27. Urtheil vom 12. März 1892 in Sachen Arnold und Genossen. A. Die Verfassung des Kantons Uri vom 6. Mai 1888 bestimmt in Art. 11: „Die Seen und Flüsse werden als Staats¬ gut erklärt, Privatrechte vorbehalten.“ Am 27. Oktober erließ der Landrath des Kantons Uri „in Ausführung des Art. 11 der Verfassung, auf Antrag des Regierungsrathes“, eine Verordnung betreffend Feststellung „des Staatseigenthums an Seen und Flüssen und Benutzung öffentlicher Gewässer.“ Diese Verordnung zählt in Art. 1 und 2 die Gewässer auf, welche als Seen und Flüsse im Sinne der Verfassung zu betrachten sind und normirt sodann eingehend die Benutzung der öffentlichen Gewässer. Nach Art. 3 ist jede besondere Benutzung öffentlicher Gewässer an eine Bewilligung zu knüpfen, dieselbe wird für den Bezug von Sand, Kies, Steinen und Eis, für die Anlage von Bad=, Schiff= und Waschhütten, für Tränken, gewöhnliche Triebwerke, Ableitungen, u. s. w. vom Regierungsrathe unter Ansetzung einer angemessenen Staatsgebühr ertheilt. Doch ist der Bezug von Steinen, Kies und Sand zum gewöhnlichen Privaigebrauche sowie für die Wuhren, sowie das Tränken und Waschen unentgeltlich und wird auch den Kantonsbürgern und gesetzlich Niedergelassenen die Gewinnung von Eis für den eigenen Bedarf in allen Seen und fließenden Gewässern, welche sich hiezu eignen, unentgeltlich gestattet (Art. 4). Die Konzession für Ableitung von Wasserkräften für Wasserwerke u. dgl., sowie die Verpachtung von Seen und Flußstrecken fällt in die Kompetenz des Landrathes (Art. 5). Alle Konzessionen und Bewilligungen müssen zeitlich begrenzt sein und dürfen 80 Jahre nicht überschreiten (Art. 6). Für jede konzessionirte Wasserkraft ist dem Staate ein jährlicher Zins von 50 Rp. = 3 Fr. pro Pferdekraft zu entrichten; diese Abgaben sind alle 10 Jahre einer Revision zu unterstellen (Art. 11). Bestehende Wasserrechte an öffentlichen Gewässern bleiben auf eine Konzessionsdauer von 80 Jahren gewährleistet und sind innert Jahresfrist mit den Vorschriften der Verordnung in Ein¬ klang zu bringen. Dieselben sind für die ersten 20 Jahre mit dem Minimum der Gebühr zu belegen (Art. 15). Allfällige rivatrechte an denjenigen Seen und Flüssen, welche in dieser Verordnung aufgezählt sind, müssen innert 3 Monaten beim Regierungsrathe angemeldet und gerichtlich geltend gemacht werden (Art. 16, Abs. 1). Den Gemeinden bleibt überlassen, die Bestim¬ mungen festzustellen, unter welchen sie die Benutzung der ihnen gehörigen Gewässer, insbesondere auch der sogenannten Dorfbäche gewähren wollen, unter Vorbehalt allfälliger Privatrechte an denselben. B. Gegen diese Verordnung ergriffen Martin Arnold in Bürglen und Genossen den staatsrechtlichen Rekurs an das Bundesgericht, mit dem Antrage: Es sei die vom Landrathe des Kantons Uri den 27. Oktober 1891 erlassene Verordnung betref¬ fend Feststellung des Staatseigenthums an Seen und Flüssen und Benutzung öffentlicher Gewässer als verfassungswidrig und daher als ungültig und aufgehoben zu erklären. Sie führen aus: 1. Nach Art. 52 litt. b der urnerschen Kantonsverfassung stehe der Erlaß aller Gesetze der Landsgemeinde zu, während der Landrath nach Art. 59 ibidem nur zum Erlasse von Verordnungen und Vollziehungsverordnungen kompetent sei. Nun qualifizire sich die angefochtene Verordnung in That und Wahrheit nicht als bloße Verordnung, sondern als ein wichtiger gesetzgeberischer Akt,
wie sich aus ihrem Inhalte ohne weiteres ergebe. Der Landrath sei daher zu deren Erlaß verfassungsmäßig nicht befugt gewesen. Zum Ueberflusse definire Art. 53 der urnerschen Verfassung, was als Gesetz zu betrachten sei; diesem Artikel gegenüber könne nicht ernstlich behauptet werden, die angefochtene Verordnung sei kein Gesetz. 2. Die Verordnung verletze auch die Art. 10 und 11 der Kantonsverfassung. Art. 11 behalte Privatrechte an Seen und Flüssen ausdrücklich vor und Art. 10 gewährleiste die Unverletz¬ lichkeit des Eigenthums. Mit diesen Gewährleistungen stehe es im Widerspruch, wenn der Landrath seine Verordnungen auch auf schon bestehende Wasserrechte ausdehne, dieselben mit einer Abgabe an den Staat belaste und einer zeitlichen Beschränkung unterwerfe, ja sogar die Forderung aufstelle, daß Inhaber von Privatrechten dieselben bei Strafe des Rechtsverlustes beim Regierungsrathe anzumelden und gerichtlich geltend zu machen haben. 3. Die Rekurrenten besitzen Privatrechte an öffentlichen Ge¬ wässern des Kantons Uri, wofür sie eventuell den Beweis anerbieten. Uebrigens richte sich ihre Beschwerde gegen eine gesetz¬ geberische Verfügung, gegen welche jedem einzelnen Bürger ohne Rücksicht darauf, ob er Privatrechte an öffentlichen Gewässern besitze oder nicht, das Beschwerderecht wegen Verfassungswidrigkeit zustehe. C. In seiner Vernehmlassung auf diese Beschwerde bemerkt der Regierungsrath des Kantons Uri: 1. Art. 53 der Kantonsverfassung stelle fest, daß als Gesetz diejenigen Erlasse aufzufassen seien, welche allgemein verbindlich seien und solche Rechte und Pflichten normiren, welche die Ge¬ sammtheit oder einen erheblichen Bruchtheil des Volkes berühren. Vorbehalten bleiben die in der Verfassung selbst gemachten Aus¬ nahmen. Diese Bestimmung sei für die Entscheidung darüber maßgebend, was im Kanton Uri als Gesetz aufzufassen sei. Im Zweifelsfalle überwiege stets das Recht des Volkes dasjenige der Behörden; im vorliegenden Falle aber habe im Landrathe entschieden die Meinung obgewaltet, daß der Erlaß in seinen Kompetenzkreis gehöre. Die Verordnung zerfalle sin zwei Theile: in die Aufzählung der kantonalen Gewässer einerseits und in die geststellung der Bedingungen der Benutzung dieser Gewässer andererseits. Der erste Theil sei einfach als Auslegung des Art. 14 der Kantonsverfassung aufzufassen. Diese Auslegung stehe aber nach Art. 59 litt. c der Verfassung dem Landrathe zu, welcher überhaupt nach altem urnerschem Rechte der authentische Ausleger aller Landsgemeindebeschlüsse, somit auch der Verfassung sei. Der zweite Theil der Verordnung beziehe sich wesentlich auf die Gebühren, welche für die Benutzung öffentlicher Gewässer zu entrichten seien. Nach Art. 59 litt. c der Kantonsverfassung sei aber der Landrath befugt, nicht nur die Gebühren festzustellen, welche dem Staate zu entrichten seien, sondern auch die Vor¬ schriften aufzustellen, welche mit denselben in Verbindung gebracht werden müssen. Die hauptsächlichsten Bestimmungen der Verord¬ nung beziehen sich hierauf und enthalten im Grunde genommen nichts anderes, als was bisher von Fall zu Fall in den stets vom Landrathe ertheilten Konzessionen niedergelegt worden sei. Die Behauptung, daß der Landrath seine verfassungsmäßigen Kompetenzen überschritten habe, sei also unbegründet. Uebrigens wäre den Rekurrenten nach der urnerschen Verfassung ein viel leichteres Mittel zu Gebote gestanden, die angefochtene Verordnung vor das Forum der gesetzgebenden Behörde des Kantons Uri, der Landsgemeinde zu bringen, als der staatsrechtliche Rekurs an das Bundesgericht. Nach Art. 26 der Kantonsverfassung nämlich stehe 20 stimmfähigen Einwohnern das Recht zu, alle landräth¬ lichen Verordnungen vor die Landsgemeinde zu ziehen. Dieser Instanzenzug wäre im vorliegenden Falle wohl der richtige gewesen und zweifellos wäre auch die Landsgemeinde der kompe¬ tenteste Richter darüber, ob der Landrath seine Befugnisse über¬ schritten habe oder nicht. 2. Ebensowenig sei die verfassungsmäßige Eigenthumsgarantie oder Art. 11 der Kantonsverfassung verletzt. Wenn allerdings der Landrath die Seen und Flüsse aufgezählt und als unbedingtes Staatsgut erklärt hätte, so wäre der verfassungsmäßige Vorbehalt der Privatrechte mißachtet. Allein dies sei nicht geschehen; es sei dielmehr den Ansprechern von Privatrechten an öffentlichen Ge¬ wassern Gelegenheit gegeben, ihre Rechte geltend zu machen und zur richterlichen Anerkennung zu bringen. Die bloße Behaup¬
tung eines Privatrechts genüge nicht; es müsse dessen Bestand dargethan werden. Der Staat spreche die öffentlichen Gewässer als sein freies Eigenthum an. Wer an denselben ein privates Recht zu haben glaube, möge dasselbe innert der gesetzlichen Frist geltend machen. Durch Ansetzung einer solchen Frist strebe die Verordnung an, allfällige Eigenthumsansprüche Dritter klar zu stellen und jedem sein Recht werden zu lassen. Der Staat gehe dabei in gleicher Weise vor, wie ein anderer Eigenthümer, welcher allfällige Servituten, die auf seinem Eigenthum haften, ausmitteln wolle und dafür einen Termin ansetze. Uebrigens sei der Regie¬ rungsrath überzeugt, daß keiner der Rekurrenten ein Privatrecht an den kantonalen Gewässern besitze. Wasserrechte an solchen Ge¬ wässern mögen einzelnen von ihnen zustehen. Diese seien aber öffentlich=rechtlicher Natur. Die Verordnung hebe zudem auch die bestehenden Wasserrechte nicht auf, sondern wolle dieselben blos näher normiren und zeitlich begrenzen, was durchaus im öffent¬ lichen Interesse liege und ein Gebot vorsorglicher Staatsverwal¬ tung sei. 3. Einzelne der Rekurrenten (Müeßli in Altorf, Bauhofer in Schattdorf, Baumann in Altorf, J. J. Arnold=Gisler in Bürglen, Josef Imfanger in Altorf und Martin Arnold in Spiringen) werden von der landräthlichen Verordnung absolut nicht betroffen, da ihre Wasserwerksanlagen an Gemeindegewässern liegen, auf welche die Verordnung sich nicht beziehe. Es werde daher auf Abweisung des Rekurses angetragen. Das Bundesgericht zieht in Erwägung: 1. Soweit die Beschwerde darauf begründet wird, die ange¬ fochtene Verordnung enthalte einen verfassungswidrigen Eingriff des Landrathes in das Gesetzgebungsrecht der Landsgemeinde, sind die sämmtlichen Rekurrenten zur Beschwerde legitimirt. Denn zur Beschwerde über behauptete Eingriffe in das verfassungsmäßige Recht des Volkes zur Mitwirkung bei der Gesetzgebung ist jeder einzelne Bürger berechtigt (s. Entscheidung des Bundesgerichtes, Amtliche Sammlung XVI, S. 52 Erw. 2). Soweit dagegen der Rekurs eine Verletzung der in Art. 10 der Kantonsverfassung niedergelegten Gewährleistung der Unverletzlichkeit des Eigenthums oder des in Art. 11 ibidem ausgesprochenen Vorbehaltes von Privat¬ rechten an Seen und Flüssen behauptet, sind nur diejenigen Re¬ kurrenten zur Beschwerde legitimirt, welche ein Privatrecht an Ge¬ wässern beanspruchen, welche durch die angefochtene Verordnung betroffen werden, nicht dagegen diejenigen, deren Wasserwerke an Dorfbächen liegen, welche durch die angefochtene Verordnung gar nicht berührt werden. Denn es ist klar, daß ein Eingriff in Privat¬ rechte nur gegenüber den erstern, nicht dagegen gegenüber den letz¬ tern in Frage kommen kann. Da indeß unbestrittenermaßen ein Theil der Rekurrenten Wasserwerke an öffentlichen (kantonalen) Gewässern besitzt und für dieselben private Wassernutzungsrechte beansprucht, so muß die Beschwerde mit Rücksicht auf diese Rekurrenten auch bezüglich des zweiten Beschwerdepunktes materiell geprüft werden. 2. Die urnersche Kantonsverfassung kennt ein Beschwerderecht an die Landsgemeinde gegen verfassungswidrige Schlußnahmen des Landrathes nicht. Allerdings bestimmt Art. 26 derselben, daß jedem stimmfähigen Einwohner oder einer Mehrzahl derselben das Recht zustehe, Anträge zu Handen der Landsgemeinde zu stellen und daß auf Begehren von 20 stimmberechtigten Einwohnern der Landsgemeinde alle landräthlichen Verordnungen, Beschlüsse und Erlasse allgemeiner Natur vorzulegen seien. Allein damit ist nicht ein Beschwerderecht des Einzelnen gegen verfassungswidrige Ver¬ fügungen des Landrathes statuirt, sondern sind vielmehr politische Volksrechte geordnet: das Recht der Initiative einerseits, des Referendums gegen landräthliche Verordnungen andrerseits. Dies folgt schon daraus, daß die fraglichen Befugnisse nicht jedem der sich durch eine landräthliche Schlußnahme in verfassungsmäßigen Rechten verletzt glaubt, zustehen, sondern nur stimmberechtigten Einwohnern. Die Landsgemeinde hat, wenn die Vorlage landräth¬ licher Schlußnahmen an sie von der geforderten Zahl von Stimm¬ berechtigten verlangt worden ist, nicht als Richter über die Ver¬ fassungsmäßigkeit dieser Schlußnahmen, speziell die verfassungs¬ mäßige Kompetenz des Landrathes zu entscheiden, sondern als souverainer, gesetzgebender Körper, über deren Annahme oder Ablehnung abzustimmen. Da danach die Landsgemeinde nicht oberste kantonale Beschwerdeinstanz für Rekurse wegen Ver¬ fassungsverletzung ist, so ist von einer Verweisung der Sache an dieselbe Umgang zu nehmen. XVII — 1892
3. Bei Beurtheilung der Frage, ob die angefochtene Verordnung einen Eingriff in die gesetzgeberischen Befugnisse der Landsgemeinde involvire, ist selbstverständlich von dem Gesetzesbegriffe des urner¬ schen Verfassungsrechtes auszugehen. Nach Art. 48 der urnerschen Kantonsverfassung ist nun die Landsgemeinde die „souveraine und gesetzgebende“ Behörde; ihr steht nach Art. 52 ibidem der Erlaß aller Gesetze zu. Der Landrath ist nach Art. 54 ibidem die „stellvertretend gesetzgebende und die oberste Verwaltungs¬ behörde.“ Es steht ihm nach Art. 59 litt. c und e die „Aus¬ legung der Landsgemeindebeschlüsse“ und der Erlaß von Verord¬ nungen und der Vollziehungsverordnungen zu den Bundes= und kantonalen Gesetzen zu. Nach Art. 53 sind als Gesetze im Sinne des Art. 52 litt. b diejenigen Vorschriften zu verstehen, welche allgemein verbindlich sind und solche Rechte oder Pflichten fest¬ stellen, welche die Gesammtheit oder einen erheblichen Bruchtheil des Volkes berühren, vorbehältlich der von der Verfassung selbst gemachten Ausnahmen. Zu letztern gehört, daß nach Art. 59 litt. f der Kantonsverfassung der Erlaß der Straf=, Civilprozeß=, Hypothekar= und Fallimentsordnung dem Landrathe zusteht, also im Verordnungs= nicht im Gesetzgebungswege erfolgt. Fragt sich, ob danach die angefochtene Verordnung Rechtsvorschriften ent¬ halte, welche nach urnerschem Verfassungsrechte in Gesetzesform erlassen werden müssen, so ist zu bemerken; Insoweit als die Verordnung bestimmt, welche Gewässer als Seen oder Flüsse im Sinne des Art. 11 K.=V. zu betrachten seien, erscheint dieselbe als bloße Ausführungsverordnung zu der erwähnten Verfassungs¬ bestimmung, welche deren Sinn und Tragweite feststellt. Im Uebrigen dagegen, insoweit die Verordnung Entstehung, Wirkung und Untergang der Wassernutzungsrechte an öffentlichen Ge¬ wässern regelt, qualifizirt sie sich nicht als bloße Ausführungs¬ verordnung, sondern enthält selbständige, allgemein verbindliche Rechtsvorschriften. Denn allgemein verbindlich im Sinne des Art. 53 der urnerschen Kantonsverfassung sind offenbar diejenigen Vorschriften, welche nicht nur einen oder mehrere individuell be¬ stimmte Thatbestände regeln und daher nur einzelne individuell bestimmte Personen betreffen, sondern unter den gleichen Voraus¬ setzungen, bei Zutreffen ihres allgemein bestimmten Thatbestandes, Jedermann verbinden. Allein nach der urnerschen Verfassung bedürfen nun eben nicht alle allgemein verbindlichen Rechtsvor¬ schriften der Aufstellung in Gesetzesform, sondern nur diejenigen, welche Rechte und Pflichten feststellen, welche die Gesammtheit oder einen erheblichen Bruchtheil des Volkes berühren. Allgemein ver¬ bindliche Rechtsvorschriften, bei welchen dies nicht zutrifft, bedürfen also der Gesetzesform nicht, sondern können im Verordnungswege aufgestellt werden. Zweifelhaft ist nun allerdings, welches die Bedeutung der gedachten Voraussetzung der Nothwendigkeit der Gesetzesform ist, ob dieselbe das räumliche Geltungsgebiet der Rechtsnorm im Auge hat, also die Gesetzesform nicht fordert für Rechtsvorschriften, welche nur für einen (nicht erheblichen) Theil des Kantonsgebietes (eine oder mehrere einzelne Gemeinden u. s. w.) erlassen werden, oder aber ob sie darauf abstellt, ob die thatsäch¬ lichen Voraussetzungen der Rechtsnorm bei einem erheblichen Theile des Volkes zutreffen oder nicht. Der Wortlaut der Ver¬ fassung spricht nicht für die erstere Auffassung; im Gegentheil erscheint diese nach dem Wortlaute der Verfassung wohl als aus¬ geschlossen. Denn wenn zwischen kantonalen und blos lokalen Rechtsnormen hätte unterschieden werden wollen, so wäre dies wohl unzweideutig ausgesprochen worden; es wäre alsdann nicht von Rechtsvorschriften gesprochen worden, die Rechte oder Pflichten aufstellen, welche das gesammte Volk oder einen erheblichen Bruch¬ theil desselben berühren, sondern von Normen, welche für das ge¬ sammte Kantonsgebiet oder einen erheblichen Theil desselben gelten. Es wird demnach die Verfassung dahin verstanden werden müssen, daß als Gesetze im Sinne des urnerschen Verfassungsrechtes nur diejenigen allgemein verbindlichen Rechtsvorschriften zu behandeln sind, deren thatsächliche Voraussetzungen bei der Gesammtheit oder einem erheblichen Theile des Volkes zutreffen. Zu verkennen ist allerdings nicht, daß damit die Unterscheidung zwischen Gesetz und Verordnung an ein sehr schwankendes, der verschiedensten Auffas¬ sung im Einzelfalle fähiges, Kriterium geknüpft wird. Allein die Auslegung des Art. 53 der urnerschen Kantonsverfassung führt eben zu dieser Auffassung und es ist übrigens dieselbe für das ürnersche Verfassungsrecht um deßwillen weniger bedenklich, weil nach Art. 26 der Kantonsverfassung den Bürgern leicht gemacht
ist, die Vorlage von Verordnungen des Landrathes an die Lands¬ gemeinde zu bewirken. Es sind denn auch sonst, wie Art. 59 litt. f der Kantonsverfassung zeigt, nach urnerschem Rechte der Regelung im Wege landräthlicher Verordnungen Materien zuge¬ wiesen, deren Ordnung anderwärts durchgängig der Gesetzgebung vorbehalten ist. Nun haben die Rekurrenten in keiner Weise unter¬ nommen, darzuthun, daß die angefochtene Verordnung Rechtssätze enthalte, deren thatsächliche Voraussetzungen bei einem erheblichen Theile des Volkes zutreffen und es kann dies nicht ohne weiters als festgestellt gelten. Vielmehr dürfte klar sein, daß diejenigen, welche besondere Wassernutzungsrechte an öffentlichen Gewässern für den Betrieb von Wasserwerken u. s. w. besitzen, jedensalls nur einen kleinen Bruchtheil der urnerschen Bevölkerung bilden und daß auch die sonstige gebührenpflichtige Benutzung der öffentli¬ chen Gewässer nur einen kleinen Theil der Bevölkerung interessirt. Die Regelung des Gemeingebrauches öffentlicher, im Staatseigen¬ thum stehender Gewässer mit Bezug auf die Wegnahme von Kies, Steinen, Sand u. s. w. dagegen steht dem Staate eben als Ausfluß seines Eigenthums zu und kann daher aus diesem Gesichtspunkte im Verordnungswege erfolgen. (S. Entscheidungen, Amtliche Sammlung XIV, S. 432 Erw. 3.) 4. Es ist danach nicht dargethan, daß der Landrath durch den Erlaß seiner angefochtenen Verordnung seine verfassungsmäßigen Befugnisse überschritten habe. Ebensowenig liegt eine Verletzung der verfassungsmäßigen Eigenthumsgarantie vor. Denn: Die Gesetzgebungen beantworten bekanntlich die Frage, ob besondere Wassernutzungsrechte an öffentlichen Gewässern dem Privat= oder dem öffentlichen Rechte angehören, verschieden. Aus der angefoch¬ tenen Verordnung geht nun hervor, daß der Staat den Bestand privatrechtlicher Wassernutzungsrechte an den für öffentlich erklärten Gewässern bestreitet und den betreffenden Wasserrechten nur den Charakter öffentlich=rechtlicher Befugnisse beimißt. Allein dieselbe behält denjenigen, welche privatrechtliche Wassernutzungsrechte be¬ haupten, den Rechtsweg vor, um ihr behauptetes Privatrecht richterlich feststellen zu lassen. Werden behauptete private Wasser¬ nutzungsrechte vom Richter als bestehend anerkannt, so anerkennt, wie die Vernehmlassungsschrift des Regierungsrathes bestätigt, der Staat auch nach Erlaß der Verordnung deren Fortbestand in dem vom Richter festgestellten Umfange, so daß dieselben den zeitlichen, durch die Verordnung eingeführten Beschränkungen und dem Wasserzinse nicht unterstehen. Die angefochtene Verordnung hebt also nicht wohlerworbene Privatrechte ohne Entschädigung auf, sondern sie spricht nur aus, daß der Staat den Bestand solcher Privatrechte bestreitet und von den Ansprechern deren Nachweis verlangt. Hierin, in dieser bloßen Bestreitung des Bestandes eines Privatrechts unter Offenhaltung des Rechtsweges, liegt eine Ver¬ letzung der verfassungsmäßigen Eigenthumsgarantie offenbar nicht. Speziell enthält auch die Präklusivklausel des Art. 16 der Ver¬ ordnung keine Verfassungsverletzung. Dieselbe statuirt lediglich eine Regel des objektiven Rechts, einen Erlöschungsgrund subjektiver Privatrechte, zu dessen Aufstellung der Landrath nach dem oben Ausgeführten kompetent war. 5. Ist danach die Beschwerde als unbegründet abzuweisen, so ist dagegen selbstverständlich, daß den Rekurrenten unbenommen bleibt, von dem nach Art. 26 Absatz 2 der Kantonsverfassung den Bürgern eingeräumten Rechte Gebrauch zu machen. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen als unbe¬ gründet abgewiesen.