10. Urtheil vom 24. Januar 1891 in Sachen Weitnauer. A. Emanuel Weitnauer, Handelsgärtner, von Basel, ist Eigen¬ thümer der Liegenschaft Nr. 109 Allschwylerstraße (Sektion II Parzelle 525 des Grundbuches) in Basel, auf welcher er die Gärtnerei betreibt. Im Jahre 1889 suchte er um die Baube¬ willigung für Erstellung eines Packschopfes auf dem hintern Theile seiner Liegenschaft nach. Sowohl das Baudepartement des Kantons Baselstadt als der Regierungsrath dieses Kantons ver¬ weigerten durch Schlußnahmen vom 15. Oktober und 8. Novem¬ ber 1889 die Bewilligung so wie sie nachgesucht war, weil die Baute auf das Gebiet der, durch Regierungsbeschluß vom 29. Juni 1881 festgesetzten, Straßen= und Baulinie der Sennheimerstraße zu stehen käme. Weitnauer rekurrirte hiegegen an den Großen Rath des Kantons Baselstadt, wobei er eventuell für den Fall der Abweisung des Baugesuches Einleitung des Expropriations¬ verfahrens verlangte. Der Große Rath ging gemäß Beschluß vom 3. März 1890 über die Beschwerde zur Tagesordnung über. B. Mit Eingabe vom 2. Mai 1890 beschwerte sich nunmehr F. Weitnauer beim Bundesgerichte, indem er die Anträge stellt: Es sei der Beschluß des Großen Rathes des Kantons Basel¬ stadt vom 3. März 1890, welcher, in Bestätigung des Beschlusses des Regierungsrathes dieses Kantons vom 8. November 1889, die vom Beschwerdeführer nachgesuchte Baubewilligung für einen Packschopf auf seiner Liegenschaft verweigert und sein eventuelles Expropriationsgesuch zur Zeit abweist, als mit § 6 der Verfas¬ sung von Baselstadt in Widerspruch stehend aufzuheben und ent¬ weder: 1. Dem Rekurrenten zu gestatten, den fraglichen Pack¬ schopf, ohne Berücksichtigung der Straßen= und Baulinien der Sennheimerstraße, nach dem der Baupolizei von Baselstadt ein¬ gereichten Plane an dem von ihm vorgesehenen Orte zu erstellen, oder eventuell 2. das gesetzliche Expropriationsverfahren für an¬ wendbar zu erklären. Zur Begründung werden im Wesentlichen folgende Gesichts¬ punkte geltend gemacht: Die baselstädtische Kantonsverfassung (§ 6 der Verfassung vom 10. Mai 1875, wörtlich gleichlautend mit § 5 der Verfassung von 1889/1890) schütze das Eigenthum in dreifacher Richtung: 1. Dürfe keine Zwangsenteignung statt¬ finden, außer wenn der allgemeine Nutzen es erfordern sollte 2. dürfe die Enteignung nicht willkürlich vor sich gehen, sondern sei sie an gesetzliche Bestimmungen gebunden; 3. sei für eine solche Enteignung nach Maßgabe des Gesetzes gerechte Ent¬ schädigung zu leisten. Es handle sich nun in casu um eine Ent¬ eignung respektive eine Verletzung des Eigenthums. Der Rekurrent habe sein Grundstück seiner Zeit „frei und ledig aller Lasten und Beladenschaften“ erworben; gemäß der angefochtenen Schlußnahme werde ihm, mit Rücksicht auf eine dereinst vielleicht auszuführende staatliche Straßenbaute, die freie Verfügung über einen ansehnlichen Theil seines Grundstückes entzogen, der Staat reservire sich zum voraus diesen Theil des Grundstückes für die Ausführung seines Straßenprojektes; er beanspruche also schon jetzt einen Theil der Liegenschaft zu seinem Zwecke. In erster Linie sei nun zu be¬ streiten, daß überhaupt der allgemeine Nutzen es erfordert habe, die in Frage stehende Straßenlinie anzulegen, wie überhaupt im allgemeinen der öffentliche Nutzen keineswegs das von den bas¬ lerischen Behörden praktizirte theoretische Kreiren zukünftiger Straßenlinien im großen Style auf viele Jahre hinaus zu recht¬ fertigen vermöge. Allein wenn auch das verfassungsmäßig die Enteignung geforderte Requisit des öffentlichen Nutzens hier gegeben wäre, so wäre die stattgefundene theilweise Enteignung doch eine willkürliche und daher verfassungswidrige. Denn sie beruhe auf einem bloßen Administrativerlasse, welcher der gesetz¬ lichen Grundlage entbehre. Der Regierungsrath des Kantons Baselstadt habe gar kein Recht gehabt, von sich aus die in Rede stehende Baulinie festzusetzen, wie er dies durch seinen Beschluß vom 29. Juni 1881 gethan habe. Allerdings ermächtige § 1 des Gesetzes vom 29. August 1859 über Anlage und Korrektion von
Straßen und über das Bauen an denselben den Kleinen Rath (nunmehr Regierungsrath) Straßen= und Baulinien vorzuschrei¬ ben, allein er füge ausdrücklich bei „immerhin unter Beachtung des Gesetzes vom 27. Juni 1859 über Erweiterung der Stadt.“ Dieses letztere Gesetz nun, welchem ein detaillirter Stadterweite¬ rungsplan zu Grunde gelegen habe, beziehe sich nur auf den in diesem Plane vorgesehenen „erweiterten Stadtrayon“ (innerhalb der Ringwege) nicht auf den Stadtbann außerhalb der Ringwege. Danach betreffe auch die dem Kleinen Rathe durch § 1 des Gesetzes vom 29. August 1859 gegebene Ermächtigung nur das Gebiet des erweiterten Stadtrayons, nicht den sonstigen Stadt¬ bann. Das Grundstück des Rekurrenten aber liege außerhalb des erweiterten Statrayons. Im weitern sei eine theilweise Enteig¬ nung, wie sie hier stattgefunden, nur in gesetzlicher Weise, d. h. gegen Entschädigung durch Einleitung des Expropriationsver¬ fahrens gemäß dem Gesetze vom 15. Juni 1837 statthaft. Auch hiegegen sei im vorliegenden Falle verstoßen worden. Die kanto¬ nalen Behörden berufen sich darauf, daß nach feststehender Praxis allfällige Entschädigungsansprüche, welche den Liegenschaftsbesitzern durch die Feststellung der Baulinien erwachsen, erst bei Aus¬ führung der projektirten Straßen zu erledigen seien und der Re¬ kurrent kein Recht auf eine antizipirte Expropriation besitze. Es solle nun die Existenz einer feststehenden Praxis in dem behaup¬ teten Sinne nicht bestritten werden, wie ja überhaupt noch manche andere inveterata desuetudo in der baslerischen Amdinistration, zumal der Bauverwaltung, vorkomme. Indessen eine derartige, im höchsten Grade unbillige Praxis, bei welcher es in der Hand des Staates liege, zuzuwarten, bis es ihm beliebe, den thatsächlich längst belasteten Eigenthümer zu expropriiren, oder aber auch, wenn er den projektirten Straßenbau wieder aufgebe nicht zu expropriiren, könne gesetzlich und verfassungsmäßig nicht zu Recht bestehen. Ein Eingriff der Staatsgewalt in das Privateigenthum dürfe nur unter genauester Beobachtung der gesetzlichen Vor¬ schriften erfolgen. Das Expropriationsgesetz vom 15. Juli 1837 (§§ 1 und 10) schreibe aber bestimmt vor, daß jeder Art von Abtretung ein Regierungsbeschluß über Anordnung des Expro¬ priationsverfahrens vorangehen müsse und die Besitznahme einer Liegenschaft erst nach Leistung der Entschädigung statthaft Danach erlange ein selbst in gesetzlicher Form gefaßter Beschluß betreffend Festsetzung einer Straßen= und Baulinie erst dann ver¬ bindliche Kraft, wenn das von ihm betroffene Areal in gesetzlich vorgeschriebener Weise dem Expropriationsverfahren unterworfen und die Entschädigung ausgemittelt und thatsächlich geleistet sei. C. Der Regierungsrath des Kantons Baselstadt beantragt Abweisung der Beschwerde, indem er im Wesentlichen ausführt: Das vom Rekurrenten angerufene Expropriationsgesetz vom 15. Juli 1837 finde auf den vorliegenden Fall gar keine An¬ wendung da es sich nur auf Abtretung des vollen Eigenthums an Liegenschaften, nicht auf die bloße Auferlegung von Eigen¬ thumsbeschränkungen beziehe. Die Auflegung einer Eigenthums¬ beschränkung könne daher jedenfalls nicht deßwegen als eine will¬ kürliche Eigenthumsverletzung bezeichnet werden, weil sie nicht nach Maßgabe des Expropriationsgesetzes stattgefunden habe; dies wäre vielmehr nur dann der Fall, wenn sie an sich willkürlich wäre und sich auf keine Gesetzesvorschrift zu stützen vermöchte. Dies treffe hier nicht zu. Der Rekurrent erkenne selbst an, daß die Regierung in Anwendung des Gesetzes vom 27. Juni und 29. August 1859 berechtigt sei, Straßen= und Baulinien zu ziehen, behaupte aber, dieses Recht beziehe sich nur auf den innert der erweiterten Stadtabgrenzung gelegenen Theil des Stadtbannes. Letzteres sei aber, wie der Wortlaut der Gesetze und die Motive zu demselben ergeben, völlig unrichtig. Die einzige Beschränkung welcher die Baugesetze von 1859 die Kompetenz des Regierungs¬ rathes unterwerfen, finde sich in § 1 Abs. 2 des Gesetzes vom 29. August 1859, wonach „Straßen= und Baulinien, welche die Straßen, Gassen und Plätze in der Stadt innerhalb der bis¬ herigen Rondenwegen betreffen, dem Großen Rathe zur Genehmi¬ gung vorzulegen seien.“ Der Regierungsrath habe denn auch von dem Rechte, Straßenlinien außerhalb des alten Stadtrayons vom Jahre 1859 festzusetzen, vielfach Gebrauch gemacht, ohne daß hiegegen jemals vom Großen Rathe, der dovon durch die Ge¬ schäftsberichte Kenntniß erhalten habe, wäre Einsprache erhoben worden. Demnach handle es sich hier nicht um eine der gesetzlichen Grundlage entbehrende, sondern um eine in Anwendung eines
Gesetzes erlassene Administrativverfügung; die in der Festsetzung von Straßen= und Baulinien enthaltene Baubeschränkung sei im Interesse einer rationellen baulichen Entwickelung städtischer Ge¬ meinwesen nothwendig und auch rechtlich zulässig. Der Inhalt des Eigenthums werde durch das objektive Recht normirt und könne durch dasselbe beschränkt werden, ohne daß daraus dem Eigen¬ thümer ein Entschädigungsanspruch erwachse. Zu den gesetzlichen Eigenthumsbeschränkungen gehöre auch das partielle Bauverbot als Folge der Bezeichnung von Straßen= und Baulinien. In demselben liege weder eine totale noch partielle Enteignung eines Privatrechtes. Der Staat verlange weder Abtretung des Eigen¬ thums, noch lege er demselben eine dingliche Last auf. Es handle sich hier nicht um eine Besitznahme des Terrains durch den Staat, denn er nehme die Benutzung desselben in keiner Weise in Anspruch, sondern es werde lediglich eine auf allgemein verbind¬ licher Gesetzesvorschrift beruhende Eigenthumsbeschränkung zur An¬ wendung gebracht. Das Bundesgericht habe die Berechtigung des Staates dazu, solche gesetzlichen Eigenthumsbeschränkungen, ohne Entschädigung aufzuerlegen, schon wiederholt anerkannt. Der Re¬ kurrent erkenne denn auch selbst an, daß nach feststehender Praxis bisher stets erst bei Ausführung von Straßenbauten und wirk¬ licher Inanspruchnahme des Terrains zur Enteignung geschritten worden sei, bezeichne diese Praxis aber als inveterata desue¬ tudo. In Wahrheit stehe aber dieselbe durchaus auf gesetzlichem Boden. Das Gesetz betreffend Anlage von Straßen vom 29. Au¬ gust 1859 gehe durchaus nicht von der Ansicht aus, daß Fest¬ setzung der Baulinien und Ausführung der Straßen gleichzeitig von sich gehen müsse oder daß doch schon im ersten Momente das zukünftige Straßenareal expropriirt werden müsse. Es unter¬ scheide vielmehr zwischen der Festsetzung der Straßen= und Bau¬ linien und deren Folgen einerseits (wovon es in § 1, 2, 4, 5 handle) und der wirklichen Anlage der Straßen andrerseits, welche in den §§ 7 und 8 behandelt werde und bezeichne in § 5 noch ausdrücklich diese beiden Momente als zeitlich auseinanderliegend. Nur im Hinblick auf die Ausführung der Straßenlinien spreche das Gesetz von eintretender Entschädigung, während bei der Be¬ zeichnung der Straßen= und Baulinien zwar die Folgen, welche dadurch für die betreffenden Eigenthümer erwachsen, deutlich und ausführlich bestimmt werden, von Entschädigung und Expropriation derselben aber nicht die Rede sei. Uebrigens entziehe sich die Frage, ob die betreffenden kantonalen Gesetze richtig ausgelegt und an¬ gewendet worden seien, der Kognition des Bundesgerichtes, welches nur zu prüfen habe, ob die bestehende Anwendung derselben gegen Art. 6 K.=V. verstoße. D. In seiner Replik behauptet der Rekurrent zunächst, es sei, der kantonalen Geschäftsordnung zuwider, unterlassen worden, die Vernehmlassungsschrift des Regierungsrathes vor ihrer Abferti¬ gung an das Bundesgericht dem Regierungsrathe selbst zur Ge¬ nehmigung vorzulegen; dies ergebe sich aus dem im öffentlichen Bulletin über die Regierungsrathsverhandlungen enthaltenen Da¬ tum im Vergleiche mit dem Datum des Einlaufes der Antwort¬ schrift beim Bundesgerichte. Er beantragte daher, es sei die Vor¬ lage und Genehmigung der an das Bundesgericht gesandten Prozeßschriften in aller Form nachträglich nachzuholen. Im Uebri¬ gen hält der Rekurrent in eingehender Erörterung und unter Be¬ kämpfung der gegnerischen Anbringen an den Ausführungen seiner Rekursschrift fest. Er macht insbesondere noch geltend: Das Gesetz vom 29. August 1859 enthalte den von der Regierung des Kantons Baselstadt darin gefundenen Satz, daß der Staat, wenn die Festsetzung von Straßenlinien die Abtretung von Privat¬ rechten fordere, nichtsdestoweniger nicht sofort, sondern erst bei wirklicher Ausführung der Straßen zur Expropriation zu schreiten habe, nicht; ein so anormaler Satz müßte ausdrücklich ausge¬ sprochen sein, was nicht der Fall sei. Wäre dieser Satz aber auch in dem Gesetze von 1859 ausgesprochen, so wäre er durch die Verfassungen von 1875/1889 aufgehoben, weil mit der ver¬ fassungsmäßigen Eigenthumsgarantie unvereinbar. Mit der Sicher¬ heit des Grundeigenthums sei es völlig unvereinbar, daß der Regierungsrath nach seinem Belieben Straßen= und Baulinien mit all' ihren störenden Belastungen und Beschränkungen des Grundeigenthums halbe und ganze Jahrzehnte zum voraus ziehe und sich dabei sogar das Recht vorbehalte, die Straßenlinien nach seinem Belieben gar nicht oder anders als publizirt auszuführen, ohne die betreffenden Privaten dafür irgend zu entschädigen. Im
vorliegenden Falle gerade sei der dem Rekurrenten durch die Bau¬ behinderung für seinen Geschäftsbetrieb entstandene Nachtheil ein sehr großer. E. Der Regierungsrath des Kantons Baselstadt bemerkt in ner Duplik, die formelle Einwendung des Rekurrenten rück¬ sichtlich der Genehmigung der Vernehmlassungsschrift durch den Regierungsrath beruhe auf einem Irrthum; in Wirklichkeit sei diese Schrift vom Regierungsrathe in seiner Sitzung vom 2. Juli 1890 genehmigt und es sei nur in den von der Kanzlei den öffentlichen Blättern zugestellten Auszügen aus den Regierungs¬ rathsverhandlungen die Erledigung des Geschäftes erst nachträglich, unter dem Datum vom 5. Juli, publizirt worden. Im Uebrigen hält der Regierungsrath in allen Theilen an den Ausführungen seiner Vernehmlassungsschrift fest, indem er noch bemerkt: Der Rekurrent habe nie das Begehren gestellt, eine provisorische Baute errichten zu dürfen, zu deren unentgeltlicher Beseitigung bei Ausführung der Sennheimerstraße er sich verpflichten würde. Sein Schaden sei ein unerheblicher und werde durch den Nutzen welchen er aus der Werthsteigerung seines Kulturlandes durch die Festsetzung der Sennheimerstraße ziehe, hundertfach aufge¬ wogen, auch wenn die Ausführung der (zu einem Theile zudem bereits erstellten) Straße noch um einige Zeit verschoben werde. Es bleibe übrigens dem Rekurrenten unbenommen, die Straße schon jetzt in seinen Kosten auf die Länge seiner Façade zu er¬ stellen und die Verrechnung von Nutzen und Schaden auf den Zeitpunkt der Uebernahme der Straße durch den Staat vorzu¬ behalten. Eine Ausführungsfrist kenne die baslerische Gesetzgebung nicht. Einer Veröffentlichung im Kantonsblatte habe der Beschluß betreffend Feststellung der Straßenlinien nicht bedurft, da ein solcher, nur einzelne Grundeigenthümer betreffender, Beschluß kein wichtiger, allgemein verbindlicher im Sinne des Gesetzes sei. Das Bundesgericht zieht in Erwägung: 1. Die vom Rekurrenten in seiner Replik erhobene formelle Einwendung, daß die Vernehmlassungsschrift vom Regierungs¬ rathe des Kantons Baselstadt nicht sei genehmigt worden, fällt, angesichts der vom Regierungsrathe in seiner Duplik gegebenen Aufklärung, ohne weiters dahin. 2. Wenn sodann der Rekurrent zunächst behauptet, es liege hier ein willkürlicher Eingriff in das Eigenthum deßhalb vor, weil der Regierungsrath überhaupt der gesetzlichen Befugniß ermangle, Straßen= und Baulinien für Grundstücke außerhalb des Stadtrayons festzusetzen, so ist diese Behauptung offenbar unbe¬ gründet. Das Gesetz über Anlage und Korrektion von Straßen und über das Bauen an denselben, welches in seinem § 1 dem Regierungsrathe die Ermächtigung zu Feststellung von Straßen¬ und Baulinien ertheilt, bezieht sich, wie sein ganzer Inhalt und sein Ingreß (v. v. „in der Absicht, den Straßen.... in unserm Kanton eine angemessene Richtung und Breite zu sichern und zu verhüten, daß durch Errichtung von Gebäuden diesem Zwecke ent¬ gegengehandet werde....) unzweifelhaft ergeben, nicht nur auf den erweiterten „Stadtrayon“ sondern auf das ganze Kantons¬ gebiet; einzig für die Feststellung der Straßen= und Baulinien in der alten Stadt ist die Genehmigung des Großen Rathes vor¬ behalten. Wenn in § 1 Abs. 1 auf das Stadterweiterungsgesetz vom 27. Juni 1859 verwiesen wird, so hat dies durchaus nicht die Bedeutung, die dem Regierungsrathe ertheilte Ermächtigung auf das durch letzteres Gesetz betroffene Gebiet des erweiterten Stadtrayons zu beschränken, sondern besagt nur, daß bei Fest¬ stellung der Straßenlinien in diesem Gebiete der Regierungsrath, nach Maßgabe der Bestimmungen des Stadterweiterungsgesetzes im allgemeinen an den Stadterweiterungsplan sich zu halten habe. 3. Hievon ausgegangen kann hier von einer Verletzung der verfassungsmäßigen Eigenthumsgarantie nicht gesprochen werden. Das Bundesgericht hat schon häufig ausgesprochen, daß der In¬ halt des Eigenthums durch das jeweilen geltende objektive Recht normirt werde und in der Einführung gesetzlicher Eigenthums¬ beschränkungen eine Verletzung der verfassungsmäßigen Gewähr¬ leistung der Unverletzlichkeit des Eigenthums nicht liege; es hat in wiederholten Entscheidungen insbesondere auch anerkannt, daß Beschränkungen der Baufreiheit zufolge der Aufstellung von Straßen= und Baulinien ohne vorgängige Expropriation der be¬ troffenen Eigenthümer eingeführt werden können, sofern diese Beschränkungen auf Gesetz beziehungsweise gesetzlicher Ermächtigung beruhen und es sich also um gesetzliche Eigenthumsbeschränkungen,
nicht um Entzug eines Eigenthumsbestandtheiles durch Verwal¬ tungsakt handelt. Im vorliegenden Falle nun ist gegen den Re¬ kurrenten lediglich eine öffentlich=rechtliche gesetzliche Eigenthums¬ beschränkung geltend gemacht worden. In der That kann ja einem Zweifel nicht unterliegen, daß das baselstädtische Gesetz vom 29. August 1859 die Grundeigenthümer verpflichtet, bei ihren Bauten die vom Regierungsrathe aufgestellten Straßen= und Baulinien zu beachten und hier also eine durch das Gesetz und nicht eine durch Verwaltungsakt den Anliegern gegenwärtiger oder zukünftiger öffentlicher Straßen auferlegte Baubeschränkung vor¬ liegt. Daß bei zeitlichem Auseinanderfallen der Feststellung der Straßenlinien und des Beginns des Straßenbaues schon im erstern Momente zur Enteignung geschritten werden müsse, spricht das Gesetz nicht aus, vielmehr dürfte aus seiner ganzen Haltung sich die gegentheilige Willensmeinung des Gesetzgebers ergeben. Uebrigens handelt es sich hiebei, da das Gesetz, mag ihm nun der eine oder andere Sinn beigelegt werden, jedenfalls mit der Verfassung nicht im Widerspruche steht, um eine bloße der Nachprüfung des Bundesgerichtes entzogene Frage der Auslegung des kantonalen Gesetzesrechtes. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.