Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2017.66
URTEIL
vom 27. September 2017
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, Dr. Marie-Louise Stamm und Gerichtsschreiber Dr. Urs Thönen
Beteiligte
A____ Rekurrent 1
[...]
[und 5 weitere Rekurrenten]
alle vertreten durch [...]
gegen
Justiz- und Sicherheitsdepartement Rekursgegner
Spiegelgasse 6, 4001 Basel
vertreten durch [...]
Gegenstand
Rekurs gegen die Verfügungen des Justiz- und Sicherheitsdepartements
vom 10. Januar 2017
betreffend Lohnnachzahlung
Sachverhalt
A____ [und 5 weitere Personen] (Rekurrenten) liessen sich als Polizeiaspiranten bei der Kantonspolizei Basel-Stadt zu Polizisten ausbilden. Sie begannen die Ausbildung in unterschiedlichen Jahren jeweils im August, absolvierten die Polizeischule Hitzkirch und die Tätigkeit im Ausbildungszug der Kantonspolizei Basel-Stadt und wurden im Dezember des Folgejahres von der Kantonspolizei jeweils als Polizisten fest angestellt. Der Ausbildungsbeginn fällt in den Zeitraum von 2007 bis 2012, die Festanstellung in die Jahre 2008 bis 2013.
Mit Gesuch vom 22. September 2016 liessen sie – gemeinsam handelnd durch ihren Rechtsvertreter – beim Justiz- und Sicherheitsdepartement (JSD) je folgende Lohnnachzahlung beantragen (brutto nebst Zins zu 5 Prozent seit wann rechtens):
Rekurrent 1 CHF 10‘495.–
Rekurrent 2 CHF 12‘258.25
Rekurrent 3 CHF 8‘879.25
Rekurrent 4 CHF 6‘091.25
Rekurrent 5 CHF 4‘595.75
Rekurrent 6 CHF 1‘410.75
Diese Beträge beziehen sich auf unterschiedliche Zeiträume, beginnend jeweils im Januar der Jahre 2008 bis 2013 (je nach individuellem Jahr der Festanstellung) und endend für alle sechs Rekurrenten im September 2014.
Die Rekurrenten begründeten ihre Forderungen damit, dass sie alle jeweils im Dezember fest angestellt worden seien, nachdem sie bereits für die Kantonspolizei als ausgebildete Polizisten oder Polizeimänner tätig gewesen seien, und daher im folgenden Januar den automatischen Stufenanstieg zugute hätten. Seit Oktober 2014 sei es gängige Praxis der Kantonspolizei, dass bei unbefristeter Anstellung als Polizist per Dezember bereits im darauf folgenden Januar der Stufenanstieg gewährt werde.
Das JSD teilte den Rekurrenten mit Schreiben des Leiters Services und der Leiterin Personal vom 12. Dezember 2016 mit, dass kein Anspruch auf Lohnnachzahlung bestehe. Zur Begründung wurde ausgeführt, den Rekurrenten sei bereits während der Ausbildung ein Stufenanstieg gewährt worden. Als frisch ausgebildete und eben erst (im Dezember) angestellte Polizisten habe ihnen nach damaligem Recht im folgenden Januar kein weiterer Stufenanstieg zugestanden. Die Praxisänderung der Kantonspolizei vom Oktober 2014 habe zu einer „Nachgewährung“ einer Stufe für früher angestellte Polizisten geführt. Dies wirke sich ab dem damaligen Zeitpunkt aus, entfalte jedoch keine Rückwirkung für die Zeit vor der Praxisänderung.
Auf Wunsch der Rekurrenten erliess das JSD am 10. Januar 2017 gegenüber jedem einzelnen Rekurrenten je eine anfechtbare Verfügung, worin festgehalten wurde, dass kein Anspruch auf die geltend gemachten Forderungen bestehe.
Gegen diese sechs Verfügungen vom 10. Januar 2017 richtet sich der am 19. Januar 2017 angemeldete und am 8. Februar 2017 begründete Rekurs an das Verwaltungsgericht, mit dem deren kostenfällige Aufhebung und die Zusprechung einer Lohnnachzahlung an die Rekurrenten im oben dargestellten Umfang beantragt wird. Eventualiter ersuchen die Rekurrenten um Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur Neubeurteilung.
Mit Vernehmlassung vom 31. Mai 2017 beantragt das JSD die Abweisung des Rekurses unter Kostenfolge in solidarischer Haftung. Die Rekurrenten halten mit Replik vom 14. Juli 2017 an ihren Anträgen fest. Im weiteren Verfahren hat sich das JSD mit Duplik vom 1. September 2017 erneut geäussert.
Die Einzelheiten der Standpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.
Erwägungen
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 13. März 2017 sowie aus § 42 des Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung (Organisationsgesetz, OG, SG 153.100) und den §§ 10 und 12 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG, SG 270.100). Zuständig ist das Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes, GOG, SG 154.100). Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG.
1.2 Die Rekurrenten sind als Adressaten von je einer der angefochtenen Verfügungen von dieser unmittelbar berührt. Sie haben daher ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Abänderung, weshalb sie gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert sind. Der Rekurs ist fristgerecht angemeldet und begründet worden.
1.3 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen unzulässigen Gebrauch gemacht hat.
2.
Die Rekurrenten machen geltend, dass ihnen beim ersten Jahreswechsel nach Festanstellung zu Unrecht kein ordentlicher Stufenanstieg gewährt und daher zu wenig Lohn ausbezahlt worden sei. Sie berufen sich auf einen einmaligen ausserordentlichen Stufenanstieg vom Oktober 2014, den das Departement gewährt habe. Da sie bereits im Dezember fest angestellt worden und bereits zuvor als ausgebildete Polizisten im Ausbildungszug der Kantonspolizei tätig gewesen seien, hätte ihr Lohn nicht erst ab Oktober 2014, sondern jeweils rückwirkend auf den Januar nach ihrer Festanstellung korrigiert werden müssen. Zudem verweisen sie auf die seit dem 1. Februar 2015 wirksame Bestimmung von § 9 Abs. 2 der Einreihungsverordnung (EVO, SG 164.150), wonach der ordentliche Stufenverlauf im folgenden Jahr gewährt wird, wenn ein Anstellungsverhältnis spätestens am 1. Juli beginnt. Da sie nach der Polizeischule spätestens per 1. Juli im Ausbildungszug tätig gewesen seien, hätten sie Anrecht auf den automatischen Stufenanstieg im folgenden Januar. Die Vorschrift von § 9 Abs. 2 EVO sei zwar erst später – d.h. nach der geltend gemachten Entstehung ihres Anspruchs – in Kraft getreten, sie kodifiziere aber eine langjährige Praxis.
3.
Das JSD führt zur Begründung aus, den Rekurrenten sei bereits während ihrer Ausbildung freiwillig ein Stufenanstieg gewährt worden. Als frisch ausgebildete und per 1. Dezember unbefristet angestellte Polizisten stehe ihnen im folgenden Januar kein weiterer Stufenanstieg zu. Eine Anstellungsdauer von nur einem Monat könne nicht als Dienstjahr im Sinne des automatischen Stufenanstiegs verstanden werden. Im Ausbildungszug werde die theoretische und praktische Ausbildung zum Polizisten weitergeführt, weshalb den Absolventen des Ausbildungszugs nicht die gleiche Funktion wie den festangestellten Polizisten zukomme. Die „Nachgewährung“ einer zusätzlichen Stufe ergebe sich aus einer Praxisänderung per Oktober 2014 und entfalte keine Rückwirkung auf die für die Rekurrenten massgeblichen Zeitpunkte jeweils am 1. Januar der Jahre 2009 bis 2014. Die Rekurrenten hätten bereits mit ihrer Festanstellung im Dezember einen höheren Lohn erhalten, der – nach damaliger Praxis – nicht nochmals habe erhöht werden müssen. Der erst später in Kraft getretene § 9 Abs. 2 EVO sei vorliegend nicht anwendbar.
4.
4.1 Gemäss dem kantonalen Lohngesetz (LG, SG 164.100) werden die Stellen der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Kantons Basel-Stadt in Lohnklassen eingereiht. Jede Lohnklasse hat gemäss § 4 Abs. 1 LG drei Anlauf-, 18 Jahres- und sechs Zweijahresstufen. Der Stufenverlauf ist im Gesetz grafisch dargestellt (Anhang 2). Daraus ist zu ersehen, dass in den hier relevanten Stufen der Anstieg jährlich erfolgt (vorbehältlich hier nicht zutreffender Ausnahmen nach § 10 LG). Den Stufen kommt gemäss dem zugrundeliegenden Entlöhnungskonzept die Aufgabe zu, den funktionsbezogenen Erfahrungsanteil abzubilden (Ratschlag Nr. 8534 vom 18. Oktober 1994 S. 33 f.). Zum Stellenwert der Erfahrung wird namentlich ausgeführt: „Erst wenn eine Mitarbeiterin oder ein Mitarbeiter in derselben Funktion bleibt, tritt in der Regel ein den Dienstjahren entsprechender automatischer Stufenanstieg ein“ (Ratschlag S. 34).
Insgesamt lässt sich dem Gesetz und den Materialien entnehmen, dass der Lohn im Grundsatz jährlich (ab Lohnklasse 19 zweijährlich) stufenweise erhöht wird. Weitere – für den vorliegenden Fall einschlägige – konkrete Modalitäten werden in diesen Rechtsgrundlagen nicht ausdrücklich genannt. § 9 Abs. 2 EVO in der damals anwendbaren Fassung enthält lediglich Vorschriften zur Einstufung bei Eintritt in den Staatsdienst, aber keine Ausführungen zum Stufenanstieg. Die heutige Regelung, wonach der ordentliche Stufenverlauf gewährt wird, wenn die Anstellung spätestens am 1. Juli des Vorjahrs begonnen hat, steht erst seit dem 1. Februar 2015 in Kraft. Der beantragte Stufenanstieg der Rekurrenten betrifft dagegen – je nach Rekurrent – den Beginn der Jahre 2009 bis 2014. Die hier strittigen Fragen der Gleichartigkeit der Funktion und des für den Stufenanstieg rechtzeitigen Antritts dieser Funktion müssen durch Auslegung ermittelt werden.
4.2 Die Vorinstanz macht geltend, das Lohngesetz als solches sei auf die befristeten Arbeitsverhältnisse nicht anwendbar gewesen, weil es sich dabei um Ausbildungsverhältnisse gehandelt habe (vgl. Vernehmlassung Ziff. 36, 83). Das Lohngesetz ist zwar gemäss § 1 Abs. 3 LG auf Ausbildungsverhältnisse nicht anwendbar. In den befristeten Arbeitsverträgen der Rekurrenten ist jedoch vereinbart worden, dass die im Lohngesetz und dessen Ausführungsbestimmungen geregelten Rechte und Pflichten integrierter Bestandteil dieser Verträge sind. Damit haben das Lohngesetz und dessen Anhänge kraft vertraglicher Vereinbarung auch für die befristeten Arbeitsverhältnisse gegolten. Daraus kann jedoch nicht geschlossen werden, dass es sich bei den befristeten Arbeitsverhältnissen nicht um Ausbildungsverhältnisse gehandelt habe oder dass mit der unbefristeten Festanstellung keine Veränderung der personalrechtlich relevanten Funktion einhergegangen wäre.
5.
5.1 Die Rekurrenten wurden zunächst für die Dauer von rund 16 Monaten befristet angestellt. Ihre Funktionsbezeichnung gemäss Arbeitsvertrag lautete: Polizeiaspirant während der Polizeischule, Polizeimann bzw. Polizist (nach Bestehen der BBT-Berufsprüfung, während der Ausbildungszeit im Ausbildungszug).
5.2 Was zunächst den Zeitpunkt des Abschlusses der Polizeischule und des Eintritts in den Ausbildungszug der Kantonspolizei angeht, behaupten die Rekurrenten, sie hätten spätestens ab dem 1. Juli als ausgebildete Polizisten im Dienst des Kantons Basel-Stadt gestanden (Rekursbegründung Ziff. 19, 21). Dies ist insoweit unzutreffend, als die Rekurrenten 5 und 6 gemäss eigenen Angaben die BBT-Prüfung im Juli absolviert und die Funktion „Polizist“ ab dem 1. August bekleidet hätten (Rekursbegründung Ziff. 46). Bei den Rekurrenten 1 bis 3 habe der Wechsel zur Funktionsbezeichnung „Polizist“ per 1. Juli und beim Rekurrenten 4 per 1. Mai stattgefunden (Rekursbegründung Ziff. 44). Die Vorinstanz macht geltend, die Rekurrenten hätten die BBT-Prüfung erst im Laufe des Juli abgeschlossen und seien nach Abschluss der BBT-Prüfung erst im Laufe des Juli in den Ausbildungszug eingetreten (Vernehmlassung Ziff. 75, 97 f.).
Für die Rekurrenten 1, 2 und 4 ist durch die Akten bewiesen, dass sie die Prüfung erst im Juli abgeschlossen haben (Vorakten Nr. 43, 44, 47). Bei den von der Vorinstanz genannten Abschlussdaten der Rekurrenten 3, 5 und 6 vom 8., 20. und 22. Juli handelt es sich nicht um die Prüfungsdaten, sondern um die Daten der Ausstellung der Fachausweise (Vorakten Nr. 46, 49, 50). Trotzdem haben gemäss den vorstehenden Feststellungen 5 von 6 Rekurrenten nachweislich bzw. zugestandenermassen die BBT-Prüfung erst im Lauf des Juli abgeschlossen. Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass dies auch beim Rekurrenten 3, für den weder ein schlüssiges Beweismittel noch ein ausdrückliches Zugeständnis vorliegen, der Fall gewesen ist.
Im Übrigen wird die Behauptung der Vorinstanz, alle Rekurrenten hätten die BBT-Prüfung erst im Lauf des Juli abgeschlossen, in der Replik nicht bestritten. Die Rekurrenten machen vielmehr geltend, es sei unerheblich, ob sie die BBT-Prüfung vor oder kurz nach dem 1. Juli absolviert hätten, weil die Rekurrenten 1 bis 4 gemäss ihren Arbeitsverträgen ab 1. Mai bzw. 1. Juli die Funktion Polizist gehabt hätten (Replik Ziff. 6). Letzteres ist unrichtig. In den Arbeitsverträgen der Rekurrenten 1 bis 3 ist in der Rubrik „Funktion“ vermerkt: „Polizeimann / Polizistin (nach Bestehen der BBT-Berufsprüfung, während der Ausbildungszeit im Ausbildungszug)“. In der Rubrik „Lohn“ ist eingetragen: „nach Bestehen der BBT-Berufsprüfung per [1.] Juli … Erhöhung um eine Lohnstufe“ (Vorakten Nr. 1 – 3 = Rekursbeilagen 7 – 9). Für den Stufenanstieg des Rekurrenten 4 liegen unterschiedliche Angaben vor: In der von ihm selber eingereichten Kopie des Arbeitsvertrags (Rekursbeilage 10) wird als Datum des Stufenanstiegs der 1. Mai 2011 genannt, im Exemplar der Vorinstanz (Vorakten Nr. 4) indessen der 1. Juli 2011. Der Umstand, dass auf der Rekursbeilage 10 die Unterschrift des Leiters Personal kaum und die Unterschrift des Mitarbeiters überhaupt nicht erkennbar sind, spricht dafür, dass die Fassung gemäss Vorakten Nr. 4 massgebend ist. Wie es sich damit verhält, kann allerdings dahingestellt werden. Aus der Systematik der Arbeitsverträge ergibt sich zweifelsfrei, dass sich die Daten Juli, 1. Juli und allenfalls 1. Mai nur auf den Zeitpunkt der Lohnerhöhung beziehen und dass die Übernahme der formellen Funktion „Polizeimann“ bzw. „Polizist“ und die Aufnahme in den Ausbildungszug erst nach dem Abschluss der BBT-Prüfung erfolgt. Dies ergibt sich im Übrigen auch daraus, dass der Abschluss der BBT-Prüfung Voraussetzung der Ausübung der Funktion „Polizist“ ist. Zusammenfassend ist damit erstellt, dass alle Rekurrenten die BBT-Prüfung erst nach dem 1. Juli abgeschlossen haben, dass sie erst nach dem 1. Juli formell die Funktion „Polizeimann“ bzw. „Polizist“ wahrgenommen haben und dass sie erst nach dem 1. Juli in den Ausbildungszug eingetreten sind.
5.3 Zur Funktionsbezeichnung der Rekurrenten nach Beendigung der Polizeischule führt die Vorinstanz aus, die Rekurrenten hätten nicht als „Polizisten“, sondern als „Polizisten im Ausbildungszug“ fungiert (Vernehmlassung Ziff. 75, 77). Zur Funktion findet sich in den Arbeitsverträgen die Angabe „Polizeimann / Polizistin (nach Bestehen der BBT-Berufsprüfung, während der Ausbildungszeit im Ausbildungszug)“ bzw. „Polizist / Polizistin (nach Bestehen der BBT-Berufsprüfung, während der Ausbildungszeit im Ausbildungszug)“ (Vorakten Nr. 1 – 6). Zudem findet sich im Arbeitsvertrag der Hinweis, dass die Rekurrenten nach Erhalt des eidgenössisch anerkannten Fachausweises berechtigt sind, den geschützten Titel „Polizist/Polizistin“ zu führen. Dies deutet darauf hin, dass mit der im Arbeitsvertrag in Klammern beigefügten Wendung „im Ausbildungszug“ keine Änderung des Berufstitels beabsichtigt sein kann, sondern bloss der Zeitraum definiert wird, in dem die Rekurrenten formell die Funktion Polizeimann bzw. Polizist bekleidet haben.
Materiell jedoch ist offensichtlich, dass die lohnrechtlich relevante Funktion während der Zeit im Ausbildungszug weiterhin vom Ausbildungscharakter geprägt ist. Gemäss dem vom Departement eingereichten „Konzept Ausbildungszug“ der Kantonspolizei werden nämlich im Ausbildungszug die „theoretische und praktische Ausbildung“ weitergeführt und die „Polizistinnen und Polizeimänner auf ihren täglichen Dienst bei der Kantonspolizei Basel-Stadt“ vorbereitet (S. 4). Dabei beanspruchen „theoretische und praktische Schulung innerhalb des Ausbildungszuges … circa 50 % der effektiven Arbeitszeit“ (S. 8). Bei einem derartigen Ausbildungsanteil bestehen vernünftige Gründe für die Annahme eines fortbestehenden Ausbildungscharakters auch nach Erwerb des Fachausweises, zumal die auf 16 Monate befristete Ausbildungsdauer bei der Kantonspolizei – im Vergleich mit anderen Ausbildungen – immer noch eher kurz ist. Der Ausbildungscharakter der Tätigkeit im Ausbildungszug kommt ferner auch in der Vertragsklausel zur Rückerstattung der Ausbildungskosten zum Ausdruck: Demnach gehört der Ausbildungszug zur „Block-Grundausbildung“, welche an die Polizeischule anschliesst. Der Sache nach kann also – trotz des bereits erworbenen Berufstitels – nicht gesagt werden, die Absolventen des Ausbildungszugs seien hinsichtlich ihrer personalrechtlichen Funktion bereits mit einem selbständig einsatzfähigen Polizisten vergleichbar.
5.4 Auffällig ist im Weiteren auch der Lohnanstieg, den die Rekurrenten mit ihrer Festanstellung verzeichneten. Nach Ablauf des befristeten Arbeitsvertrags wurden die Rekurrenten per Dezember mit deutlich höheren Löhnen fest angestellt (Vernehmlassung Ziff. 18). Sie wurden in eine höhere Lohnklasse (Rekurrenten 2 und 3) eingereiht oder gleich um mehrere Lohnstufen befördert. Dieser sprunghafte Lohnanstieg lässt sich schwer mit der Ansicht der Rekurrenten vereinbaren, sie hätten nur einen Monat nach ihrer Festanstellung (per 1. Januar) bereits einen automatischen Stufenanstieg zugute, der auf der erworbenen Erfahrung in einer unveränderten Funktion beruhen würde. Die für die Rekurrenten mit der Festanstellung deutlich vorteilhaftere Entlöhnung deutet vielmehr auf eine neue Einreihung bzw. Einstufung im Hinblick auf neue Aufgaben und gesteigerte Verantwortung hin.
Insgesamt vermittelt das damals anwendbare kantonale Recht nach zutreffender Ansicht der Vorinstanz den Rekurrenten keinen gesetzlichen Anspruch auf einen ordentlichen Stufenanstieg im Januar, wenn die personalrechtlich massgebende Funktion (hiervor E. 4.1) erst im Dezember des Vorjahrs angetreten wurde.
6.
6.1 Die Rekurrenten rügen eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots, indem den Absolventen von anderen Ausbildungen im ersten Jahr nach deren Abschluss ein ordentlicher Stufenanstieg gewährt worden sei, den Rekurrenten als Angehörige der Polizei jedoch nicht. Die Vorinstanz macht geltend, die Ausbildungsverhältnisse ausserhalb der Polizei seien mit jenen innerhalb der Polizei nicht vergleichbar gewesen und hätten nicht gleich behandelt werden müssen (Vernehmlassung Ziff. 50 ff., 101). Beide Parteien nennen keine konkreten Beispiele von Ausbildungen, die das konkrete Bestehen einer Ungleichbehandlung bzw. der geltend gemachten Verschiedenheit der Verhältnisse belegen würden.
6.2 In den angefochtenen Verfügungen vom 10. Januar 2017 hat die Vorinstanz Folgendes ausgeführt:
„Im Jahre 2014 wurde die Praxis des automatischen Stufenanstiegs für die neuen Absolventen und Absolventinnen der Ausbildung zum Polizisten/zur Polizistin geändert und ihnen bereits im Januar nach Antritt der Festanstellung als Polizist/Polizistin der automatische Stufenanstieg gewährt. Diese Praxisänderung erfolgte nicht, um eine unrichtige Gesetzesauslegung zu korrigieren, sondern aus Gründen der Gleichbehandlung mit anderen Anstellungen nach Ausbildungsverhältnissen innerhalb des Departementes.“ (Vorakten Nr. 23 – 28; Rekursbeilage 6).
Diese Erklärung findet sich – weitgehend wortgleich – bereits im Schreiben des Leiters Services und der Leiterin Personal des JSD vom 12. Dezember 2016 (Vorakten Nr. 15 = Rekursbeilage 3). Darin wird die Einführung des hier strittigen automatischen Stufenanstiegs kurz nach erfolgter Festanstellung mit einer Praxisänderung begründet.
Das Gleichheitsprinzip und der Grundsatz der Rechtssicherheit verlangen, dass an einer Praxis in der Regel festgehalten wird und dass für eine Praxisänderung ernsthafte und sachliche Gründe angeführt werden (BGE 137 V 282 E. 4.2 S. 291 f., 135 I 79 E. 3 S. 82; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage 2016, N 589 ff. je mit Hinweisen). Das Departement hat für die Praxisänderung, durch welche auch die Rekurrenten per 1. Oktober 2014 begünstigt wurden, nicht näher spezifizierte Gleichbehandlungsgründe angegeben. Damals wie heute fehlen jedoch konkrete Angaben, welche Fälle von Ungleichbehandlungen bestanden hätten oder befürchtet worden sind, die mit dieser Praxisänderung hätten vermieden werden sollen. Das Gericht hat im vorliegenden Verfahren nicht zu beurteilen, ob die damalige Praxisänderung berechtigt war. Ebenso wenig kann das Gericht aber allein aufgrund der damaligen, zur Legitimation der Praxisänderung vorgetragenen Argumentation auf eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots erkennen. Dies würde vielmehr den Bestand und das Benennen weiterer konkreter Ausbildungsverhältnisse voraussetzen, die hinsichtlich ihrer Vergleichbarkeit zu prüfen wären (BGE 136 I 297 E. 6 S. 304, 134 I 23 E. 9.1 S. 42, 117 Ia 97 E. 3 S. 101; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 572 je mit Hinweisen).
Die Rekurrenten führen nicht aus, welche konkrete Bewandtnis den genannten Gleichbehandlungsgründen zukommt, die für eine gerichtliche Beurteilung der Rechtsgleichheitsrüge entscheidend wäre. Aufgrund ihrer mehrjährigen Tätigkeit bei der Kantonspolizei, die dem JSD angegliedert ist, wäre es aber zu erwarten und den Rekurrenten zumutbar, dass konkrete Fälle von Ausbildungen oder Mitarbeitern des JSD genannt würden, um die geltend gemachte Ungleichbehandlung zu belegen. Daher ist infolge der fehlenden Substanziierung auf die Rüge der Verletzung der Rechtsgleichheit nicht weiter einzugehen (vgl. VGE VD.2016.222 vom 7. April 2017 E. 4.4, VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1, VD.2014.107 vom 7. Januar 2015 E. 2.2.3; Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277, 305, 307).
6.3 Im Übrigen hätten die Rekurrenten auch dann keinen Anspruch auf rückwirkende Lohnnachzahlung, wenn die Ausbildungsverhältnisse im JSD innerhalb und ausserhalb der Polizei aufgrund des Gleichbehandlungsgebots gleich behandelt werden müssten.
Aus dem allgemeinen Rechtsgleichheitsgebot ergibt sich kein Anspruch auf rückwirkende Ausrichtung einer rechtsgleichen Besoldung (BGE 131 I 105 E. 3.7 S. 110; BGer 8C_298/2014 vom 4. Mai 2015 E. 4.3; vgl. VGE VD.2013.111 vom 10. März 2014 E. 3.2.2 und 3.2.4). Wenn, wie die Vorinstanz zutreffend festgestellt hat, weder die Rekurrenten noch die übrigen Absolventen von Ausbildungsverhältnissen im JSD gemäss § 4 Abs. 2 und Anhang 2 LG Anspruch auf einen ordentlichen Stufenanstieg gehabt haben, ergäbe sich der Anspruch der Rekurrenten auf den Stufenanstieg ausschliesslich aus dem allgemeinen Rechtsgleichheitsgebot und nicht aus den erwähnten Rechtssätzen. Folglich wären die zitierten Bundesgerichtsentscheide entgegen der Auffassung der Rekurrenten (Replik Ziff. 14) sehr wohl einschlägig.
7.
Nach dem Gesagten ist der Rekurs als unbegründet abzuweisen. Das Nichtgewähren des Stufenanstiegs im Januar nach der Festanstellung (je nach Rekurrent im Jahr 2009, 2010, 2011, 2012, 2013 oder 2014) ist nicht zu beanstanden.
Gemäss § 40 Abs. 4 Personalgesetz (PG, SG 162.100) ist das Verfahren bei Rekursen gegen die in § 40 Abs. 1 PG genannten Verfügungen ausser bei Mutwilligkeit kostenlos. Die im vorliegenden Verfahren angefochtenen Verfügungen gehören nicht zu den in dieser Bestimmung erwähnten. Nicht in den direkten Anwendungsbereich von § 40 Abs. 4 PG fallende Verfahren personalrechtlicher Art sind jedoch nach der Praxis des Verwaltungsgerichts in analoger Anwendung dieser Bestimmung und in Anlehnung an Art. 114 lit. c ZPO bis zu einem Streitwert von CHF 30‘000.– kostenlos (vgl. VGE VD.2011.93 vom 29. Juni 2012 E. 8, VD.2011.20 vom 15. Oktober 2012 E. 3, VD.2008.712 vom 2. Juni 2010 E. III.1). Der Streitwert der einzelnen Rekurse liegt im vorliegenden Fall jeweils unter dem genannten Grenzbetrag. Folglich ist das Verfahren kostenlos.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Für das Rekursverfahren werden keine Gerichtskosten erhoben und keine Parteientschädigungen zugesprochen.
Mitteilung an:
- Rekurrenten
- Justiz- und Sicherheitsdepartement
- Regierungsrat
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
Dr. Urs Thönen
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.