96. Urtheil vom 1. November 1890 in Sachen Stadtgemeinde St. Gallen. A. Nachdem das Bundesgericht in Sachen der Stadtgemeinde St. Gallen gegen die Standeskommission des Kantons Appen¬ zell Innerrhoden seine Entscheidung vom 21. Juni 1889 (siehe dieselbe, aus welcher der Thatbestand ersichtlich ist, Amtliche Sammlung XV, S. 20 u. ff.) ausgefällt hatte, theilte die Standeskommission des Kantons Appenzell Innerrhoden dem Gemeinderathe der Stadt St. Gallen, auf dessen erneuertes Be¬ gehren, durch Schreiben vom 26. Aagust 1889, mit, sie müsse, in Gemäßheit des kantonalen Gesetzes vom 26. August 1888 betreffend Ableitung von Quellen oder Wasser aus öffentlichen
Gewässern, sein Gesuch um Gestattung der Ableitung der Quellen der Alp Dunkelberndli ablehnen, weil öffentliche Interessen dessen Gewährung entgegenstehen; aus dem gleichen Gesichtspunkte unterbleibe auch, abgesehen von andern Gründen, die vom Ge¬ meinderathe mit Schreiben vom 24. August 1888 nachgesuchte Ansetzung einer Provokationsfrist, welche als gegenstandslos er¬ scheine. Sollte der Gemeinderath sich bei diesem Bescheide nicht beruhigen können, so stehe ihm nach dem Gesetze vom 26. August 1888 die Berufung an den Großen Rath zu. Zur Begründung dieses Bescheides wird in dem Schreiben der Standeskommission im Wesentlichen bemerkt: Die Standeskommission habe nach Ma߬ gabe des Gesetzes vom 26. August 1888 das Gutachten des Bezirks¬ rathes Schwende eingeholt, welches zum Antrage auf Ablehnung des Gesuches gelange; sie befinde sich des weitern im Besitze von Gutachten Sachverständiger, welche in der Ableitung der Berndli¬ quellen eine öffentliche Gefahr für die Landeskultur erblicken. Die Sachverständigen betonen namentlich, daß die Berndliquellen im Ge¬ gensatze zu den übrigen Zuflüssen des Weißbaches und zum Brül¬ bache die konstanteste Wassermenge zur Sitter liefern, daß diese Quellen bis jetzt die Flößerei auf dem Weißbach ermöglichen halfen, daß die Ableitung derselben das öffentliche Fischereiregal ungemein gefährden würde und daß ferner die Verwendung dieser Quellen zur Verbesserung trockener Weiden und Bergwiesen und zur Versorgung des eigenen Landes mit Trinkwasser früher oder später ernstlich in Frage kommen müsse. Die Standeskommission gelange auf Grund eigener Prüfung zu dem gleichen Ergebnisse, das innerrhodische Land sei eher wasserarm als wasserreich und könne, ohne seine eigene Kulturentwicklung zu gefährden, kein Wasser abgeben. B. Gegen diesen Bescheid ergriff die Stadtgemeinde St. Gallen mit Eingabe vom 15./24. Oktober 1889 den staatsrechtlichen Rekurs an das Bundesgericht. Sie führt aus: 1. Der angefochtene Bescheid enthalte eine Verletzung der in Art. 4 der innerrhodischen Kantonsverfassung niedergelegten Ga¬ rantie der Unverletzlichkeit des Eigenthums jeder Art. Zu diesem unverletzlichen Eigenthum gehören auch die Berndliquellen und gehöre nach allgemein anerkanntem Rechtsgrundsatze die im Be¬ griffe des Eigenthums als der ausschließlichen Herrschaft über die Sache enthaltene Berechtigung, diese Quellen nach Bedarf zu be¬ nutzen, also auch abzuleiten. Der angefochtene Bescheid enthalte eine Verletzung dieses Quelleneigenthums, welche für den Eigen¬ thümer einer Vernichtung desselben gleichkomme, da dieses Eigen¬ thum für die Stadt St. Gallen nur dann einen Werth habe, wenn dasselbe seiner Zweckbestimmung, zur Trinkwasserverforgung für die Stadt St. Gallen verwendet zu werden, dienen könne. Das kantonale Gesetz vom 26. August 1888, vermöge den an¬ gefochtenen Bescheid nicht zu rechtfertigen. Dasselbe finde auf die Ableitung der Berndliquellen schon darum keine Anwendung weil die Stadt St. Gallen die Berndlialp mit deren Quellen vor seinem Erlaß, am 12. August 1886/23. August 1888, eigen¬ thümlich erworben und den Willen zur Ableitung der Quellen ebenfalls vorher, nämlich am 24. August 1888, gegenüber der Standeskommission erklärt habe. An diesem Rechtsbestande habe, gemäß dem anerkannten Rechtsgrundsatze, daß privatrechtliche Gesetze keine rückwirkende Kraft besitzen, durch ein nachher er¬ lassenes Gesetz nichts mehr geändert werden können; hieran müsse im vorliegenden Falle um so mehr festgehalten werden, als das Gesetz vom 26. August 1888 offensichtlich nur zu dem Zwecke in aller #Ueberstürzung eingeführt worden sei, um wohlerworbene Rechte zu kränken und die Stadt St. Gallen in ihrem Eigenthum zu schädigen. Das Gesetz sei aber über¬ haupt, weil im Widerspruche mit Art. 4 K.=V. stehend, un¬ gültig. Wenn dasselbe bestimme, daß die Ableitung von Quellen „an die Einwilligung der Standeskommission geknüpft seit mit Rekurs an den Großen Rath, so sei damit das Quellen¬ eigenthum in einer seiner wesentlichsten Funktionen der Willkür der Behörden überliefert und des verfassungsmäßigen Schutzes beraubt. Es handle sich bei diesem Tendenz= und Gelegenheitsge¬ setze nicht etwa darum, sichernde und schützende Bestimmungen über Ableitung von Quellen zu treffen, was allfällig innert der Schranken des Art. 4 K.=V. statthaft sein könnte, sondern das Gesetz liefere ganz einfach das gesammte Quelleneigenthum dem Belieben der politischen Landesbehörden aus, denen es ein leichtes sein werde, in jedem Falle irgend ein bestehendes Recht oder ein
öffentliches Interesse gefährdet zu finden. Das Gesetz sei daher in Wahrheit nichts anderes, als eine Aufhebung des durch Art. 4 K.=V. gewährleisteten Schutzes für eine Kategorie von Eigen¬ thum. Zu einer solchen Maßregel sei der Gesetzgeber nicht befugt. lit dem gleichen Rechte könnte Innerrhoden ein Gesetz erlassen, des Inhaltes: Die Benutzung des Grundeigenthums in Inner¬ rhoden ist an die Bewilligung der Standeskommission geknüpft, Eine sachliche Prüfung der in dem angefochtenen Bescheide für die Verweigerung der nachgesuchten Bewilligung angeführten Gründe ergebe, daß von einer Schädigung bestehender Rechte oder öffent¬ licher Interessen durch die Ableitung der Quellen keine Rede sei und öffentliche Interessen nur fingirt und vorgeschützt werden, um der Stadt ihr Recht nicht werden zu lassen. Weder die Flößerei noch der Fischbestand, weder die Bewässerung von Alpen und der¬ gleichen und die Viehtränke noch die Wasserversorgung innerrho¬ discher Ortschaften werde durch die Ableitung der Berndliquellen ge¬ fährdet. Eine unparteiische gründliche Untersuchung des Projektes der Stadt St. Gallen werde dies zweifellos beweisen und darthun, daß die Befürchtungen der Standeskommission lediglich Vorwände und Ausflüchte seien, um der Stadt St. Gallen die Trinkwasser¬ versorgung unmöglich zu machen. Die Stadtgemeinde beantrage zum Nachweise hiefür, alle in Betracht fallenden Verhältnisse durch eine vom Bundesgerichte zu bestellende Expertenkommission unter¬ suchen und begutachten zu lassen. 2. Der angefochtene Bescheid verweigere definitiv den Erlaß einer Provokation zu Ermittlung privatrechtlicher Ansprüche und zwar aus dem einzigen Grunde, weil eine solche, nachdem die Ableitung der Quellen wegen entgegenstehender öffentlicher Inte¬ ressen nicht gestattet werde, gegenstandslos sei. Hierin liege eine Rechtsverweigerung und eine Verletzung der durch Art. 60 B.=V. gewährleisteten Rechtsgleichheit. Denn die Stadt St. Gallen habe, wie auch das Bundesgericht anerkannt habe, ein Recht auf Gebrauch des in Innerrhoden zu Recht bestehenden Behelfs der Provokation privatrechtlicher Ansprüche durch Publikation der Landeskanzlei. Der von der Standeskommission angeführte Grund sei unstichhaltig. Da der von der Standeskommission rücksichtlich der sogenannten öffentlichen Interessen eingenommene Standpunkt unhaltbar sei, so sei das Begehren um Erlaß der Provokation nicht gegenstandslos, sondern sehr aktuell. Die Er¬ mittlung privatlicher Ansprüche sei übrigens von der Behandlung der Opposition wegen öffentlicher Interessen unabhängig. Beide Verhandlungen können und sollen simultan durchgeführt werden. 3. Das Bundesgericht habe hie und da einen Rekurrenten angewiesen, seine Beschwerde vorerst beim Großen Rathe des be¬ treffenden Kantons anzubringen. Die Stadt St. Gallen ersuche hievon im vorliegenden Falle Umgang zu nehmen, zumal gar keine Aussicht vorhanden sei, daß der innerrhodische Große Rath an dem Gesetze vom 26. August 1888 oder an seiner Anwendung auf den vorliegenden Fall etwas ändern werde. Gestützt auf das Angebrachte werde beantragt: Das Bundes¬ richt wolle erkennen: 1. Die Einsprache der innerrhodischen Standeskommission gegen die Ableitung der der Stadt St. Gallen eigenthümlich zugehörigen Berndliquellen laut der Zuschrift der genannten Behörde an den Gemeinderath der Stadt St. Gallen vom 26. August 1889 und das in dieser Zuschrift angerufene Gesetz von Appenzell Inner¬ rhøden vom 26. August 1888, — letzteres soweit es auf das bezeichnete Quelleneigenthum angewendet werden will, — seien als verfassungswidrig aufgehoben und die Stadt St. Gallen als be¬ rechtigt erklärt, besagte Quellen zum Zwecke der Wasserversorgung nach der Stadt St. Gallen abzuleiten. 2. Die Standeskommission von Innerrhoden sei gehalten, zum Zwecke der Ermittlung allfälliger privatrechtlicher Drittmanns=An¬ sprüche auf die Berndliquellen eine öffentliche Provokation in der in Innerrhoden hiefür üblichen Form auf Kosten der Stadt St. Gallen zu erlassen. 3. Rekurrentin habe die Kosten des Rekursverfahrens zu tragen. C. In ihrer Vernehmlassung auf diese Beschwerde beantragt die Standeskommission des Kantons Appenzell Innerrhoden: Es sei der angehobene Rekurs der Stadtgemeinde St. Gallen vom 15. Oktober 1889 in allen Theilen abzuweisen, unter Kosten¬ folge. Zur Begründung macht sie im Wesentlichen folgende Ge¬ sichtspunkte geltend: 1. Der angefochene Bescheid taste das Eigenthum der Stadt XVI — 1890
St. Gallen an Grund und Bøden der Alp Dunkelberndli in keiner Weise an; nicht einmal hinsichtlich der Quellen werde an dem bisherigen Zustande etwas geändert. Die Stadtgemeinde St. Gallen könne dieselben auf ihrer Alp nach Belieben verwen¬ den, damit wässern und auf den zugehörigen Alpen Brunnen erstellen u. s. w.; nur die Ab= und Fortleitung des Wassers über die Alp hinaus nach der Stadt St. Gallen sei untersagt. Von einer Vernichtung des Eigenthums der Stadt St. Gallen könne also nicht die Rede sein. Um eine Verletzung der verfassungs¬ mäßigen Eigenthumsgarantie behaupten zu können, müßte die Stadtgemeinde St. Gallen vor allem nachweisen, daß ihr das Recht, die auf ihrem Eigenthum befindlichen Quellen zu fassen und abzuleiten, als unverletzliches Privatrecht garantirt sei. Sie behaupte nun freilich, es stehe dem Grundeigenthümer als solchem die beliebige unbeschränkte Verfügung über die auf seinem Eigen¬ thum entspringenden Quellen zu. Allein ein dies statuirende Rechtssatz sei weder in der innerrhodischen Verfassung noch im innerrhodischen Gesetzes= oder Gewohnheitsrecht enthalten und es verstehe sich eine solche unbedingte Verfügungsbefugniß des Grund¬ eigenthümers über die Quellen, welche thatsächlich nicht aus seinem Grundstücke allein sondern von ganzen großen Gebieten gespiesen werden, keineswegs von selbst. Das römische Recht allerdings anerkenne diesen Grundsatz der unbeschränkten Verfügungsfreiheit des Eigenthümers, allein schon das ältere deutsche Recht habe den Rechtsgedanken, daß das fließende Wasser bis zur Quelle zu¬ rück dem öffentlichen und gemeinsamen Wohl zu dienen habe, zum Ausdrucke gebracht und die geltenden schweizerischen und aus¬ ländischen Gesetze normiren, wie dies des nähern ausgeführt wird, die Befugnisse des Grundeigenthümers hinsichtlich der Verfügung über die Quellen in sehr verschiedener Weise; sie unterwerfen die Verfügungsbefugniß des Grundeigenthümers den verschiedensten, theils nachbarrechtlichen, theils öffentlich=rechtlichen Beschränkungen, welche bald weiter, bald weniger weit gehen. Nirgends habe man die in den meisten Verfassungen wiederkehrende Garantie des Eigen¬ thums vor willkürlichen Eingriffen als eine Schranke betrachtet, welche den Gesetzgeber hindern würde, die Befugnisse des Eigen¬ thümers an seinen Sachen enger oder weiter zu begrenzen. Das geltende Privatrecht sei ja überhaupt reich an Eigenthumsbe¬ schränkungen nachbarrechtlicher oder polizeilicher (bau= straßen, forstpolizeilicher u. s. w.) Natur. Auch das Bundesgericht habe schon in vielfachen Entscheidungen anerkannt, daß die verfassungs¬ mäßige Eigenthumsgarantie das Eigenthum nur in denjenigen Inhalte und Umfange gegen willkürliche Eingriffe der Staatsge¬ walt schütze, welche ihm das positive Recht gebe, während sie dagegen einer Abänderung dieses positiven Rechts durch die Ge¬ setzgebung nicht entgegenstehe. Daraus folge, daß selbst, wenn zur Zeit des Erwerbes der Berndlialp durch die Gemeinde St. Gallen ein positiver Rechtssatz der Stadt St. Gallen das Recht ge¬ geben hätte, die auf ihrem Grund und Boden entspringenden Quellen nach Belieben fortzuleiten, von einer dem Art. 4 K.=V. widersprechenden Verletzung wohlerworbener Rechte nicht ge¬ sprochen werden könnte, wenn dieses Gesetz aufgehoben und die Ableitung des Wassers in einem neuen Gesetze untersagt bezie¬ hungsweise beschränkt worden wäre. Uebrigens sei, wie bemerkt, nicht dargethan, daß das appenzellische Recht der Stadtgemeinde St. Gallen jemals die Befugniß zu beliebiger Ableitung der Quellen ertheilt habe. Ja! es dürfe noch weiter gegangen und behauptet werden, der Berndlibach mit Inbegriff der Quellen sei überhaupt kein Privat= sondern ein öffentliches Gewässer, an welchem dem Grundeigenthümer überhaupt kein Eigenthum sondern nur ein der staatlichen Regulirung unterliegendes Recht des Ge¬ meingebrauchs zustehe. Die Bestimmung, welche Gewässer, Privat¬ gewässer, welche öffentliche Gewässer seien, stehe der staatlichen, auch hier durch die verfassungsmäßige Eigenthumsgarantie nicht beschränkten, Gesetzgebung zu. Die Gesetzgebungen gehen hierin weit auseinander; während das gemeine Recht nur schiff= oder flößbare Ströme oder Flüsse als öffentliche Sachen behandle, be¬ rachte beispielsweise das Gesetz des Kantons Basellandschaft jeden Bach und jedes Bächlein, welches einen selbständigen Lauf habe, bis zur Quelle hinauf als öffentliches Gewässer. Appenzell Inner¬ rhoden nun habe stets die Sitter mit ihren Zuflüssen und Quellen als ein öffentliches Gewässer behandelt. Dazu gehöre namentlich der Weißbach und der einen Hauptbestandtheil des Weißbaches bildende Leuen= oder Berndlibach, welchen die Berndliquellen bilden helfen.
So sei im Jahre 1641 der Fischfang in sämmtlichen Gewässern als ein Recht des Landmanns erklärt worden, was sich mit der Annahme nicht wohl vertrage, daß der sischreiche Berndlibach im Privateigenthum der anstoßenden Grundeigenthümer stehe, so seien verschiedentlich, schon seit 1605, über das Flößen aus der Weide Berndli polizeiliche Vorschriften erlassen und so seien endlich durch die Verordnung über Wasserpolizei vom 26. Wintermonat 1885 die beiden Weißbäche als Wildbäche der staatlichen Aufsicht unter¬ stellt worden und ebenso ihr Quellengebiet, zu welchem unbestritten die Berndliquellen gehören. Daraus folge, daß diese Gewässer mmt ihren Quellen als öffentliche Gewässer behandelt seien, an welchen der Rekurrentin keine privatrechtlichen Nutzungsrechte zustehen. Sei dem aber so, so sei die Beschwerde selbstverständ¬ lich unbegründet und wäre die Staatsbehörde selbst ohne das Gesetz von 1888 berechtigt gewesen, die Ableitung der Quellen zu verbieten. Wenn die Rekurrentin behaupte, das Gesetz vom 26. August 1888 dürfe auf den vorliegenden Fall keine Anwen¬ dung finden, weil ihm rückwirkende Kraft nicht beigelegt werden dürfe, so sei dies völlig unbegründet. Das Gesetz richte sich ja nicht gegen den Erwerb, sondern gegen die Ableitung der Quellen; abgeleitet aber seien diese zur Zeit des Erlasses des Gesetzes noch nicht gewesen. Auf die Anzeige der Gemeinde, sie gedenke die Quellen abzuleiten, komme natürlich ebenso wenig etwas an, als darauf etwas ankommen würde, wenn ein Hauseigenthümer vor Inkrafttreten einer neuen städtischen Bauverordnung der Behörde anzeigen würde, er gedenke nächstens nach der alten Bauordnung zu bauen. Die Behauptung, durch das Gesetz von 1888 werde das Eigenthum der Willkür der innerrhodischen Behörden aus¬ geliefert, sei völlig ungerechtfertigt. Es müsse ja doch überall in den Gesetzen über Straßen= Feuer= Forst= und Wasserpolizei der Entscheid über streitige Fragen einer öffentlichen Behörde vorbe¬ halten werden. Daß die öffentlichen Interessen, mit Rücksicht auf welche die Standeskommission die Bewilligung zur Quellenab¬ leitung verweigere, keine blos fingirten, kein bloßer Vorwand seien, ergeben die beiden von ihr eingeholten technischen Gutachten des Ingenieurs Lauterburg in Bern und des eidgenössischen Alp¬ inspektors Rödiger in Bellach, welche die Standeskommission ins Recht lege. Zu einer weitern Erörterung darüber, ob durch die Ableitung der Quellen wirklich die Flößerei und der Fischfang, die Landwirthschaft und Judustrie u. s. w. geschädigt werden, halte sich die Standeskommission nicht für verpflichtet. Das Bundesgericht habe es in derartigen Fällen stets abgelehnt zu prüfen, ob die kantonalen Behörden das kantonale Gesetz richtig angewendet haben; der gegnerische Beweisantrag sei daher un¬ zuläßig. Was die Beschwerde wegen Rechtsverweigerung anbelange, so sei dieselbe völlig unbegründet. Nach der Entscheidung des Bundesgerichtes vom 21 Juni 1889 habe die Stadtgemeinde St. Gallen wohl ein Recht auf einen Entscheid über ihr Be¬ gehren um Erlaß einer Provokation, allein nicht ein Recht auf einen ihr entsprechenden Entscheid. Ob nach dem kantonalen Rechte die Provokation hätte bewilligt werden sollen, sei eine Frage des Verwaltungsrechts, welche nachzuprüfen das Bundesgericht nicht kompetent sei. Die Standeskommission hätte dem Begehren der Rekurrentin, auch abgesehen von seiner Gegenstandslosigkeit, nicht entsprochen, weil sie sich durchaus freie Hand wahren wolle, Publikationen der verlangten Art im Interesse der Verwaltung zu erlassen oder nicht zu erlassen; ein im Kanton Appenzell Innerrhoden bestehendes öffentliches Institut sei der Erlaß solcher Provokationen durchaus nicht. 3. Die Entscheidung darüber, ob die Rekurrentin nicht ange¬ halten werden sollte, den kantonalen Instanzenzug zu erschöpfen, bevor auf ihre Beschwerde eingetreten werde, überlasse die Standes¬ kommission dem Ermessen des Bundesgerichtes. Angezeigt wäre eine Rückweisung jedenfalls dann, wenn das Bundesgericht auf die Frage eintreten wollte, ob durch die Ableitung der Quellen wirklich öffentliche Interessen geschädigt werden, wovon aber wohl keine Rede sein könne. D. Aus der Replik der Rekurrentin ist folgendes hervorzuheben: Die Standeskommission habe in ihren frühern zahlreichen Aus¬ lassungen in der Sache nie bestritten, daß Wasserquellen Gegen¬ stand des Privateigenthums seien; erst in ihrer Antwortschrift seientrete sie mit der Behauptung hervor, die Berndliquellen öffentliches Gut. Diese Behauptung sei durchaus unrichtig. Nicht
anzuerkennen sei zunächst der Satz, daß die staatliche Gesetzge¬ bung schlechthin bestimmen könne, welche Gewässer öffentliche, welche Privatgewässer seien. Dieselbe sei in einem Staate, wo die verfassungsmäßige Eigenthumsgarantie gelte, nicht befugt, Sachen, welche nach allgemeiner Rechtsüberzeugung Gegenstand des Privat¬ eigenthums seien, in öffentliches Gut umzuwandeln und damit dem Privateigenthum zu eutziehen. Ein Beweis dafür, daß in Innerrhoden Quellen in Privatgrundstücken gesetzlich als öffentliche Gewässer gelten, sei übrigens nicht erbracht. Die Verordnungen über Fischfang und Flößerei entscheiden natürlich nicht über die rechtliche Natur der Quellen und noch weniger könne daraus, daß das Quellengebiet eines Flusses oder Baches der öffentlichen Auf¬ sicht unterstellt werde, gefolgert werden, daß die Quellen öffent¬ liches Gut seien. Die Staatsaufsicht über Privateigenthum bedeute doch nicht dessen Aufhebung. Ebensowenig habe die Standeskom¬ mission zu beweisen vermocht, daß in irgend einem andern Staate oder Gesetzgebungsgebiet Privatquellen öffentliche Gewässer seien. Es müsse daher bei dem Satze verbleiben, daß Wasserquellen in Privatgrundstücken mit diesen selbst in Privateigenthum stehen und den für dieses geltenden Rechtsregeln unterliegen. Sei aber dies richtig, so liege in dem Eigenthum an der Quelle auch das Recht, über dieselbe beliebig zu verfügen, insbesondere sie abzu¬ leiten. Dies sei grundsätzlich nicht nur im römischen sondern auch im deutschen und französischen Rechte und in den geltenden schwei¬ zerischen Gesetzen anerkannt. Wo Beschränkungen in der Be¬ nützung der Gewässer statuirt werden, handle es sich entweder um öffentliche Gewässer oder um nachbarrechtliche Beschränkungen oder dann um ganz besondere Verhältnisse. Diese Beschränkungen seien also nicht geeignet, ein Gesetz wie das in Rede stehende zu rechtfertigen. Bei letzterm handle es sich nicht um bestimmte Be¬ schränkungen der Ausübung des Eigenthumsrechtes, wie solche aus polizeilichen Rücksichten etwa aufgestellt werden und auch gerechtfertigt seien, wenn dadurch Mißbräuchen und Ausschrei¬ tungen in der Eigenthumsbenutzung entgegentreten werde, sondern um eine allgemeine Negation einer der wesentlichsten im Eigen¬ thumsrechte gelegenen Befugnisse und des Hauptwerthes des Eigenthums selbst; um die Aufhebung der Verfügungsbefugniß des Eigenthümmers über sein Eigenthum. Hierin liege ein Ein¬ griff in das Eigenthum, welcher der Vernichtung der Substanz desselben gleichkomme. Eine weitere Verfassungswidrigkeit liege darin, daß das Gesetz vom 26. August 1888 anstatt objektive sichere Normen aufzustellen, wie dies in den Bau= Forst= und Sanitätspolizeigesetzen geschehe, die Entscheidung in die Willkür der politischen Behörden lege. „Die Ableitung von Quellen ist an die Einwilligung der Standeskommission geknüpft“ sei eine Formel, mit welcher jede Willkür und jede Rechtsverletzung unter dem Vorwande der öffentlichen Interessen begangen werden könne und mit welcher das Recht der Stadt St. Gallen gebeugt werden wolle. Trotz der von der Standeskommission eingelegten zwei technischen Gutachten sei es doch richtig, daß die Berufung auf öffentliche Interessen, welche der Ableitung der Berndliquellen entgegenstehen, ein bloßer Vorwand sei. Die beantragte bundesge¬ richtliche Expertise werde dies darthun. Als Antwort auf die von der Standeskommission eingelegten Gutachten werden zwei Gegen¬ gutachten des technischen Bureaus der Wasserversorgung der Stadt St. Gallen eingelgt. Die von der Standeskommission eingelegte „Denkschrift“ des F. Rödiger beruhe auf den gröbsten Irrthümern hinsichtlich der örtlichen Verhältnisse und sei überhaupt kein die Verhältnisse sachlich und ernsthaft prüfendes Gutachten. Das Resultat des Gutachtens des Ingenieurs Lauterburg sodann sei das, daß die abzuleitenden Quellen bei der für St. Gallen un¬ günstigsten Rechnungsweise höchstens ½ bis ½8 des Gesammt¬ wasserquantums der Sitter ausmachen und daß dieser Bruch¬ theil seit Jahrtausenden bis auf den heutigen Tag unbenützt abgelaufen sei. Unter solchen Voraussetzungen könne man doch nicht von einer Schädigung öffentlicher Interessen sprechen. Aller¬ dings habe das Bundesgericht an sich die richtige Anwendung kantonaler Gesetze nicht zu überprüfen, allein dasselbe sei doch, wie es schon in zahlreichen Entscheidungen bethätigt habe, dann zum Einschreiten befugt, wenn die Anwendung einer kantonalen Vorschrift einen Mißbrauch in sich schließe und eine offenbar un¬ berechtigte sei. E. In ihrer Duplik hält die Standeskommission des Kantons Appenzell Innerrhoden in allen Theilen an den Aufstellungen
ihrer Vernehmlassung unter erneuter eingehender Begründung fest. Das Bundesgericht zieht in Erwägung: 1. Die Standeskommission des Kantons Appenzell Innerrhoden hat einen Antrag, es sei die Rekurrentin mit ihrer Beschwerde zunächst an den Großen Rath zu verweisen, nicht gestellt. Da die vorgängige Erschöpfung des kantonalen Instanzenzuges keine unerläßliche Vorbedingung der Zuläßigkeit staatsrechtlicher Beschwer¬ den wegen Verfassungsverletzung ist, so kann von einer solchen Rück¬ weisung Umgang genommen werden. Zwar beschwert sich allerdings die Rekurrentin auch wegen Rechtsverweigerung und bei Beschwer¬ den über Rechtsverweigerung hat nun die bundesgerichtliche Praxis stets verlangt, daß vor Anrufung des Bundesgerichtes die kanto¬ nalen Instanzen erschöpft werden. Allein die Beschwerde wegen Rechtsverweigerung richtet sich ausschließlich gegen die Weigerung der Standeskommission, eine öffentliche Provokation allfälliger der Ableitung der Berndliquellen entgegenstehender privatrechtlicher An¬ sprüche anzuordnen, und nun ist nicht klar, daß auch in dieser Richtung eine Beschwerde an den kantonalen Großen Rath statt¬ haft wäre. Zudem ist die Beschwerde wegen Rechtsverweigerung nur dann von praktischer Bedeutung, wenn die Hauptbeschwerde wegen Verletzung der verfassungsmäßigen Eigenthumsgarantie für begründet erklärt wird. Es würde sich also, da ein anderer Grund hiefür nicht vorliegt, nicht rechtfertigen, der acceßorischen Be¬ schwerde wegen Rechtsverweigerung wegen, die ganze Sache an den Großen Rath zurückzuweisen. 2. Art. 4 der innerrhodischen Verfassung erklärt das Eigenthum jeder Art für unverletzlich, mit der Maßgabe, daß in Fällen, wo das öffentliche Wohl die Abtretung an den Staat fordere, dem Staate gegen gerechte und billige Entschädigung das Expropria¬ tionsrecht zustehe. Klar ist nun, daß von einer Verletzung dieser Verfassungsbestimmung durch den angefochtenen Entscheid der Standeskommission von vornherein keine Rede sein könnte, wenn die Quellen, deren Ableitung der Stadt St. Gallen versagt wird, gar nicht in deren Privateigenthum ständen, sondern öffentliches Gut wären, wie dies die Standeskommission in ihrer Rekursbe¬ antwortung behauptet. Dies ist aber in Wahrheit nicht der Fall. Unzweifelhaft ist freilich, daß die Abgrenzung der öffentlichen und Privatgewässer der staatlichen Gesetzgebung zusteht. Allein ein innerrhodisches Gesetz, welches die auf Privatgrundstücken ent¬ springenden Quellen überhaupt oder unter der Voraussetzung, daß sie einen regelmäßigen Abfluß haben, dem Privateigenthum entziehen und für öffentliches Gut erklären würde, besteht nicht und ebenso wenig ein Gewohnheitsrechtssatz diesen Inhalts. Die von der Standeskommission angeführten Verordnungen betreffend Fischerei, Flößerei und Wasserbaupolizei beweisen für den Rechts¬ charakter der Quellen als öffentliche Gewässer gewiß nicht das Mindeste; umgekehrt ergibt sich gerade aus dem hier in Rede stehenden Gesetze vom 26. August 1888, daß das innerrhodische Recht zwischen „Quellen“ und „öffentlichen Gewässern“ unter¬ scheidet, erstere also nicht zu letztern zählt. Es ist daher festzu¬ halten, daß auch nach innerrhodischem Rechte, wie nach den sämmtlichen übrigen dem Bundesgerichte bekannten Gesetzen, die Quelle als Bestandtheil des Grundstückes im Privateigenthum des Grundeigenthümers steht. 3. Danach ist anzuerkennen, daß die in Rede stehenden Quellen im Eigenthum der Stadt St. Gallen stehen. Allein daraus folgt nicht, daß in der angefochtenen Verfügung eine Verletzung der verfassungsmäßigen Eigenthumsgarantie liege. Art. 4 K.=V. schützt das Eigenthum gegen willkürliche Eingriffe; er ver¬ bietet speziell, daß einem Eigenthümer sein Eigenthum durch die Staatsgewalt aus andern Gründen als solchen des öffentlichen Interesses und daß es ihm ohne Entschädigung entzogen werde. Er garantirt die Substanz des Eigenthums, die Zuständigkeit der rechtlichen Herrschaft über die Sache; dagegen bestimmt er den Inhalt dieser rechtlichen Herrschaft nicht und gewährleistet nicht etwa deren Schrankenlosigkeit. Vielmehr richtet sich der In¬ halt des Eigenthums, das Maß der rechtlichen Herrschaft, welche dasselbe gewährt, nach dem jeweilen geltenden objektiven Rechte und wandelt sich mit diesem. Die Verfassung gewährleistet das Eigenthum in seiner jeweiligen positiv=rechtlichen Gestaltung, nicht dagegen als ein unbeschränktes, der nähern Normirung und Be¬ grenzung durch die Gesetzgebung entzogenes Recht. Der Bürger ist gegen willkürliche Entziehung oder Schmälerung der rechtlichen Herrschaft gesichert, welche im Eigenthumsrechte nach der jeweilen
geltenden Rechtsordnung enthalten ist. Dagegen hindert die ver¬ fassungsmäßige Eigenthumsgarantie nicht, daß der Inhalt des Eigenthums, der ja stets nicht durch den Parteiwillen sondern durch die Rechtsordnung bestimmt war, durch das objektive Recht durch Einführung neuer nachbarrechtlicher oder öffentlich=rechtlicher Eigenthumsbeschränkungen geändert werde. Dies ist vom Bundes¬ gerichte schon häufig ausgesprochen worden und es ist denn auch in der That die verfassungsmäßige Eigenthumsgarantie nirgends dahin aufgefaßt worden, daß neue Rechtssätze, welche die im Eigenthumsrechte enthaltenen Befugnisse beschränken, nicht oder nur gegen Entschädigung eingeführt werden können. 4. Nun bestimmt das innerrhodische Gesetz vom 26. August 1888 daß die Ableitung von Quellen nur mit Genehmigung der öffent¬ lichen Behörden (Standeskommission oder Großer Rath) erfolgen dürfe, welche zu prüfen haben, ob derselben (bestehende Rechte oder) öffentliche Interessen entgegenstehen. Es beschränkt also die Herrschaft des Grundeigenthümers über die ihm gehörenden Quellen in doppelter Richtung, einmal mit Bezug auf entgegen¬ stehende Privatrechte, sodann aber auch mit Rücksicht auf öffent¬ liche Interessen. Im vorliegenden Falle handelt es sich ausschließlich um letztere Beschränkung. Fragt sich, ob dieselbe statthaft sei, so ist es vorerst unrichtig, daß durch dieselbe das Eigenthum an den Quellen vernichtet, dem Eigenthümer die Substanz seines Eigen¬ thums entzogen werde. Es wird vielmehr nur eine bestimmte Art der Benutzung der Quelle untersagt respektive an die Bewilligung der politischen Behörden gebunden, während das Eigenthumsrecht an sich erhalten bleibt. Dem Eigenthümer wird nicht die rechtliche Herrschaft über seine Sache entzogen, sondern es wird nur aus¬ gesprochen, daß das Eigenthum an der Quelle nicht ohne weiters die Befugniß, dieselbe abzuleiten, in sich begreife, sondern daß diese Befugniß dann cessire, wenn öffentliche Interessen durch deren Ausübung geschädigt würden. Diese Gesetzesbestimmung kann prinzipiell, gemäß den in Erwägung 3 aufgestellten Grundsätzen, nicht als verfassungswidrig erachtet werden; sie ist es ebensowenig als etwa eine Vorschrift, durch welche der Holzschlag in Schutz¬ waldungen untersagt oder von behördlicher Bewilligung abhängig gemacht wird. Hier wie dort handelt es sich nicht um einen Ent¬ zug der Substanz des Eigenthums sondern um eine gesetzliche Bestimmung des Eigenthumsinhaltes. Legislativ nicht unbedenklich ist es freilich, daß das Gesetz die öffentlichen Interessen, wegen welcher die Ableitung von Quellen nicht zu bewilligen ist, nicht näher bestimmt, sondern sich mit der Aufstellung des allgemeinen Grundsatzes begnügt. Allein als verfassungswidrig erscheint dies nicht. Freilich läßt die Fassung des Gesetzes dem Ermessen der Behörden einen weiten Spielraum; allein es kann doch nicht gesagt werden, daß deßhalb dem Eigenthümer nur noch dem Namen nach die rechtliche Herrschaft über seine Sache belassen, in That und Wahrheit aber nicht sein Wille sondern derjenige der Behörde für die Benutzung der Sache und die Verfügung über dieselbe als maßgebend erklärt werde und somit eine Um¬ gehung der verfassungsmäßigen Eigenthumsgarantie vorliege. Denn einerseits wird der Eigenthümer nur für eine ganz be¬ stimmte Art der Benutzung und Verfügung an die Bewilligung der Behörde gebunden, während alle übrigen Benutzungsweisen ihm frei bleiben und andrerseits hat das Gesetz offenbar nicht den Sinn, daß die Behörde die Bewilligung nach Willkür, nach Gunst und Gnade, ertheilen, oder verweigern dürfte, sondern ist dahin aufzufassen, daß die Bewilligung nur wegen entgegenstehender öffentlicher Interessen verweigert werden darf, so daß nicht das Belieben der Behörden kraft freien Willensentschlusses, sondern das öffentliche Interesse kraft gesetzlicher Regel die Dispositions¬ befugniß des Eigenthümers beschränkt. 5. Ist demnach die in Rede stehende Bestimmung des Gesetzes vom 26. August 1888 nicht verfassungswidrig, so ist klar, daß die Anwendung dieser Bestimmung auf den vorliegenden Fall auch nicht deßhalb beanstandet werden kann, weil die Stadt St. Gallen bereits vor dessen Inkrafttreten die streitigen Quellen erworben und die Absicht sie abzuleiten erklärt hat. Denn gesetzliche Eigen¬ thumsbeschränkungen treffen ja, nach anerkannten Rechtsgrund¬ satze, das Eigenthumsrecht sofort mit ihrem Inkrafttreten allge¬ mein und ohne Rücksicht auf die Zeit des Erwerbes der einzelnen ihnen unterworfenen Sachen; sie stehen jeder künftigen wider¬ sprechenden Benützung entgegen. Von einer Rückwirkung des Gesetzes kann hier nicht gesprochen werden, denn das neue, eine
Eigenthumsbeschränkung einführende Gesetz berührt ja nicht die Gültigkeit des Erwerbsaktes oder dessen Wirkungen, sondern be¬ stimmt den gesetzlichen Inhalt des Eigenthums, für welchen das jeweilen geltende Recht maßgebend ist. 6. Danach könnte in der Weigerung der Standeskommission, die Ableitung der Quellen zu gestatten, eine Verfassungsverletzung nur dann erblickt werden, wenn die Standeskommission ihren Ent¬ cheid nicht nach pflichtgemäßem Ermessen sondern nach Willkür gefällt, also eine aus öffentlichen Interessen resultirende Eigen¬ thumsbeschränkung nur vorgeschoben hätte, um eine gesetzlich be¬ rechtigte Disposition der Stadt St. Gallen über ihr Eigenthum rechtswidrigerweise zu verhindern. Die Rekurrentin hat nun aber dies zwar wohl behauptet, allein nicht nachgewiesen. Der ange¬ fochtene Bescheid gibt die Gründe an, auf welchen er beruht und diese können als blos vorgeschobene nicht bezeichnet werden, um so weniger als dieselben sich auf zwei technische Gutachten stützen. Ob im Uebrigen die Schlüsse dieser Gutachten richtig seien, ob die appenzellische Behörde mit Recht angenommen habe, es werden durch die Ableitung der in Frage stehenden Quellen öffentliche Interessen mit Bezug auf Fischfang, Flößerei, Wässe¬ rung 2c. geschädigt werden, ist das Bundesgericht, da es sich dabei nicht um eine Verfassungsfrage handelt, zu prüfen nicht befugt, weßhalb denn auch der von der Rekurrentin beantragte Sachver¬ ständigenbeweis nicht zu erheben war. 7. Ist danach die Weigerung der Standeskommission, die Ableitung der Quellen wegen entgegenstehender öffentlicher Inte¬ ressen zu gestatten, nicht versassungswidrig, so erscheint auch die Beschwerde gegen die Verweigerung des Erlasses einer Prova¬ kationspublikation zu Ausmittelung allfälliger privatrechtlicher An¬ sprüche als unbegründet. Denn mag es sich mit dem Institute der Provokationspublikation in Appenzell Innerrhoden im Uebrigen wie immer verhalten, so ist doch jedenfalls soviel klar, daß eine solche nur dann verlangt werden kann, wenn dafür ein aktuelles Interesse besteht. Kann aber die Ableitung der Quellen wegen entgegenstehender öffentlicher Interessen nicht erfolgen, so ist ein aktuelles Interesse für Erlaß einer Provokationspublikation nicht vorhanden. 8. Die Bescherde ist demnach in allen Theilen als unbegründet abzuweisen. Selbstverständlich ist aber dabei, daß, sofern die der Stadt St. Gallen gehörenden Quellen jemals im Kanton Appen¬ zell Innerrhoden zum Zwecke der Verwendung des Wassers zu Befriedigung öffentlicher Interessen ganz oder theilweise sollten abgeleitet werden wollen, dies nur im Wege der Enteignung, gegen Entschädigung des Eigenthümers, geschehen könnte. Denn in diesem Falle läge ein Eingriff in die Substanz des Eigen¬ thums unzweifelhaft vor; gegenwärtig, wo der Eigenthümer lediglich gehindert wird, den natürlichen Ablauf der Quellen zu ändern, ohne daß ihm dieselben entzogen würden trifft dies nicht zu. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.