem Verfassungsrevi¬ sionsbegehren nicht vorhanden, so braucht der Abweisungsbeschluß des Landrates vom 17. Februar nicht noch im weitern auf seine Verfassungsmäßigkeit geprüft zu werden. Es mag diesbezüglich nur bemerkt werden, daß wenn litt. a des Art. 41 die Bestim¬ mung aufstellt, daß Anträge an die Landsgemeinde nichts enthal¬ ten dürfen, was der Kantonsverfassung zuwiderläuft oder allfälligen Privatrechten zu nahe tritt, diese Bestimmungen selbstverständlich nur auf Gesetzesvorschläge, nicht aber auch auf Verfassungsre¬ visionsbegehren Bezug haben. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.