Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht
VD.2014.42
URTEIL
vom 23. März 2015
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Heiner Wohlfart, lic. iur. Christian Hoenen, Dr. Claudius Gelzer, Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller und Gerichtsschreiberin lic. iur. Barbara Noser Dussy
Beteiligte
A____ Rekurrent
[...]
gegen
Kantonspolizei Basel-Stadt
Ressort Administrativmassnahmen
Clarastrasse 38, 4005 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements
vom 12. Dezember 2013
betreffend Gesuch um Wiedererteilung des Führerausweises
Sachverhalt
A____, geboren am 10. Mai 1959, wurde infolge Fahrens in angetrunkenem Zustand erstmals am 6. September 1997 für eine Zeitdauer von drei Monaten und erneut am 13. März 1999 für eine Dauer von 20 Monaten der Führerausweis administrativrechtlich entzogen (Warnungsentzug). Nachdem er am 17. Januar 2003 erneut in angetrunkenem Zustand einen Personenwagen geführt und mit einer Blutalkoholkonzentration von mindestens 1,62 Gewichtspromillen einen Selbstunfall verursacht hatte, entzog ihm die Polizei des Kantons Basel-Landschaft, Abteilung Administrativmassnahmen (AMA Basel-Landschaft), mit Verfügung vom 26. März 2003 den Führerausweis auf unbestimmte Zeit. In der Verfügung wurde ausgeführt, es handle sich um einen „Warnungsentzug von 19 Monaten im Sinne von Art. 16 Abs. 3 und Art. 17 Abs. 1 SVG“ (in der damals geltenden Fassung des Gesetzes) „sowie um einen vorsorglichen Sicherungsentzug nach Art. 30 Abs. 1 und Art. 35 Abs. 3 VZV“. Die bedingte Wiedererteilung setze eine Abklärung bezüglich Alkoholabhängigkeit mittels kontrollierter sechsmonatiger Alkoholabstinenz sowie die Absolvierung des Präventionsprogramms „Trinken und Fahren“ voraus. Würden die sechsmonatige Abklärungsphase der Alkoholabstinenz und das Präventionsprogramm nicht absolviert oder abgebrochen, bleibe der verfügte Sicherungsentzug bestehen. Während der Entzugsdauer sei A____ berechtigt, Motorfahrräder zu führen. Bei einer Entzugsdauer von mehr als 6 Monaten sei bei der Motorfahrzeugkontrolle ein Motorfahrrad-Führerausweis zu beantragen.
Am 19. September 2006 verlegte A____ seinen Wohnsitz vom Kanton Basel-Landschaft in den Kanton Basel-Stadt. Am 26. Juni 2012 ersuchte er die Kantonspolizei Basel-Stadt um Wiedererteilung seines Führerausweises der Kategorie B. Nach einer diesbezüglichen Korrespondenz und der Gewährung des rechtlichen Gehörs verfügte das Ressort Administrativmassnahmen der Kantonspolizei Basel-Stadt (AMA Basel-Stadt) am 4. Juni 2013 den Sicherungsentzug des Führer-ausweises auf unbestimmte Zeit und ein Fahrverbot für sämtliche Motorfahrzeuge, für welche ein Führerausweis nicht erforderlich ist. Die Wiedererteilung der Fahrerlaubnis wurde von einer verkehrsmedizinischen Untersuchung und der Absolvierung einer „ganzen schweizerischen Führerprüfung (Theorie und Praxis)“ abhängig gemacht. Den von A____ dagegen erhobenen Rekurs hiess das Justiz- und Sicherheitsdepartement (JSD) mit Entscheid vom 12. Dezember 2013 insoweit teilweise gut, „als dass das ‚Fahrverbot für Motorfahrzeuge, für die eine Führerausweis nicht erforderlich ist‘ (Dispositiv-Ziff. 1 der angefochtenen Verfügung) aufgehoben wird“. Im Übrigen wies das Departement den Rekurs ab.
Gegen diesen Entscheid des JSD richtet sich der mit Eingaben vom 23. Dezember 2013 und 12. Februar 2014 erhobene und begründete Rekurs von A____ an den Regierungsrat, mit dem er sinngemäss dessen Aufhebung beantragt. Das Präsidialdepartement hat den Rekurs mit Schreiben vom 4. März 2014 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen. Das JSD hat sich am 20. März 2014 mit dem Antrag auf Abweisung des Rekurses vernehmen lassen. Mit Eingabe vom 15. April 2014 hat der Rekurrent repliziert. Die Einzelheiten der Standpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Der vorliegende Entscheid ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.
Erwägungen
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements sowie §§ 10 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG) und § 42 des Organisationsgesetzes (OG). Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG. Als Adressat des angefochtenen Entscheids ist der Rekurrent von diesem unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung, weshalb er gemäss § 13 VRPG zum Rekurs legitimiert ist. Auf das frist- und formgerechte Rechtsmittel ist somit einzutreten.
1.2 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt hat, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen unzulässigen Gebrauch gemacht hat.
2.
2.1 Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass das AMA Basel-Landschaft dem Rekurrenten mit Verfügung vom 26. März 2003 den Führerausweis mit Wirkung ab dem 17. Januar 2003 für unbestimmte Zeit entzogen hat. Die Massnahme wurde als Warnungsentzug von 19 Monaten im Sinne von Art. 16 Abs. 3 und Art. 17 Abs. 1 SVG in der damals geltenden Fassung des Gesetzes sowie als vorsorglicher Sicherungsentzug nach Art. 30 Abs. 1 und Art. 35 Abs. 3 VZV bezeichnet. Die bedingte Wiedererteilung des Führerausweises wurde vom Nachweis des Nichtbestehens einer Alkoholabhängigkeit durch eine kontrollierte sechsmonatige Alkoholabstinenz und der Absolvierung des Präventionsprogramms „Trinken und Fahren“ abhängig gemacht.
2.2 Der Rekurrent bestreitet in seinem Rekurs unter anderem die Rechtmässigkeit der genannten Verfügung des AMA Basel-Landschaft. Er hat diese Verfügung indessen seinerzeit nicht innert der gesetzlichen Anfechtungsfrist angefochten, so dass sie in Rechtskraft erwachsen ist. Sie kann daher heute nur noch bei Vorliegen von Revisions- resp. Wiedererwägungsgründen oder im Falle ihrer Nichtigkeit abgeändert werden.
2.2.1 Anspruch auf Revision resp. Wiedererwägung einer rechtskräftigen Verfügung besteht nach den allgemeinen Verfahrensgarantien gemäss Art. 29 Abs. 1 und 2 der Bundesverfassung (BV) dann, wenn sich die Umstände seit dem rechtskräftigen Entscheid wesentlich geändert haben oder wenn Tatsachen oder Beweismittel vorgebracht werden, die im früheren Verfahren nicht bekannt waren und die der Gesuchsteller aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht geltend machen konnte oder zu deren Geltendmachung er keinen Anlass hatte (vgl. dazu Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 517; BGE 127 I 133 E. 6 S. 137; VGE VD.2012.185 vom 4. März 2013 E. 2.1, je mit weiteren Hinweisen). Voraussetzung ist mithin, dass sich nachträglich herausstellt, dass der Entscheid ursprünglich oder inzwischen auf falschen tatsächlichen Grundlagen beruht. Revisionsgesuche dürfen nicht dazu dienen, rechtskräftige Entscheide immer wieder in Frage zu stellen und gesetzliche Vorschriften über die Rechtsmittelfristen zu umgehen (BGE 127 I 133 E. 6 S. 138; VGE DG.2014.27 vom 8. Dezember 2014, E. 1.2.1).
2.2.2 Nichtig und damit von Anfang an unwirksam ist eine fehlerhafte Verfügung nur in Ausnahmefällen, wenn der ihr anhaftende Mangel besonders schwer wiegt. Zur Abgrenzung zwischen blosser Anfechtbarkeit und Nichtigkeit einer Verfügung folgt die Rechtsprechung der sog. Evidenztheorie. Demnach gilt ein Mangel als besonders schwer, wenn er sich als offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar erweist und die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird. Inhaltliche Mängel kommen nur ausnahmsweise und nur dann als Nichtigkeitsgründe in Betracht, wenn sie ausserordentlich schwer wiegen (zum Ganzen: Häfelin/Müller/Uhlmann, 6. Auflage, Zürich 2010, Rz 947 ff., Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Bern 2014, § 31 N 13 ff.; BGE 133 II 366 E. 3.2 S. 367; BGer 1B_344/2010 vom 21. Dezember 2010 E. 3.2 und 1C_198/2010 vom 11. November 2010 E. 2.1; VGE VD.2014.216 vom 9. Februar 2015 E. 2.4 und VD.2014.83 vom 2. September 2014 E. 5.2).
2.2.3 Der Rekurrent bestreitet die Rechtmässigkeit der Verfügung vom 26. März 2003 einzig mit dem Argument, die Verbindung eines Warnentzuges mit einem Sicherungsentzug sei nicht statthaft. Er bezieht sich dabei auf BGE 130 II 25. In diesem Entscheid hat das Bundesgericht in Bestätigung seines früheren Entscheids BGE 115 Ib 328 festgestellt, der Sicherungs- und der Warnentzug hätten unterschiedliche Funktionen, ihre Vollzugsmodalitäten könnten deshalb nicht miteinander kombiniert werden. Der Sicherungsentzug diene dazu, den Verkehr von Fahrzeuglenkern, die beispielsweise wegen Trunksucht oder einer anderen Unfähigkeit zum Führen eines Motofahrzeugs nicht geeignet sind, freizuhalten. Dementsprechend werde beim Sicherungsentzug der Führerausweis auf unbestimmte Zeit entzogen, und die Wiedererteilung komme erst in Frage, wenn der Eignungsmangel behoben sei. Demgegenüber bezwecke der Warnungsentzug, den Fahrzeuglenker, welcher schuldhaft Verkehrsregeln verletzt habe, zu mehr Sorgfalt und Verantwortung zu erziehen und ihn dadurch von weiteren Verkehrsdelikten abzuhalten. Der Warnungsentzug komme nur in Betracht, wenn die Fahreignung des fehlbaren Lenkers noch zu bejahen sei. Diese Entzugsart werde im Gegensatz zum Sicherungsentzug für eine bestimmte Dauer ausgesprochen, welche so zu bemessen sei, dass die angestrebte erzieherische Wirkung beim Verkehrsdelinquenten eintrete. Nach Ablauf der Entzugsdauer sei der Ausweis dem Fahrzeuglenker ohne weiteres wieder auszuhändigen. Lediglich im Fall der vorzeitigen Wiedererteilung des Ausweises bei einer längeren Entzugsdauer könne diese an die Beachtung von Auflagen geknüpft werden, welche die Besserung des Fahrers sicherstellen sollen (BGE 130 II 25 E. 3 S. 28 f.).
Ob und inwieweit die Verfügung des AMA Basel-Landschaft vom 26. März 2003 diesen Grundsätzen widerspricht, kann und muss vorliegend offen gelassen werden. Soweit ein inhaltlicher Mangel dieser Verfügung vorliegen sollte, genügt dieser jedenfalls nicht zur Begründung ihrer Nichtigkeit. Da die allfällige Mangelhaftigkeit der Verfügung schon von Anfang an bestanden hätte, hätte sie rechtzeitig angefochten werden müssen. Es liegen keine neuen Tatsachen und Beweismittel vor, die eine erst spätere Anfechtung resp. eine Wiedererwägung der Verfügung rechtfertigen würden. Namentlich kann der angeführte Entscheid des Bundesgerichts nicht als solche neue Tatsache gewertet werden, zumal das Bundesgericht damit bloss seine schon früher ausgebildete Rechtsprechung bestätigt hat. Die Verfügung des AMA Basel-Land-schaft vom 26. März 2003 kann daher heute nicht mehr überprüft werden. Diesbezüglich ist auf den Rekurs nicht einzutreten.
2.3 Es stellt sich indessen die Frage, welche Wirkung diese Verfügung heute noch hat.
2.3.1 Die Vorinstanz hat erwogen, dass zur Ermittlung von Art und Umfang einer verwaltungsrechtlichen Sanktion allein das Dispositiv (Rechtsspruch, Entscheidformel) massgebend sei. Dieses allein könne in Rechtskraft erwachsen, Bindungswirkung entfalten und im Rechtsmittelverfahren den Streitgegenstand bilden. Nicht dazu gehörten die tatsächlichen Feststellungen und rechtlichen Erwägungen des Entscheids, soweit im Dispositiv nicht explizit auf diese verwiesen werde. In der Verfügung vom 26. März 2003 laute das Dispositiv: „Unbestimmte Zeit Entzug des Führer-/Lernfahrausweises“. Es weise damit klar auf einen definitiven Sicherungsentzug und nicht auf einen Entzug bloss vorsorglicher Natur hin. Da das Dispositiv vom Wortlaut her klar und nicht missverständlich sei, brauche dessen Deutungsgehalt nicht weiter eruiert zu werden. Es bestehe keine Notwendigkeit, behelfsweise allgemeine Auslegungsgrundsätze heranzuziehen. Zwar habe das AMA Basel-Landschaft entsprechend der Begründung der betreffenden Verfügung keinen definitiven, sondern bloss einen vorsorglichen Sicherungsentzug verfügen wollen. Das von einer verfügenden Behörde eigentlich Gewollte bleibe aber unbeachtlich, wenn es nur im Begründungsteil, nicht aber im Dispositiv der Verfügung zum Ausdruck komme. Gestützt auf diese Erwägungen ist die Vorinstanz zum Schluss gelangt, dass dem Rekurrenten mit der Verfügung vom 26. März 2013 der Führerausweis für alle dannzumal existierenden Motorfahrzeugkategorien nicht bloss vorsorglich, sondern definitiv entzogen worden sei (angefochtener Entscheid S. 5 f.).
2.3.2 Dieser Argumentation der Vorinstanz kann nicht gefolgt werden. Zunächst ist festzustellen, dass die Verfügung vom 26. März 2003 gar kein klares Dispositiv enthält. Zwar wird nach einem Doppelpunkt genannt, was verfügt wird, nämlich „Unbestimmte Zeit Entzug des Führer-/Lernfahrausweises“. Dabei handelt es sich aber mehr um ein Rubrum oder einen Titel als um einen klar bezeichneten Verfügungsinhalt, zumal sich daraus nicht einmal ergibt, ob konkret ein Führerausweis oder ein Lernfahrausweis oder beides betroffen ist. Vor diesem Hintergrund kann der Verfügungsinhalt gar nicht unabhängig von der Begründung ermittelt werden. Im Übrigen hat ein Verfügungsadressat aufgrund von Art. 29 Abs. 2 BV Anspruch auf eine Begründung, welche ihn in die Lage versetzt, die Tragweite der Entscheidung zu beurteilen und sie in voller Kenntnis der Umstände anzufechten (BGE 134 I 83 E. 4.1 S. 88; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1706). Daraus folgt, dass der Bedeutungsgehalt einer Verfügung gerade nicht losgelöst von ihrer Begründung ermittelt werden kann. Im vorliegenden Fall ist zudem zu beachten, dass mit der Begründung der Gehalt des rubrizierten Verfügungsinhalts wesentlich eingeschränkt wird. Damit unterscheidet sich der vorliegende Sachverhalt massgebend von jenem, den das Bundesgericht im vorinstanzlich zitierten Entscheid BGE 117 IV 229 zu beurteilen hatte. In jenem Entscheid stellte das Bundesgericht fest, der aus der Begründung des angefochtenen Entscheids hervorgehende Wille des Appellationsgerichts Basel-Stadt als Vorinstanz, den Beschwerdeführer nicht nur für fünf, wie im Dispositiv entschieden, sondern für zehn Jahre des Landes zu verweisen, sei unbeachtlich, da er im Dispositiv nicht zum Ausdruck komme. Der sich aus der Urteilsbegründung ergebende Wille des Gerichts ging somit weiter als das Dispositiv. Im Gegensatz dazu geht im vorliegenden Fall der sich aus der Begründung ergebende Wille der Vorinstanz deutlich weniger weit als die Bezeichnung der Verfügung. Mit der Begründung wird trotz der Bezeichnung der Verfügung als Führerausweisentzug für unbestimmte Zeit deutlich zum Ausdruck gebracht, es handle sich „um einen Warnentzug von 19 Monaten (…) sowie um einen vorsorglichen Sicherungsentzug“. Indem das AMA Basel-Landschaft den vorsorglichen Sicherungsentzug auf Art. 35 Abs. 3 VRZ in der damals geltenden Fassung stützte, machte es deutlich, dass der Führerausweis „bis zur Abklärung von Ausschlussgründen (…) sofort vorsorglich entzogen werden“ sollte. Bei Art. 35 Abs. 3 VZV handelte es sich um eine reine Verfahrensvorschrift. Der darauf gestützte vorsorgliche Führerausweisentzug konnte daher nicht über die Dauer des verfügten Warnentzugs hinaus Geltung beanspruchen. Daraus folgt, dass entgegen der Auffassung der Vorinstanz vom AMA Basel-Landschaft noch kein definitiver Sicherungsentzug verfügt worden ist. Auf der Grundlage der Verfügung des AMA Basel-Landschaft vom 26. März 2003 konnte dem Rekurrenten der Führerausweis daher nur während der 19-monatigen Dauer des Warnentzugs vorenthalten werden.
Dem steht auch der Hinweis in jener Verfügung, wonach der verfügte Sicherungsentzug bestehen bleibe, wenn die sechsmonatige Abklärungsphase der Alkoholabstinenz und das Präventionsprogramm nicht absolviert oder abgebrochen würden, nicht entgegen. In diesem Fall hätte vielmehr aufgrund des daraus abgeleiteten Eignungsmangels neu ein definitiver Sicherungsentzug verfügt werden müssen. Dem genannten Hinweis konnte daher aufgrund der oben dargestellten und im damaligen Verfügungszeitpunkt geltenden Rechtslage nur informierender Charakter zukommen. Das Gleiche muss auch für den Hinweis geltend, es werde die Anordnung einer neuen Führerprüfung in Erwägung gezogen, wenn die Wiederzulassung als Verkehrsteilnehmer erst nach zwei Jahren erfolgen sollte.
2.3.3 Zusammenfassend ist als Zwischenergebnis festzuhalten, dass die Verfügung des AMA Basel-Landschaft vom 26. März 2003 keine Grundlage für einen über die Dauer des verfügten Warnentzugs hinaus geltenden Führerausweisentzugs bilden kann.
3.
Es ist daher zu prüfen, inwieweit das AMA Basel-Stadt berechtigt gewesen ist, dem Rekurrenten mit Verfügung vom 4. Juni 2013 die Wiedererteilung des Führerausweises zu verweigern und einen Sicherungsentzug des Führerausweise auf unbestimmte Zeit auszusprechen.
3.1 Die Anordnung eines Sicherungsentzugs ist auf der Grundlage des im Zeitpunkt der Anordnung der Massnahme geltenden Rechts zu beurteilen (Weissenberger, Kommentar SVG und OBG, 2. Auflage, Zürich/St. Gallen 2015, Art. 16d N 9 mit Hinweis auf BGE 104 Ib 87 E. 2 S. 89 f.). Das AMA Basel-Stadt hat sich in seiner Verfügung vom 4. Juni 2013 auf Art. 16 Abs. 1 SVG berufen. Nach dieser allgemeinen Bestimmung können Ausweise und Bewilligungen entzogen werden, wenn feststellt wird, dass die gesetzlichen Voraussetzungen zur Erteilung nicht oder nicht mehr bestehen. In Konkretisierung dieser Bestimmung bestimmt Art. 16d Abs. 1 lit. a-c SVG, dass ein Sicherungsentzug auf unbestimmte Zeit vorzunehmen ist, wenn aufgrund der unzureichenden körperlichen und geistigen Leistungsfähigkeit, einer Sucht oder des bisherigen Verhaltens der betroffenen Person auf der Grundlage einer Gesamtbetrachtung im Einzelfall ihre Fahreignung nicht mehr gegeben ist (BGer 1C_79/2007 vom 6. September 2007 E. 3.1). In diesen Fällen besteht ein Eignungsmangel mit Bezug auf die gemäss Art. 14 Abs. 1 SVG für das Führen von Motorfahrzeugen vorausgesetzte Fahreignung und Fahrkompetenz. Im Weiteren ist ein Sicherungsentzug auf unbestimmte Zeit unter bestimmten Voraussetzungen nach einer schweren oder mittelschweren Widerhandlung gegen das Strassenverkehrsrecht im Rahmen eines Rückfalls vorzunehmen (vgl. Art. 16c Abs. 2 lit. d und e, Art. 16b Abs. 2 lit. e und f SVG).
3.2 Massgebend für die Beurteilung der körperlichen oder psychischen Fahreignung einer Person sind die tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt, in welchem die kantonalen Instanzen letztmals neue, die Fahreignung betreffende Tatsachen berücksichtigen können bzw. müssen (BGer 6A.30/2005 vom 3. November 2005 E. 3.4). Die Beurteilung hat daher vorliegend auf der Grundlage der heutigen Situation zu erfolgen, wobei die Verhältnisse in der Vergangenheit berücksichtigt werden dürfen, soweit sie noch Rückschlüsse auf die heute bestehende Fahreignung des Rekurrenten erlauben.
3.3 Eine die Fahreignung ausschliessende Alkoholabhängigkeit im Sinne von Art. 16d Abs. 1 lit. b SVG liegt vor, wenn die betroffene Person so viel Alkohol konsumiert, dass ihre Fahrfähigkeit vermindert wird, und sie diese Neigung zum übermässigen Alkoholgenuss durch den eigenen Willen nicht zu überwinden oder zu kontrollieren und daher Alkoholkonsum und Strassenverkehr nicht mehr ausreichend zu trennen vermag. Der Suchtbegriff des Verkehrsrechts deckt sich somit nicht mit dem medizinischen Begriff der Alkoholabhängigkeit (BGE 129 II 82 E. 4.1 S. 86 f.; BGer 1C_146/2010 vom 10. August 2010 E. 3.2.1, 1C_98/2007 vom 13. September 2007 E. 2.2; VGE VD.2012.66 vom 5. Dezember 2012 E. 2.1). Der Sicherungsentzug greift tief in den Persönlichkeitsbereich des Betroffenen ein. Nach der Rechtsprechung ist daher in jedem Fall und von Amtes wegen eine genaue Abklärung der persönlichen Verhältnisse des Betroffenen, insbesondere seiner Alkoholkonsumgewohnheiten vorzunehmen. Das Ausmass der notwendigen behördlichen Nachforschungen, namentlich die Frage, ob ein medizinisches Gutachten eingeholt werden soll, richtet sich nach den Umständen des Einzelfalles und liegt im pflichtgemässen Ermessen der Entzugsbehörde (BGE 133 II 384 E. 3.1 S. 387, 129 II 82 E. 2.2 S. 84; BGer 1C_248/2011 vom 30. Januar 2012 E. 3.1, 1C_146/ 2010 vom 10. August 2010 E.3.2.1). Die zuständige Behörde kann beim Bestehen von konkreten Anhaltspunkten für eine Alkoholsucht im Sinne von Art. 16 Abs. 1 lit. b SVG die Bevorschussung der Kosten der anzuordnenden fachärztlich Untersuchung verlangen (BGer 1C_248/2011 vom 30. Januar 2012 E. 4.2).
3.4
3.4.1 Zweifel an der Fahreignung einer Person, welche eine Fahreignungsuntersuchung erforderlich machen, bestehen gemäss Art. 15d Abs. 1 lit. a SVG bei Fahren in angetrunkenem Zustand mit einer Blutalkoholkonzentration von 1,6 Gewichtspromillen oder mehr. Um eine solche Blutalkoholkonzentration zu erreichen, bedarf es bei einem durchschnittlichen Mann des Konsums von 2,5 Litern Bier oder eines Liters Wein innert zweier Stunden, was aus medizinischer Sicht eine Missbrauchsproblematik oder gar eine Suchterkrankung nahe legt (vgl. Botschaft Via sicura, BBl 2010 8500). Vorliegend ist erstellt, dass der Rekurrent am 17. Januar 2003 mit einem Blutalkoholgehalt von mindestens 1,62 Gewichtspromillen einen Personenwagen führte und einen Selbstunfall verursachte. Damit hat er im damaligen Zeitpunkt nach heutiger Rechtslage einen Zweifel an seiner Fahreignung begründet, welcher die Einholung einer Fahreignungsuntersuchung erforderlich macht. Dieser Zweifel wird durch die früheren zwei Fahrten in angetrunkenem Zustand vom 6. September 1997 und 13. März 1999 mit einem Blutalkoholgehalt von mindestens 1,42 resp. 1,40 Promillen weiter verstärkt. Hinzu kommt, dass der Rekurrent bei zwei dieser drei Fahrten in alkoholisiertem Zustand die Beherrschung über sein Fahrzeug verloren hat. Zwar erscheint nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung im damaligen Zeitpunkt unklar, ob die in alkoholisiertem Zustand erfolgte Fahrt vom 17. Januar 2003 genügte, um auf der damaligen Rechtsgrundlage eine Fahreignungsprüfung anzuordnen (vgl. Weissenberger, a.a.O., Art. 16d N 26). Dies ist aber irrelevant, da nach dem Gesagten aufgrund der heutigen Rechtsgrundlage zu entscheiden ist. Es stellt sich allein die Frage, ob die mittlerweile bereits zwölf Jahre zurückliegende Fahrt in alkoholisiertem Zustand heute noch als genügender Anlass für die Anordnung einer Abklärung gelten kann. Dies müsste verneint werden, wenn sie bisher nicht Grundlage für eine sichernde Massnahme gebildet hätte. Sie war aber Anlass für die vorsorgliche Massnahme des AMA Basel-Landschaft vom 26. März 2003. Seither führte der Rekurrent aufgrund des faktisch bis heute wirkenden Führerausweisentzugs durch das AMA Basel-Landschaft keine Motorfahrzeuge mehr, weshalb er seine Fahreignung zwischenzeitlich nicht hat unter Beweis stellen können.
3.4.2 Der Rekurrent versucht seine Fahreignung durch ein Zeugnis von Dr. med. [...], bei dem er sich seit November 2011 in psychiatrisch-psychotherapeutischer Behandlung befindet, zu belegen. Darin bestätigt der Arzt, dass der Rekurrent „stets ohne Alkoholfahne“ zu den Sitzungen erschienen sei und „die Laborergebnisse, auf Alkohol getestet, (…) unauffällig“ ausgefallen seien. Er kommt zum Schluss, eine „Alkoholsucht i.S. einer Alkoholabhängigkeit“ könne nicht bestätigt werden. Es dürfte sich früher „um einen passageren Alkoholmissbrauch gehandelt haben“. Aufgrund seiner therapeutischen Bemühungen sei der Rekurrent „wieder fahrzeugsteuerungsfähig zu betrachten“ (Schreiben vom 11. Februar 2014, Rekursbeilage). Diese Bestätigung allein vermag die aufgrund der früheren Vorfälle bestehenden Zweifel an der Fähigkeit des Rekurrenten, Alkoholkonsum und Fahren zu trennen, jedoch nicht auszuräumen. Dies gilt umso mehr, als sich diese Vorfälle allesamt nachts ereigneten, die ärztliche Behandlung aber am Tag erfolgt, sodass bereits aus diesem Grund die Beobachtungen des Arztes allein keine genügende Beurteilungsbasis zu bilden vermögen.
3.4.3 Eine verkehrsmedizinische Untersuchung ist bisher nicht vorgenommen worden. Mit Schreiben vom 30. August und 2. November 2012 hatte das AMA Basel-Stadt dem Rekurrenten Frist zur Leistung eines Kostenvorschusses für die Durchführung dieser Massnahme gesetzt. Auf dessen Leistung hat der Rekurrent verzichtet, weshalb die Untersuchung nicht durchgeführt werden konnte. Der Rekurrent begründet die Nichtleistung des Kostenvorschusses damit, dass er von der Sozialhilfe lebe und sich die entsprechenden Kosten nicht leisten könne. Dies vermag aber nichts an seiner entsprechenden Mitwirkungspflicht zu ändern. Soweit er für sein berufliches Fortkommen auf einen Führerausweis angewiesen sein sollte, würde die Sozialhilfe prüfen, ob die entsprechenden Kosten als situationsbedingte Auslagen berücksichtigt werden könnten. Ansonsten ist festzustellen, dass für staatliche Leistungen kein allgemeiner Anspruch auf Kostenerlass für finanziell bedürftige Personen besteht. Eine neue Beurteilung der heutigen Fahreignung des Rekurrenten war daher aus in der Person des Rekurrenten liegenden Gründen nicht möglich.
3.4.4 Zusammenfassend ist daher festzustellen, dass aufgrund der wiederholten Fahrten in stark alkoholisiertem Zustand zwischen 1997 und 2003 weiterhin ernsthafte Bedenken an der Fahreignung des Rekurrenten bestehen, welche einen Sicherungsentzug bis zur entsprechenden Klärung der Situation erforderlich machen. Der mit Verfügung vom 4. Juni 2013 erfolgte definitive Sicherungsentzug auf der Grundlage des vorsorglichen Sicherungsentzugs vom 26. März 2013 erweist sich daher als korrekt.
3.5 Im vorliegenden Verfahren nicht zu prüfen ist die Frage des Geltungsumfangs des Sicherungsentzugs hinsichtlich Motorfahrräder (vgl. dazu E. 3.3 des angefochtenen Entscheids). Der Rekurrent rügt den Entscheid diesbezüglich nicht und macht insoweit auch kein Rechtsschutzinteresse geltend.
4.
Mit dem Sicherungsentzug auf unbestimmte Zeit ist die betroffene Person auch über die Bedingungen für den Wiedererwerb der Fahrerlaubnis zu informieren (Art. 31 VZV; vgl. Weissenberger, a.a.O., Art. 16d N 3).
4.1 Der Rekurrenten wurde mit Ziff. 4 der angefochtenen Verfügung des AMA Basel-Stadt vom 4. Juni 2013 verpflichtet, eine verkehrsmedizinische Untersuchung durchzuführen, und in Ziff. 5 der Verfügung wurde ihm der Erlass einer neuen Verfügung auf entsprechendes Gesuch nach erfolgter Untersuchung in Aussicht gestellt. Bei der verkehrsmedizinischen Untersuchung handelt es sich um eine Obliegenheit, deren Erfüllung für die Wiedererteilung des Führerausweises vorausgesetzt wird. Diese Auflage ist nach dem Gesagten nicht zu beanstanden, bildet sie doch gerade die Voraussetzung zur Ausräumung der bestehenden Zweifel an der Fahreignung des Rekurrenten.
4.2
4.2.1 Weiter wurde dem Rekurrenten in Ziff. 6 der angefochtenen Verfügung in Aussicht gestellt, aufgrund der langen Entzugsdauer sei „im Falle einer Wiederteilung der Fahrerlaubnis eine ganze schweizerische Führerprüfung (Theorie und Praxis) zu absolvieren“. Zur Begründung wurde auf den Hinweis in der Verfügung des AMA Basel-Landschaft vom 26. März 2003 verwiesen, wonach die Anordnung einer neuen Führerprüfung in Erwägung gezogen werde, wenn die Entzugsdauer mehr als zwei Jahre betragen habe. Mittlerweile seien bereits zehn Jahr vergangen, so dass eine ganze schweizerische Führerprüfung unumgänglich erscheine.
4.2.2 Die Vorinstanz hat diese Auflage geschützt, wobei sie sich zusätzlich auf Art. 15d Abs. 5 SVG stützte. Sie führte aus, nach dieser Bestimmung könne beim Bestehen von Zweifeln an der Fahrkompetenz einer Person eine Kontrollfahrt, eine Theorieprüfung, eine praktische Prüfung oder eine andere geeignete Massnahme wie eine Aus- oder Weiterbildung oder eine Nachschulung angeordnet werden. Die Fahrkompetenz umfasse einerseits die Kenntnis der Verkehrsregeln, Signale und Markierungen, andererseits auch die Fähigkeit, ein Motorfahrzeug ohne Gefährdung der übrigen Verkehrsteilnehmer und Verkehrsteilnehmerinnen zu bewegen, Verkehrssituationen richtig zu interpretieren und angemessen darauf zu reagieren. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung könnten Bedenken bezüglich der Fahreignung resp. Fahrkompetenz gerechtfertigt sei, wenn eine Person längere Zeit kein Fahrzeug mehr gelenkt hat. Der Rekurrent sei seit nunmehr (im Zeitpunkt des vorinstanzlichen Entscheids) fast 11 Jahren und damit während einer ausserordentlich langen Zeitspanne ohne Fahrpraxis. Diese sehr lange Fahrabstinenz wecke begründete Zweifel an seinen Verkehrskenntnissen bzw. ihrer Anwendung in der Praxis sowie an seinem fahrtechnischen Können, ein Motorfahrzeug sicher zu führen. Die Verkehrssicherheit wäre daher ohne neue Führerprüfung gefährdet (angefochtener Entscheid S. 11).
4.2.3 Der Rekurrent wendet sich gegen die Auflage der Absolvierung einer neuen Führerprüfung und macht geltend, die Fahrabstinenz gehe gerade auf die seines Erachtens zu Unrecht unterbliebene Wiedererteilung des Führerausweises zurück.
4.3 Bestehen Bedenken über die Eignung eines Fahrzeugführers, so ist er gemäss Art. 14 Abs. 3 SVG einer neuen Prüfung zu unterwerfen. Entsprechend den Erwägungen der Vorinstanz können sich nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Bedenken über die Eignung aus dem Umstand ergeben, dass ein Fahrzeugführer längere Zeit kein Fahrzeug mehr gelenkt hat. Dabei darf nicht schematisiert werden. Zu würdigen sind die konkreten Umstände des Einzelfalles. Die kantonale Behörde hat dabei nach pflichtgemässem Ermessen zu entscheiden (BGer 1C_464/2007 vom 22. Mai 2008 E. 3.3; BGE 108 Ib 62 E. 3b S. 63 f.). Ernsthafte Bedenken bezüglich der Verkehrsregelkenntnisse des Betroffenen und seiner Fähigkeit, ein Motorfahrzeug sicher zu führen, hat das Bundesgericht in einem Entscheid von 1982 im Fall eines fünfjährigen Sicherungsentzugs nach einer Fahrpraxis von bloss drei Jahren angenommen. Es hat erwogen, der Betroffene könnte die herangebildeten Automatismen beim Lenken eines Fahrzeuges während der langen Entzugsdauer verloren haben. Zudem hätten sich die Verkehrsvorschriften inzwischen teilweise geändert und habe die Verkehrsdichte zugenommen (BGE 108 Ib 62 E. 3b S. 64). In einem Entscheid aus dem Jahr 1994 hat das Bundesgericht die Anordnung einer neuen Führerprüfung aber auch bei einem Lenker mit einem Alkoholproblem, der nach rund dreissigjähriger Fahrpraxis während fünf Jahren kein Fahrzeug mehr gelenkt hatte, als gerechtfertigt erachtet (BGer 2A_146/1993 vom 31. August 1994 E. 5). Ebenso hat es im Entscheid BGer 1C_464/2007 vom 22. Mai 2008 bei einem Betroffenen entschieden, der nach neunjähriger Fahrpraxis – womit er als erfahrener Lenker galt – infolge eines Sicherungsentzugs wegen Drogenproblemen über 11 Jahre ohne Fahrpraxis war (a.a.O., E. 3.4).
4.4 Es gilt indessen zu beachten, dass für die Wahl der Auflage zur Abklärung der Fahrfähigkeit nach einem Sicherungsentzug wie für alles Verwaltungshandeln das Verhältnismässigkeitsprinzip gilt (Art. 5 Abs. 2 BV, § 5 Abs. 2 der Kantonsverfassung des Kantons Basel-Stadt). Die Auflage muss zur Verwirklichung der damit verfolgten Sicherung der Verkehrssicherheit geeignet und erforderlich sein und in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die der betroffenen Person damit auferlegt werden (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 581).
4.4.1 Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass die Verkehrssicherheit im Falle einer Wiedererteilung des Führerausweises an den Rekurrenten primär deshalb als gefährdet erscheint, weil aufgrund seines früheren Verhaltens im Verkehr genügend Anhaltspunkte zur Befürchtung bestehen, dass er den Alkoholkonsum und das Führen eines Motorfahrzeuges nicht zu trennen vermag. Die von ihm in den Jahren 1997 und 2003 verursachten Verkehrsunfälle gingen denn auch auf Alkoholkonsum zurück. Diesen Bedenken wird mit der Auflage einer verkehrsmedizinischen Untersuchung Rechnung getragen. Demgegenüber bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der Rekurrent in der Vergangenheit ohne Einfluss von Alkohol am Steuer Defizite bezüglich Verkehrsregelkenntnissen und der Fähigkeit, ein Motorfahrzeug sicher zu führen, aufgewiesen hätte. Bei der nunmehr zwölfjährigen Fahrabstinenz ist zwar von einer langdauernden Abwesenheit vom motorisierten Strassenverkehr auszugehen. Dem steht aber die rund zwanzigjährige Fahrpraxis entgegen, welche der Rekurrent besitzt und auf die er bei einer erneuten Zulassung zum motorisierten Strassenverkehr zurückgreifen können wird (vgl. vgl. seine Stellungnahme zum rechtlichen Gehör vom 18. April 2013, in den Akten des AMA Basel-Stadt). Bei der Abwägung der Verhältnismässigkeit im engeren Sinne ist zudem zu beachten, dass die Verkehrspraxis bei den Besitzern von Führerausweisen grundsätzlich nicht überprüft wird. Auch Fahrerinnen und Fahrer mit wenig oder fehlender Fahrpraxis bleiben im Besitz ihres Führerausweises. Schliesslich darf nicht übersehen werden, dass die Anforderungen an den Erwerb eines Führerausweises in den letzten Jahren zur Erhöhung der Verkehrssicherheit stark gestiegen sind. Damit ist auch die entsprechende Hürde für die Wiedererlangung eines früher erworbenen Führerausweises gestiegen. Es kann daher mit Bezug auf die Prüfung der Verhältnismässigkeit im engeren Sinne nicht unbesehen auf den oben genannten Entscheid des Bundesgerichts aus dem Jahr 1994 abgestellt werden.
4.4.2 Die Notwendigkeit einer Verhältnismässigkeitsprüfung im Zusammenhang mit der Anordnung einer neuen Fahrprüfung wird neu auch durch Art. 15d Abs. 5 SVG (in Kraft seit 1. Januar 2013) konkretisiert. Danach kann eine Person bei Zweifeln an ihrer Fahrkompetenz „einer Kontrollfahrt, einer Theorieprüfung, einer praktischen Führerprüfung oder einer andern geeigneten Massnahme wie einer Ausoder Weiterbildung oder einer Nachschulung“ unterzogen werden. Je nach dem festgestelltem Defizit ist eine der aufgezählten Massnahmen zu ergreifen (vgl. Botschaft Via sicura, BBl 2010 8501). Von allen möglichen und geeigneten Massnahmen ist die mildeste zu wählen (Weissenberger, a.a.O., Art. 15d N 112).
4.4.3 Vorliegend haben die Vorinstanzen nicht geprüft, ob dem angestrebten Zweck – der Prüfung der Fahreignung des Rekurrenten – nicht auch mit einer milderen Massnahme genügt werden kann, sondern unbesehen die umfassendste überhaupt mögliche Eignungsprüfung in Form einer vollumfänglichen Wiederholung der Führerprüfung angeordnet. Sie haben insbesondere nicht dargelegt, warum die Fahrkompetenz nicht zunächst etwa mit einer Kontrollfahrt, vor deren Absolvierung der Rekurrent auch zur Absolvierung von Fahrstunden ermächtigt werden kann, überprüft werden könnte. Damit haben sie das Verhältnismässigkeitsprinzip verletzt. Insofern ist der Entscheide der Vorinstanz aufzuheben und die Sache zu neuer Prüfung an das AMA Basel-Stadt zurückzuweisen.
5.
Aus dem Gesagten folgt, dass in teilweiser Gutheissung des Rekurses die Sache zur neuen Prüfung und Festlegung der Auflage hinsichtlich der vorausgesetzten Fahrkompetenz für die Wiedererlangung des Führerausweises an das AMA Basel-Stadt zurückzuweisen ist.
Aufgrund des Ausgangs des Verfahrens rechtfertigt es sich, auf die Erhebung einer Gebühr zu verzichten.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht:
://: In teilweiser Gutheissung des Rekurses werden Ziff. 6 der Verfügung der Kantonspolizei Basel-Stadt vom 4. Juni 2013 ganz und Ziff. 2 des Entscheids des Justiz- und Sicherheitsdepartements teilweise aufgehoben und die Sache zur neuen Prüfung und Festlegung der Auflage hinsichtlich der vorausgesetzten Fahrkompetenz für die Wiedererlangung des Führerausweises an die Kantonspolizei Basel-Stadt, Ressort Administrativmassnahmen, zurückgewiesen.
Im Übrigen wird der Rekurs abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Für das verwaltungsgerichtliche Verfahren werden keine Kosten erhoben.
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die Gerichtsschreiberin
lic. iur. Barbara Noser Dussy
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes [BGG] innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.