Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht
VD.2015.38
URTEIL
vom 2. Juni 2015
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Heiner Wohlfart, lic. iur. Christian Hoenen, Dr. Claudius Gelzer, Dr. Jeremy Stephenson und
Gerichtsschreiber Dr. Nicola Inglese
Beteiligte
A____ Rekurrent
[…]
gegen
Justiz- und Sicherheitsdepartement Bereich Recht Rekursgegner
Spiegelgasse 12, 4001 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements
vom 12. Januar 2015
betreffend Festsetzung eines Kostenvorschusses für das verwaltungsinterne Verfahren betreffend Sicherungsaberkennung des ausländischen Führerausweises
Sachverhalt
Die Kantonspolizei Basel-Stadt aberkannte A____(Rekurrent) mit Verfügung vom 5. November 2014 seinen ausländischen Führerausweis aufgrund einer nicht bestandenen Kontrollfahrt mit Wirkung ab dem 17. Oktober 2014. Mit Eingabe vom 11. und Begründung vom 20. November 2014 erhob der Rekurrent gegen diese Verfügung Rekurs an das Justiz- und Sicherheitsdepartement (JSD). Dieses verpflichtete den Rekurrenten mit Zwischenentscheid vom 12. Januar 2015 für das verwaltungsinterne Rekursverfahren einen Kostenvorschuss in Höhe von CHF 650.– zu leisten, andernfalls auf den Rekurs nicht eingetreten und das Rekursverfahren abgeschrieben würde.
Gegen diesen Zwischenentscheid hat der Rekurrent mit Eingaben vom 22. Januar und 3. Februar 2015 Rekurs an den Regierungsrat erhoben, mit dem er die Bewilligung der unentgeltlichen Prozessführung im vorinstanzlichen Verfahren und damit den Verzicht auf den verfügten Kostenvorschuss verlangt. Diesen Rekurs überwies das Präsidialdepartement dem Verwaltungsgericht mit Schreiben vom 26. Februar 2015 zum Entscheid. Das JSD beantragt mit Vernehmlassung vom 8. April 2015 die kostenfällige Abweisung des Rekurses. Dazu hat der Rekurrent mit Eingabe vom 12. April 2015 Stellung genommen. Die Einzelheiten der Standpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.
Erwägungen
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses folgt aus dem Überweisungsbeschluss des Vorstehers des Präsidialdepartements vom 26. Februar 2015 sowie § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) i.V.m. § 12 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG, SG 270.100).
1.2 Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG. Angefochten ist ein Zwischenentscheid des JSD. Gemäss § 10 Abs. 2 des VRPG sind Zwischenverfügungen dann selbständig anfechtbar, wenn sie für den Rekurrenten einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können. Mit dem vorliegenden Zwischenentscheid wurde dem Rekurrenten die Leistung eines Kostenvorschusses auferlegt und für den Säumnisfall das Nichteintreten auf den Rekurs angedroht. Es kann offen bleiben, ob die Verpflichtung zur Leistung eines Kostenvorschusses in jedem Fall als nicht wieder gutzumachender Nachteil qualifiziert werden kann. Vorliegend macht der Rekurrent aber geltend, aufgrund seiner finanziellen Situation als IV-Rentner und Empfänger von Ergänzungsleistungen nicht im Stande zu sein, den verfügten Kostenvorschuss zu leisten, weshalb er auch die Bewilligung der unentgeltlichen Prozessführung beantragt. Vor diesem Hintergrund begründet der festgesetzte Kostenvorschuss einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil im Sinne von § 10 Abs. 2 VRPG, droht dem Rekurrenten doch die Verwehrung des Zugangs zum Recht. Die Verweigerung des Kostenerlasses bildet aber nach konstanter Praxis einen solchen Nachteil (Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, BJM 2005, S. 277, 282; vgl. VGE VD.2012.56 vom 4. September 2012 E. 1.1, VD.2011.59 vom 27. Oktober 2011 E. 1.2 und 732/2005 vom 19. Januar 2006, je mit weiteren Hinweisen).
1.3 Der Rekurrent ist als Adressat des angefochtenen Entscheids von diesem unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung. Er ist daher gemäss § 13 Abs. 1 VRPG grundsätzlich zum Rekurs legitimiert. Der Rekurs sowie die schriftliche Rekursbegründung sind rechtzeitig innert Frist eingereicht worden.
1.4 Die Kognition des Gerichts richtet sich mangels spezialgesetzlicher Regelungen nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG und umfasst namentlich die richtige Feststellung des Sachverhalts, die richtige Anwendung der gesetzlichen Bestimmungen und den willkürfreien Gebrauch des Ermessens durch die Verwaltung.
2.
Der vorliegende Rekurs richtet sich gegen den Zwischenentscheid des JSD vom 12. Januar 2015, mit dem der Rekurrent im vorinstanzlichen Rekursverfahren zur Leistung eines Kostenvorschusses in der Höhe von CHF 650.– verpflichtet worden ist.
2.1 Gemäss § 15 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsgebühren (VGG, SG 153.800) werden die ordentlichen Kosten eines departementsinternen Rekursverfahrens in der Regel erst nach dem Inkrafttreten des Entscheides fällig. In besonderen Fällen kann aber die Person, welche das Verwaltungsrekursverfahren einleitet, gemäss § 15 Abs. 2 VGG zur Leistung eines Kostenvorschusses angehalten werden. Als besonderer Fall gilt gemäss § 14a Abs. 1 lit. c der Verordnung zum Gesetz über die Verwaltungsgebühren (VGV, SG 153.810) unter anderem, wenn der Rekurs nach summarischer Prüfung als offensichtlich aussichtslos erscheint. Insofern decken sich die entsprechenden Voraussetzungen mit jenen der Verweigerung der unentgeltlichen Prozessführung wegen der Aussichtslosigkeit eines Begehrens (VGE VD.2012.180 vom 12. März 2013 E. 2.1, VD.2011.28 vom 4. Mai 2011 E. 2). Nach der Rechtsprechung zum Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege gemäss Art. 29 Abs. 3 BV sind Prozessbegehren als aussichtslos anzusehen, bei denen die Gewinnaussichten beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren und die deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können. Dagegen gilt ein Begehren nicht als aussichtslos, wenn sich Gewinnaussichten und Verlustgefahren ungefähr die Waage halten oder jene nur wenig geringer sind als diese. Massgebend ist, ob eine Partei, die über die nötigen Mittel verfügt, sich bei vernünftiger Überlegung zu einem Prozess entschliessen würde (BGE 139 III 396 E. 1.2 S. 397, 138 III 217 E. 2.2.4 S. 218, 133 III 614 E. 5 S. 616); eine Partei soll einen Prozess, den sie auf eigene Rechnung und Gefahr nicht führen würde, nicht deshalb anstrengen können, weil er sie nichts kostet (BGE 129 I 129 E. 2.3.1 S. 136, 128 I 225 E. 2.5.3 S. 235 f.; VGE VD.2014.216 vom 9. Februar 2015 E. 5).
2.2 Ausländische Fahrzeugführer, die seit zwölf Monaten in der Schweiz wohnen und sich in dieser Zeit nicht länger als drei Monate ununterbrochen im Ausland aufgehalten haben, benötigen einen schweizerischen Führerausweis (Art. 42 Abs. 3bis lit. a Verkehrzulassungsverordnung [VZV, SR 741.51]). Wie von der Vorinstanz zutreffend erwogen worden ist, wird dem Inhaber eines gültigen nationalen ausländischen Ausweises der schweizerische Führerausweis der entsprechenden Kategorie nur erteilt, wenn er auf einer Kontrollfahrt nachweist, dass er die Verkehrsregeln kennt und Fahrzeuge der Kategorien, für die der Ausweis gelten soll, sicher zu führen versteht (Art.44 Abs. 1 VZV).
2.3 Mit dem angefochtenen Zwischenentscheid hat die Vorinstanz erwogen, für die Beurteilung der Kontrollfahrt sei die Behörde auf die Beurteilung des speziell ausgebildeten amtlichen Experten angewiesen. Dessen Feststellungen bestreite der Rekurrent nicht und qualifiziere sie auch nicht als willkürlich. Er führe sein Nichtbestehen vielmehr auf seine Nervosität zurück. Die vom Experten für das Nichtbestehen der Kontrollfahrt angeführten Gründe zeigten aber entgegen den Ausführungen des Rekurrenten, dass dieser insgesamt für seine Beurteilung nicht auf einzelne, durch die Aufregung der Prüfungssituation erklärbare Fahrund Flüchtigkeitsfehler von untergeordneten Bedeutung abgestellt hätte. Die Kontrollfahrt könne zudem gemäss Art. 29 Abs. 3 VZV nicht wiederholt werden. Daraus folgerte die Vorinstanz in summarischer Würdigung des Falles, dass die Erfolgsaussichten des Rekurses als äusserst gering zu bezeichnen seien und sich der Rekurs als aussichtslos erweise.
2.4 Dem hält der Rekurrent mit seiner ersten Rekurseingabe im vorliegenden Verfahren vom 22. Januar 2015 entgegen, dass er mit seinem am 4. April 1986 ausgestellten pakistanischen Führerausweis in Pakistan immer wieder ohne Schwierigkeiten, Beanstandungen oder Unfälle gefahren sei. Die Abrechnung des Fahrlehrers weise Mängel auf. Er habe mehr Fahrstunden als dokumentiert besucht. Er stelle auch die Feststellung im Prüfbericht vom 17. Oktober 2014 in Frage. Der Experte habe während der Fahrt keine Beanstandungen gemacht und auch nach der Fahrt keine Kritik geäussert. Er habe ihm im Gegenteil auf der Autobahn lobend auf die Schultern geklopft. Er habe während der Kontrollfahrt nie eingegriffen. Erst auf den Hinweis des Fahrlehrers nach der Kontrollfahrt, wonach er zu wenige Fahrstunden gehabt habe, habe er ihm eröffnet, dass er die Prüfung nicht bestanden habe.
Mit seiner zweiten Eingabe vom 3. Februar 2015 macht er geltend, bei der Kontrollfahrt aufgrund der Bedeutung der Bewilligung für die Familie leider sehr aufgeregt gewesen zu sein. Entgegen den von seinem Fahrlehrer attestierten 13 Fahrstunden habe er in Wirklichkeit 23 Fahrstunden absolviert. Zudem habe er privat mit zwei Personen geübt, welche ihm seine Fahrtüchtigkeit und Vorsicht wie auch seine Prüfungsangst bestätigten. Auch seine langjährige Hausärztin habe ihm mit Zeugnis vom 3. Februar 2015 Nervosität und Schlafstörungen attestiert, die durch die Prüfungsangst noch gesteigert worden seien. Mit seinem Rekurs wolle er erreichen, noch einmal zu einer Kontrollfahrt zugelassen zu werden.
2.5 Vergleicht man diese Eingaben, so erscheinen sie bereits in sich widersprüchlich. Während der Rekurrent mit seiner ersten Eingabe im Ergebnis noch geltend gemacht hat, eine gute Kontrollfahrt absolviert zu haben, bei der er vom Experten gelobt worden sei, wies er mit seiner zweiten Eingabe auf seine Nervosität hin, was nur verständlich erscheint, wenn anlässlich der Kontrollfahrt gerade keine genügende Fahrkompetenz hat unter Beweis gestellt werden können.
Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, ist zunächst auf die detaillierte Beurteilung der Kontrollfahrt durch den Experten im Prüfungsbericht vom 17. Oktober 2014 abzustellen. Darin stellt dieser fest, der Rekurrent habe die Geschwindigkeit nicht dem Strassenverlauf, dem Verkehr und der Sicht angepasst. Die Geschwindigkeitsgestaltung sei unausgeglichen und nicht situationsgerecht gewesen. Es sei immer wieder zu zum Teil starken Behinderungen gekommen. Auf der Autobahn habe der Rekurrent unnötig stark abgebremst, da ihm die Orientierung Schwierigkeiten gemacht habe. Er blinke bei einfahrenden Autos nach rechts. Es sei wiederholt Hilfe nötig gewesen. Das Einspuren sei ungenügend, er nütze Möglichkeiten nicht aus. Schliesslich sei die Spurhaltung mangelhaft, es sei ein Lenkradeingriff im Tunnel erfolgt. Im Rahmen der Gewährung des rechtlichen Gehörs hat der Rekurrent diese Beurteilung mit seiner Eingabe vom 22. Oktober 2014 nicht in Frage gestellt.
Schliesslich wird die Beurteilung des Experten auch durch das vom Rekurrenten eingereichte Schreiben vom 20. Oktober 2014 von Herrn […], welcher mit dem Rekurrenten sechs bis sieben Stunden mitgefahren sei, bestätigt. Darin wird ausgeführt, die Fahrweise des Rekurrenten sei „[…] manchmal sogar übervorsichtig […]“. Diese Feststellung entspricht der Beanstandung des Experten, dass die Geschwindigkeit nicht den Verhältnissen angepasst gewesen sei und der Rekurrent beim Einspuren Möglichkeiten nicht ausgenutzt habe.
Daraus kann mit der summarischen Beurteilung der Vorinstanz geschlossen werden, dass der Rekurrent die absolvierte Kontrollfahrt offensichtlich nicht bestanden hat.
2.6 Der Rekurrent macht insgesamt aber vor allem geltend, dass sein entsprechendes Ungenügen auf Nervosität beruhe. Er beruft sich in diesem Zusammenhang auch auf das ärztliche Zeugnis seiner Hausärztin und verlangt, zu einer Wiederholung der absolvierten Kontrollfahrt zugelassen zu werden, bevor ihm der Führerausweis aberkannt werde.
Wie die Vorinstanz in diesem Zusammenhang zutreffend ausführt, gelten für die Kontrollfahrt im Sinne von Art. 44 Abs. 1 VZV zum Umtausch eines ausländischen Führerausweises die allgemeinen Bestimmungen von Art. 29 VZV. Daraus folgt gemäss Art. 29 Abs. 2 lit. a VZV die Aberkennung des ausländischen Führerausweises nach nicht bestandener Kontrollfahrt, wobei eine Wiederholung der Kontrollfahrt gemäss Art. 29 Abs. 3 VZV nicht möglich ist (BGer 2A.735/2004 vom 1. April 2005 E. 3.1; Schaffhauser, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Band I, 2. Aufl., Bern 2002, Rz. 383; VGE SG vom 26. Mai 2011 GVP 2011 Nr. 14 E. 5). Auch wenn Art. 44 VZV nicht ausdrücklich auf Art. 29 Abs. 3 VZV verweist, ist diese Bestimmung auch im Zusammenhang mit Art. 44 VZV analog anwendbar, da auch in diesem Falle eine Wiederholung der Kontrollfahrt keinen Sinn hat. Eine Wiederholung ist aber möglich wenn die Kontrollfahrt ohne Verschulden des Gesuchstellers nicht unter normalen Umständen abgelaufen ist (BGer 2A.735/2004 vom 1. April 2005 E. 3.1). Solche ausserordentlichen Umstände liegen hier aber nicht vor. Mit dem Arztzeugnis seiner Hausärztin macht der Rekurrent im Gegenteil geltend, rezidivierend unter Nervosität und Schlafstörungen zu leiden. Solche sind offensichtlich geeignet, sich negativ auf die Fahrkompetenz einer Person auszuwirken. Selbst wenn die festgestellten Fahrfehler, die sogar einen Lenkradeingriff des Experten notwendig gemacht haben, auf Nervosität zurückzuführen sind, kann aufgrund des Arztzeugnisses nicht davon ausgegangen werden, dass diese allein prüfungsbedingt ist. Gerade der städtische Motorfahrzeugverkehr setzt an die Fahreignung eines Automobilisten hohe Anforderungen. Diese Anforderungen scheinen geeignet, die ärztlich diagnostizierte Nervosität in Kombination mit Schlafstörungen auch ausserhalb von Prüfungssituationen hervorzurufen.
2.7 Insgesamt sind daher die summarische Beurteilung des vorinstanzlichen Rekurses als aussichtslos und die darauf gestützte Erhebung eines Kostenvorschusses gemäss § 14a Abs. 1 lit. c VGV nicht zu beanstanden.
3.
Aus dem Gesagten folgt die Abweisung des Rekurses. Die Vorinstanz wird dem Rekurrenten eine neue Frist zur Leistung des verfügten Kostenvorschusses zu setzen haben.
Nach der Praxis des Appellationsgerichts zu Streitigkeiten betreffend Kostenerlass wurde bisher grundsätzlich nur dann eine Gebühr erhoben, wenn die Frage der Hablosigkeit zu prüfen war. Sofern das Verfahren die Beurteilung der Prozesschancen, d.h. die Aussichtslosigkeit eines Rechtsmittels zum Gegenstand hat, wurde praxisgemäss darauf verzichtet (vgl. VGE VD.2013.177 vom 29. Januar 2014 E. 3; AGE BE.2011.123 vom 29. Juni 2012 E. 4, 981/2008 vom 23. April 2009 E. 5, jeweils mit weiteren Hinweisen). Diese Praxis kann auch bei der Beurteilung der Zulässigkeit der Erhebung Kostenvorschusses gemäss § 14a Abs. 1 lit. c VGV angewandt werden. Zu diesem Ergebnis führt auch die Erwägung, dass der vorliegende Rekurs, mit dem die Aussichtslosigkeit der vorinstanzlichen Rechtsbegehren in Frage gestellt worden ist, selber nicht als aussichtslos erscheint, weshalb dem Rekurrenten im verwaltungsgerichtlichen Verfahren die unentgeltliche Prozessführung zusteht.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht:
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
Dr. Nicola Inglese
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes [BGG] innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.