Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2016.109
URTEIL
vom 8. Dezember 2016
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey,
Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller
und Gerichtsschreiberin MLaw Michèle Trottmann
Beteiligte
A____ Rekurrent
[…]
gegen
Regierungsrat Basel-Stadt
Staatskanzlei, Marktplatz 9, 4001 Basel
Gegenstand
Beschwerde vom 4. Mai 2016
betreffend Rechtsverzögerung
Sachverhalt
Am 30. August 2011 beantragte die Gemeinde […] beim Regierungsrat Basel-Stadt den Erlass eines Enteignungsbeschlusses nach § 20 des Enteignungsgesetzes (EntG; SG 740.100) bezüglich der in der Zone für Nutzungen im öffentlichen Interesse (NöI) befindlichen Liegenschaft Parzelle 74 Grundbuch […]. Als Zweck der Enteignung verwies sie im Wesentlichen auf ihre Absicht, das Schulhaus […], welches sich auf der Nachbarliegenschaft 75 befindet, zu erweitern. Zuvor hatte die Gemeinde am 28. Juli 2011 beim Präsidenten der Expropriationskommission des Zivilgerichts Basel-Stadt für dieses Enteignungsverfahren das Gesuch gestellt, es sei gemäss § 25 Abs. 1 EntG auf eine öffentliche Auflage der Pläne und die öffentliche Anzeige der Planauflage zu verzichten.
Am 27. September 2011 wurde die Gemeinde darüber informiert, dass der Regierungsrat gemäss § 28 Abs. 1 EntG den Enteignungsbeschluss gleichzeitig mit dem Entscheid über unerledigte Einsprachen und Begehren fasse. Bevor der Enteignungsbeschluss gefällt werden könne, müsse das Planauflageverfahren abgeschlossen sein bzw. Klarheit darüber bestehen, dass in Anwendung von § 25 EntG auf die Durchführung desselben verzichtet werden könne. Daher wurde die Gemeinde gebeten, den Regierungsrat nach Erlass des noch ausstehenden Entscheids der Expropriationskommission zu benachrichtigen.
Am 30. September 2011 reichte die Grundeigentümerin der Parzelle 74, […] (Einsprecherin), vertreten durch […], Advokat, bei der Gemeinde eine als «Einsprache/Begehren» bezeichnete Eingabe zu Handen des Regierungsrats ein. Es wurde beantragt, das Enteignungsgesuch der Gemeinde sei vollumfänglich abzuweisen, soweit überhaupt darauf eingetreten werden könne. Es sei ein vollständiges Planauflageverfahren durchzuführen bzw. anzuordnen; in jedem Fall seien aber insbesondere Werkpläne auf- und offenzulegen und Gelegenheit zur anschliessenden nochmaligen Stellungnahme einzuräumen. Eventualiter sei mit dem Enteignungsbeschluss zuzuwarten, bis die Prüfung der Erweiterung abgeschlossen sei; alles unter o/e-Kostenfolge zu Lasten der Einsprachegegnerin. Ausserdem stellte die Grundeigentümerin gleichentags ein Entschädigungsbegehren bei der Expropriationskommission.
Am 10. Oktober 2011 sandte der Regierungsrat die Einsprache samt Unterlagen an die Gemeinde […] mit dem Hinweis, dass der Enteignungsbeschluss gleichzeitig mit dem Entscheid über unerledigte Einsprachen gefällt werde. Der Regierungsrat entscheide darüber gemäss § 28 Abs. 1 in Verbindung mit § 30 EntG auf Antrag der Gemeinde. Daher werde um Prüfung der Einsprache und Unterbreitung von begründeten Anträgen im Hinblick auf einen allfälligen Einspracheentscheid gebeten.
Mit Entscheid vom 12. Oktober 2011 trat der Präsident der Expropriationskommission auf das von der Gemeinde am 28. Juli 2011 gestellte Gesuch um Bewilligung des abgekürzten Verfahrens nach § 25 EntG nicht ein. Über den Nichteintretensentscheid wurde der Regierungsrat am 1. November 2011 orientiert.
Mit Schreiben vom 5. September 2013 erkundigte sich der Vertreter der Einsprecherin beim Regierungsrat über den Stand des Verfahrens seit der am 30. September 2011 erfolgten Einspracheerhebung.
Am 12. Dezember 2015 gelangten die Rechtsnachfolger der zwischenzeitlich verstorbenen Einsprecherin mit der Bitte um vordringliche Behandlung der im Jahr 2011 erhobenen Einsprache an den Regierungsrat. In dessen Antwortschreiben vom 18. Februar 2016 wurde daraufhin erläutert, dass der Regierungsrat den Ausgang eines zurzeit noch vor der Expropriationskommission hängigen Verfahrens abwarte. Was den Verfahrensstand des von der Gemeinde […] anhängig gemachten Enteignungsverfahrens betreffe, sei die Anfrage direkt an die Gemeinde zu richten.
Im Rahmen einer amtlichen Erkundigung gelangte die Expropriationskommission am 13. Januar 2016 an den Regierungsrat mit der Bitte um Erteilung näherer Auskünfte und Beantwortung von Fragen im Hinblick auf das im Jahr 2011 bei ihr eingeleitete und seit 2012 sistierte Verfahren betreffend Entschädigung aus Enteignung. Aus der diesbezüglichen Stellungnahme des Regierungsrats vom 19. Februar 2016 bzw. der Staatskanzlei ergibt sich, dass das von der Gemeinde am 30. August 2011 gestellte Gesuch um Erlass eines Enteignungsbeschlusses noch hängig ist. Der Regierungsrat erwäge, das im Einvernehmen mit der Gemeinde […] faktisch sistierte Verfahren wieder aufzunehmen und zu behandeln. Für das weitere Vorgehen sei wesentlich, ob die Gemeinde ihr Bauprojekt konkretisieren könne, was momentan nicht möglich zu sein scheine.
Am 4. Mai 2016 erhob A____ (Rekurrent) als Rechtsnachfolger der Einsprecherin beim Appellationsgericht als Verwaltungsgericht Beschwerde gegen den Regierungsrat wegen Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung. Er beantragt, der Regierungsrat sei wegen Rechtsverzögerung zu rügen und aufzufordern, das formelle Enteignungsverfahren innerhalb eines Monats zu entscheiden. Zudem sei der Regierungsrat zu verpflichten, die durch die Rechtsverzögerung entstandenen Kosten für Vertretung und Beratung in Höhe von CHF 5'000.- zu entschädigen; eventualiter unter Kostenfolge für die Staatskasse. Der Regierungsrat beantragt mit Rekursantwort vom 4. Juli 2016, es sei auf den Rekurs nicht einzutreten. Eventualiter sei der Rekurs vollumfänglich abzuweisen. Die Verfahrenskosten seien dem Rekurrenten aufzuerlegen und die ausserordentlichen Kosten seien wettzuschlagen. Mit Eingabe vom 30. Juli 2016 hat der Rekurrent repliziert. Er hält an seiner Rechtsverzögerungsbeschwerde fest. Die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Belang sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.
Mit Eingabe vom 11. August 2016 weist der Regierungsrat darauf hin, dass die vom Rekurrenten als Beilage zur Replik eingereichte Honorarnote seines Rechtsvertreters Bemühungen ausweise und in Rechnung stelle, welche nicht das vorliegende Verfahren beträfen. Dies gelte es bei einem Entscheid zu berücksichtigen.
Der vorliegende Entscheid ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.
Erwägungen
1.
Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts als Dreiergericht zur Beurteilung des Rekurses wegen Rechtsverzögerung ergibt sich aus § 8 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG; SG 270.100) und § 92 Abs. 1 Ziff. 11 i.V.m. § 99 des Gerichtsorganisationsgesetzes in der seit dem 1. Juli 2016 geltenden Fassung (GOG; SG 154.100). Der Rekurrent ist als Adressat der Verfügung, deren Erlass er vom Regierungsrat verlangt, nach § 13 Abs. 1 VRPG zur Rekurserhebung legitimiert. Gemäss § 43 Abs. 1 Ziff. 1 VRPG ist die begründet einzureichende Rekurseingabe an keine Frist gebunden. Auf die vorliegende Rechtsverzögerungsbeschwerde ist demnach einzutreten.
2.
2.1 Der Rekurrent bringt im Wesentlichen vor, dass im Enteignungsverfahren seit Herbst 2011 keine Verfahrenshandlungen vorgenommen worden seien, obschon nie eine Sistierung verfügt worden sei. Die am 30. September 2011 von seiner Rechtsvorgängerin gegen das Enteignungsgesuch der Gemeinde […] erhobene Einsprache wäre gutzuheissen gewesen; zumindest aber hätte seitens des Regierungsrats innert angemessener Frist ein formeller Entscheid ergehen müssen, sei es auch im Sinne eines Nichteintretens auf die Einsprache. Der Entscheid über die Einsprache und über die Zulässigkeit der Enteignung werde vom Regierungsrat solange hinausgezögert, bis die Gemeinde die für die Enteignung erforderlichen Bedingungen zu erfüllen vermöge. Die faktische Sistierung des Enteignungsverfahrens, deren Grund sich implizit aus dem Fehlen eines konkreten Projekts und damit dem nichtvorhandenen öffentlichen Bedarf für eine Enteignung ableite, werde in rechtsverzögerlicher Weise aufrechterhalten. Das Enteignungsgesuch sei von der Gemeinde auf Zusehen hin eingereicht worden, weshalb es sich dabei um einen unzulässigen Antrag auf vorsorgliche Enteignung handle. Durch die inoffizielle und eigenmächtige Aussetzung des Enteignungsverfahrens habe der Regierungsrat, welchem eigentlich die Rolle einer unabhängigen Einspracheinstanz zukomme, das sich aus Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV; SR 101) ergebende Fairnessgebot verletzt. Da zurzeit noch der Kanton Eigentümer des auf der Nachbarparzelle gelegenen Schulhauses sei, vermöge die Gemeinde aus einem allfälligen Erweiterungsbedarf ohnehin kein Enteignungsrecht abzuleiten. Ein solches käme ihr erst nach erfolgter Übertragung des Eigentums am Schulhaus zu, welche aber nicht vor Spätsommer 2019 geplant sei. Derart lange könne man ihn als betroffenen Grundeigentümer nicht warten lassen, zumal das hängige Enteignungsverfahren laufend Kosten verursache und zu Unsicherheit in Bezug auf die Eigentumsverhältnisse an der betroffenen Parzelle führe.
2.2 Demgegenüber macht der Regierungsrat geltend, dass die Eingabe vom 30. September 2011 entgegen der Ansicht des Rekurrenten keinen Anspruch auf Erlass einer Verfügung begründe, weshalb sie nicht Gegenstand einer Rechtsverzögerungsbeschwerde sein könne. Die genannte Eingabe stelle insbesondere keine Einsprache nach Enteignungsgesetz dar: Die Obliegenheiten der Abtretungspflichtigen zur Einreichung von Einsprachen und Entschädigungsbegehren bestünden gemäss § 23 EntG erst während der Auflagefrist. Im vorliegenden Verfahren habe, nachdem die Expropriationskommission am 12. Oktober 2011 auf das Gesuch um Bewilligung des verkürzten Verfahrens nicht eingetreten sei, gar kein Planauflageverfahren stattgefunden. Das Enteignungsgesetz sehe zu keinem früheren Zeitpunkt eine Möglichkeit zur Einsprache vor, da hierfür zuerst der Umfang der zu enteignenden Rechte feststehen müsse. Das Enteignungsverfahren habe sich nie in einem derart fortgeschrittenen Stadium befunden. Zudem könne zurzeit lediglich von einem rein verwaltungsorganisatorischen Verfahren gesprochen werden. Die Gemeinde […] befinde sich noch in einem Willensbildungsprozess, wobei es sich um ein komplexes Projekt handle und deren Handlungsmöglichkeiten durch die Eigentümerstellung des Kantons bezüglich der Schulhausliegenschaft erschwert seien. Über den weiteren Fortgang des Verfahrens zu entscheiden, falle in die Zuständigkeit der Gemeinde; der Regierungsrat sei hingegen aufgrund der Verfahrens- und Informationslage dazu nicht in der Lage Da die Eingabe vom 30. September 2011 vorsorglich eingereicht worden und dem Rekurrenten angesichts der Lage seiner Liegenschaft in der Zone NöI zu keinem Zeitpunkt ein Rechtsnachteil erwachsen sei, bestehe kein Behandlungs- und Erledigungsanspruch.
3.
3.1 Gemäss Art. 29 Abs. 1 BV hat jede Person in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist. Eine unzulässige Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung liegt vor, wenn eine Behörde untätig bleibt oder eine Handlung, zu welcher sie verpflichtet wäre, übermässig hinauszögert (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1045 m.w.H.).
3.2 Das Enteignungsverfahren wird gemäss § 20 Abs. 1 EntG mit dem Begehren um Erlass des Enteignungsbeschlusses eingeleitet, welches vom Enteigner beim zuständigen Departement zuhanden des Regierungsrats einzureichen ist. Einen derartigen Antrag hat die Gemeinde […] am 30. August 2011 beim Regierungsrat gestellt. Aufgrund dieses förmlichen Begehrens ist ein Enteignungsverfahren im Sinne des Gesetzes hängig. Es kann entgegen der Auffassung des Regierungsrats nicht mehr von einem „rein verwaltungsorganisatorischen Verfahren“ gesprochen werden. Ferner wurde auf das am 28. Juli 2011 beim Präsidenten der Expropriationskommission eingereichte Gesuch um Bewilligung des abgekürzten Verfahrens gemäss § 25 EntG mit Entscheid vom 12. Oktober 2011 nicht eingetreten, da die nach § 20 Abs. 3 EntG erforderlichen Beilagen – Enteignungsplan und Werkplan – nicht vorlagen. Ein weiterer Entscheid der Expropriationskommission war entgegen den Ausführungen im Schreiben des Regierungsrats bzw. der Staatskanzlei vom 18. Februar 2016 nicht mehr abzuwarten, so dass einem Abschluss des seit über 5 Jahre hängigen Enteignungsverfahrens nichts entgegen gestanden wäre.
Nach der dargelegten Auffassung des Regierungsrats soll es jedoch allein an der Gemeinde […] gewesen sein, über den weiteren Fortgang des Verfahrens zu entscheiden. Es mag zutreffen, dass sich die Gemeinde noch in einem Willensbildungsprozess befindet und sie angesichts der komplexen Sachlage, insbesondere wegen des noch immer bestehenden Eigentums des Kantons an der Schulhausliegenschaft, kein konkretes Projekt hat ausarbeiten können. Es liegt jedoch in der Verantwortung der Verfahrensleitung, vorliegend somit des Regierungsrates, ein Verfahren voranzutreiben, wenn es einmal eröffnet ist. Dies ist hier nicht geschehen. Vielmehr wurden im Anschluss an den Nichteintretensentscheid der Expropriationskommission vom 12. Oktober 2011 seitens des Regierungsrats offenbar keine weiteren Schritte unternommen. Diese Untätigkeit begründet eine Rechtsverzögerung. Unabhängig davon, wie die Eingabe des Rekurrenten bzw. seiner Rechtsvorgängerin vom 30. September 2011 zu qualifizieren ist, hätte über den weiteren Fortgang des Enteignungsverfahrens innert einer den Umständen angemessenen Frist entschieden werden müssen. Aus dem Grundsatz, dass Verfahren beförderlich zu behandeln sind, hätte sich die Pflicht des Regierungsrats als Verfahrensleitung ergeben, der Gemeinde […] eine Frist zur Einleitung des notwendigen Planauflageverfahrens zu setzen und bei Ausbleiben einer Planauflage einen Nichteintretensentscheid zu treffen oder aber zumindest das Verfahren förmlich zu sistieren. Da er jedoch weder in der einen noch in der anderen Weise tätig geworden ist, hat er das Verfahren ungebührlich lange verzögert. Dies gilt im Übrigen auch unter Berücksichtigung des Umstands, dass in dieser Zeit offenbar Gespräche zwischen der Gemeinde […] und der Grundeigentümerschaft stattgefunden haben. Diese ändern nämlich nichts daran, dass das Enteignungsverfahren und der damit verbundene Schwebezustand während Jahren ohne weitere Verfahrensschritte aufrechterhalten wurden, was auch einem Eigentümer einer in der Zone NöI befindlichen Liegenschaft nicht zuzumuten ist. In diesem Sinne ist die Rechtsverzögerungsbeschwerde gutzuheissen.
4.
4.1 Der Regierungsrat wird nun beförderlich über den weiteren Verfahrensgang zu bestimmen haben. Allerdings kann ihm für einen endgültigen Entscheid über das Enteignungsgesuch keine Frist gesetzt werden, da der Zeitrahmen, innert welchem eine Erledigung des Verfahrens vernünftigerweise erwartet werden kann, gegenwärtig nur schwer abschätzbar ist. Daher wird der Regierungsrat gemäss § 43 Abs. 1 Ziff. 3 VRPG aufgefordert, innert angemessener Frist den weiteren Verfahrensverlauf festzulegen. Im Enteignungsverfahren wird zudem über das Entschädigungsgesuch des Rekurrenten zu befinden sein. Im vorliegenden Verfahren betreffend Rechtsverzögerung besteht hingegen keine Rechtsgrundlage für die Beurteilung eines solchen Entschädigungsbegehrens, und zwar auch, soweit ein Schaden aus der Verzögerung selbst behauptet wird (vgl. dazu § 43 Abs. 1 Ziff. 3 VRPG).
4.2 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben.
4.3 Da der Rekurrent im vorliegenden, die Beschwerde wegen Rechtsverzögerung betreffenden Verfahren nicht anwaltlich vertreten ist, besteht kein Anspruch auf Zusprechung einer Parteientschädigung. Der dahingehende Antrag des Rekurrenten ist folglich abzuweisen.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: In Gutheissung der Beschwerde wird festgestellt, dass der Regierungsrat eine Rechtsverzögerung begangen hat. Der Regierungsrat wird aufgefordert, innert angemessener Frist einen Entscheid über den weiteren Verfahrensgang zu treffen.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
Der Antrag des Rekurrenten auf Zusprechung einer Parteientschädigung für das Verfahren betreffend Rechtsverzögerung wird abgewiesen.
Mitteilung an:
- Rekurrent
- Regierungsrat Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die Gerichtsschreiberin
MLaw Michèle Trottmann
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.