Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2016.177
URTEIL
vom 19. September 2017
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, Dr. Marie-Louise Stamm
und Gerichtsschreiberin Dr. Salome Stähelin
Beteiligte
A____ Rekurrent 1
[...]
B____ Rekurrent 2
[...]
C____ Rekurrent 3
[...]
D____ Rekurrent 4
[...]
E____ Rekurrentin 5
[...]
F____ Rekurrent 6
[...]
G____ Rekurrent 7
[...]
H____ Rekurrentin 8
[...]
I____ Rekurrent 9
[...]
J____ Rekurrent 10
[...]
alle vertreten durch [...], Advokat,
[...]
gegen
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt Rekursgegner
Marktplatz 9, 4001 Basel
vertreten durch den Zentralen Personaldienst,
Spiegelgasse 4, 4001 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Beschluss des Regierungsrats
vom 28. Juni 2016
betreffend Überführung der Stelle Mitarbeiter/in Netzservice im Rahmen der Systempflege, Stellenbeschreibung Nr. 14271.000001
Sachverhalt
A____, B____, C____, D____, E____, F____, G____, H____, I____ und J____ (Rekurrierende) arbeiten als Mitarbeiter/innen Netzbetrieb bei den Basler Verkehrsbetrieben (BVB). Diese Stelle wurde durch Beschluss des Regierungsrates per 1. Februar 2015 im Rahmen des Projekts Systempflege in die Richtposition (RP) 1212.10 in Lohnklasse (LK) 10 überführt. Die Rekurrierenden verlangten daraufhin innert Frist den Erlass einer Verfügung. Gegen die ihnen eröffneten Verfügungen erhoben sie im Oktober 2015 Einsprache, mit der sie die Überführung ihrer Stelle in die Lohnklasse 11 beantragten. Diese Einsprachen wies der Regierungsrat dem Antrag der paritätitischen Überführungskommission folgend mit Beschlüssen vom 28. Juni 2016 ab.
Gegen diese Beschlüsse liessen die anwaltschaftlich vertretenen Rekurrierenden zusammen mit K____, L____, M____, N____, O____ und P____ mit Eingabe vom 11. Juli 2016 Rekurs an das Verwaltungsgericht erheben. Sie beantragen die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung des Regierungsratsbeschlusses vom 28. Juni 2016 und die Überführung der Stelle „Miterarbeiter/in Netzservice“ in die Lohnklasse 11. In verfahrensrechtlicher Hinsicht stellen sie unter Hinweis auf die identischen, angefochtenen Regierungsratsbeschlüsse und Rekursbegründungen den Antrag, aus Kostengründen bloss das Verfahren des erstgenannten Rekurrenten durchzuführen und die übrigen Rekursverfahren bis zum Abschluss dieses Rekursverfahrens zu sistieren und darauf zu verzichten, in diesen Verfahren Kostenvorschüsse zu erheben. Mit Eingabe vom 27. Juli 2016 teilte der Vertreter der Rekurrierenden mit, dass zwischenzeitlich K____, M____, N____ und P____ davon Abstand genommen hätten, sich am Rekursverfahren zu beteiligen. Mit Eingabe vom 19. August 2016 teilte er mit, dass dies auch für L____ und O____ gelte.
Mit Verfügung vom 19. August 2016 wies der Instruktionsrichter das Sistierungsgesuch ab und verpflichtete die verbliebenen Rekurrierenden zur Leistung eines Kostenvorschusses. Mit Rekursbegründung vom 26. September 2016 hielten die Rekurrierenden an ihren Rekursbegehren fest. Der vom Zentralen Personaldienst vertretene Regierungsrat liess mit Vernehmlassung vom 5. Dezember 2016 die kostenfällige Abweisung des Rekurses beantragen. Hierzu nahmen die Rekurrierenden mit Eingabe vom 6. Februar 2017 replicando Stellung.
Die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für den vorliegenden Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Der vorliegende Entscheid ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.
Erwägungen
1.
1.1 Einspracheentscheide des Regierungsrates betreffend die Überführung einer Stelle können gemäss Ziffer 4.4 der Überführungsrichtlinie im Zusammenhang mit dem Projekt Systempflege (ÜRS) vom Stelleninhaber resp. der Stelleninhaberin beim Verwaltungsgericht angefochten werden. Dies entspricht der Regelung von § 10 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG; SG 270.100). Gemäss Ziffer 4.4 ÜRS sollen auf einen solchen Rekurs die Bestimmungen des Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung des Kantons Basel-Stadt (OG, SG 153.100) Anwendung finden. Wie in § 43 OG ausdrücklich festgehalten wird, gilt für Rekurse ans Verwaltungsgericht jedoch das VRPG. Entsprechend bestimmt § 7 Abs. 4 des Lohngesetzes (LG, SG 164.100), dass für den Weiterzug von Entscheiden des Regierungsrates über Einsprachen gegen Einreihungsverfügungen das VRPG massgebend ist. Funktionell zuständig ist gemäss § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das Dreiergericht (VGE VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.1).
1.2 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Bestimmung von § 8 VRPG (VGE VD.2011.212/213 vom 27. Juni 2013 E. 1.3, VD.2011.190 vom 18. Dezember 2012 E. 1.3). Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat (VGE VD.2016.66 vom 20. Juni 2016 E. 1.3, VD.2015.243 vom 7. Juli 2016 E. 1.2). Demgegenüber hat das Verwaltungsgericht in Anwendung von § 8 Abs. 4 VRPG in Ermangelung einer besonderen gesetzlichen Grundlage im Lohngesetz die Angemessenheit der angefochtenen Verfügung nicht zu überprüfen (VGE VD.2011.212/213 vom 27. Juni 2013 E. 1.3, VD.2011.190 vom 18. Dezember 2012 E. 1.3, vgl. VD 2010.104 vom 15. Juni 2011 E. 1.3, VD.2010.19 vom 12. April 2011 E. 1.3, VD.2009.722 vom 25. Oktober 2010 E. 1.3; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich/St. Gallen 2016, N 1148). Bei der Überprüfung von Stelleneinreihungen ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass das Einreihungssystem auf einem umfassenden analytischen Vergleich verschiedener Funktionen innerhalb der Verwaltung beruht. Da mit der Änderung der Besoldung einer Stelle das Gleichgewicht innerhalb eines ganzen Besoldungssystems tangiert ist und man stets Gefahr läuft, dadurch neue Ungleichheiten und Ungerechtigkeiten zu schaffen (BGE 120 Ia 329 E. 3 S. 333; VGE VD.2011.212/213 vom 27. Juni 2013 E. 1.3, VD.2011.190 vom 18. Dezember 2012 E. 1.3; VGE 700/2002 vom 14. Mai 2003 E. 4b), fallen Stellenumschreibungen und -einreihungen in einem erheblichen Umfang in den Ermessensbereich des Regierungsrats und drängt sich eine besondere Zurückhaltung des Gerichts auf (BGE 123 I 1 E. 6b S. 8, 121 I 102 E. 4a S. 104 m.H.; VGE VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2, VD.2011.212/213 vom 27. Juni 2013 E. 1.3, VD.2011.190 vom 18. Dezember 2012 E. 1.3). Das Verwaltungsgericht befasst sich daher regelmässig nicht mit den der Regierung delegierten Regelungskompetenzen im Rahmen des analytischen Systems gemäss § 5 LG und ihren Gewichtungen, sofern nicht verfassungsrechtliche Grundsätze zur Beurteilung stehen (VGE VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2, VD.2011.212/213 vom 27. Juni 2013 E. 1.3, VD.2011.190 vom 18. Dezember 2012 E. 1.3; vgl. VGE 772 und 773/2008 sowie 603-606/2009 vom 4. August 2009 E. 1.2, in: BJM 2011 S. 162 f.).
1.3 Aufgrund der Regelung von § 16 Abs. 2 VRPG, wonach die schriftliche Rekursbegründung die Anträge des Rekurrenten, die Angabe der Tatsachen und Beweismittel sowie eine kurze Rechtserörterung enthalten soll, gilt im verwaltungsgerichtlichen Verfahren das Rügeprinzip (Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Buser [Hrsg.], Basel 2008, S. 477 ff., 504). Dieses besagt, dass das Verwaltungsgericht eine angefochtene Verfügung nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten prüft, sondern nur die rechtzeitig vorgebrachten Rügen untersucht (Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277 ff., 305; bezüglich Lohnrekursen VGE VD.2013.59 vom 30. April 2013 E. 2.2). Allerdings bezieht sich die Rügepflicht in erster Linie auf sachbezogene Vorbringen. Rechtsfragen unterstehen hingegen dem Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen ("iura novit curia"), sodass das Gericht nicht an die Rechtsauffassungen der Vorinstanzen oder Parteien gebunden ist (BGE 133 V 196 E. 1.4 S. 200; VGE 765/2007 vom 7. November 2008 E. 1.4 und VD. 2009.751 vom 17. Dezember 2010 E. 2; Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 3. Auflage, Basel 2014, N 1005, 1013 f.).
1.4 Die Rekurrierenden als Inhaber und Inhaberinnen der in Frage stehenden Stelle sind vom angefochtenen Entscheid des Regierungsrates offensichtlich berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung bzw. Abänderung. Sie sind daher gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Demgegenüber ist das Verfahren mit Bezug auf die sechs Personen, deren Rekurse nach erfolgter Rekursanmeldung und vor der Leistung eines Kostenvorschusses zurück gezogen worden ist, ohne Kostenfolgen abzuschreiben.
2.
2.1 Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR 101) verlangt nur – aber immerhin – dass im öffentlichen Dienstrecht gleichwertige Arbeit gleich entlöhnt wird (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418). Der Grundsatz der Rechtsgleichheit und damit Art. 8 Abs. 1 BV ist verletzt, wenn im öffentlichen Dienstverhältnis gleichwertige Arbeit ungleich entlöhnt wird (BGE 131 I 105 E. 3.1 S. 107). Den politischen Behörden wird diesbezüglich ein grosser Spielraum in der Ausgestaltung von Besoldungsordnungen zugestanden. Ob verschiedene Tätigkeiten als gleichwertig zu betrachten sind, hängt von Beurteilungen ab, die unterschiedlich ausfallen können (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418). Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots sind die Behörden befugt, aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Besoldung von Beamten massgebend sein sollen (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418, 131 I 105 E. 3.1 S. 107). Verfassungsrechtlich ist nicht verlangt, dass die Besoldung allein nach der Qualität der geleisteten Arbeit bzw. den tatsächlich gestellten Anforderungen bestimmt wird. Ungleichbehandlungen müssen sich aber vernünftig begründen lassen bzw. sachlich haltbar sein. So hat das Bundesgericht erkannt, dass Art. 8 BV nicht verletzt ist, wenn Besoldungsunterschiede auf objektive Motive wie Alter, Dienstalter, Erfahrung, Familienlasten, Qualifikation, Art und Dauer der Ausbildung, Arbeitszeit, Leistung, Aufgabenbereich oder übernommene Verantwortlichkeiten zurückzuführen sind (BGE 131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2).
2.2 Gemäss § 5 LG erfolgt die Einreihung der Stellen nach den Grundsätzen der Arbeitsbewertung durch ihre Zuordnung auf die Richtpositionen, unter Berücksichtigung der Organisationsstruktur sowie aufgrund abteilungsübergreifender Quervergleiche. Bei der Prüfung der Einreihung einer Stelle geht es allein um die Bewertung der Stelle, nicht aber um eine Beurteilung der individuellen Tätigkeit der Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber. Allfälligen Abweichungen zwischen der bewerteten Stelle und der Tätigkeit der Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber ist entweder durch individuelle Regelungen (etwa Ad-Personam-Einreihungen) oder durch Anpassung der Stellenbeschreibung Rechnung zu tragen. Massgebend für die Zuordnung einer Stelle in eine Richtposition sind die Anforderungen der Stelle bezüglich Selbstkompetenz (Selbständigkeit und Flexibilität), Sozialkompetenz (Kommunikations- und Kooperationsfähigkeit), Führungskompetenz (Führung und Führungsunterstützung), Fachkompetenz (erforderliches Niveau bezüglich Wissen, Kenntnisse und Fertigkeiten) sowie allfällige besondere Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen. Bei der Prüfung der Korrektheit einer Einreihung ist von der Stellenbeschreibung auszugehen, welche die Basis des Bewertungsentscheides bildet. Bei der Interpretation dieser Stellenbeschreibung können die Ausführungen der Rekurrierenden als Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber und deren Vorgesetzten berücksichtigt werden (VGE VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2, VD.2011.18/19/32 vom 5. September 2012 E. 3.2, VD.2011.17/31 vom 5. September 2012 E. 3.2, VD.2011.15/16/21/22 vom 5. September 2012 E. 3.2).
3.
3.1 Wie der Regierungsrat erwogen hat, bildet die Einnahmensicherung und die Mitarbeit im Netzservice gemäss dem Auftrag der Führungskräfte und definierter Arbeitsprozesse den generellen Auftrag der Stelle „Mitarbeiter/-in Netzservice“. Als einzelne Aufgaben nennt die Stellenbeschreibung Nr. 14271.000001 die Fahrausweiskontrollen sowie Hilfeleistungen und Auskünfte an Fahrgäste, die Mitarbeit im Bereich Störungsmanagement, den Tramersatz mit Bussen bei Störungen des Trambetriebs oder die Mitarbeit im Bereich von Grossanlässen und Veranstaltungen. Als Spezialaufgabe nennt die Stellenbeschreibung Fahrdienstleistungen Tram und Bus bei Personalmangel im Bereich Betrieb. Für die Aufgabenerfüllung ist eine abgeschlossene dreijährige Berufslehre sowie ein Erste Hilfe-Kurs erforderlich. Zudem setzt die Stelle die internen Zusatzausbildungen Tram-Wagenführer, Bus-Chauffeur sowie Netzservice voraus.
3.2 Der Regierungsrat hat diese Aufgabe hinsichtlich der Anforderungen bezüglich Selbständigkeit, Flexibilität, Kommunikationsfähigkeit, Kooperations- und Teamfähigkeit, Führung und Führungsunterstützung, dem vorausgesetzten Ausbildungsniveau, den erforderlichen Kenntnissen und Fertigkeiten sowie den Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen untersucht. Dabei hat er festgestellt, dass die Stellenbeschreibung in all diesen Bereichen den Anforderungen der Modellumschreibung 1212.10 entspreche. Einzig betreffend der Kompetenz Wissen würden die Anforderungen der Modellumschreibung 1212.12 übertroffen. Diese Höhereinreihung des Wissens habe aber keinen Einfluss auf die Überführung der Stelle, da die in der Stellenbeschreibung festgehaltenen Aufgaben weiterhin insgesamt den Anforderungen der Modell-umschreibung 1212.10 entsprächen. Der Vergleich der Stellenbeschreibung Nr. 14271.000001 mit den Modellumschreibungen der Funktionskette 1212 zeige, dass die Stelle „Mitarbeiter/-in Netzservice“ die Anforderungen der Modellumschreibung 1212.10 vollumfänglich erfülle und in einer Kompetenz übertreffe. Daraus folge insgesamt, dass die in der Stellenbeschreibung festgehaltenen Aufgaben insgesamt den Anforderungen der Richtposition 1212.10 entsprächen. Da die Stelle „Mitarbeiter/-in Netzservice“ neben den öffentlichen Personentransporten auch noch weitere Aufgaben wie beispielweise die Fahrausweiskontrollen umfassten, sei entgegen der Auffassung der Rekurrierenden die Einreihung der Stelle in die Funktionskette 1212 „Streckendienst“ und nicht in die Funktionskette „Öffentlicher Personentransport“, welche Stellen umfasse, die ausschliesslich Aufgaben im öffentlichen Personentransport wahrnähmen, angezeigt. Zum Quervergleich eigne sich die vollanalytisch beurteilte Referenzfunktion „Polyvalente Fahrdienstmitarbeitende“ (Stellenschreibung Nr. 14129.000001) und die Stellen „Kundenlenker/-in“ (Stellenbeschreibung Nr. 14275.000001) sowie Sicherheitsassistent/-in Verkehrsdienst (VD; Stellenbeschreibung Nr. 14916.00001). Die Stelle „Polyvalente Fahrdienstmitarbeitende“ sei in die Richtposition 1211.10 in die Lohnklasse 10 überführt worden. Da die Lohnklassen stets eine gewisse Bandbreite aufwiesen, seien die von den Einsprechern genannten zusätzlichen Anforderungen und Aufgaben der Stelle „Mitarbeiter/in Netzservice“ im Vergleich zu jener Stelle wie bespielsweise bezüglich Ausbildung und Verantwortung im Bereich der Ausweiskontrolle und dem Tarifwesen sowie im Bereich Störungsmanagement nicht ausreichend, um die Stelle der Rekurrierenden in eine höhere Lohnklasse einzureihen. Der Quervergleich mit der Stelle „Kundenlenker/in“, die auf die Richtposition 6302.06 in Lohnklasse 6 überführt worden sei, habe ergeben, dass die Stelle „Mitarbeiter/in Netzservice“ etwa bezüglich Kundeninformation und -betreuung oder Sicherungs- und Abfertigungsdienst bei starkem Verkehrsaufkommen und Anlässen teilweise ähnliche Aufgaben wahrnehme. Darüber hinaus umfasse die Stelle „Mitarbeiter/in Netzservice“ aber eine grössere Anzahl unterschiedlicher sowie umfangreicherer Aufgaben und stelle höhere Anforderungen bezüglich Wissen, weshalb die Differenz von vier Lohnklassen gerechtfertigt sei. Die auf Richtposition 5101.70 in Lohnklasse 7 überführte Stelle „Sicherheitsassistent/-in VD“ kontrolliere den ruhenden Verkehr, patroulliere zu Fuss in den Quartieren und stelle Ordnungsbussen aus. Für Sanktionen stehe den Stelleninhabenden ein umfangreicher Bussenkatalog zur Verfügung, aus dem je nach Situation die richtige Sanktion abgeleitet werden müsse, wobei der diesbezügliche Handlungs- und Entscheidungsspielraum gering sei. Für Stelleninhabende der Stelle „Mitarbeiter/in Netzservice“ beschränkten sich die Aufgaben im Sanktionsbereich demgegenüber auf den sehr eingeschränkten Bereich der Fahrausweiskontrollen, die Stelle umfasse aber eine grössere Anzahl unterschiedlicher sowie umfangreicherer Aufgaben und setze höhere Anforderungen an die Kompetenz Wissen voraus. Dies rechtfertige die Differenz von drei Lohnklassen. Insgesamt erweise sich die Überführung der Stelle „Mitarbeiter/in Netzservice“, Stellenbeschreibung Nr. 14271.000001, in Lohnkasse 10 auf Richtposition 1212.10 als zutreffend.
3.3 Mit ihrem Rekurs anerkennen die Rekurrierenden die Einreihung ihrer Stelle in Funktionskette 1212 „Streckendienst“ als korrekt (Rekursbegründung S. 5, vgl. dazu Aktenbeilage 9/1). Sie rügen die Beurteilung ihrer Stelle in den Punkten Selbständigkeit, Flexibilität, Kommunikationsfähigkeit, Kooperations- und Teamfähigkeit, Wissen, Kenntnisse und Fertigkeiten sowie Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen. Insgesamt stellen sie sich dabei auf den Standpunkt, dass der Vergleich der Stellenbeschreibung Nr. 14271.000001 mit der Modellumschreibung der Funktionskette 1212 zeige, dass die Stelle „Mitarbeiter/in Netzservice“ mit einer Ausnahme die Modellumschreibung 1212.12 erreiche und einmal die Modellumschreibung 1212.10 übertroffen werde. Daraus folge, dass die in der Stellenumschreibung festgehaltenen Aufgaben insgesamt den Anforderungen der Richtposition 1212.12 entspreche und die Stelle „Mitarbeiter/in Netzservice“ in die Lohnklasse 11 zu überführen sei. Zudem rügen sie die angestellten Quervergleiche bezüglich des Vergleichs mit der Stelle „Polyvalente Fahrdienstmitarbeitende“.
3.3.1 Wie der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung zutreffend ausführen lässt, sind die einzelnen Anforderungskriterien immer im Gesamtkontext der Bandbreite der Lohnklassen 1 bis 28 zu betrachten. So ist etwa mit entsprechenden Ausführungen des Regierungsrates ein „kleiner Entscheidungsspielraum“ in Konkretisierung der Selbständigkeit bei der Aufgabenerfüllung im Verhältnis zum Entscheidungsspielraum in Stellen der Lohnklasse 28 klein (Rekursantwort S. 4).
3.3.2 Mit Bezug auf die Anforderungen der Stelle „Mitarbeiter/in Netzservice“ hinsichtlich Selbständigkeit machen die Rekurrierenden geltend, dass ihnen bei der Aufgabe Mitarbeit im Bereich Störungsmanagement ein mittlerer Entscheidungsfreiraum zukomme, womit die Anforderungen der Modellumschreibung 1212.10 übertroffen würden. Die Richtposition 1212.10 verlangt mit Bezug auf das Kriterium Selbständigkeit die Wahrnehmung von ausführenden Tätigkeiten mit einem kleineren Handlungs- und einem kleineren Entscheidungsfreiraum.
Die Mitarbeit im Bereich Störungsmanagement bildet eine von vier Hauptaufgaben. Bezüglich der anderen Hauptaufgaben machen die Rekurrierenden denn auch keine erweiterte Selbständigkeit geltend. Im Unterschied zur Stelle „Technischer Assistent/in Netzservice“, Stellenbeschreibung Nr. 14272.000001 obliegt den Stelleninhaberinnen und -inhabern der Stelle „Mitarbeiter/in Netzservice“ in diesem Bereich aber keine „selbständige Mitarbeit im Bereich Störungsmanagement“. Sie sind auch nicht für die Behebung von Defekten an Bahninfrastruktur und Fahrzeugen oder die Administration von Betriebsstörungen zuständig. Die Aufgabenerfüllung erfordert daher keine technische Ausbildung und die Mitarbeit umfasst keine technischen Interventionen. Wie der Regierungsrat ausführen lässt, wird durch die Tätigkeit selber ein enger Rahmen vorgegeben und die Stelle beinhaltet ausführende Tätigkeiten. Die Rekurrierenden vermögen die von ihnen behauptete erhöhte Selbständigkeit ihrer Aufgabenerfüllung nicht zu substantiieren. Dazu passt, dass sie eine solche mit ihren Einsprachen auch gar nicht geltend gemacht haben.
3.3.3 Bezüglich der vorausgesetzten Flexibilität bei der Aufgabenerfüllung rügen die Rekurrierenden, der Entscheid berücksichtige nicht, dass sich jede Störung in einem unterschiedlichen Umfeld und in unterschiedlicher Qualität abspiele und somit stets unterschiedliche Massnahmen zur Störungsbehebung getroffen werden müssten. Die Mitarbeitenden im Netzservice müssten jederzeit einsetzbar sein und alles stehen und liegen lassen, wenn ein Notfall eintrete. Die Flexibilität sei daher hoch einzuschätzen.
Die Richtposition 1212.10 verlangt in Bezug auf das Kriterium Flexibilität die „Bearbeitung von Aufgaben mit vorwiegend gleichartigen, jedoch bereits teilweise unterschiedlichen Inhalten und relativ hohem Bekanntheitsgrad sowie normalen zeitlichen Wechseln“. Demgegenüber verlangt die Modellumschreibung 1212.12 die „Bearbeitung von Aufgaben mit mehrheitlich unterschiedlichen Inhalten und gewissem Bekanntheitsgrad sowie normalen zeitlichen Wechseln“.
Der Regierungsrat verweist mit seiner Vernehmlassung auf den Bericht des Zentralen Personaldienstes an die Überführungskommission vom 15. Januar 2016 (Rekursantwort S. 6, Bericht in Beilage 2 zu Aktenbeilage 9). Darin wird ausgeführt, die Fahrausweiskontrollen, das Störungsmanagement und der Tramersatz unterstreichen, dass es sich bei den ausgeübten Tätigkeiten um gleichartige Aufgaben handle, die klar abgegrenzt seien. Die Art der Aufgabe ändere sich nicht von Tag zu Tag resp. von Stunde zu Stunde, sondern sei in ihrer Ausprägung immer sehr ähnlich. Die Aufgaben könnten sich zeitlich aber abwechseln, da z.B. Störungen und Tramersatz nicht planbar seien. Dies sei bei der Bewertung der Stelle berücksichtigt worden. Der Regierungsrat ergänzt diesbezüglich, dass gemäss einer Nachfrage beim Leiter Netzservice im Durchschnitt pro Person und pro Tag lediglich ein Notfall eintrete. Dem halten die Rekurrierenden replicando entgegen, dass ihre Aufgaben täglich wechselten (Replik S. 2).
Berücksichtigt man den Ermessensspielraum des Regierungsrates bei der Beurteilung der einzelnen Einreihungskriterien (vgl. dazu E. 1.2), so kann der Einschätzung der Vorinstanz gefolgt werden. Die Rekurrierenden üben verschiedene Tätigkeiten innerhalb eines gleichartigen Tätigkeitsbereichs aus. Diese Aufgaben unterliegen normalen zeitlichen Wechseln, auch wenn diese zeitlich nicht klar voraussehbar und fremdbestimmt sind. Da die zu bearbeitenden Notfälle im zeitlichen Umfang klar hinter die anderen Tätigkeiten, wie die Fahrausweiskontrolle, zurücktreten, kann von der Bearbeitung von Aufgaben mit vorwiegend gleichartigen jedoch bereits teilweise unterschiedlichen Inhalten gesprochen werden. Die Tätigkeit der Rekurrierenden muss nicht zwingend unter die Bearbeitung von Aufgaben mit mehrheitlich unterschiedlichen Inhalten subsumiert werden.
3.3.4 Bezüglich der erforderlichen Kommunikationsfähigkeit machen die Rekurrierenden geltend, dass sie nicht nur einfache Inhalte übermitteln müssten. Hilfeleistungen und Auskünfte an Fahrgäste könnten auch durchaus anspruchsvolle Inhalte haben, zumal die Kommunikation grösstenteils in nicht voraussehbaren Situationen erfolgten, sei dies bei Grossanlässen oder auch bei der Überprüfung und Sanktionierung anlässlich einer Fahrausweiskontrolle. Gerade Billettkontrollen an Wochenenden und in den späten Abendstunden mit teils renitentem Publikum und deutlich angestiegenem Stresspegel seien sehr anspruchsvoll.
Mit den Erwägungen des Regierungsrats in seiner Vernehmlassung muss aber festgestellt werden, dass es sich beim Inhalt der zu erteilenden Fahrgastinformationen auch bei unvorhergesehenen Ereignissen im Zusammenhang mit Grossanlässen nicht um komplexe, schwer kommunizierbare Sachverhalte handelt. Zutreffend ist, dass der Umgang mit teilweise renitentem Publikum im Zusammenhang mit Fahrausweiskontrollen erhöhte Anforderungen stellt. Auch hier ist aber der Inhalt der Kommunikation vergleichsweise einfach. Den erhöhten Anforderungen wird, entsprechend dem zutreffenden Hinweis des Regierungsrats in seiner Vernehmlassung, im Rahmen der Kompetenz „Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen“ Rechnung getragen. Dies wird im Ergebnis denn auch im Quervergleich mit der Einreihung der Stelle „Mitarbeiter/in Netzservice“ mit der in Lohnklasse 7 überführten Stelle „Sicherheitsassistent/-in VD“ deutlich, deren Inhaber und Inhaberinnen im mitunter ebenfalls direkten Kontakt mit gebüssten Verkehrsteilnehmenden ähnliche kommunikative Aufgaben bewältigen müssen.
3.3.5 Weiter machen die Rekurrierenden geltend, die Mitarbeitenden würden Gruppen führen und Aufgaben mit dem Fahrdienst, dem Platzdienst und der Leitstelle koordinieren. Sie führten auch die Aushilfsfahrscheinprüfer und hätten ein Weisungsrecht gegenüber dem Fahrdienst. Es würden daher bezüglich den Anforderungen hinsichtlich Kooperations- und Teamfähigkeit Problemstellungen in kleineren Gruppen mit Partnern mit mehrheitlich ähnlichen Interessen und Standpunkten bearbeitet, was der Modellumschreibung 1212.12 entspreche. Daher sei es auch zutreffend, dass betreffend Führung, Führungsunterstützung die Modellumschreibung 1212.10 erreicht werde (Rekursbegründung S. 3).
Dem hält der Regierungsrat entgegen, die für die Stelle erforderliche Kooperations- und Teamfähigkeit werde über den Schwierigkeitsgrad der zu lösenden Aufgaben, der Teamgrösse sowie den Interessen und Standpunkten der Partner und Partnerinnen beschrieben. Vorliegend finde im Rahmen der alltäglichen Arbeit eine Koopera-tion bei den Fahrausweiskontrollen oder dem Tramersatz mit Bussen bei Störungen statt, wobei sich kleine Anforderungen an die Gruppenzusammensetzung stellten und sehr ähnliche Interessen und Standpunkte vorlägen. Ein Weisungsrecht gegenüber den Fahrdienstmitarbeitenden bestehe nur in einzelnen Situationen etwa bei der Mitarbeit im Bereich Grossanlässe/Veranstaltungen. Hier könne den Wagenführenden Anweisungen zum Abfahren oder Anhalten gegeben werden.
Die Anforderungen an die Kooperations- und Teamfähigkeit werden in der Funktionskette 1212 für die Lohnklasse 10 mit der „Zusammenarbeit mit Vornahme von Absprachen und Bearbeitung von einfacheren Problemstellungen in einer kleineren Gruppe mit Partnern mit sehr ähnlichen Interessen und Standpunkten“ umschrieben. Für die Lohnklasse 12 werden die entsprechenden Anforderungen mit der „Bearbeitung von Problemstellungen in einer kleineren Gruppe mit Partnern mit mehrheitlich ähnlichen Interessen und Standpunkten“ skizziert. Die Rekurrierenden vermögen nicht zu substantiieren, welche gemeinsam zu bearbeitenden Problemstellungen nicht mehr als „einfacher“ bezeichnet werden könnten und welche Akteure nicht ähnliche Interessen und Standpunkte aufweisen. Mit der Begründung in der Vernehmlassung des Regierungsrates ist daher festzustellen, dass ein Übertreffen der Anforderungen bezüglich Kooperationsund Teamfähigkeit gemäss Modellumschreibung 1212.10 nicht belegt ist. Während die genannte Modellumschreibung keine Führungsanforderungen voraussetzt, werden diese in Modellumschreibung 1212.12 als „fachliche Begleitung einer mittleren bis grösseren Anzahl von Mitarbeitenden mit gleichen Funktionen auf operativer Stufe“ umschrieben. Wie der Regierungsrat diesbezüglich ausführen lässt, setzt diese Fachführung eine gewisse Intensität und Beständigkeit voraus, eine Führungsaufgabe in „Ad hoc-Situationen“ bleibt ausgeschlossen (Rekursantwort S. 9). Die Rekurrierenden bestreiten nicht, dass ihnen ein Weisungsrecht nur in diesem sehr beschränkten, situativen Umfang zukommt. Replicando machen sie aber geltend, dass den einzelnen Netzservice-Mitarbeitenden jeweils alternierend die Tagesverantwortung über das ganze Team zukomme. Diese wechselnde Verantwortung unter Gleichgestellten vermag aber die Anforderungen an eine Fachführung von einer gewissen Intensität und Beständigkeit ebenfalls nicht zu erfüllen.
3.3.6 Mit Bezug auf die Anforderungen hinsichtlich Wissen rügen die Rekurrierenden, dass das anerkannte Übertreffen der Anforderungen der Modellumschreibung 1212.12 nach Auffassung der Vorinstanz nicht zu einer Überprüfung der Stelle führe und die Aufgaben insgesamt weiterhin jenen der Modellumschreibung 1212.10 entsprächen. Dies werde von der Vorinstanz nicht weiter begründet. Mit seiner Vernehmlassung bestätigt der Regierungsrat zwar, dass die Ausbildungserfordernisse gemäss der Stellenbeschreibung die Modellumschreibung 1212.12 überträfen. Er lässt aber geltend machen, dass die geforderte dreijährige Berufslehre (Niveau EFZ) als Grundausbildung im Vergleich zu den Ausbildungserfordernissen für die Stelle „Polyvalente Fahrdienstmitarbeitende“ gemäss Stellenbeschreibung Nr. 14129.000001, welche als Grundausbildung nur eine abgeschlossene Berufs- oder gleichwertige Ausbildung als Vorbildung (Niveau EBA) voraussetze, hoch erscheine. Es sei nicht ersichtlich, weshalb die Stelle „Mitarbeiter/-in Netzservice“ höhere Ausbildungsanforderungen als die Stelle „Polyvalente Fahrdienstmitarbeitende“ habe. Die Rekurrierenden begründen diese Diskrepanz damit, dass sie „weitergehende Aufgaben auszuführen“ hätten als die polyvalenten Fahrdienstmitarbeitenden.
3.3.7 Während die Modellumschreibung 1212.10 mit Bezug auf die Anforderungen hinsichtlich Kenntnissen und Fertigkeiten „erhöhte Praxis- und Umsetzungskenntnisse vorwiegend innerhalb eines Aufgabenbereichs“ voraussetzt, verlangt Modellumschreibung 1212.12 „erhebliche Praxis- und Umsetzungskenntnisse (Spezialistenniveau) vorwiegend innerhalb eines Aufgabenbereichs“. Daneben unterscheiden sich die beiden Modellumschreibungen hinsichtlich der Kenntnisse der Prozesse und Abläufe sowie bezüglich Körpergewandtheit, Handfertigkeit und/oder Fingerfertigkeit nicht.
Die Rekurrierenden machen diesbezüglich geltend, dass ihre Aufgabe Spezialistenniveau voraussetze. Sie leisteten Know-how-Transfer in Form von fachlicher Anleitung etwa in der Zusammenarbeit mit dem operativen Leiter Netzservice gegenüber den Aushilfsfahrscheinprüfern. Es seien erhebliche Praxis- und Umsetzungskenntnisse sowie erhebliche Kenntnisse der Prozesse und Abläufe vorhanden, sodass die Modellumschreibung 1212.12 erreicht werde. Dem hält der Regierungsrat entgegen, dass auf Spezialistenniveau im Sinne der Systematik zum Beispiel die Vornahme von Know-how-Transfer in Form fachlicher Anleitung erwartet werde. Dies werde etwa von der Stelle „Ausbildungskoordinator/-in Tram“, Stellenbeschreibung Nr. 1419.000001, verlangt, nicht aber in der Stelle der Rekurrierenden. Für die in die Richtposition 1212.08 überführte Stelle “Aushilfe Fahrausweiskontrolle“ müsse gemäss Stellenbeschreibung Nr. 14222.000001 die interne Zusatzausbildung als Kundenlenker/in sowie die interne Zusatzausbildung für Fahrausweiskontrollen absolviert werden. Die Stelleninhabenden verfügten daher über das benötigte Wissen. Ein Know-how-Transfer sei daher weder erforderlich noch vorgesehen. Dem halten die Rekurrierenden replicando zwar entgegen, dass der Know-how-Transfer in Form von fachlicher Anleitung gegenüber den Aushilfsfahrscheinprüfern über diese Zusatzausbildungen hinaus gingen, sie substantiieren diese Behauptung aber in keiner Weise. Es ist daher nicht ersichtlich, dass die Rekurrierenden in Ausübung ihrer Stelle erhebliche Praxis- und Umsetzungskenntnisse auf Spezialistenniveau aufweisen müssten und damit die Modellumschreibung 1212.12 erfüllen würden.
3.4 Zusammenfassend ist daher festzustellen, dass die Stelle der Rekurrierenden insgesamt die Anforderungen der Modellumschreibung 1212.10 erfüllt. Wie vom Regierungsrat bereits mit seinem angefochtenen Entscheid festgestellt, werden einzig bezüglich den Ansprüchen an das Wissen aufgrund der Ausbildungsanforderungen die Voraussetzungen der Modellumschreibung 1212.12 erreicht und übertroffen. Der Regierungsrat hat aber erwogen, in Bezug auf die Überführung der Stelle habe diese Höhereinreihung des Wissens keinen Einfluss, da die in der Stellenbeschreibung festgehaltenen Aufgaben weiterhin insgesamt den Anforderungen der Modellumschreibung 1212.10 entsprächen. Entgegen der Auffassung des Regierungsrates kann es im vorliegenden Verfahren zwar nicht angehen, die in der bewerteten Stellenbeschreibung vorausgesetzten Ausbildungsvoraussetzungen zu relativieren. Sollte mit seiner Beurteilung die geforderte dreijährige Berufslehre (Niveau EFZ) als hoch erscheinen und gegebenenfalls auch eine Lehre im Niveau EBA als Vorbildung genügen können, so wäre die Stellenbeschreibung entsprechend anzupassen. Eine solche Anpassung kann nicht implizit im Rahmen der Bewertung der Stelle erfolgen (vgl. E. 2.2). Im Ergebnis kann aber der Beurteilung des Regierungsrates gefolgt werden, dass eine Stelle nicht zwingend in eine höhere Lohnklasse eingereiht werden muss, wenn ihre Anforderungen insgesamt den für eine bestimmte Lohnklasse vorausgesetzten Anforderungen entsprechen und allein in einem, insgesamt für die Ausübung der Stelle nicht zentral erscheinenden Punkt diese Voraussetzungen übertreffen. Der Umstand, dass die Stelle der Rekurrierenden bezüglich der Anforderungen an das Wissen die Anforderungen der Modellumschreibung 1212.10 wie auch der Modellumschreibung 1212.12 übertrifft, führt nicht zwingend zur Einreihung in eine höhere Lohnklasse resp. vorliegend die Lohnklasse 11.
4.
Weiter rügen die Rekurrierenden den angefochtenen Überführungsentscheid auch hinsichtlich der vorgenommenen Quervergleiche.
4.1 Sie machen zunächst geltend, im Unterschied zu den „Polyvalenten Fahrdienstmitarbeitenden“ hätten sie eine Zusatzausbildung Netzservice und würden zusätzliche Aufgaben im Bereich der Einnahmensicherung und dem Störungsmanagement ausüben, was eine zusätzliche Lohnklasse und mithin die Überführung in die Lohnklasse 11 rechtfertige.
Wie ausgeführt (vgl. E. 3.4), können die für die Stelle vorausgesetzten Ausbildungsanforderungen für sich allein nicht zu einer höheren Einreihung führen, was auch im Quervergleich gelten muss. Weiter hat der Regierungsrat unter Hinweis auf die Bandbreite der Lohnklassen darauf hingewiesen, dass die Stelle „Polyvalente Fahrdienstmitarbeitende“, Stellenbeschreibung Nr. 14129.000001, nur äusserst knapp der Lohnklasse 10 zugeordnet worden sei. Wesentlich erscheint zudem, dass die Übernahme zusätzlicher Aufgaben im Vergleich zu anderen Stellen für sich allein keine höhere Einreihung zu rechtfertigen vermag. Dies gilt umsomehr, als die zusätzlich verrichteten Aufgaben wie vom Regierungsrat nachgewiesen, auch sonst von Inhaberinnen und Inhabern von Stellen ausgeübt werden, die in tiefere Lohnklassen überführt worden sind. Dies gilt etwa mit Bezug auf den Tramersatz für die Stelle „Buschauffeur/-euse“ in Lohnklasse 9, die Mitarbeit im Bereich Grossanlässe und Veranstaltungen für die Stelle „Kundenlenker/in“ in Lohnklasse 6 oder bezüglich der Fahrausweiskontrolle für die Stelle „Aushilfe Fahrausweiskontrolle“ in Lohnklasse 8. Mit dem Regierungsrat ist daher festzustellen, dass die zusätzlich ausgeübten Aufgaben im Quervergleich zur Stelle „Polyvalente Fahrdienstmitarbeitende“ keine Zuweisung zu einer höheren Lohnklasse zu begründen vermögen.
4.2 Weiter machen die Rekurrierenden geltend, dass sämtliche Mitarbeitende im Netzservice aus dem Fahrdienst kämen. Es könne von einer „logischen Hierarchie ‚Wagenführer, Busschauffeur BVB‘ (LK 9), Polyvalenter Fahrdienstdienstmitarbeiter‘ (LK 10) und ‚Mitarbeiter/in Netzservice‘ (LK 11) ausgegangen werden“.
Eine solche Logik erscheint aber nicht zwingend. Wie der Regierungsrat nachweist, ist die Stelle der Rekurrierenden bei den BVB einer anderen Organisation – nämlich dem Bereich Markt – als die Stellen „Bus-Chauffeur/-euse“, „Wagenführer/-in“ und „Polyvalente Fahrdienstmitarbeitende“ (Bereich Betrieb) zugeteilt (Rekursantwort S. 13). Bereits aus dieser organisatorischen Eingliederung kann auf andere „logische Hierarchien“ der Stelle der Rekurrierenden im Vergleich mit den Stellen „Technische/-r Assistent/in Netzservice in Lohnklasse 11, „Coach Assistent/-in Netzservice“ in Lohnklasse 12 und Coach Netzservice in Lohnklasse 13 verwiesen werden. Die Überführung der Rekurrierenden in die Lohnklasse 11 würde in diesem Verhältnis zu einem Eingriff in die Hierarchie innerhalb des gleichen Organisationsbereichs führen. Bei diesem Sachverhalt ist in die regierungsrätliche Gewichtung der Tatbestandsmerkmale innerhalb der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte (vgl. E. 1.3 und 2.2) vom Verwaltungsgericht nicht einzugreifen.
4.3 Schliesslich können die Rekurrierenden auch aus der Überführung der Stellen „Kundenlenker/-in“ in Lohnklasse 6 und „Aushilfsfahrscheinprüfer/-in“ in Lohnklasse 8 nichts zu ihren Gunsten ableiten. Es sind keine Gründe ersichtlich, welche einen Lohnklassenunterschied von mehr als vier resp. zwei Lohnklassen als zwingend erscheinen lassen. Dies gilt auch für den Umstand, dass die Aushilfsfahrscheinprüfenden nur bis kurz nach acht Uhr abends im Einsatz sind und somit ihren Dienst nicht in der Nacht während „Hochrisikozeiten“ ausüben.
5.
Daraus folgt, dass die Rekurse abzuweisen sind, soweit sie nicht zurückgezogen worden sind. Die Rekurrierenden, deren Rekurse abgewiesen werden, haben die Kosten des Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 2‘000.– zu tragen.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Die Rekurse werden abgewiesen, soweit sie nicht zurückgezogen wurden.
Die Rekurrierenden 1 – 10 tragen die ordentlichen Kosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 2‘000.– inklusive Auslagen.
Mitteilung an:
- Rekurriende 1–10
- Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt
- Zentraler Personaldienst
- Überführungskommission
- BVB
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die Gerichtsschreiberin
Dr. Salome Stähelin
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.