Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2024.59
URTEIL
vom 19. November 2024
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger (Vorsitz), lic. iur. André Equey,
Dr. Andreas Traub
und Gerichtsschreiber Dr. Alexander Zürcher
Beteiligte
A____ Rekurrentin 1
[...]
B____ Rekurrent 2
[...]
gegen
Stadtgärtnerei des Kantons Basel-Stadt
Münsterplatz 10, 4001 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Beschluss der Freizeitgartenkommission
vom 9. April 2024
betreffend Kündigung des Freizeitgartens
Sachverhalt
A____ (Rekurrentin) ist seit dem 1. Januar 2021 Pächterin des Freizeitgartens Nr. [...] auf dem Familiengartenareal «C____» an der [...] in [...]. Nachdem es zu Konflikten mit der Nachbarschaft gekommen war, in deren Zusammenhang die Rekurrentin zweimal verwarnt wurde, beantragte der Vorstand des Freizeitgartenvereins […] am 22. November 2023 der Stadtgärtnerei Basel-Stadt die Kündigung des Freizeitgartens. Mit Verfügung vom 29. November 2023 kündigte die Stadtgärtnerei das Pachtverhältnis mit der Rekurrentin wegen des andauernden Konflikts mit der Nachbarschaft und des Nichtbefolgens von Anordnungen der Aufsichtsorgane auf den 31. Mai 2024. Den gegen diese Kündigung erhobenen Rekurs wies die Freizeitgartenkommission (FGK) mit Entscheid vom 23. Januar 2024, eröffnet mit Schreiben vom 9. April 2024, ab.
Gegen diesen Entscheid der FGK richtet sich der von der Rekurrentin zusammen mit B____ (Rekurrent) am 14. April 2024 angemeldete und am 7. Mai 2024 begründete Rekurs an das Verwaltungsgericht. Mit ihrer Rekursbegründung begehren die Rekurrierenden die Aufhebung der angefochtenen Kündigung. Mit Eingabe vom 21. Mai 2024 reichten die Rekurrierenden eine handschriftlich signierte Kopie ihrer Rekursbegründung nach, nachdem diese zuvor eine nicht gültige elektronische Signatur aufgewiesen hatte. Mit Eingabe vom 11. Juli 2024 beantragte die FGK die Abweisung des Rekurses. Mit Eingabe vom 30. Juli 2024 beantragten die Rekurrierenden daraufhin die Durchführung einer Parteiverhandlung.
Anlässlich der Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 19. November 2024 wurden die Rekurrierenden, der (frühere) Arealchef des Familiengartenareals «C____» sowie die Vertreterin der Stadtgärtnerei zur Sache befragt. Anschliessend gelangten die Rekurrierenden, die Vertreterin der FGK sowie die Vertreterin der Stadtgärtnerei zum Vortrag. Dabei hielten alle an ihren Anträgen fest. Für ihre Ausführungen wird auf das Verhandlungsprotokoll verwiesen. Die weiteren Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den Akten und den nachfolgenden Erwägungen.
Erwägungen
1.
1.1 Die Freizeitgartenkommission ist gemäss § 11 Abs. 1 des Gesetzes über Freizeitgärten (Freizeitgärtengesetz, SG 911.900) eine vom Regierungsrat gewählte Kommission. Sie ist gemäss § 13 Abs. 1 des Freizeitgärtengesetzes zuständig für die Beurteilung von Rekursen gegen Verfügungen der Stadtgärtnerei, des für die Verpachtung zuständigen Amtes (vgl. Ziff. 1.2 der Familiengartenordnung [FGO, abrufbar unter: www.stadtgaertnerei.bs.ch]). Damit sind Kündigungen der Pacht von Freizeitgärten nicht auf dem Weg des zivilrechtlichen Rechtschutzes in Mietund Pachtsachen, sondern auf dem verwaltungsrechtlichen Rechtsweg zu bestreiten. Folglich kann gegen Entscheide der FGK gemäss § 10 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) Rekurs beim Verwaltungsgericht erhoben werden. Zuständig ist das Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 in Verbindung mit § 32 Abs. 1 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]). Das Verfahren richtet sich nach den Bestimmungen des VRPG (VGE VD.2020.255 vom 24. August 2021 E. 1.1 und VD.2018.172 vom 10. Juli 2019 E. 1).
1.2 Die Rekurrentin ist als Pächterin des streitbezogenen Freizeitgartens Adressatin des angefochtenen Entscheids, von diesem unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Sie ist deshalb gemäss § 13 VRPG zum Rekurs legitimiert. Vor diesem Hintergrund kann daher praxisgemäss offengelassen werden, ob auch der Rekurrent rekursberechtigt ist (vgl. VGE VD.2023.112 vom 23. Dezember 2023 E. 2.3, mit Nachweisen). Auf den frist- und formgerechten Rekurs ist somit einzutreten.
1.3 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen unzulässigen Gebrauch gemacht hat.
1.4 Da es sich beim Rekurs gegen die Kündigung der Pacht eines Familiengartens um eine Streitigkeit in Bezug auf einen zivilrechtlichen Anspruch geht, besteht ein Anspruch auf die Durchführung einer öffentlichen Verhandlung (Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK, SR 0.101]). Einen entsprechenden Antrag haben die Rekurrierenden mit ihrer Eingabe vom 30. Juli 2024 gestellt.
2.
2.1 Die FGK hat mit dem angefochtenen Entscheid erwogen, dass die Stadtgärtnerei den Pachtvertrag der Rekurrentin aufgrund eines andauernden Nachbarschaftskonflikts zwischen mehreren Pächtern und Pächterinnen, der sich mittlerweile über einen langen Zeitraum erstreckt habe, gekündigt habe. Diese Kündigung sei aufgrund der permanent angespannten Situation, der erfolglosen Schlichtungsgespräche und der Tatsache, dass die Situation inzwischen als nicht mehr heilbar eingestuft werde, zu bestätigen. Gleichzeitig verfügte die FGK aber auch gegen alle anderen in den Streit involvierten Parteien eine letzte Verwarnung und stellte fest, dass ein permanenter Streit, der dazu führe, dass sich manche Pächterinnen und Pächter nicht mehr oder bloss noch auf Umwegen auf ihre Gartenparzellen trauten, nicht geduldet werden könne. Wie zahlreiche Beschwerden zeigten, werde die Gartengemeinschaft durch den Sohn der Rekurrentin, D____, für dessen Verhalten im Freizeitgartenareal sie verantwortlich sei, massiv gestört. Einige Pachtende wie auch Vorstandsmitglieder des Freizeitgartenvereins fühlten sich durch den Sohn der Rekurrentin permanent bedroht und eingeschüchtert. Der Verein habe daher mit der Rekurrentin und ihrem Sohn mehrfach das Gespräch gesucht und Verwarnungen ausgesprochen. Es sei auch mit Unterstützung der Stadtgärtnerei ein Krisengespräch mit allen Parteien geführt worden. Die Situation habe sich aber auch nach der Kündigung nicht verbessert. Beim Konflikt sei es nicht nur um zertrampeltes Gras oder Spinat respektive ein angeblich geklautes Honigglas gegangen. Vielmehr habe der Sohn der Rekurrentin teilweise unter starkem Alkoholeinfluss Drohungen ausgesprochen.
2.2 Dem halten die Rekurrierenden entgegen, die Rekurrentin habe mit ihrem Sohn «die einstige Unkraut-Öde» in einen gepflegten schönen Garten und damit in einen «der schönsten und fruchtbarsten Gärten in diesem Areal» verwandelt. Leider habe es von Seiten gewisser anderer Pächter von Anfang an Neid und Missgunst gegeben, obwohl die Rekurrentin und ihre Familie immer hilfsbereit und freundlich gewesen seien und auch viel Gemüse aus dem Garten verschenkt hätten. Am 18. Juni 2023 sei es zu einem grösseren Streit zwischen ihrem Sohn und dem Nachbarpächter, E____, gekommen, weshalb die Rekurrentin den Präsidenten des Freizeitgartenvereins, F____, zur Beruhigung der Situation hinzugerufen habe. Damit habe alles angefangen, bis es dann am 29. November 2023 zur Kündigung gekommen sei. Sie wiesen die Anschuldigungen gegen ihren Sohn entschieden zurück. Dieser habe «niemals jemand bedroht noch eingeschüchtert». Vielmehr sei ihr Familiengarten mehrere Male unerlaubt betreten und seien Geschirr, Gartengeräte und reifes Gemüse gestohlen worden.
3.
3.1 Gemäss § 6 Abs. 1 Freizeitgärtengesetz erfolgt die Abgabe von Freizeitgärten durch die Stadtgärtnerei als zuständiges Amt über langfristige Pachtverträge. Mit dem Abschluss des Pachtvertrages verpflichtet sich die pachtende Person zur Einhaltung der von der FGK erlassenen FGO als integrierendem Bestandsteil des Pachtvertrages (Ziff. 5 des Pachtvertrages vom 28. Dezember 2020/21. Juni 2021). Gemäss Ziff. 1.5.2 FGO kann die Stadtgärtnerei den Pachtvertrag bei Verstössen gegen die Freizeitgartenordnung oder den Pachtvertrag nach ergebnisloser schriftlicher Mahnung mit einer Frist von sechs Monaten kündigen. Wichtige Kündigungsgründe werden in Ziff. 1.5.3 FGO konkretisiert. Zu den konkretisierten Kündigungsgründen gehören dabei unter anderem andauernde Konflikte mit der Nachbarschaft. Im Falle von Tätlichkeiten und weiteren strafbaren Handlungen (z.B. Diebstahl, Sachbeschädigungen) erfolgt die Kündigung fristlos (Ziff. 1.5.4 FGO).
3.2 Vorliegend unbestritten ist, dass es am 18. Juni 2023 zu einem Streit zwischen D____, dem Sohn der Rekurrentin, und E____, einem Nachbarn, gekommen ist, zu dessen Beruhigung der Präsident des Freizeitgartenvereins und dessen Ehefrau hinzugerufen wurden. Wie der Verwarnung der Rekurrentin durch den Freizeitgartenverein vom 23. Juni 2023 entnommen werden kann, hat es sich dabei um einen mutmasslichen Diebstahl von einem Glas Honig und um Handgreiflichkeiten gehandelt. Mit der Verwarnung wurde der Rekurrentin erklärt, dass keine Konflikte zwischen Nachbarn geduldet würden. Unter Hinweis auf die in Ziff. 1.5.4 FGO vorgesehene fristlose Kündigung im Falle von Tätlichkeiten und weiterer strafbarer Handlungen wurde ihr für den Fall weiterer Streitigkeiten zwischen ihrem Nachbarn einerseits und ihr sowie ihrem Sohn andererseits in Aussicht gestellt, dass die Polizei gerufen und der nächsten Vereinsversammlung ihr Ausschluss beantragt würde, was automatisch zur Kündigung der Pacht durch die Stadtgärtnerei führen würde. In der Folge gelangten mehrere Pächterinnen und Pächter mit Schreiben vom 1. Juli 2023 an den Vorstand des Freizeitgartenvereins und erklärten, mit dieser Verwarnung nicht einverstanden zu sein. Sie bestritten den Vorwurf, dass der Sohn der Rekurrentin ein Glas Honig gestohlen haben soll, und machten ihrerseits geltend, seit längeren Jahren von E____ belästigt, beleidigt und durch dauernden Lärm gestört zu werden. Es gäbe immer wieder betrunkene Personen in seinem Garten, welche schreien und am Boden liegen würden, weil sie nicht mehr stehen könnten. Auch am 25. Juni 2023 habe es wieder sehr laute Musik, Geschrei und viele Betrunkene in seinem Garten gegeben. Daraufhin luden der Präsident des Freizeitgartenvereins und der Arealchef die Rekurrentin und ihren Sohn sowie E____ zu einem Krisengespräch ins Vereinshaus ein, welches am 13. Juli 2023 in Anwesenheit eines Vertreters der Stadtgärtnerei stattfand. Bei diesem Gespräch räumte der Nachbar ein, dass in seinem Garten bisweilen Feste mit lauter Musik gefeiert würden, und nahm den Vorwurf des Honigdiebstahls zurück. Dabei kam auch zur Sprache, dass Dritte Angst vor E____ hätten. Die Rekurrentin und ihr Sohn sowie der Nachbar unterzeichneten in der Folge das betreffende Gesprächsprotokoll mit der Erklärung, künftig die Regelungen der FGO und der Vereinsstatuten einzuhalten und sich um eine gute und respektvolle Nachbarschaft bemühen zu wollen. Gleichzeitig erklärten sie, sich bewusst zu sein, dass jeder weitere Vorfall der Stadtgärtnerin gemeldet werde und zur Kündigung führen könne.
Wie den Akten entnommen werden kann, kam es am Sonntag, dem 22. Oktober 2023 zu weiteren Auseinandersetzungen im Zusammenhang mit dem Garten der Rekurrentin bzw. ihrem Sohn. Mit Schreiben vom 24. Oktober 2023 beschwerte sich die Rekurrentin beim Präsidenten des Freizeitgartenvereins darüber, dass die Kinder eines anderen Pächterpaares, G____ und H____, das Gemüse in ihrem Garten beim Fussballspielen heruntertrampeln, herumschreien und in fremde Gärten pinkeln würden. Trotz «mehrerer mündlicher Verwarnungen» sei es nicht besser geworden mit den Kindern. Als ihr Sohn die Nachbarin an jenem Sonntag «wieder einmal höflich darauf hingewiesen habe, dass bitte ihre Kinder nicht mehr im Familiengarten-Bereich Fussball spielen, herumschreien und in fremde Gärten pinkeln sollten», sei die Nachbarin sehr laut und unhöflich geworden. Die Rekurrentin bat den Präsidenten, mit der anderen Familie zu sprechen, dass «sie nicht mehr unseren Garten betreten und sich an unserem Brennholz selbst bedienen». Am 30. Oktober 2023 erhielt der Freizeitgartenverein einen Brief von G____, in welchem sich dieser darüber beschwerte, dass der Sohn der Rekurrentin mit Maschinen Lärm gemacht und auf entsprechenden Vorhalten, die Sonntagsruhe beachten zu wollen, mit einer Stichsäge in der Hand ihm ins Gesicht gegriffen, ihn beleidigt und mit Schlägen bedroht habe. Seine Kinder hätten dann weinend den Präsidenten rufen wollen, der aber nicht vor Ort gewesen sei. Er habe sich bisher mit dem Sohn der Rekurrentin verstanden, sei aber nicht das erste Mal von ihm beleidigt und – meist in betrunkenem Zustand – bedroht worden. Noch am gleichen Abend sei seine Frau von einer anderen Pächterin angegriffen worden, welche sie beleidigt und ihr vorgeworfen habe, dem Sohn der Rekurrentin Probleme bereiten zu wollen. Mit Schreiben vom 2. November 2023 beschwerte sich schliesslich E____ bei der Stadtgärtnerei darüber, dass sich seit dem Gespräch im Sommer das Verhalten von Herrn D____ «nicht positiv verändert» habe. Das «unfreundliche, wilde und streitfreudige Verhalten von Herrn D____ in Kommunikation mit mehreren Besitzern und Gästen im Garten» wiederhole sich fast täglich. Am 22. Oktober 2023 habe D____ die Äste von seinem alten Zwetschgenbaum geschnitten, ohne ihn hierüber informiert oder gefragt zu haben, ob er damit einverstanden sei. Er habe ohne Voranmeldung sein Grundstück betreten und die Äste geschnitten. E____ bat darum, «dringend etwas zu unternehmen».
3.3 Die Stadtgärtnerei hat ihre Kündigung des Pachtverhältnisses mit der Rekurrentin in erster Linie mit dem andauernden Konflikt mit der Nachbarschaft begründet. Wie das bisherige Geschehen offenkundig zeigt, ist das Zusammenleben zwischen den verschiedenen Pächterinnen und Pächtern im Gebiet rund um den Garten der Rekurrentin erheblich beeinträchtigt, nachdem es am 18. Juni 2023 zu einer Auseinandersetzung zwischen dem Sohn der Rekurrentin und ihrem Nachbarn D____ gekommen war. In deren Folge wurde der Rekurrentin deswegen die Kündigung angedroht (Verwarnung vom 23. Juni 2023). Im Gegenzug erklärten sich die Rekurrierenden am 1. Juli 2023 zusammen mit neun weiteren Pächterinnen und Pächtern nicht einverstanden mit dieser Verwarnung und beschwerten sich darüber, dass sie durch E____ belästigt, beleidigt und von dauerndem Lärm gestört würden. Ein deswegen einberufenes «Krisengespräch» vom 13. Juli 2023 scheint die Lage nur vorübergehend beruhigt zu haben. Jedenfalls kam es gut drei Monate später, d.h. am 22. Oktober 2023, zu einer weiteren Auseinandersetzung zwischen dem Sohn der Rekurrentin und der Nachbarin H____, in deren Folge beide Seiten sich gegenseitig mit Vorwürfen eindeckend sich an den Familiengartenverein bzw. an dessen Präsidenten wandten und diesen aufforderten, für Ordnung zu sorgen. Gleichzeitg beschwerte sich E____ in einem Brief an die Stadtgärtnerei, dass sich das Verhalten des Sohns der Rekurrentin «nicht positiv verändert» habe. Fast täglich gebe es «sehr laute und unangenehme Gespräche», die nicht mehr auszuhalten seien. Auch habe der Sohn der Rekurrentin unerlaubterweise sein Grundstück betreten und Äste seines Zwetschgenbaums geschnitten. Es ist offensichtlich, dass das Zusammenleben aufgrund der fortgesetzten Auseinandersetzungen im Gartenareal erheblich gestört ist. Damit lag ein andauernder Konflikt der Rekurrentin mit der Nachbarschaft im Sinne von Ziff. 1.5.3 FGO vor, der gemäss dieser Bestimmung zur Kündigung ihres Pachtverhältnisses berechtigte. Dies gilt unabhängig davon, dass die Rekurrentin selbst nie persönlich in diese Auseinandersetzungen verwickelt war, sondern gemäss den Akten ausschliesslich ihr Sohn. Denn gemäss Ziff. 2 Satz 2 des Pachtvertrags sind die Pächterinnen und Pächter auch für das Verhalten von Personen verantwortlich, die sich zeit- oder besuchsweise in ihrem Garten aufhalten.
Die Stadtgärtnerei hat als Kündigungsgrund weiter das Nichtbefolgen von Anordnungen des Vereinsvorstands oder der Stadtgärtnerei genannt. Die Rekurrentin könnte diesen Kündigungsgrund (Ziff. 1.5.3 FGO) mangels konkreter Angaben im Kündigungsschreiben nur dadurch erfüllt haben, dass sie weitere Konflikte zwischen ihrem Sohn und anderen Pächtern nicht verhindert hat. Insofern kommt diesem Kündigungsgrund gegenüber demjenigen andauernder Konflikte mit der Nachbarschaft aber keine eigenständige Bedeutung zu. Daran ändert nichts, dass die FGK der Rekurrentin in ihrer Vernehmlassung unter Ziff. 10 vorhält, persönlich den Anordnungen des Vereinsvorstands nicht nachgekommen zu sein. Dies betreffe insbesondere die Nichtbeachtung der Ruhezeiten und verbale Angriffe, Beleidigungen sowie Drohungen gegenüber der Nachbarschaft. Denn gegenüber der Rekurrentin selbst sind diese Vorwürfe nicht belegt, sie wurden aktenkundig einzig gegenüber ihrem Sohn erhoben.
Die Voraussetzungen für eine Kündigung gemäss Ziff. 1.5.3 FGO sind demnach grundsätzlich erfüllt. Es bleibt infolgedessen zu prüfen, ob die Kündigung auch verhältnismässig war.
3.4
3.4.1 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 der Schweizerischen Bundesverfassung [BV, SR 101] verlangt, dass Verwaltungsmassnahmen zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und notwendig sind und der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zur damit verbunden Belastung für die Betroffenen steht (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich/St. Gallen 2020 N 514 mit Hinweisen). Die Eignung einer Massnahme ist bereits dann zu bejahen, wenn sie bloss einen Beitrag zur Zielerreichung leistet und mit Blick auf das angestrebte Ziel nicht wirkungslos ist (Häfelin/ Müller/ Uhlmann, a.a.O, N 522). Die Erforderlichkeit einer Massnahme fehlt, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme zur Erreichung des angestrebten Ziels ausreichen würde. Die Massnahme darf in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht nicht über das Notwendige hinausgehen (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 527 ff.). Aus dem Gebot der Erforderlichkeit in persönlicher Hinsicht folgt, dass eine Verwaltungsmassnahme, für die mehrere Personen als mögliche Adressaten in Frage kommen, primär diejenige treffen sollen, die dazu Anlass gegeben haben. Für polizeiliche Massnahmen gilt das Störerprinzip als spezifische Ausprägung und Konkretisierung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit in persönlicher Hinsicht (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 554 und 2608). Unter polizeilichen Massnahmen sind Vorkehrungen zur Beseitigung von Störungen von Polizeigütern wie der öffentlichen Ordnung und Sicherheit zu verstehen. Sie dienen der Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustands und der Verhinderung künftiger Störungen. Polizeiliche Massnahmen können auch zur Abwehr von drohenden Gefahren ergriffen werden (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2546 f.). Die öffentliche Ordnung umfasst alle Regeln, die für das geordnete Zusammenleben von Privaten unerlässlich sind (Häfe-lin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2549 f.).
3.4.2 Ein friedliches und respektvolles Miteinander ist zentral für ein harmonisches Zusammenleben der Pächterinnen und Pächter auf einem Familiengartenareal, wo sich auf vergleichsweise engem Raum Gartenparzelle an Gartenparzelle reiht und sich Angehörige verschiedenster Kulturen und Nationen begegnen. Entsprechend enthält die FGO konkretere Bestimmungen zur Nutzung des Areals im Allgemeinen und zur Nutzung und Bewirtschaftung der Pachtgärten (z.B. Vermeidung gesundheitsgefährdender oder belästigender Einwirkungen wie Staub, Rauch, Geruch [Ziff. 4.1]; Einhaltung von Ruhezeiten [Ziff. 4.1.4]; Gebot zur Rücksichtnahme auf die Nachbarschaft und Verbot des Betretens fremder Gärten ohne ausdrückliche Bewilligung der jeweiligen Pächter [Ziff. 4.1.5]). Die Missachtung derartiger Vorschriften durch einzelne Pächterinnen oder Pächter birgt erhebliches Konfliktpotenzial und kann zu beträchtlichen Spannungen und Auseinandersetzungen auf dem Gartenareal führen, was im Sinne eines gedeihlichen Zusammenlebens unerwünscht ist. Die Rekurrentin wurde mit der ersten Verwarnung vom 23. Juni 2023 im Nachgang zum Zusammenstoss ihres Sohnes mit E____ vom 18. Juni 2023 denn auch unmissverständlich darauf hingewiesen, dass der Freizeitgartenverein keine Konflikte dulde und weitere Streitigkeiten mit den Nachbarn die Kündigung zur Folge haben könnten.
3.4.3 Nachbarschaftskonflikte gehen nur selten auf das Verhalten einer einzigen Partei zurück. Vielfach trägt auch das Verhalten anderer Beteiligter dazu bei, dass es zu Eskalationen in Form von Beschimpfungen und Handgreiflichkeiten kommt. Ist eine Mehrzahl von Störern für einen polizeiwidrigen Zustand verantwortlich, muss die Behörde die Störer, die sie zwecks Beseitigung dieses Zustands in Anspruch nehmen will, nach bestimmten Grundsätzen auswählen. Geht es um die Wiederherstellung des polizeigemässen Zustands, hat sich die Behörde primär an denjenigen Störer zu halten, der dazu am ehesten in der Lage ist. Falls mehrere Störer gleich fähig oder geeignet sind, so ist grundsätzlich derjenige zu belangen, der für den polizeiwidrigen Zustand in erster Linie verantwortlich ist (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2628).
3.4.4 Im vorliegenden Fall fällt auf, dass in der Kündigung des Pachtverhältnisses vom 29. November 2023 gegenüber der Rekurrentin mit keinem Wort begründet wird, weshalb ausgerechnet ihre Pacht aufgelöst wird und keine Pacht einer anderen Konfliktpartei. Auch im angefochtenen Rekursentscheid erfolgt keine Begründung, warum alleine das Pachtverhältnis der Rekurrentin gekündet worden ist. Die Freizeitgartenkommission verfügte einzig, dass «auch alle anderen in den Streit involvierten Parteien eine letzte Verwarnung erhalten» würden, wobei offen blieb, wen das namentlich treffen würde. Rückschluss auf die Überlegungen, die zur Kündigung geführt haben, erlaubt jedoch der Antrag des Freizeitgartenvereins an die Stadtgärtnerei vom 22. November 2023. Gemäss den Verantwortlichen des Vereins soll der Sohn der Rekurrentin, auch wenn er nicht alleine für die Konflikte verantwortlich sei, bei den diversen Konflikten immer eine «Hauptrolle» gespielt haben und er neige zu verbal und auch physisch aggressivem Verhalten. Sie würden davon ausgehen, dass eine Kündigung der Pacht der Rekurrentin eine Beruhigung der Situation zur Folge haben werde. In gleicher Weise führt die FGK nun in ihrer Vernehmlassung (Ziff. 10) aus, dass die Konflikte «hauptsächlich» durch den Sohn ausgelöst würden.
3.4.5 Es ist letztlich unbestritten, dass es am Sonntag, 18. Juni 2023 zwischen dem Sohn der Rekurrentin und ihrem Nachbarn E____ zu einer Auseinandersetzung gekommen ist. Wie sich den Akten entnehmen lässt, war Anlass, dass letzterer ersterem vorwarf, ein Glas Honig, das ein anderer Nachbar ihm hingestellt hatte, gestohlen zu haben. Ob es im Rahmen dieser verbalen Auseinandersetzung auch zu Handgreiflichkeiten zwischen den beiden Beteiligten kam, kann aufgrund der Akten nicht mit Sicherheit festgestellt werden, auch wenn diese in der an die Rekurrentin gerichtete Verwarnung vom 23. Juni 2023 erwähnt werden. Fakt ist aber, dass E____ die Beschuldigung, Honig gestohlen zu haben, am Krisengespräch vom 13. Juli 2023 – welches notabene nach Beschwerden von elf Nachbarn in erster Linie wegen wiederholter Lärmbelästigungen durch Besucher im Garten von E____ einberufen worden war (Gesprächsprotokoll, S. 1) – wieder zurückzog, nachdem die Rekurrentin erklärt hatte, dass dies nicht ihr Sohn gewesen sein könne, weil er sich zwei Tage in Zürich befunden habe (Gesprächsprotokoll, S. 1 f.). Infolgedessen ist davon auszugehen, dass E____ den Sohn der Rekurrentin zu Unrecht eines Diebstahls bezichtigt hat und letzterer diesbezüglich das Opfer und nicht der Täter ist und insofern auch nicht als «Hauptverantwortlicher» der Auseinandersetzung bezeichnet werden kann.
3.4.6 Mit Bezug auf den Vorfall vom Sonntag, 22. Oktober 2023 gehen die Darstellungen der Beteiligten auseinander. In ihrem Schreiben an den Präsidenten des Freizeitgartenvereins vom 24. Oktober 2023 beschwerte sich die Rekurrentin darüber, dass die Kinder der Familie G____ in ihrem Garten Gemüse zertrampelt hätten wie sie auch in fremden Gärten pinkeln würden. Wie ihr Sohn deren Mutter an besagtem Sonntag einmal mehr darauf hingewiesen habe, sei diese sehr laut und unhöflich geworden. Nach Darstellung von G____, dem Vater, in seinem Brief vom 30. Oktober 2023 (Posteingang) begann die Auseinandersetzung damit, dass er den Sohn der Rekurrentin aufgefordert habe, die Sonntagsruhe einzuhalten, nachdem dieser mit einer Maschine gearbeitet und Lärm gemacht habe. Der Sohn der Rekurrentin habe ihn daraufhin beschimpft und bedroht. D____ sei in der Folge in seinen Garten zurückgegangen, bevor er zurückgekehrt sei und mit einer Stichsäge vor seinem Gesicht herumgefuchtelt habe («geht mir ins Gesicht»). Seine beiden Kinder – so G____ weiter – seien sehr verängstigt gewesen. Er habe dann den Präsidenten des Freizeitgartenvereins zu Hilfe gerufen, der wegen einer Geburtstagsfeier zunächst aber nicht habe kommen wollen, bevor er dann doch gekommen sei. Diese – notabene bestrittenen – Vorwürfe an den Sohn des Rekurrentin sind nicht erstellt. Obschon der Präsident des Freizeitgartenvereins zeitnah zum Geschehen noch vor Ort erschienen ist, findet sich in den Akten keine entsprechenden Feststellungen seinerseits, etwa in Form einer Aktennotiz. Ebenso wenig finden sich nähere Angaben zu diesem Vorfall im Antrag des Freizeitgartenvereins an die Stadtgärtnerei auf Kündigung des Pachtverhältnisses mit der Rekurrentin. Mit Bezug auf das Geschehen vom 22. Oktober 2023 waren dem Antrag nur die beiden vorerwähnten Beschwerdebriefe beigelegt. Eine Befragung des Präsidenten des Freizeitgartenvereins an der heutigen Verhandlung zur Klärung dieses Vorfalls war indessen nicht möglich, nachdem sich dieser ferienhalber von der Verhandlung hat dispensieren und sich durch den seinerzeitigen Arealchef hat vertreten lassen, der hierzu aber keine näheren Angaben gemacht hat (vgl. Verhandlungsprotokoll, S. 3). Damit lässt sich der Anteil des Sohns der Rekurrentin an dieser Auseinandersetzung nicht zuverlässig beurteilen.
3.4.7 Letztlich ist auch der Vorwurf, der Sohn der Rekurrentin neige zu «verbal und auch physisch aggressivem Verhalten» (Antrag des Freizeitgartenvereins zur Kündigung vom 22. November 2023) nicht erstellt. Die FGK beruft sich im angefochtenen Entscheid zwar darauf, dass sich einige Pächterinnen und Pächter durch den Sohn der Rekurrentin «permanent bedroht und eingeschüchtert» fühlten. Aktenkundig sind solche Behauptungen allerdings nur in zwei Schreiben geäussert worden. Die betreffenden Vorwürfe im vorerwähnten Schreiben vom G____ vom 30. Oktober 2023 können nach dem vorstehend Gesagten nicht als erstellt betrachtet werden. In seinem Schreiben vom 2. November 2023 wirft E____ dem Sohn der Rekurrentin unverändertes «unfreundliches, wildes und streitfreudiges Verhalten» vor und ist der Auffassung, dass «wir alle im Garten nicht verdient haben, von Herrn D____ bestohlen zu werden, angeschimpft zu werden und körperlich angegriffen zu werden». Auf diese unsubstanziierten Vorwürfe von E____, der selbst eine der Konfliktparteien ist, kann – wenn überhaupt – nur sehr bedingt abgestellt werden. Dies muss umso mehr gelten, als das erneute Vorbringen des Diebstahlvorwurfs, den er anlässlich des Krisengesprächs am 13. Juli 2023 ausdrücklich zurückgezogen hatte, zeigt, dass er den Konflikt nicht ruhen lassen kann und damit zumindest eine grosse Mitverantwortung an dessen Andauern trägt. Demgegenüber haben sich viele andere Pächterinnen und Pächter positiv über die Rekurrentin und ihren Sohn geäussert. Die Pächter I____, J____, K____ und L____ erklärten mit Mail vom 12. April 2024 und drei Schreiben vom 26. Mai 2024, sie hätten die Rekurrentin und ihre Familie als sehr liebenswürdig und hilfsbereit erlebt und sähen das Problem eher bei anderen Pächtern. Die Pächterin M____ erklärte mit Mail vom 30. April 2024, die Rekurrentin und ihre Familie seien immer freundlich und hilfsbereit gewesen. Leider sei es zwischen ihnen und anderen Pächtern, die auch mit anderen Pächtern Probleme hätten, zum Streit gekommen. Der Pächter N____ schliesslich gab in seinem Schreiben vom 2. Mai 2024 an, er habe die Familie der Rekurrentin immer als anständig, friedlich und ruhig erlebt. Der Arealchef führt hierzu heute aus, dass es dem Vernehmen nach laute und unangenehme Auseinandersetzungen gegeben habe. Er sei aber nie dabei gewesen (Verhandlungsprotokoll, S. 3). Die Begründung im Kündigungsantrag, der Sohn neige verbal und physisch zu aggressivem Verhalten gehe vor allem auf die Schilderungen der beiden Nachbarn der Rekurrentin im Nachgang zum Vorfall vom 22. Oktober 2023 zurück (S. 9). Der Präsident des Freizeitgartenvereins gibt in seinem seiner Eingabe vom 14. Oktober 2024 beigefügten Schreiben vom 3. Oktober 2023 an: «Seit dieser Kündigung werde ich von diesen Pächtern immer wieder bedrängt, genötigt und auch verbal angegriffen.» Dies wird von der Rekurrentin jedoch bestritten (Verhandlungsprotokoll, S. 10). Wie es sich damit verhält, lässt sich aufgrund der Dispensation des Präsidenten des Freizeitgartenvereins von der heutigen Verhandlung jedoch nicht klären.
3.4.8 In einer gesamthaften Würdigung ist festzuhalten, dass der Sohn der Rekurrentin offensichtlich am bestehenden Konflikt beteiligt ist. Nachdem aber namentlich mit Bezug auf das Geschehen vom 22. Oktober 2023 weder vom antragstellenden Freizeitgartenverein noch von der Stadtgärtnerei nach den widersprüchlichen Darstellungen der Beteiligten aktenkundige Abklärungen getroffen wurden, muss letztlich offen bleiben, wer «in erster Linie» (oben E. 3.4.3) für die Eskalation des Konflikts im Gartenareal verantwortlich ist. Jedenfalls kann diese Verantwortung nicht mit genügender Gewissheit dem Sohn der Rekurrentin zugeschrieben werden. Unter diesen Umständen erweist sich die Kündigung ihrer Gartenpacht jedenfalls unter Verhältnismässigkeitsgesichtspunkten nicht als gerechtfertigt.
4.
Nach dem Gesagten ist der Rekurs gutzuheissen und sind die Kündigung des Pachtverhältnisses der Rekurrentin vom 29. November 2023 und der Entscheid der FGK vom 9. April 2024 aufzuheben. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind den Rekurrierenden keine Verfahrenskosten zu auferlegen.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: In Gutheissung des Rekurses werden die Kündigung des Pachtverhältnisses vom 29. November 2023 und der Entscheid der Freizeitgartenkommission vom 9. April 2024 aufgehoben.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben. Der geleistete Kostenvorschuss in Höhe von CHF 1'000.– wird zurückerstattet.
Mitteilung an:
- Rekurrentin 1
- Rekurrent 2
- Stadtgärtnerei des Kantons Basel-Stadt
- Freizeitgartenkommission des Kantons Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
Dr. Alexander Zürcher
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.