Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2024.74
URTEIL
vom 25. September 2025
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger (Vorsitz), Dr. Andreas Traub,
Prof. Dr. Ramon Mabillard und Gerichtsschreiberin Dr. Michèle Guth
Beteiligte
A____ Rekurrentin
[...]
vertreten durch MLaw Steven Hürlimann, Advokat,
[...]
gegen
Regierungsrat Basel-Stadt
Staatskanzlei, Marktplatz 9, Postfach, 4001 Basel
vertreten durch Finanzdepartement Basel-Stadt
Human Resources, Spiegelgasse 4, Postfach, 4001 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Beschluss des Regierungsrats
vom 23. April 2024
betreffend die Neueinreihung der Stelle «Abteilungsleiter/in Aufenthalte»,
(Migrationsamt), Stellenbeschreibung Nr. 13496.000002
Sachverhalt
Im Rahmen der Reorganisation des Bereichs Bevölkerungsdienste und Migration (BdM) des Migrationsamts wurden verschiedene Stellen neugestaltet. Die bisherige Stelle «Abteilungsleiter/in Aufenthalte», Stellenbeschreibung Nr. 13496.000001, war in Lohnklasse 15 (Funktionskette 6060) eingereiht. Mit Antrag vom 23. November 2020 ersuchten die Anstellungsbehörde sowie der Vorgesetzte um Neueinreihung der Stelle «Abteilungsleiter/in Aufenthalte», Stellenbeschreibung Nr. 13496.000002, in die Lohnklasse 16 (Richtposition 6060.16). Diesem Antrag schlossen sich die Personalabteilung, der Vorsteher des Justiz- und Sicherheitsdepartements sowie die Abteilung Vergütungsmanagement von Human Resources Basel-Stadt (HR BS) an. Mit Beschluss vom 29. Juni 2021 reihte der Regierungsrat die Stelle «Abteilungsleiter/in Aufenthalte» entsprechend diesen Anträgen rückwirkend per 1. Januar 2020 ein.
Gegen diesen Regierungsratsbeschluss erhob die Stelleninhaberin A____ (Rekurrentin) mit Schreiben vom 27. August 2021 Einsprache, mit der sie die Einreihung ihrer Stelle in die Lohnklasse 18, eventualiter in die Lohnklasse 17, beantragte. Diese Einsprache wies der Regierungsrat mit Beschluss vom 23. April 2024 ab.
Gegen diesen Beschluss richtet sich der mit Eingabe vom 3. Mai 2024 und 21. Juni 2024 erhobene und begründete Rekurs der Rekurrentin an das Verwaltungsgericht. Mit ihrem Rekurs beantragt sie die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung des Regierungsratsbeschlusses vom 23. April 2024 und die rückwirkend per 1. Januar 2020 zu erfolgende Einreihung der Stelle «Abteilungsleiter/in Aufenthalte», Stellenbeschreibung Nr. 13496.000002, in die Lohnklasse 17. Eventualiter beantragt sie die Rückweisung der Angelegenheit zur Neubeurteilung an den Regierungsrat. Mit Vernehmlassung vom 6. September 2024 lässt der Regierungsrat die kosten- und entschädigungsfällige Abweisung des Rekurses beantragen. Mit Eingabe vom 8. November 2024 replizierte die Rekurrentin und beantragte die Durchführung einer öffentlichen Parteiverhandlung. Diese wurde am 24. September 2025 zusammen mit der Verhandlung in den ebenfalls Einreihungsentscheide im Migrationsamt betreffenden Verfahren VD.2024.65–72, 76–77 und VD.2024.73 durchgeführt. Anwesend war die Rekurrentin mit ihrem Rechtsvertreter, zwei Mitarbeitende von Human Resources Basel-Stadt als Vertretung des Regierungsrats sowie der Leiter des Migrationsamts als Auskunftsperson. Nach der gerichtlichen Befragung sind beide Seiten zum Vortrag gelangt und konnten ihren Standpunkt darlegen. Für die Ausführungen wird auf das Verhandlungsprotokoll verwiesen. Die weiteren Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.
Erwägungen
1. Formelles
1.1 Gemäss § 10 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) unterliegen Entscheide des Regierungsrats dem Rekurs an das Verwaltungsgericht. Daraus folgt die sachliche und funktionelle Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts als Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100]) für die Überprüfung des angefochtenen Regierungsratsbeschlusses.
1.2 Die Rekurrentin ist als Inhaberin der Stelle, die neu bewertet worden ist, vom Beschluss offensichtlich berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung (VGE 749/750/753/2008 vom 19. Dezember 2008). Sie ist damit gemäss § 13 Abs. 1 VRPG in Verbindung mit § 7 Abs. 4 des Gesetzes betreffend Einreihung und Entlöhnung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Kantons Basel-Stadt (Lohngesetz [LG], SG 164.100) zum Rekurs legitimiert. Auf ihren frist- und formgerecht angemeldeten und begründeten Rekurs ist einzutreten.
1.3 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Bestimmung von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat. Demgegenüber hat das Verwaltungsgericht in Anwendung von § 8 Abs. 5 VRPG in Ermangelung einer besonderen gesetzlichen Grundlage im Lohngesetz die Angemessenheit der angefochtenen Verfügung nicht zu überprüfen (VGE VD.2020.232 vom 17. Februar 2022 E. 1.3, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2).
Bei der Überprüfung von Stelleneinreihungen ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass das Einreihungssystem auf einem umfassenden analytischen Vergleich verschiedener Funktionen innerhalb der Verwaltung beruht. Da mit der Änderung der Besoldung einer Stelle das Gleichgewicht innerhalb eines ganzen Besoldungssystems tangiert ist und man stets Gefahr läuft, dadurch neue Ungleichheiten und Ungerechtigkeiten zu schaffen (BGE 120 Ia 329 E. 3; VGE VD.2020.232 vom 17. Februar 2022 E. 1.3, VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.3, mit weiteren Hinweisen), fallen Stellenumschreibungen und -einreihungen in einem erheblichen Umfang in den Ermessensbereich des Regierungsrats und drängt sich eine besondere Zurückhaltung des Gerichts auf (BGE 123 I 1 E. 6b S. 8, 121 I 102 E. 4a S. 104; VGE VD.2020.232 vom 17. Februar 2022 E. 1.3, VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.3, mit weiteren Hinweisen). Das Verwaltungsgericht befasst sich daher regelmässig nicht mit den der Regierung delegierten Regelungskompetenzen im Rahmen des analytischen Systems gemäss § 5 LG und ihren Gewichtungen, sofern nicht verfassungsrechtliche Grundsätze zur Beurteilung stehen (VGE VD.2020.232 vom 17. Februar 2022 E. 1.3, VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.3, mit weiteren Hinweisen).
1.4 Gemäss § 18 VRPG gilt zwar auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren grundsätzlich die Untersuchungsmaxime. Danach hat das Gericht unabhängig von Beweisanträgen der Parteien «die materielle Wahrheit von Amtes wegen zu erforschen». Dieser Grundsatz wird aber durch die prozessuale Mitwirkungspflicht der Parteien begrenzt (VGE VD.2020.232 vom 17. Februar 2022 E. 1.4, VD.2017.261 vom 21. September 2018 E. 2.2, VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2, VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1). Das Verwaltungsgericht prüft einen angefochtenen Entscheid gestützt auf die Begründungsobliegenheit gemäss § 16 Abs. 2 VRPG nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten konkreten Beanstandungen (VGE VD.2018.129 vom 5. November 2018 E. 2.1, VD.2017.17 vom 18. Mai 2017 E. 3.1.1, VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.1, Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277, S. 305). Daher müssen nach feststehender Praxis des Verwaltungsgerichts bereits mit der Rekursbegründung alle Sachverhaltsvorbringen erhoben und belegt werden (VGE VD.2017.261 vom 21. September 2018 E. 2.2, VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2, VD.2016.194 vom 27. Dezember 2016 E. 2.4). In späteren Eingaben oder anlässlich einer Parteiverhandlung kann die rekurrierende Partei keine Noven mehr vorbringen, es sei denn, die neuen Tatsachen oder Beweismittel hätten sich erst später ereignet oder seien erst später bekannt geworden oder es habe zu den betreffenden Vorbringen vorher kein Anlass bestanden (VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.4, mit Hinweis auf VGE 765/2007 vom 7. November 2008 E. 5; Wullschleger/Schröder, a.a.O., S. 307). Nach der jüngeren Praxis des Verwaltungsgerichts sind sogar nur noch echte Noven zulässig (VGE VD.2020.232 vom 17. Februar 2022 E. 1.3, VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.3, mit weiteren Hinweisen).
1.5 Die von den Parteien anerkannten Tatsachen dürfen als wahr angenommen werden. Im Zweifel bleibt dem Gericht die Beweiserhebung vorbehalten. Als anerkannt gelten auch die in der angefochtenen Verfügung ausdrücklich festgestellten Tatsachen, welche die Rekurrentin nicht bestritten hat (§ 18 VRPG). Dabei genügen pauschale Bestreitungen nicht, um eine Tatsache als streitig zu qualifizieren (VGE VD.2020.232 vom 17. Februar 2022 E. 1.3, VD.2016.248 vom 16. Januar 2018 E. 1.3).
2. Grundlagen der Stelleneinreihung
2.1 Der Regierungsrat reiht die Stellen nach den Grundsätzen der Arbeitsbewertung durch ihre Zuordnung auf die Richtpositionen, unter Berücksichtigung der Organisationsstruktur sowie aufgrund abteilungsübergreifender Quervergleiche ein (§ 5 LG). Diese Kriterien sind auch bei einer Neueinreihung einer Funktion nach § 7 Abs. 1 LG massgeblich. Danach nimmt der Regierungsrat unter Mitwirkung der Departemente, der Direktionen sowie des Personalamtes eine Neueinreihung vor, wenn sich «infolge einer Veränderung der bisherigen Struktur einer Organisationseinheit oder infolge einer Funktionsveränderung der Schwierigkeitsgrad einer Stelle erheblich geändert» hat (VD.2020.232 vom 17. Februar 2022 E. 2.1, VGE 675/2007 vom 13. Juni 2008 und VGE 665/2006 vom 27. März 2007). Vorliegend ist unstreitig, dass die Voraussetzungen für eine Neueinreihung erfüllt sind. Wie der Regierungsrat im angefochtenen Beschluss ausführt, erfolgte die Neubewertung der Stelle gemäss § 7 LG im Rahmen der Reorganisation des Bereichs Bevölkerungsdienste und Migration (BdM), da die Anforderungen an die Stelleninhabenden bezüglich der Abklärungen nach der Anpassung des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration (Ausländer- und Integrationsgesetz, AIG, SR 142.20) in gewissen Bereichen qualitativ anspruchsvoller geworden sind. In seiner Vernehmlassung bezieht er sich dabei unter anderem darauf, dass die Stelle sich neu auf die Prüfung der Nichtverlängerung bzw. des Widerrufs aller Arten von ausländerrechtlichen Bewilligungen konzentriere. Insgesamt seien die Abklärungen nach den erfolgten Gesetzesänderungen sowohl in qualitativer als auch quantitativer Hinsicht umfassender geworden. Was sich auch in der erhöhten Ausbildungsanforderung widerspiegele, werde doch für die Aufgabenerfüllung neu ein Certificate of Advanced Studies (CAS) in Ausländerrecht vorausgesetzt. Zu beachten sei allerdings, dass bei der rekursgegenständlichen Stelle auch Aufgaben weggefallen seien, wie die Erteilung von Niederlassungsbewilligungen sowie die Planung und Durchführung von Integrationsgesprächen. Entsprechend wurde die Stelle «Abteilungsleiter/-in Aufenthalte» in die Richtposition 6060.16, Lohnklasse 16 (und damit eine Lohnklasse höher als die bisherige Stelle) eingereiht. Strittig ist somit nicht die Neueinreihung an sich, sondern die dabei vorgenommene Bewertung und Einreihung der Stelle.
2.2 Gemäss § 5 LG erfolgt die Einreihung der Stellen nach den Grundsätzen der Arbeitsbewertung durch ihre Zuordnung auf die Richtpositionen, unter Berücksichtigung der Organisationsstruktur sowie aufgrund abteilungsübergreifender Quervergleiche. Anhand der Haupttätigkeit wird die Stelle einem der sieben Funktionsbereiche (1. Infrastruktur, Handwerk, Technik; 2. Gesundheit; 3. Betreuung, Beratung, Therapie; 4. Lehr- und wissenschaftliche Funktionen; 5. Sicherheit, Bevölkerungsschutz; 6. Support-, Querschnitts- und Verwaltungsfunktionen; 7. Management und Stabsfunktionen) zugeordnet. Diese sieben Funktionsbereiche zusammen bilden den Einreihungsplan. In jedem Funktionsbereich sind ähnliche Anforderungsprofile mit unterschiedlichem Schwierigkeitsgrad in Funktionsketten abgebildet. Jede einzelne Lohnklasse einer Funktionskette ist eine Richtposition. Je höher das Anforderungsniveau, umso höher die Lohnklasse. Massgebend für die Zuordnung einer Stelle auf eine Richtposition und damit für die Lohnklassenfindung sind die Anforderungen der Stelle bezüglich Selbstkompetenz (Selbständigkeit und Flexibilität), Sozialkompetenz (Kommunikations- sowie Kooperations- und Teamfähigkeit), Führungskompetenz (Führung und Führungsunterstützung), Fachkompetenz (Wissen sowie Kenntnisse und Fertigkeiten) sowie allfällige besondere Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen (VGE VD.2020.232 vom 17. Februar 2022 E. 3.1, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.2; vgl. Human Resources Basel-Stadt, Erläuterungen zur Stelleneinreihung, Version November 2022, S. 4).
Für jede zweite Richtposition innerhalb der Funktionskette wird mit einer Modellumschreibung beschrieben, welches Anforderungsniveau vorausgesetzt wird (VGE VD.2019.49–53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3; vgl. Erläuterungen zum Einreihungsplan und den Modellumschreibungen, S. 3, abrufbar unter: https://www.bs.ch/schwerpunkte/arbeitgeber-basel-stadt/anstellungsbedingungen, zuletzt besucht am 25. September 2025). Um in eine nicht mit einer Modellumschreibung umschriebene Richtposition eingereiht zu werden, muss eine Stelle nach der Praxis des Verwaltungsgerichts mindestens die Anforderungen der Modellumschreibung der darunterliegenden und zusätzlich einen Teil der Anforderungen der Modellumschreibung der darüber liegenden Richtposition erfüllen (VGE VD.2019.49–53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.3). Für die Einreihung in eine umschriebene Richtposition genügt es grundsätzlich nicht, dass die Anforderungen der nächsttieferen Modellumschreibung übertroffen und die Anforderungen der zugehörigen Modellumschreibung teilweise erfüllt werden. Für die Einreihung in eine umschriebene Richtposition müssten die Anforderungen der betreffenden Modellumschreibung grundsätzlich vielmehr vollumfänglich erfüllt sein (VGE VD.2019.49–53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3; vgl. VGE VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.3). Eine Ausnahme gilt für die Zuordnung auf die unterste mit einer Modellumschreibung umschriebene Richtposition einer Funktionskette (VGE VD.2019.49–53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3; vgl. VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 5.6). Die Einreihung in eine umschriebene Richtposition ist im Einzelfall jedoch auch dann möglich, wenn – von einer nicht umschriebenen Richtposition aus betrachtet – die Anforderungen der nächsttieferen Modellumschreibung überwiegend übertroffen und die Anforderungen der nächsthöheren Modellumschreibung in wesentlichen Teilen erfüllt und teilweise sogar übertroffen werden, die einzureihende Stelle also in einer Gesamtbetrachtung deutlich näher an der nächsthöheren Modellumschreibung liegt. Bei insgesamt signifikanter Nähe zur nächsthöheren Modellumschreibung ist damit im Sinne einer Kompensation insbesondere stärker zu berücksichtigen, wenn die Anforderungen der nächsthöheren Modell-umschreibung übertroffen werden (VGE VD.2020.232 vom 17. Februar 2022 E. 3.1, VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49–53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4).
2.3 Vorliegend nahm der Regierungsrat die Zuweisung zur Funktionskette 6060 vor. Zusammenfassend kommt er dabei zum Schluss, dass der Vergleich der Stellenbeschreibung Nr. 13496.000002 mit den Modellumschreibungen der Funktionskette 6060 zeige, dass die Stelle «Abteilungsleiter/in Aufenthalte» in Bezug auf die Kenntnisse der Prozesse und Abläufe das Anforderungsniveau der Richtposition 6060.14, in Bezug auf die Selbstständigkeit, die Flexibilität, die Kooperations- und Teamfähigkeit sowie die Praxis- und Umsetzungskenntnisse das Anforderungsniveau der Modellumschreibung 6060.15, in Bezug auf die Führung das Anforderungsniveau der Richtposition 6060.16 und in Bezug auf die Kommunikationsfähigkeit sowie die Führungsunterstützung das Anforderungsniveau der Modellumschreibung 6060.17 erreiche. In Bezug auf das Wissen sowie die besonderen Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen wird die Modellumschreibung 6060.17 bzw. die Funktionskette 6060 übertroffen. Daraus folge, dass die in der massgebenden Stellenbeschreibung festgehaltenen Aufgaben insgesamt dem Anforderungsniveau der Richtposition 6060.16 entsprächen.
3. Kettenzuteilung
3.1 Strittig ist im vorliegenden Verfahren die Zuweisung der Stelle «Abteilungsleiter/in Aufenthalte», Stellenbeschreibung Nr. 13496.000002, zur Funktionskette 6060 Sachbereichsleitung. Die Rekurrentin verlangt die Prüfung, ob die Zuweisung zur Funktionskette 6070 Fachbereichsleitung sachgerechter wäre. Zur Begründung macht sie geltend, dass ihre Stelle die Anforderungen der Funktionskette 6060 in Bezug auf diverse Kompetenzen übertreffe. Ihrer Ansicht nach erfülle sie die Richtposition 6060.17 vollumfänglich und daneben aber auch die Richtposition 6070.17 hinsichtlich fast aller Kompetenzen und übertreffe diese teilweise auch. Es erscheine auch nicht sachgerecht, in Bezug auf die Funktionskette zwischen der Stelle der Rekurrentin und der Stelle «Leiter/in Vollzug», Stellenbeschreibung Nr. 13499.000002, welche der Funktionskette 6070 zugewiesen und eine Lohnklasse höher eingereiht worden sei, zu differenzieren, obwohl das Anforderungsniveau der beiden Stellen vergleichbar sei und die beiden Stellen innerhalb der Organisationsstruktur des Migrationsamts auf gleicher (hierarchischer) Stufe angesiedelt seien.
3.2 Zur Begründung der vorgenommenen Zuweisung in die Funktionskette 6060 (Sachbereichsleitung) statt in die Funktionskette 6070 (Fachbereichsleitung) führt die Vorinstanz mit ihrer Vernehmlassung aus, dass eine Fachbereichsleitung in der Regel die Führung eines eher vernetzten Aufgabengebiets umfasse und die Bearbeitung unterschiedlicher, umfassender Bereiche, die Kenntnisse mehrerer Dienstleistungen sowie die Kenntnisse der notwendigen Schnittstellen und Zusammenhänge voraussetze. Eine Sachbereichsleitung sei ein in der Regel operativ geprägter Bereich und Teil eines Fachbereichs, der in der Regel die Führung eines eher überschaubareren Aufgabengebiets, die Bearbeitung eines klarer definierten, tendenziell etwas weniger anforderungsreichen Bereichs, die Kenntnisse von weniger unterschiedlichen Dienstleistungen sowie die Kenntnisse der Schnittstellen in diesem Zusammenhang umfasse. Die Stelle der Rekurrentin beziehe sich auf einen Sachbereich. Es bestehe nur eine Kompetenz (Wissen), die in der Funktionskette 6070 stimmiger abgebildet sei.
3.3 Die Kettenzuteilung erfolgt primär nach dem Auftrag einer Stelle und des sich daraus ergebenden Anforderungsprofils sowie der Stellung in der Organisation. Die Funktionskategorien dienen im Rahmen der Kettenzuteilung als erste Orientierungshilfe. Es ist möglich, dass eine Stelle in vielen Kriterien die Spanne der Lohnklassen einer Funktionskette übertrifft und das Anforderungsprofil einer Stelle eindeutig in einer höheren Funktionskette besser abgebildet würde. In einem solchen Fall ist eine Stelle entsprechend in die höhere Funktionskette einzuordnen. Folglich ist vorliegend primär zu prüfen, wie die Stelle bei der Zuordnung zur Funktionskette 6060 zu bewerten ist. Dabei hat gleichzeitig auch ein Blick auf die Beurteilung nach Massgabe der Funktionskette 6070 zu erfolgen, um eine allfällige Anpassung der Kettenzuteilung vorzunehmen. Dies gilt umso mehr, als nicht geltend gemacht wird, dass es dabei zu widersprüchlichen Beurteilungen aufgrund unterschiedlicher Anforderungen für eine höhere Einreihung kommt.
4 Zuordnung zu den Richtpositionen
Aufgabe der einzureihenden Stelle ist die Leitung, Betreuung und Organisation der Abteilung Aufenthalte im Migrationsamt des Bereichs Bevölkerungsdienste und Migration. Es kommt ihr dabei die abschliessende Entscheidkompetenz über Bewilligungsentzüge und Wegweisungen mit einschneidenden Beschränkungen der persönlichen Freiheiten und Grundrechte der Zielgruppen wie das Recht auf Familienleben und auf Bewegungsfreiheit innerhalb des Schengenraumes. Die Abteilungsleiterin nimmt mit Mitbestimmungsrecht an den Geschäftsleitungssitzungen des Migrationsamts teil und wirkt in Arbeitsgruppen sowie bei der Ausarbeitung von Verordnungen und Gesetzen im Aufgabenbereich mit.
4.1 Selbständigkeit
4.1.1 Die Anforderungen an die Unterkompetenz Selbständigkeit werden mit den Unterkriterien Gestaltungs-, Handlungs- und Entscheidungsfreiraum beschrieben (Erläuterungen zur Stelleneinreihung, a.a.O., S. 5 f.). Beim Gestaltungsfreiraum werden ausführende, dispositive und konzeptionelle Tätigkeiten unterschieden (Erläuterungen zur Stelleneinreihung, a.a.O., S. 6). Während die Modellumschreibungen 6060.15 die «Wahrnehmung von dispositiven Tätigkeiten mit mittlerem Handlungs- und mit mittlerem Entscheidungsfreiraum» voraussetzt, verlangt die Modellumschreibung 6060.17 die «Wahrnehmung von teilweise konzeptionellen Tätigkeiten mit mittlerem Handlungs- und mit mittlerem Entscheidungsfreiraum». Die Modellumschreibung 6060.17 stellt damit bloss bei dem Unterkriterium des Gestaltungsfreiraums qualifiziertere Anforderungen.
4.1.2 Die Vorinstanz erwog diesbezüglich, dass die Aufgaben der Stelle der Rekurrentin gemäss der zu beurteilenden Stellenbeschreibung im Kerngeschäft Problemlösungen nach definierten Richtlinien und generellen Zielen darstellten, weil die Lösungswege durch Beispiele bekannt bzw. durch Regelungen vorgegeben seien. Nebenbei werde zwar in verschiedenen Projekt- und Arbeitsgruppen sowie Kommissionen mitgearbeitet. Allerdings könne unter Berücksichtigung der geringen Gewichtung dieses Aufgabenbereichs insgesamt nicht vom Vorliegen von konzeptionellen Tätigkeiten gesprochen werden. Folglich liege bei einer ganzheitlichen Betrachtung die Wahrnehmung von dispositiven Tätigkeiten vor.
Gemäss dem generellen Auftrag der zu beurteilenden Stellenbeschreibung stelle die Stelleninhaberin eine effiziente und fachlich korrekte Abwicklung aller Aufgaben der Abteilung unter Berücksichtigung der geltenden internationalen, nationalen und kantonalen ausländerrechtlichen Bestimmungen sicher. Damit läge eine gewisse Anzahl an Alternativen und ein gewisser Umfang an Ressourcen vor. Der Entscheidungsfreiraum der Stelleninhaberin zeichne sich durch ein erhöhtes Mass an Autonomie beim Treffen von Entscheidungen aus. Sie trage die Verantwortung für ihr Handeln sowie für dasjenige der Organisationseinheit und treffe im vom Rechtsdienst des Bereichs Bevölkerungsdienste und Migration abgesteckten Rahmen Ermessensentscheide. Folglich liege ein mittlerer Handlungs- und ein mittlerer Entscheidungsfreiraum vor. Daraus schloss die Vorinstanz, dass insgesamt die Wahrnehmung von dispositiven Tätigkeiten mit einem mittleren Handlungs- und einem mittleren Entscheidungsfreiraum vorliege, womit die Modellumschreibung 6060.15 erfüllt werde.
4.1.3 Dem hält die Rekurrentin entgegen, dass die Mitarbeit der Stelleninhaberin in internen und externen Gremien unbestrittenermassen konzeptioneller Art sei. Entgegen der Behauptung des Regierungsrates erfolge diese Tätigkeit jedoch nicht lediglich nebenbei, sondern betreffe einen nicht unbedeutenden Anteil ihres Gesamtpensums. Sie trage gemäss der massgebenden Stellenbeschreibung die volle organisatorische, fachliche und inhaltliche Verantwortung der Abteilung. Darüber hinaus macht sie auch geltend, dass die Aufgaben im Kerngeschäft teilweise ebenfalls konzeptionelle Tätigkeiten umfassen. Bei ihrer Stelle erfolge die Problemlösung weitgehend nach eigenem Ermessen unter Berücksichtigung der geltenden Rechtsprechung zur Ausländergesetzgebung. Jeder Fall stelle einen Einzelfall mit individueller Konstellation dar, der weitgehend nach freiem Ermessen zu lösen sei. Der Lösungsweg sei ein komplexes Zusammenspiel von rechtlichen Vorgaben und Abwägungen des öffentlichen und des privaten Interesses, die in jedem neuen Fall neu gemacht werden müssten. Definierte Richtlinien für jeden einzelnen Fall gebe es nicht. Die Praxis in der Abteilung der Rekurrentin werde zu einem grossen Teil aufgrund des Vergleichs mit anderen internen Fällen entwickelt, zumal die Praxis des Bundesgerichts öfter den gesellschaftlichen Umständen nachhinken würde. Dies führe teilweise zur Etablierung einer neuen kantonalen Praxis. Schliesslich macht sie geltend, dass die Stellenbeschreibung Nr. 13496.000002 diverse weitere Aufgaben nenne, die explizit konzeptioneller Natur seien. Diesen komme in Bezug auf das Gesamtvolumen der Stelle nicht nur eine untergeordnete Bedeutung zu. Sie verweist dabei auf ihre Verantwortung für die Planung der Abteilung sowie für die Anpassung der Arbeitsgrundlagen an die sich ständig verändernden gesetzlichen und politischen Rahmenbedingungen. Hinzu kämen die in den Ziff. 5.1 bis 5.6 der Stellenbeschreibung genannten diversen Aufgaben konzeptioneller Natur. Die Stelle nehme daher nicht nur dispositive, sondern teilweise auch konzeptionelle Tätigkeiten wahr, deren Anteil deutlich höher zu gewichten sei, als dies der Regierungsrat behaupte.
Weiter stellt sich die Rekurrentin auf den Standpunkt, dass die Anforderungen an den Entscheidungsfreiraum gemäss der Modellumschreibung 6060.17 übertroffen würden. Es komme ihrer Stelle beim Treffen von Entscheidungen in eigener Verantwortung ein hohes Mass an Autonomie zu. Es treffe nicht zu, dass die Stelleninhaberin ihre Ermessensentscheide im vom Rechtsdienst des Bereichs Bevölkerungsdienste und Migration abgesteckten Rahmen treffe. Es komme ihr gemäss Ziff. 6 der Stellenbeschreibung die abschliessende Entscheidkompetenz über Bewilligungen und Wegweisungen mit einschneidenden Beschränkungen der persönlichen Freiheit und Grundrechte der Zielgruppen zu. Der Rechtsdienst sei ausschliesslich befugt, Empfehlungen auszusprechen und sie rechtlich zu beraten. Wie sich aus Ziff. 7.4 der Stellenbeschreibung der Stelle «Leiter/in Rechtsdienst» ergebe, habe diese keine Weisungsbefugnis und damit auch keine Befugnis, sie zu bestimmten Entscheidungen anzuleiten. Die Stelle «Leiter/in Rechtsdienst» werden bei juristisch weitreichenden Entscheiden nur einbezogen. Es liege daher im alleinigen Ermessen der Rekurrentin, eine Aufenthaltsbewilligung mit den einschneidenden Wirkungen für die Betroffenen zu erteilen oder sie zu entziehen. Entscheide über Wegweisungen hätten bei hoher Verschuldung gegenüber dem Gemeinwesen oder langjährigem Sozialhilfebezug auch einen erheblichen Einfluss auf den Finanzhaushalt des Kantons. Daraus schliesst die Rekurrentin, dass bezüglich der Unterkompetenz Selbstständigkeit insgesamt die Wahrnehmung von teilweise konzeptionellen Tätigkeiten mit mittlerem Handlungsspielraum und grösserem Entscheidungsfreiraum vorliege, sodass das Anforderungsniveau der Modellumschreibungen 6060.17 wie auch 6070.17 vollumfänglich erfüllt und teilweise übertroffen würde.
4.1.4 Beim Gestaltungsfreiraum wird der Umfang des Gestaltungs- bzw. Selbststeuerungsgrad beschrieben, in welchem die Aufgabe nach eigenen Zielsetzungen erfolgen kann. Dieser reicht von detaillierten Vorgaben bis zur Beschreibung rein qualitativer Zielgrössen. Unterschieden werden ausführende, dispositive und konzeptionelle Tätigkeiten. Dabei werden dispositive Tätigkeiten durch die Vorgabe eines losen Rahmens mit klaren Zielen, Problemlösung nach definierten Richtlinien oder generellen Zielen etwa aufgrund von beispielhaften Problemlösungen oder einer gängigen Praxis, durch einen aufgrund von Beispielen bekannten Lösungsweg und die teilweise individuelle Bearbeitung von Aufgaben umschrieben. Bei konzeptionellen Tätigkeiten besteht demgegenüber die Vorgabe von strategischen, qualitativen Zielen, wobei die Ziele und Randbedingungen auch häufig selbst erarbeitet werden müssen. Die Problemlösung erfolgt weitgehend nach eigenem Ermessen bzw. mit teilweise bekanntem Methodenspektrum und der Lösungsweg weitgehend nach freiem Ermessen. Es erfolgt eine sehr individuelle Bearbeitung von Aufgaben. Zur Beschreibung von Tätigkeiten mit mittlerem bis hohem Gestaltungsfreiraum werden die Schreibformen der Wahrnehmung von dispositiven, teilweise konzeptionellen, mehrheitlich konzeptionellen und konzeptionellen Tätigkeiten verwendet (Erläuterungen zur Stelleneinreihung, S. 6 f).
Der Entscheid über Aufenthalte erfolgt in einem klar abgesteckten rechtlichen Rahmen. Auch wenn jeder Fall einen Einzelfall bildet, so bleibt das Prüf- und Beurteilungsschema im Prinzip gleich. Dies gilt auch für die von der Abteilungsleiterin zu erlassenden Entscheide und Verfügungen von grosser Tragweite oder in schwierigen Fällen. Insoweit erscheint daher die Qualifikation des Kerngeschäfts als dispositiv zutreffend. Daran ändert auch der Ermessensspielraum, der bei der Beurteilung insbesondere der Angemessenheit einer Wegweisung besteht, nichts. Zu ihren Führungsaufgaben gehört gemäss der Stellenbeschreibung aber auch die Planung und Organisation des optimalen Einsatzes der Mitarbeitenden, der Erlass von Weisungen und Richtlinien der Abteilung und der Durchsetzung unter Einfluss sich verändernder gesetzlicher und politischer Rahmenbedingungen und die stimmberechtigte Teilnahme an Geschäftsleitungssitzungen des Migrationsamts wie auch die Weisungsbefugnis gegenüber allen unterstellten Mitarbeitenden. Die Umsetzung neuer Rahmenbedingungen aufgrund geänderter Rechtsetzung oder Rechtsprechung erfolgt «angelehnt an Rechtsgrundlagen». Zutreffend ist auch, dass der Rechtsdienst des Bereichs BdM wie auch das SEM entsprechende Unterlagen liefern. Diesbezüglich kommt auch der Stelle «Leiter/in Rechtsdienst» gemäss Stellenbeschreibung Nr. 13477.000001 (act. 8/11) eine parallele Aufgabe zu, indem ihr die «juristische Beratung und Anleitung der Mitarbeitenden des Bereichs BdM auf allen Hierarchiestufen» zukommt und sie dazu für die «Festlegung der Ermessensausübung, Bildung und Änderung von Rechtsanwendungspraxen, konstante Einbindung und massgebliche Teilhabe an der Entscheidfindung der Ämter, Abteilungen und Ressorts bei schwerwiegenden Eingriffen in die Grundrechte der Betroffenen (Bewilligungserteilung/-verweigerung, Wegweisung, Familiennachzug, Zwangsmassnahmen etc.), laufende Beratung und Unterstützung der Bereichsleitung, der Ämter, Abteilungen und Ressorts im Tagesgeschäft» zuständig ist. Hinzu kommt die Aufgabe der «Gewährleistung von Rechtsgleichheit und Rechtssicherheit durch die Erarbeitung bereichsinterner Weisungen, Richtlinien und Vorlagen sowie durch regelmässige Besprechungen» und die «Weitervermittlung juristischen Fachwissens» durch die «Sicherstellung regelmässiger Schulung der Mitarbeitenden des Bereichs BdM». Diese bezieht sich gerade auch auf «Gesetzesoder Verordnungsrevisionen» und die «aktuelle europäische und schweizerische Rechtsprechung» und die regelmässige Information aller Mitarbeitenden über die aktuelle europäische und schweizerische Rechtsprechung».
Wie an der Verhandlung zu Recht ausgeführt wurde, müssen die vom Rechtsdienst verfassten Anleitungen indes so aufbereitet werden, dass sie im Amtsalltag in der Sachbearbeitung verfügbar sind (Verhandlungsprotokoll, S. 6). Dabei handelt es sich auch um konzeptionelle Aufgaben, die allerdings leitungsinhärent sind. Der Regierungsrat bleibt mit seiner Vernehmlassung bei seinem Standpunkt, dass die Menge an möglicherweise schöpferischen Aufgaben global betrachtet zu minim sei, um von einer (teilweise) konzeptionellen Tätigkeit auszugehen. Selbst wenn für die Annahme von teilweise konzeptionellen Tätigkeiten deutlich weniger als die Hälfte der Tätigkeiten konzeptionell gestaltet sein muss, da ansonsten mehrheitlich konzeptionelle Tätigkeiten vorliegen, ist hier mit dem Regierungsrat davon auszugehen, dass der Stelle «Abteilungsleiter/in Aufenthalte» mehrheitlich Aufgaben innerhalb von definierten Richtlinien zukommen, sodass von dispositiven Tätigkeiten auszugehen ist.
4.1.5 Der Entscheidungsfreiraum einer Stelle bestimmt sich nach dem Grad der Ergebnisbeeinflussung und damit dem Ausmass an Autonomie beim Treffen von Entscheidungen. Es wird unterschieden zwischen einem kleinen, mittleren oder grossen Entscheidspielraum. Ein mittlerer Entscheidspielraum wird umschrieben durch ein erhöhtes Mass an Autonomie beim Treffen von Entscheidungen, die Verantwortung für sich und eine betroffene Organisationseinheit sowie mittelfristige Konsequenzen. Ein grosser Entscheidungsspielraum besteht bei einem hohen Mass an Autonomie beim Treffen von Entscheidungen, der Verantwortung für einen gesamten Unternehmensbereich sowie mittel- bis langfristigen Konsequenzen (Erläuterungen zur Stelleneinreihung, S. 6 f).
Der Regierungsrat anerkennt in seiner Vernehmlassung, dass der Stelle «Abteilungsleiter/-in Aufenthalte» ein gewisses Mass an Autonomie zukomme. Diese Autonomie werde aber durch die Kompetenzen des Rechtsdiensts des Bereichs «Bevölkerungsdienste und Migration» beschränkt, welcher die Stelleninhaberin im Rahmen des Tagesgeschäfts laufend zu beraten und zu unterstützen habe. Dabei handle es sich um eine «laufende» Beratung und Unterstützung, was auf eine Regelmässigkeit hindeute. Bei schwerwiegenden Eingriffen in die Grundrechte der betroffenen ausländischen Personen erfolge gar eine «konstante Einbindung» der Leitung des Rechtsdiensts in den Arbeitsprozess und es komme dieser eine «massgebliche Teilhabe an der Entscheidfindung» zu. Dies gelte insbesondere auch im Bereich der Wegweisungen. Insoweit kann dem Regierungsrat gefolgt werden. Nicht korrekt erscheint aber seine Auffassung, dass der Leitung des Rechtsdienstes gemäss Ziffer 7.5 der Stellenbeschreibung bei juristisch weitreichenden Entscheiden eine Anordnungsbefugnis zukomme. Gemäss dieser Bestimmung erfolgt ein «Einbezug durch das Migrationsamt bei juristisch weitreichenden Entscheiden». Dies entspricht aber nicht einer Entscheidkompetenz. Diese kommt vielmehr der Stelle «Abteilungsleiter/in Aufenthalte» zu, welche «Entscheide und Verfügungen von grosser Tragweite und von hoheitlichem Charakter in schwierigen Fällen» erlässt (Stellenbeschreibung Nr. 13496.000002, Ziff. 5.2, act. 8/2). Angesichts des Umstands, dass die Stelleninhaberin die Verantwortung hauptsächlich für sich und ihre Organisationseinheit – und nicht für einen gesamten Unternehmensbereich – trägt, kann dennoch der Einschätzung der Vorinstanz gefolgt werden, dass ein mittlerer Entscheidungsfreiraum vorliegt. Insofern erfüllt die Stelle in Bezug auf den Entscheidungsfreiraum die Anforderungen der Modellumschreibung 6060.15 und 6060.17.
4.1.6 Insgesamt unterscheiden sich in der Kompetenz «Selbständigkeit» die Lohnklasse 15 und 17 vorliegend einzig in Bezug auf den Gestaltungsfreiraum. Diesbezüglich erfüllt die Stelle die Modellumschreibung 6060.15.
4.2 Flexibilität
4.2.1 Die Anforderungen bezüglich Flexibilität werden über die Aufgabenvielfalt (Bearbeitung von Aufgaben mit sehr gleichartigen bis sehr unterschiedlichen Inhalten), den Bekanntheitsgrad der Aufgaben (von sehr hohem bis sehr geringem Bekanntheitsgrad) und die Häufigkeit der Arbeitsunterbrechungen (von normalen bis zu dauernden zeitlichen Wechseln) beschrieben. Während die Modellumschreibung 6060.15 die «Bearbeitung von Aufgaben mit mehrheitlich unterschiedlichen Inhalten und gewissem Bekanntheitsgrad sowie relativ häufigen zeitlichen Wechseln» verlangt, setzt die Modellumschreibung 6060.17 die «Bearbeitung von Aufgaben mit mehrheitlich unterschiedlichen Inhalten und gewissem Bekanntheitsgrad sowie häufigen zeitlichen Wechseln» voraus. Die Modellumschreibungen sind daher bezüglich des Bekanntheitsgrades identisch, unterscheiden sich aber hinsichtlich der Aufgabenvielfalt und der Häufigkeit von Wechseln.
4.2.2 Die Vorinstanz erwog, dass die Stelleninhaberin gemäss der zu beurteilenden Stellenbeschreibung das Themengebiet «Aufenthalte» vollumfänglich bearbeite. Die Aufgaben reichten von Vorabklärungen bis hin zum Verfassen von ausführlichen Entscheiden und Berichten sowie deren Präsentation vor verschiedenen Gremien. Eine vollumfängliche Bearbeitung mehrerer Themengebiete liege gemäss der zu beurteilenden Stellenbeschreibung hingegen nicht vor. Folglich sei eine mittlere Aufgabenvielfalt bzw. die Bearbeitung von Aufgaben mit mehrheitlich unterschiedlichen Inhalten gegeben. Die zu bewältigenden Aufgaben bewegten sich in der Regel auf bekanntem Terrain und würden nur ab und zu eine neue Herausforderung bergen, wie beispielsweise das Inkrafttreten einer neuen gesetzlichen Regelung. Somit sei ein gewisser Bekanntheitsgrad der Aufgaben gegeben. Des Weiteren sei die Stelleninhaberin immer wieder mit fristgebundenen Verfahren konfrontiert. Dadurch komme es zu etlichen termingebundenen und damit fremdbestimmten Arbeitsunterbrechungen. Hektische Situationen seien jedoch keine erkennbar. Folglich seien relativ häufige zeitliche Wechsel gegeben.
4.2.3 Demgegenüber macht die Rekurrentin eine grosse Aufgabenvielfalt geltend, da sehr unterschiedliche Themengebiete mit teilweise völlig unterschiedlichen gesetzlichen oder staatsvertraglichen Vorgaben zu bearbeiten seien, die der Stelleninhaberin jeweils einen erheblichen Entscheidungsfreiraum einräumten. Sie verweist auf die unterschiedliche Beurteilung von EU-Bürgern und Drittstaatsangehörigen gemäss dem Freizügigkeitsabkommen einerseits und dem Ausländergesetz andererseits. Es sei deshalb von der Bearbeitung von Aufgaben mit vorwiegend unterschiedlichen Inhalten auszugehen. Weiter bestreitet sie, dass von einem gewissen Bekanntheitsgrad der Aufgabe ausgegangen werden könne. Sie verweist darauf, dass sich die von ihr zu bewältigenden Aufgaben auf einem Terrain befänden, das sich in stetiger, rasanter Entwicklung befinde. Aufgrund der sich rasch folgenden gesetzlichen Änderungen sei es besonders schwierig, eine Praxis zu entwickeln. Zudem sei jeder Fall einzigartig, weshalb die Fallkonstellationen immer wieder zu neuen Herausforderungen führten. Dabei würden immer wieder Fragen aufgeworfen, welche oft weder vom Bundesgericht noch von anderen Instanzen bereits hätten beantwortet werden können. Es sei daher von einem relativ geringen Bekanntheitsgrad auszugehen. Schliesslich macht sie bezüglich der Häufigkeit von Wechseln geltend, dass etliche Arbeitsunterbrechungen und teilweise hektische Situationen und somit häufige zeitliche Wechsel vorlägen. Sie verweist darauf, dass sie unzählige Male am Tag auf spontane mündliche oder schriftliche Anfragen von Direktbetroffenen, Rechtsvertretenden, Mitarbeitenden, Vorgesetzten oder von anderen Amtsstellen aus den unterschiedlichsten Themengebieten reagieren müsse. Nur eine Minderheit dieser Vorkommnisse seien termingebundener und somit planbarer Natur, was auch für organisatorische und führungsbezogene Herausforderungen gelte. Sie müsse aufgrund der zahlreichen unterschiedlichen Aufgabenbereiche ihrer Abteilung und ihres eigenen grossen Aufgabenspektrums oftmals parallel auf thematisch vollkommen unterschiedliche Ereignisse reagieren. Dies führe zu etlichen fremdbestimmten Arbeitsunterbrechungen und regelmässig auch hektischen Situationen.
4.2.4 Die Qualifikation der Aufgabenvielfalt wird mit acht Schreibformen zwischen sehr gleichartigen bis sehr unterschiedlichen Inhalten beschrieben. Mehrheitlich unterschiedliche Inhalte bilden dabei die fünfte Stufe der Qualifikation, vorwiegend unterschiedliche Inhalte deren sechste Stufe (Erläuterungen zur Stelleneinreihung, S. 8). Die Aufgabe der Rekurrentin besteht in der Prüfung eines Aufenthaltsrechts und diesbezüglichen Fragestellungen. Trotz unterschiedlichen Konstellationen besteht daher eine Fokussierung auf einen bestimmten, wenn auch durchaus breit gefächerten Bereich des Migrationsrechts. Es erscheint daher plausibel, von einer mittleren Aufgabenvielfalt mit unterschiedlichen Aufgaben und einer gewissen Polyvalenz auszugehen, während eine grosse Aufgabenvielfalt sehr unterschiedliche Aufgaben und eine hohe Polyvalenz voraussetzen würde. Die Bearbeitung mehrheitlich unterschiedlicher Inhalte entsprechend den Modellumschreibungen 6060.15 und 6060.17 erscheint damit plausibel.
Zur Beschreibung der Häufigkeit von Wechseln in der Aufgabenerfüllung werden sechs Schreibformen verwendet (kaum, normale, relativ häufige, häufige, sehr häufige und dauernde zeitliche Wechsel). Häufige Wechsel liegen bei etlichen Arbeitsunterbrechungen und teilweise hektischen Situation vor. Davon spricht man, wenn die Aufgabenunterbrüche schwer planbar und Aufgaben in unterschiedlichen Themengebieten zu erfüllen sind. Normale Wechsel liegen bei wenigen Arbeitsunterbrechungen und kaum hektischen Situation vor. Die Arbeitsunterbrüche sind dabei selbstbestimmt und die Aufgaben gehören zum gleichen Themengebiet (Erläuterungen zur Stelleneinreihung, S. 8). Die Schreibform der relativ häufigen zeitlichen Wechsel liegt zwischen normalen und häufigen Wechseln. Unbestritten ist dabei, dass vorliegend von etlichen Arbeitsunterbrechungen auszugehen ist. Aufgrund der Zahl der Untergebenen, welche anzuleiten sind, wie auch der sonstigen Ansprechpartner erscheint dies plausibel. Zu prüfen ist, ob mit der Vorinstanz hektische Situation ausgeschlossen werden können. Der Regierungsrat lässt in der Vernehmlassung auf die Triagierung der externen Anrufe durch das Callcenter Migrationsamt hinweisen, wobei Anrufe nur in Ausnahmefällen bis zur Rekurrentin kämen. Die Unterbrechungen bewegten sich insgesamt im normalen Bereich derartiger Leitungsfunktionen. Hektische Situationen mögen vereinzelt vorkommen, seien nicht charakteristisch. Dieser Einschätzung kann gefolgt werden. Auch anlässlich der Verhandlung führten die Betroffenen aus, dass das Callcenter von den Sachbearbeitenden bedient werde. Störungen und Anfragen durch Angestellte sind wiederum der Leitungsfunktion inhärent. Insgesamt ist damit von relativ häufigen zeitlichen Wechseln auszugehen, womit die Modellumschreibung 6060.15 erfüllt ist.
4.3 Kommunikationsfähigkeit
4.3.1 Die Anforderungen betreffend die Unterkompetenz Kommunikationsfähigkeit werden über den Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden Botschaft, den Schwierigkeitsgrad bzw. die Brisanz der Übermittlung und die Heterogenität des Empfängerkreises beschrieben (vgl. Erläuterungen zur Stelleneinreihung, S. 5 und 9). Die Modellumschreibung 6060.17 setzt die «Übermittlung von anspruchsvollen Inhalten mit teilweise sensitivem Charakter an einen Empfängerkreis mit mittlerer Heterogenität» voraus. Diese Anforderungen werden gemäss dem angefochtenen Entscheid erfüllt. Demgegenüber setzen die Modellumschreibungen in der Funktionskette 6070 für die Lohnklasse 19 die «Übermittlung von teilweise komplexen Inhalten mit teilweise sensitivem Charakter an einen Empfängerkreis mit grösserer Heterogenität» voraus. Für die Lohnklasse 21 wird bei gleichem Empfängerkreis die «Übermittlung von mehrheitlich komplexen Inhalten mit mehrheitlich sensitivem Charakter» verlangt.
4.3.2 Vorliegend sind alle drei Kriterien strittig. Die Vorinstanz stellte sich auf den Standpunkt, es liege eine «Übermittlung von anspruchsvollen Inhalten mit teilweise sensitivem Charakter an einen Empfängerkreis mit mittlerer Heterogenität vor», womit das Anforderungsniveau der Modellumschreibung 6060.17 erreicht werde. Demgegenüber stellt sich die Rekurrentin auf den Standpunkt, dass die Übermittlung von teilweise komplexen Inhalten mit mehrheitlich sensitivem Charakter an einen Empfängerkreis mit grösserer Heterogenität vorliege. Damit würden die Modellumschreibungen 6060.17 wie auch 6070.17 vollumfänglich erfüllt und mehrheitlich übertroffen. Die Anforderungen an die Modellumschreibung 6070.19 würden vollumfänglich erfüllt und jene der 6070.21 teilweise erreicht.
4.3.3 Ein anspruchsvoller Übermittlungsinhalt umfasst schwierige Botschaften und einen gewissen Abstraktionsgrad der Inhalte. Komplexer bis sehr komplexer Übermittlungsinhalt bezieht sich demgegenüber auf sehr schwierige Botschaften und einen hohen Abstraktionsgrad der Inhalte (Erläuterungen zur Stelleneinreihung, S. 9 f.). Diesbezüglich macht die Rekurrentin geltend, dass nicht nur von der Übermittlung anspruchsvoller Inhalte ausgegangen werden könne. Sie sei vielmehr hauptsächlich mit der Übermittlung von sehr schwierigen Botschaften an die von ihren Entscheiden betroffenen Personen befasst. Gerade bei der Gewährung des rechtlichen Gehörs müsse sie sehr komplexe rechtliche Situation und abstrakt erscheinende Inhalte so verständlich wie möglich übermitteln. Damit wiesen die zu übermittelnden Botschaften wie auch die erlassenen Verfügungen teilweise einen sehr komplexen Übermittlungsinhalt auf. Sie verfasse Stellungnahmen in Beschwerdeverfahren entgegen den Ausführungen im angefochtenen Entscheid selbständig. Sie habe bei allen in ihrer Abteilung zu treffenden Entscheidungen betreffend Bewilligungen und Wegweisungen die alleinige Verantwortung und abschliessende Entscheidkompetenz. Der Rechtsdienst könne nur Empfehlungen aussprechen und beraten.
Die Abteilungsleiterin Aufenthalte ist für den Erlass von Entscheiden und Verfügung von grosser Tragweite und von hoheitlichem Charakter in schwierigen Fällen verantwortlich. Entsprechend bezieht sich ihre Kommunikation gegenüber Gesuchstellenden auch auf solche Fälle. Dies sind zwar schwierige Botschaften, es kommt dem Inhalt aber weder ein hoher Abstraktionsgrad zu, noch können sie als sehr schwierig bezeichnet werden. Dies gilt auch für Stellungnahmen in Rechtsmittelverfahren. Die Botschaft erscheint daher nicht als komplex. Mit ihren Ausführungen wird zu wenig dargetan, was komplexe Inhalte sein sollen, welche die Rekurrentin zu übermitteln hat. Mit der Vorinstanz ist daher von der Übermittlung anspruchsvoller Inhalte auszugehen.
4.3.4 Bei dem Schwierigkeitsgrad respektive der Brisanz der Übermittlung sind die «äusseren» Umstände und das Umfeld, in dem zu kommunizieren ist, zu berücksichtigen; dies äussert sich z.B. in intellektuellen und kulturellen Unterschieden der Kommunikationspartner, in der Dynamik oder in der emotionalen Situation des Empfängerkreises (Erläuterungen zur Stelleneinreihung, S. 9 f.). Die Brisanz der Übermittlung fehlt in einem sachlichen Umfeld und in nüchterner Atmosphäre, wenn keine sensitiven Botschaften zu übermitteln sind und sich keine Anforderungen an die Diplomatie stellen. Von einer mittleren Brisanz und Botschaften mit mehrheitlich sensitivem Charakter wird bei einem emotionalen Umfeld und einer angespannten Atmosphäre gesprochen, in der Botschaften mit sensitivem Charakter mit einem gewissen Mass an Diplomatie übermittelt werden müssen. Schliesslich wird von einer hohen Brisanz und von Botschaften mit überwiegend sensitivem Inhalt bei einem hoch emotionalen Umfeld und einer explosiven Atmosphäre gesprochen, in der für die Übermittlung von Botschaften mit hoch sensitivem Charakter ein hohes Mass an Diplomatie gefordert ist. Der Regierungsrat geht von einer kleineren bis mittleren Brisanz in der Übermittlung von Botschaften mit teilweise sensitivem Charakter aus.
Die Rekurrentin macht diesbezüglich geltend, dass die Botschaften gegenüber der Kundschaft im Fall des Entzugs der Aufenthaltsbewilligung überwiegend einen sensitiven Charakter und deren Übermittlung eine hohe Brisanz aufwiesen, würden die betroffenen Personen durch den Entscheid der Stelleninhaberin doch aus ihrem Lebensumfeld gerissen. Die Botschaft erfolge in einem hoch emotionalen Kontext und nicht wenige Betroffene reagierten deshalb hoch emotional bis aggressiv, weshalb ein hohes Mass an Diplomatie gefordert sei. Es sei daher insgesamt nicht lediglich von der Übermittlung von Inhalten mit teilweise sensitivem Charakter, sondern von der Übermittlung von Inhalten mit mehrheitlich sensitivem Charakter auszugehen.
Wiederum zu berücksichtigen ist, dass sich die Übermittlung auf Entscheide und Verfügungen von grosser Tragweite in schwierigen Fällen bezieht. Es handelt sich dabei um Bewilligungsverweigerungen und Wegweisungen, welche in der Mehrzahl der Fälle mit schweren Konsequenzen für die Betroffenen verbunden sind. Es erscheint naheliegend, dass die Gewährung des rechtlichen Gehörs und die Kommunikation der Entscheid in einem emotionalen Umfeld und einer angespannten Atmosphäre zu erfolgen hat. Zudem kommen die Betroffenen aus verschiedenen Kulturkreisen, weshalb auch Sprachbarrieren zu überwinden sind, wie auch der Regierungsrat anerkennt. Soweit dieser aber darauf hinweist, dass deren Rechtsvertretung geeignet sei, das Wissensgefälle zu senken, betrifft dies die Komplexität der Botschaft, aber nicht die Brisanz der Übermittlung. Teilweise sensitiver Charakter bildet den geringsten Grad der Brisanz ab, soweit überhaupt Botschaften mit sensitivem Charakter zu übermitteln sind. Die Steigerung bildet die Übermittlung von Botschaften mit mehrheitlich oder gar überwiegend sensitivem Charakter. Berücksichtigt man, dass auch die Sachbearbeitenden Aufenthalte Botschaften mit teilweise sensitivem Charakter zu übermitteln haben, erscheint eine Steigerung der Brisanz für die Abteilungsleiterin, welche primär in schwierigen Fällen zu entscheiden hat, plausibel. Entgegen der Auffassung des Regierungsrats erscheint für eine mittlere Brisanz der Übermittlung auch kein hoch emotionales Umfeld erforderlich zu sein. Fraglich erscheint auch die Behauptung des Regierungsrats, dass die Stelleninhaberin nur sekundäre Ansprechperson für die Betroffenen sei und hauptsächlich mit Vorgesetzten, Gleichgestellten und unterstellten Mitarbeitenden in einem sachlichen Umfeld und einer nüchternen Atmosphäre zu kommunizieren habe. Daraus folgt bezüglich der Brisanz der Übermittlung, dass die Stelleninhaberin Botschaften mit mehrheitlich sensitivem Charakter zu übermitteln hat. Auch bei der Stelle «Abteilungsleitung Asyl und Rückkehr» geht der Regierungsrat mit Beschluss vom 25. Juni 2024 davon aus, dass «die Übermittlung von anspruchsvollen Inhalten mit mehrheitlich sensitivem Charakter an einen Empfängerkreis mit mittlerer Heterogenität» vorliegt. Dass es sich um Inhalte mit mehrheitlich sensitivem Charakter handelt, wird damit begründet, «da diese meist den Entscheid über den Verbleib in der Schweiz betreffen» (act. 13/1 Ziff. 3.5.3 S. 7). Dies gilt auch für die Stelle der Rekurrentin.
4.3.5 Die Heterogenität der Zielgruppe bzw. des Empfängerkreises reicht von homogen bis sehr heterogen. Neben der Zielgruppe ist auch die Anzahl an Anspruchsgruppen von Bedeutung. Von mittlerer Heterogenität spricht man bei unterschiedlichen Zielgruppen und einigen Anspruchsgruppen. Eine grosse Heterogenität setzt darüber hinaus verschiedenste Zielgruppen und sämtliche Anspruchsgruppen voraus (Erläuterungen zur Stelleneinreihung, S. 9 f.).
Die Rekurrentin macht eine grössere Heterogenität der Zielgruppen geltend. Im Zusammenhang mit einem Entzug der Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung und der Wegweisung erfolge die Kommunikation mit den Betroffenen oder ihren Rechtsvertretern, aber auch gegenüber ihren Ärzten, Hilfsorganisationen, Opferhilfestellen oder anderen Behörden des Kantons und des Bundes. Es liege daher nicht nur eine mittlere Heterogenität der Zielgruppe, sondern ein Empfängerkreis mit grösserer Heterogenität vor. Wie der Regierungsrat mit seiner Vernehmlassung anerkennt, hat die Stelleninhaberin gemäss der Stellenbeschreibung primär mit Gesuchstellenden, deren Rechtsvertretern und gegebenenfalls mit Hilfsorganisationen zu kommunizieren. Hinzu kommt die Kommunikation mit Behörden sowie mit Arbeitgebern und Ärzten sowie gelegentlich die Beantwortung von Medienanfragen. Es ergeben sich somit drei wesentliche Empfängerkreise, sodass noch nicht von einer grösseren Heterogenität des Empfängerkreises gesprochen werden kann, sondern von einer mittleren Heterogenität des Empfängerkreises auszugehen ist.
4.3.6 Zusammenfassend werden die Anforderungen der Modellumschreibung 6060.17, die die «Übermittlung von anspruchsvollen Inhalten mit teilweise sensitivem Charakter an einen Empfängerkreis mit mittlerer Heterogenität» voraussetzt, bezüglich der Schwierigkeit der Botschaft und des Empfängerkreises erfüllt, bezüglich der Brisanz jedoch übertroffen.
4.4 Kooperationsund Teamfähigkeit
4.4.1 Die Anforderungen betreffend die Unterkompetenz Kooperations- und Teamfähigkeit» werden über den Schwierigkeitsgrad der zu lösenden Aufgaben, über die Teamgrösse sowie über die Interessen und Standpunkte der Kooperationspartnerinnen und -partner beschrieben (vgl. Erläuterungen zur Stelleneinreihung, S. 11). Die Modellumschreibung 6060.15 verlangt die «Bearbeitung von Problemstellungen in einer kleineren Gruppe mit Partnern mit teilweise unterschiedlichen Interessen und Standpunkten». Demgegenüber wird für die Erfüllung der Modellumschreibung 6060.17 die «Bearbeitung von Problemstellungen in einer mittelgrossen Gruppe mit Partnern mit unterschiedlichen Interessen und Standpunkten» verlangt.
4.4.2 Die Vorinstanz hat diesbezüglich erwogen, dass die Ausübung der Stelle die regelmässige Zusammenarbeit mit kantonalen, nationalen und internationalen Behörden und Amtsstellen sowie die Mitarbeit in internen und externen Projekt- und Arbeitsgruppen beinhalte. Demgegenüber handle es sich bei Auseinandersetzungen bezüglich der Beendigung des Aufenthalts nicht um eine Kooperation, da es sich nicht um eine gemeinsam zu lösende Aufgabe handle. Es seien bei der Kooperation daher teilweise unterschiedlichen Interessen und Standpunkte zu berücksichtigen, wobei eigene Standpunkte einzubringen, und teilweise andere Auffassungen zu integrieren seien. Die Stelleninhaberin sorge für eine kontinuierliche Prozessverbesserung in ihrem Verantwortungsbereich und gebe Anstösse für Modifikationen der bestehenden Methoden und Verfahren. Damit sei der Schwierigkeitsgrad der gemeinsam zu lösenden Aufgaben mit der Bearbeitung von Problemstellungen korrekt umschrieben. Betreffend die Gruppenzusammensetzung bestünden keine erhöhten Anforderungen, da es sich bei der Zusammenarbeit mit anderen Stellen (z. B. weitere Dienststellen) fast immer um Einzelkontakte handle. Einzig bei der Nebentätigkeit in den Projekt- und Arbeitsgruppen sei ein kleines Team erkennbar. Insgesamt liege die Bearbeitung von Problemstellungen in einer kleineren Gruppe mit Partnern mit teilweise unterschiedlichen Interessen und Standpunkten vor. Damit werde das Anforderungsniveau der Modellumschreibung 6060.15 erreicht.
4.4.3 Mit ihrem Rekurs stellt sich die Rekurrentin demgegenüber auf den Standpunkt, dass es sich beim Schwierigkeitsgrad der gemeinsam zu lösenden Aufgaben die Bearbeitung von anspruchsvollen und teilweise komplexen Problemstellungen vorliege. Sie sei für die Erarbeitung von Problemlösungen in unterschiedlichen Geschäftsbereichen innerhalb der eigenen Abteilung, dem Kader der Amtsstelle und in übergeordneten Gremien und Arbeitsgruppen wie auch im Rahmen der Projektarbeit, welche insbesondere die Berücksichtigung von rechtlichen, organisatorischen und politischen Gegebenheiten erforderten, verantwortlich. Sie habe nicht nur Anstösse für Modifikationen bei bestehenden Methoden oder Verfahren zu geben, sondern auch Anstösse für grundlegende Veränderungen von Strategien, Konzepten, Methoden und Verfahren. So gehöre es etwa zu ihren Spezialaufgaben, die Amtsleitung in deren Abwesenheit intern wie extern, inkl. Teilnahme an Geschäftsleitungssitzungen, regionalen und nationalen Konferenzen zu vertreten. Weiter macht sie geltend, dass die Zusammenarbeit in einer mittelgrossen Gruppe erfolge. Die Zusammenarbeit erfolge mehrheitlich in Gruppen und nicht fast immer mit Einzelpersonen. Im Rahmen der nicht bloss nebenbei erfolgenden Projektarbeit sei von einer Teamgrösse von fünf Personen auszugehen. Auch das eng und abteilungsübergreifend zusammenarbeitende Kader des Migrationsamts als eigene Führungsgruppe umfasse acht Mitglieder. Schliesslich macht sie geltend, dass die Standpunkte bei der Kooperation häufig konträr seien. Es sei nicht nur in der Führungsgruppe sondern auch im Amt und mit externen Anspruchsgruppen wie der Sozialhilfe, Hilfsorganisationen oder der Ärzteschaft eine erhebliche Überzeugungsarbeit und Vermittlungsfähigkeit nötig.
4.4.4 Bei den kooperativ zu lösenden Aufgaben wird zwischen Absprachen, Problemstellungen und komplexen Problemstellungen unterschieden. Während es sich bei Problemstellungen um Anstösse für Modifikationen bei bestehenden Methoden und Verfahren handelt, werden als komplexe Problemstellungen Anstösse für grundlegende Veränderungen von Strategien, Konzepten, Methoden und Verfahren bezeichnet. Dabei werden die Schreibformen von Problemstellungen, anspruchsvolleren, anspruchsvollen und teilweise komplexen, mehrheitlich komplexen, komplexen und sehr komplexen Problemstellungen unterschieden (Erläuterungen zur Stelleneinreihung, S. 11).
Gemäss der Stellenbeschreibung Nr. 13496.000002 nimmt die Abteilungsleiterin Aufenthalte an den Geschäftsleitungssitzungen des Migrationsamts teil, vertritt die Interessen und Bedürfnisse der Abteilung nach innen und aussen und wirkt bei der Ausarbeitung von Verordnungen und Gesetzen im Aufgabenbereich mit (Ziff. 5.1.1. und 5.3). Sie führt Verhandlungen mit Behörden, privaten Institutionen und Rechtsvertretern (Ziff. 5.2.) und nimmt abteilungsspezifische Projektaufgaben wahr. Sie nimmt dabei Einsitz in Projektgruppen und arbeitet in internen und externen Arbeitsgruppen und Kommissionen auf kantonaler, nationaler und internationaler Ebene mit. Sie leitet die ihr von der Leitung anvertrauten Arbeitsgruppen und Projekte (Ziff. 5.5). Als spezielle Aufgaben vertritt sie die Amtsleitung in deren Abwesenheit intern wie extern, wozu die Teilnahme an Geschäftsleitungssitzungen, regionalen und nationalen Konferenzen im Migrationsbereich gehört (Ziff. 5.7). Während die externe Zusammenarbeit mit kantonalen und nationalen Behörden und Fachstellen, Anwälten und Rechtsvertretungen täglich erfolgt, erfolgt die interne und externe Mitarbeit in Projekt- und Arbeitsgruppen monatlich, die Leitung von Projektund Arbeitsgruppen jährlich.
Die Rekurrentin vermag nicht zu konkretisieren, inwieweit sich die Kooperation in internen Gruppen auf grundlegende Veränderungen bezieht. Es ist nachvollziehbar, dass dabei primär Anstösse für die Modifikation bestehender Methoden und Verfahren behandelt werden. Mit seiner Vernehmlassung anerkennt der Regierungsrat dabei aber, dass in der Mitarbeit in Gremien und in der Vertretung der Amtsleitung an Konferenzen gelegentlich auch Anstösse für grundlegendere Veränderungen von Strategien, Konzepten, Methoden und Verfahren gemacht würden. Dabei handle es sich gemäss Stellenbeschreibung jedoch um eine Nebentätigkeit und auch die Vertretung der Amtsleitung an Konferenzen dürfte nur sporadisch vorkommen. Dies reiche noch nicht aus, um insgesamt von der Bearbeitung von Aufgaben auszugehen, die mehrheitlich Anstösse für grundlegende Änderungen erforderten. Darin kann dem Regierungsrat gefolgt werden. Es ist nicht ersichtlich, dass die Stelleninhaberin regelmässig zur Lösung von komplexen Problemstellungen mit Dritten kooperieren muss. Das Migrationsrecht ist zwar notorischerweise einem steten Wandel unterworfen. Dass deshalb aber regelmässig grundlegende Veränderungen in den Abläufen notwendig sind, erscheint nicht erstellt. Es stellt sich aber die Frage, ob innerhalb der Formen der Bearbeitung von Problemstellungen nicht dennoch eine weitere Qualifikation im Sinne der Bearbeitung von anspruchsvolleren Problemstellungen erfüllt ist. Davon wurde etwa bei der Einreihung der Stelle «Lehrperson Primarstufe (3. bis 8. Klasse Volksschule)» (VGE VD.2020.24 vom 4. Juni 2022 E. 4.5.4), der Stelle «Leiter/in Abteilung Gleichstellung von Frauen und Männern» (VGE VD.2019.216 vom 20. Oktober 2020 E. 3.4.2), der Stelle «Systemspezialist/in Client/Server Management (Windows/Unix)» (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 3.2.2), der Stelle «Leiter/-in Verkehrspolizei» (VGE VD.2018.243 vom 8. November 2019 E. 4.4), der Stelle „Sozialarbeiter/in, Psychologe/in oder Pädagoge/in Abklärungsteam“ (VGE VD.2018.151 vom 8. Juni 2019 E. 3.5) oder der Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» (VGE VD.2019.41 etc. vom 21. Januar 2020 E. 4.4) ausgegangen (vgl. auch die Beurteilung der Stelle «Mandatsleiter/-in [Leitende/-r Revisor/-in]» durch den Grossen Rat, VGE VD.2018.165 vom 10. Juli 2019 E. 4.5). Vor dem Hintergrund dieser Vergleiche und auch aufgrund der eigenen Ausführungen des Regierungsrats kann insgesamt von einer Bearbeitung von anspruchsvolleren Problemlösungen ausgegangen werden. Damit werden die Anforderungen der Modellumschreibungen 6060.15 und 6060.17 bezüglich dieses Unter-kriteriums übertroffen.
4.4.5 Bezüglich des Unterkriteriums der Gruppengrösse wird zwischen kleinen, mittelgrossen und grossen Gruppen unterschieden. Während eine kleine Gruppe kleine Anforderungen bezüglich der Gruppenzusammensetzung stellt, gelten für eine mittelgrosse Gruppe erhöhte Anforderungen bezüglich der Gruppenzusammensetzung (Erläuterungen zur Stelleneinreihung, S. 11). Die Kooperation erfolgt gemäss der Stellenbeschreibung primär mit Personen aus dem Bereich des Migrationsrechts. Es ist daher nicht erkennbar, dass erhöhte Anforderungen bezüglich der zu erfüllenden Teamarbeit bestehen. Auch die geltend gemachte Zusammenarbeit mit der Sozialhilfe sowie mit der UPK und Spitälern stellt eher einen Informationsaustausch als Teamarbeit dar. Es kann daher der Auffassung der Vorinstanz, dass bezüglich dieses Unterkriteriums die Anforderungen der Modellumschreibung 6060.15 erfüllt, jene der Modell-umschreibung 6060.17 aber nicht erreicht werden, gefolgt werden.
4.4.6 Beim Unterkriterium der Interessen und Standpunkt der Partnerinnen und Partner wird zwischen sehr ähnlichen, unterschiedlichen und konträren Standpunkten ausgegangen. Bei unterschiedlichen Standpunkten gilt es andere Auffassungen zu integrieren. Bei konträren Interessen ist zwischen unterschiedlichen Interessenlagen zu vermitteln (Erläuterungen zur Stelleneinreihung, S. 11). Soweit die Zusammenarbeit innerhalb des Migrationsamt erfolgt, kann mit der Feststellung des Regierungsrats in seiner Vernehmlassung davon ausgegangen werden, dass weitgehend die gleichen Interessen verfolgt werden, auch wenn diesbezüglich unterschiedliche Auffassung bezüglich der adäquaten Zielerreichung bestehen können. Nicht ersichtlich ist, inwieweit zur eigenen Aufgabenerfüllung auch mit externen Partnerinnen und Partnern wie der Sozialhilfe, den Hilfsorganisationen oder der Ärzteschaft zusammengearbeitet werden muss. Mit dem Regierungsrat ist diesbezüglich eher von einem Informationsaustausch auszugehen. Daraus folgt, dass mit dem Regierungsrat von der Kooperation mit Partnerinnen und Partnern mit teilweise unterschiedlichen Interessen und Standpunkten auszugehen ist. Damit werden auch bezüglich dieses Unterkriteriums die Anforderungen der Modellumschreibung 6060.15 erfüllt, jene der Modellumschreibung 6060.17 aber nicht erreicht.
4.4.7 Insgesamt werden somit die Anforderungen der Modellumschreibung 6060.17 an die Kooperations- und Teamfähigkeit bezüglich zweier Unterkriterien nicht erreicht und bezüglich einem Unterkriterium übertroffen.
4.5 Führung und Führungsunterstützung
4.5.1 Strittig ist weiter die Bewertung der Unterkompetenz Führung und Führungsunterstützung.
4.5.2 Die Anforderungen an die Führung, das heisst an eine Linienvorgesetzte beziehungsweise einen Linienvorgesetzten, werden über den Führungslevel (Leitung eines unteren bis oberen Führungsbereiches) sowie über die Führungsspanne und die Funktionsvielfalt der zu führenden Mitarbeitenden definiert. Für das Anforderungsniveau hinsichtlich der Führungsspanne ist bei der Linienführung die Anzahl der direkt unterstellten Mitarbeitenden entscheidend (VGE VD.2020.232 vom 17. Februar 2022 E. 4.5.1 m.w.H.). Die Modellumschreibung 6060.15 setzt die personelle und fachliche Führung einer kleineren bis mittleren Anzahl von Mitarbeitenden mit teilweise unterschiedlichen Funktionen auf unterer bis mittlerer Ebene voraus. Demgegenüber ist für die Erfüllung der Modellumschreibung 6060.17 die personelle und fachliche Führung einer mittleren Anzahl von Mitarbeitenden mit teilweise unterschiedlichen Funktionen auf mittlerer Ebene vorausgesetzt.
Diesbezüglich erwog der Regierungsrat, dass der Stelleninhaberin gemäss ihrer Stellenbeschreibung 9,6 Stellen (10–15 Personen) direkt unterstellt seien. Das entsprechende Organigramm konkretisiert die aktuelle Führungsspanne auf 12 Mitarbeitende mit der gleichen Funktion «Sachbearbeiter/in Aufenthalte». Die zu beurteilende Stelle sei im Migrationsamt, einer Abteilung des Bereichs Bevölkerungsdienste und Migration im Justiz- und Sicherheitsdepartement, angegliedert und liege damit auf der dritten Führungsebene. Insgesamt liege damit die personelle und fachliche Führung einer sehr grossen Anzahl von Mitarbeitenden mit gleichen Funktionen auf mittlerer Ebene vor. Damit werde das Anforderungsniveau der Richtposition 6060.16 erreicht.
Mit ihrem Rekurs stellt sich die Rekurrentin auf den Standpunkt, dass aufgrund der personellen und fachlichen Führung einer sehr grossen Anzahl Mitarbeitenden mit gleichartigen Funktionen auf mittlerer Führungsebene das Anforderungsniveau der Richtposition 6060.17 und sicherlich jenes der Richtposition 6070.17 erreicht werde, da die Stelle hinsichtlich der Führungsspanne sowohl die Funktionskette 6060 wie auch die Funktionskette 6070 deutlich übertreffe.
Die Stelle übertrifft die Anforderungen der Modellumschreibung 6060.17 hinsichtlich der Führungsspanne um drei Steigerungsformen, liegt doch eine grosse Anzahl anstatt der verlangten mittleren Anzahl von Mitarbeitenden vor. Dazwischen liegen die beiden Schreibformen der mittleren bis grösseren und der grösseren Anzahl von Mitarbeitenden. Demgegenüber erfüllt die Stelle hinsichtlich der Funktionsvielfalt der Mitarbeitenden die Anforderungen der gesamten Funktionskette 6060 nicht. Bereits in der Modell-umschreibung 6060.13 wird die Führung von Mitarbeitenden mit gleichartigen Funktionen verlangt, während die Stelle bloss die Führung von Mitarbeitenden mit gleichen Funktionen umfasst. Zwischen der in der Modellumschreibung 6060.17 verlangten Führung von Mitarbeitenden mit teilweise unterschiedlichen Funktionen und den Anforderungen der Stelle liegt somit noch eine weitere Schreibform. Demgegenüber entsprechen die Anforderungen der Stelle aufgrund der Führung auf mittlerer Ebene jene der Modellumschreibung 6060.17 hinsichtlich des Führungslevels.
Insgesamt kann daher davon ausgegangen werden, dass das Defizit hinsichtlich der Funktionsvielfalt durch die grössere Führungsspanne ausgeglichen wird und im Ergebnis die Anforderungen der Richtposition 6060.17 erfüllt werden. Der Regierungsrat erläutert nicht, wieso im Ergebnis allein das Defizit bei der Funktionsvielfalt aber nicht die übertroffenen Anforderungen bezüglich der Führungsspanne berücksichtigt werden sollen.
4.5.3 Unter Führungsunterstützung wird die erforderliche Fähigkeit verstanden, als Planerin bzw. Planer oder als Fachberaterin bzw. Fachberater (z. B. in Stabsfunktionen) bzw. als Fachperson Entscheidungsgrundlagen zu erarbeiten und in der Regel Gremien bei der Entscheidungsfindung zu unterstützen (beratende, planende und entscheidungsvorbereitende Funktionen). Die entsprechenden Anforderungen werden über den Komplexitätsgrad der Unterstützung, über die Breite der Einflussnahme und über die Vielfalt der Interessen innerhalb des Entscheidungsgremiums beschrieben (VGE VD.2020.232 vom 17. Februar 2022 E. 4.6.1). Die Modellumschreibung 6060.17 verlangt dabei eine einfachere Führungsunterstützung auf unterem Führungslevel mit Einfluss auf eine Organisationseinheit mit einer kleineren Interessenvielfalt. Der Regierungsrat erwog, dass die zu beurteilende Stellenbeschreibung die Erstellung von Entscheidungsgrundlagen und Stellungnahmen für die Amtsleitung bzw. deren Beratung bei der Erarbeitung von Entscheidungsgrundlagen, die Verfassung von Anträgen, Stellungnahmen, Vernehmlassungen und Berichten an die Amts- und Bereichsleitung, an die Departementsvorstehende bzw. den Departementsvorstehenden und an den Regierungsrat sowie die Teilnahme mit Mitbestimmungsrecht an den Geschäftsleitungssitzungen des Migrationsamts nenne. Die Stelleninhabende leiste daher bei ihrer Arbeit für Gremien auf inner- und ausserkantonaler sowie nationaler Ebene wie bei der Vorstellung von Geschäften in den Geschäftsleitungssitzungen des Migrationsamts oder beim Verfassen von Anträgen zuhanden des Regierungsrats Führungsunterstützung. Beeinflusst werde in erster Linie das Migrationsamt und damit eine Organisationseinheit. Dies entspreche einer einfachen Führungsunterstützung auf unterem bis oberem, insgesamt mittlerem Führungslevel. Die Vielfalt der Interessen innerhalb der Fachgremien müsse als klein beurteilt werden, weil der Austausch und die Mitarbeit in Erfahrungsaustauschgruppen nicht als Führungsunterstützung gelten. Innerhalb der anderen Gremien könnten jedoch grössere Interessensdifferenzen bestehen. Insgesamt liege eine einfache Führungsunterstützung auf mittlerem Führungslevel mit Einfluss auf eine Organisationseinheit mit einer kleineren Interessenvielfalt vor. Damit werde das Anforderungsniveau der Modellumschreibung 6060.17 insgesamt erreicht.
Demgegenüber stellt sich die Rekurrentin auf den Standpunkt, dass die Anforderungen der Modellumschreibung vollumfänglich erfüllt und teilweise übertroffen würden. Sie bestreitet dabei die Beurteilung des Komplexitätsgrades der Unterstützung. Es sei aufgrund der Aufgaben gemäss der Stellenbeschreibung zumindest davon auszugehen, dass einfachere bis schwierigere Führungsunterstützung geleistet werde. Mit Blick auf den Adressatenkreis der Führungsunterstützung erfolge diese zudem nicht lediglich auf mittlerem sondern auf oberem Führungslevel.
Wie der Regierungsrat mit seiner Vernehmlassung zutreffend ausführt, kann die Leitung des Migrationsamts als direkt vorgesetzte Stelle nicht Adressat von Führungsunterstützung sein (vgl. VGE VD.2019.54 und VD.2019.41 vom 21. Januar 2020 je E. 4.6). Die von der Stelle der Rekurrentin zu leistende Führungsunterstützung im Sinne der Systematik erfolgt durch das Verfassen von Anträgen, Stellungnahmen sowie Berichten in ihrem Aufgabengebiet zugunsten der Bereichsleitung «Bevölkerungsdienste und Migration» und zugunsten der Departementsvorsteherin bzw. des Departementsvorstehers sowie des Regierungsrats. Es erscheint nachvollziehbar, dass sie aber bloss gelegentlich resp. als eine Ausnahme erfolgt, da im Sinne einer stufengerechten Zusammenarbeit diese in der Regel von den Amts- und Bereichsleitungen beraten werden. Zudem ist erstellt, dass die Stelle diesbezüglich auch auf den Rechtsdienst des Bereichs BdM zurückgreifen kann. Die Rekurrentin konkretisiert vor diesem Hintergrund nicht, inwieweit ihre Stelle auch schwierige Führungsunterstützung umfasst. Insgesamt umfasst die Stelle «Abteilungsleiter/-in Bewilligungen» daher eine einfache Führungsunterstützung auf mittlerem Führungslevel mit Einfluss auf eine Organisationseinheit mit einer kleineren Interessenvielfalt. Damit werden die Anforderungen der Modellumschreibung 6060.17 bezüglich der Führungsunterstützung hinsichtlich des Komplexitätsgrads teilweise unterschritten (einfache statt einfachere), teilweise übertroffen (mittleres statt unteres Führungslevel) und im Übrigen erreicht. Der Regierungsrat ist daher zutreffend davon ausgegangen, dass das Anforderungsniveau der Richtposition 6060.17 erreicht wird.
4.6 Wissen
Nicht strittig ist im Grundsatz die Beurteilung der Fachkompetenz Wissen. Die Ausübung der Stelle verlangt als Grundausbildung einen Masterabschluss Uni/ETH in Jurisprudenz oder Ökonomie. Als Zusatzausbildung wird ein Certificate of Advanced Studies (CAS) im Bereich Ausländerrecht verlangt. Mit der verlangten Zusatzausbildung werden die Anforderungen der Modellumschreibung 6060.17 unbestrittenermassen übertroffen. Nicht gefolgt werden kann der Rekurrentin, wenn sie darüber hinaus behauptet, dass auch die Anforderungen der Modellumschreibung 6070.19 erreicht würden und die Anforderung «adäquate Führungsausbildung» beim Redigieren ihrer Stellenbeschreibung vergessen worden sei. Für die Einreihung sind die Anforderungen gemäss der Stellenbeschreibung massgebend (VGE VD.2020.21 vom 4. März 2022 E. 2.2.3 m.w.H.). Mit einem Rekurs betreffend die Überführung einer Stelle kann dabei nicht gerügt werden, dass die Stellenbeschreibung unrichtig sei (VGE VD.2019.54-55 vom 21. Januar 2020 E. 3.6 m.w.H.) Die Beschreibung der Stelle der Rekurrentin setzt keine Führungsausbildung voraus. Die Rekurrentin macht auch nicht geltend, über eine solche zu verfügen. Der Regierungsrat geht implizit davon aus, dass der verlangte CAS bezüglich es Zusatzausbildungsniveaus jenem der verlangten «adäquaten Führungsausbildung» entspricht. Es bleibt daher dabei, dass die Anforderungen der Modellumschreibung 6060.17 bezüglich der Fachkompetenz Wissen angesichts des geforderten Masterabschlusses Uni/ETH übertroffen werden.
4.7 Kenntnisse und Fertigkeiten
4.7.1 Betreffend die Unterkompetenz Kenntnisse und Fertigkeiten werden die Unterkriterien Praxiskenntnisse, Kenntnisse der Prozesse und Abläufe und Fertigkeiten unterschieden (Erläuterungen zur Stelleneinreihung, a.a.O., S. 15 f.).
4.7.2 Die Modellumschreibung 6060.15 verlangt bezüglich des Unterkriteriums Praxiskenntnisse «erhebliche Praxis- und Umsetzungskenntnisse (Spezialistenniveau) vorwiegend innerhalb mehrerer Sachbereiche», während die Modellumschreibung 6060.17 diesbezüglich «erhebliche bis hohe Praxis- und Umsetzungskenntnisse (teilweise Expertenniveau) vorwiegend innerhalb mehrerer Sachbereiche» verlangt.
Die Vorinstanz stellte bezüglich der verlangten Praxiskenntnisse fest, dass die zu beurteilende Stellenbeschreibung neben der strukturierten Ausbildung vertiefte Kenntnisse der ausländerrechtlichen Bestimmungen, gute Kenntnisse der zivilrechtlichen und strafprozessualen Bestimmungen, Führungserfahrung, Kenntnisse der eingesetzten Fachapplikationen, gute mündliche und schriftliche Kenntnisse der Landessprachen sowie mündliche Kenntnisse weiterer Fremdsprachen (z. B. Englisch), vertiefte Kenntnisse der Verwaltungsverfahren sowohl auf kantonaler wie auf Bundesebene sowie eine hohe Beratungs- und Verhandlungskompetenz fordere. Dabei lägen die Kernaufgaben der Stelle in der Prüfung der Integrationsvoraussetzungen im Sinne des Ausländerund Integrationsgesetzes, in der Rückstufung und dem Widerruf von ausländerrechtlichen Bewilligungen sowie in der Vornahme von Härtefallprüfungen. Es würden gemäss der Stellenbeschreibung von der Stelleninhaberin verschiedene Verfahren innerhalb des Fachgebiets Ausländerrecht abgewickelt. Die Stelle bewege sich daher noch nicht in einem Fachbereich, sondern umfasse mehrere Sachbereiche innerhalb dieses einen Fachbereichs. Der Know-how-Transfer bezüglich der Veränderungen der Rechtslage in den betreffenden Sachbereichen erfolge durch den Rechtsdienst des Bereichs Bevölkerungsdienste und Migration. Auch die Gewährleistung der Rechtsgleichheit stelle die genannte Rechtsabteilung mittels Richtlinien, Weisungen und Vorlagen sicher. Trotzdem sei bei der zu beurteilenden Stelle ein sogenanntes «Spezialistenniveau» erkennbar. Insgesamt lägen somit erhebliche Kenntnisse (Spezialistenniveau) vorwiegend innerhalb mehrerer Sachbereiche vor, womit das Anforderungsniveau der Modellumschreibung 6060.15 erreicht werde.
Mit ihrem Rekurs rügt die Rekurrentin in diesem Zusammenhang zunächst die Feststellung der Vorinstanz bezüglich des Know-how-Transfers durch den Rechtsdienst des Bereichs Bevölkerungsdienste und Migration. Der Know-how-Transfer bezüglich der Veränderungen der Rechtslage erfolge direkt durch sie, müsse sie doch aufgrund ihrer Verantwortung für die fachgerechte Erledigung der Aufgabe und ihrer abschliessenden Entscheidkompetenz dafür sorgen, dass Informationen über Veränderungen der Rechtslage regelmässig umgehend nach Bekanntwerden in die Praxis umgesetzt würden. Dem Rechtsdienst komme ohne eine Weisungsbefugnis lediglich eine unterstützende und beratende Aufgabe zu. Diese Ausführungen gehen an der Sache vorbei. Indem sie selbst einräumt, dass sie mit Bezug auf die Information über Änderungen der migrationsrechtlichen Rechtslage vom Rechtsdienst des Bereichs BdM unterstützt und beraten wird, anerkennt sie, dass sie die entsprechenden Kenntnisse von diesem vermittelt erhält. Sie wird damit beim laufenden Erwerb der erforderlichen Praxiskenntnisse durch jenen entlastet.
Weiter rügt die Rekurrentin die Qualifikation der Aufgabenkomplexität. Sie macht geltend, dass die notwendige Informationsbeschaffung und -interpretation für ihre Aufgabenerfüllung weit über das eigentliche Ausländerrecht hinausreiche. Die Stelle setze neben profunden Kenntnissen im Ausländerrecht vertiefte Kenntnisse der zivilrechtlichen und strafprozessualen Bestimmungen, grundlegende Kenntnisse des Schuldbetreibungs- und Konkursrechts, des Sozialversicherungsrechts, des Steuerrechts wie auch der sozialhilferechtlichen Bestimmungen und Richtlinien voraus. Es sei daher nicht nachvollziehbar, dass die Stelle lediglich mehrere Sachbereiche abdecken solle. Sie bewege sich in einem weit vernetzten Fachbereich mit den unterschiedlichsten Sachgebieten (Ausländerrecht, Freizügigkeitsabkommen etc.), der daneben auch vertiefte Kenntnisse zahlreicher anderer Rechtsgebiete erfordere. In Teilen des Ausländerrechts, insbesondere was das Kerngeschäft der Stelleninhaberin betreffe, sei ihr Expertenstatus zuzuerkennen. In ihrer Stellenbeschreibung werde der Terminus «Fachbereich» denn auch mehrfach verwendet. Daraus folgert sie, dass erhebliche bis hohe Praxis- und Umsetzungskenntnisse (teilweise Expertenniveau) vorwiegend innerhalb mehrerer Sachbereiche, eventualiter vorwiegend innerhalb eines Fachbereichs, vorlägen.
Dem hält der Regierungsrat mit seiner Vernehmlassung entgegen, dass die Stelle «Abteilungsleiter/-in Aufenthalte» erhebliche Praxiskenntnisse (Spezialistenniveau) vorwiegend innerhalb mehrerer Sachbereiche erfordere. Es würden gemäss Stellenbeschreibung vertiefte Praxiskenntnisse im Ausländerrecht vorwiegend im Bereich des Widerrufs bzw. der Nichtverlängerung von ausländerrechtlichen Bewilligungen und der Wegweisung von Personen benötigt. Um die Widerrufsgründe wie Straffälligkeit, Sozialhilfeabhängigkeit und Schuldenwirtschaft zu erfassen, würden auch punktuelle Praxiskenntnisse im Strafrecht, Sozialhilferecht oder Schuldbetreibungs- und Konkursrecht benötigt, wo inhaltliche Schnittstellen bestünden. Die Stelleninhabende müsse keine Abklärungen in diesem Bereich machen, sondern nur Ergebnisse «lesen» können. Dies entspreche dem Erfordernis von erheblichen Praxiskenntnissen auf Spezialistenniveau. Expertenniveau werde hingegen noch nicht erreicht. Die benötigten Praxiskenntnisse bezögen sich auf das Thema «Aufenthalt» und damit einen kleinen Teil des Ausländerrechts. Sie beschränkten sich damit auf ein überschaubares Aufgabengebiet. Innerhalb dieses würden verschiedene Sachbereiche, wie der Widerruf bzw. die Nichtverlängerung von ausländerrechtlichen Bewilligungen, die Rückstufung von ausländerrechtlichen Bewilligungen sowie Härtefälle bearbeitet. Praxiskenntnisse über einen gesamten Fachbereich, wie beispielsweise das Migrationsrecht als Ganzes, seien daher nicht erforderlich. Insgesamt beinhaltet die Stelle «Abteilungsleiter/-in Aufenthalte» somit erhebliche Praxiskenntnisse (Spezialistenniveau) vorwiegend innerhalb mehrerer Sachbereiche.
Bei den Praxis- und Umsetzungskenntnissen werden grundlegende bis sehr hohe Kenntnisse unterschieden. Erhebliche Praxis- und Umsetzungskenntnisse entsprechen dabei Spezialistenniveau und erhebliche bis hohe Praxis- und Umsetzungskenntnisse entsprechen teilweise Expertenniveau (vgl. Erläuterungen zur Stelleneinreihung, S. 15; VGE VD.2018.43 vom 1. März 2019 E. 4.9). Bereits auf Spezialistenniveau kann von den Funktionsträgerinnen und -trägern die Vornahme von Know-how-Transfer etwa in Form fachlicher Anleitung erwartet werden (VGE VD.2019.220 vom 17. November 2020 E. 3.9.3). Unter Berücksichtigung der Unterstützung durch die Rechtsabteilung des Bereichs BdM ist vor diesem Hintergrund nicht erfindlich, wieso die von der Stelle der Rekurrentin verlangten Praxis- und Umsetzungskenntnisse mehr als Spezialistenniveau aufweisen müssen. Nachvollziehbar ist auch die Auffassung des Regierungsrates, dass sich die verlangten Kenntnisse auf Spezialistenniveau auf mehrere Sachbereiche beziehen. Ein Sachbereich wird als «eher überschaubares Aufgabengebiet», mit «Bearbeitung eines begrenzten, einfacheren Bereichs», mit «Kenntnisse einer Dienststelle und der Schnittstellen innerhalb der Dienstleistung» beschrieben. Für einen Fachbereich ist ein «eher vernetztes Aufgabengebiet», welches die «Bearbeitung einzelner, umfassender Bereiche» umfasst und die «Kenntnisse mehrerer Dienstleistungen und der notwendigen Schnittstellen und Zusammenhänge» vorausgesetzt (VGE VD.2017.52 vom 23. Juli 2018 E. 4.3.3, Erläuterungen zur Stelleneinreihung, S. 15). Vorliegend beziehen sich die Kenntnisse nach dieser Systematik auf mehrere Sachbereiche. Auch wenn sich die Kenntnisse über den spezifischen migrationsrechtlichen Sachbereich der Aufenthalte hinaus auf weitere Sachbereiche beziehen, kann aus dem Umstand, dass Kenntnisse innerhalb mehrerer Sachbereiche und Kenntnisse innerhalb eines Fachbereichs unterschieden werden, noch nicht notwendigerweise auf die Bearbeitung eines ganzen Fachbereichs geschlossen werden (vgl. auch VGE VD.2018.151 vom 8. Juni 2019 E. 3.8.3, VD.2018.43 vom 1. März 2019 E. 4.1.1).
Daraus folgt, dass die Stelle bezüglich des Unterkriteriums Praxiskenntnisse «erhebliche Praxis- und Umsetzungskenntnisse (Spezialistenniveau) vorwiegend innerhalb mehrerer Sachbereiche» verlangt und damit die Anforderungen der Modellumschreibung 6060.15 erfüllt werden. Dies wurde auch bei der «Abteilungsleitung Asyl und Rückkehrförderung» so bewertet.
4.7.3 Bezüglich des Unterkriteriums Kenntnisse der Prozesse und Abläufe nennt die Modellumschreibung 6060.15 «erhöhte Kenntnisse der Prozesse und Abläufe vorwiegend innerhalb eines Departements/Betriebs», während die Modellumschreibung 6060.17 «erhebliche Kenntnisse der Prozesse und Abläufe vorwiegend innerhalb eines Departements/Betriebs» voraussetzt.
Die Vorinstanz erwog diesbezüglich, die Stelle der Rekurrentin gehöre zur Dienststelle «Migrationsamt». Die Stelleninhaberin pflege einen regelmässigen Austausch mit den anderen Abteilungen des Migrationsamts und stehe gelegentlich in Kontakt mit den entsprechenden Behörden im In- und Ausland. Folglich erledige sie ihre Haupttätigkeit innerhalb einer Dienststelle mit Schnittstellen zu anderen Dienststellen und Behörden. An der Gestaltung der Prozesse werde zwar mitgearbeitet und es würden Anregungen zur Prozessverbesserung erwartet. Die Prozesse würden jedoch nicht eigenständig gestaltet. Insgesamt lägen somit erhebliche Kenntnisse der Prozesse und Abläufe vorwiegend innerhalb einer Dienststelle vor. Damit werde das Anforderungsniveau der Richtposition 6060.14 erreicht.
Demgegenüber stellt sich die Rekurrentin auf den Standpunkt, dass die Anforderungen der Modellumschreibung 6060.17 wie auch jene der Modellumschreibungen 6070.17 und 6070.19 vollumfänglich erfüllt würden. Es werde ihr bezüglich Kenntnisse der Prozesse und Abläufe zu Recht ein erhebliches Niveau attestiert. Es werde aber nicht nur von ihr an der Gestaltung von Prozessen mitgearbeitet und von ihr Anregungen zu Prozessverbesserungen erwartet. Sie gestalte vielmehr Prozesse eigenständig. Sie stelle den Know-how-Transfer an die Mitarbeitenden sicher. Zudem stehe sie gemäss der Stellenbeschreibung in täglichem Kontakt mit den Behörden im In- und Ausland. Bei ihrer Stelle handle es sich um ein vernetztes Aufgabengebiet mit diversen Schnittstellen zu anderen Dienststellen und Departementen des Kantons, zu Behörden und Organisationen des Bundes, anderer Kantone und anderer Länder. Die Behauptung des Regierungsrates, dass vorwiegend innerhalb einer Dienststelle Kenntnisse der Prozesse und Abläufe vorhanden sein müssten, sei somit nicht richtig. Vielmehr erfordere die Stelle im Sinne der Systematik insgesamt mindestens Kenntnisse der Prozesse und Abläufe vorwiegend innerhalb eines Departements/Betriebs.
Wie der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung zutreffend ausführen lässt, umfasst die Stelle der Rekurrentin in der Hauptsache Aufgaben, die in der eigenen Abteilung und im Kontakt mit anderen Abteilungen der Dienststelle «Migrationsamt» zu erledigen sind. Entsprechend sind vorwiegend Kenntnisse der Prozesse und Abläufe in Bezug auf die Dienststelle «Migrationsamt» nötig. Wie zutreffend ausgeführt wird, schliesst die Schreibweise, dass sich die Kenntnisse «vorwiegend» auf eine Dienststelle beziehen, nicht aus, dass daneben auch mit dem Rechtsdienst des Bereichs «Bevölkerungsdienste und Migration» zusammengearbeitet wird und Kontakte mit anderen kantonalen Behörden bestehen. Die Stelle verlangt jedoch keine umfassende und vertiefte Kenntnis derartiger Prozesse und Abläufe in Bezug auf ein ganzes Departement. Demnach erfordert die Stelle «Abteilungsleiter/-in Aufenthalte» Praxiskenntnisse vorwiegend innerhalb einer Dienststelle. Daher werden die Anforderungen der Modellumschreibung 6060.15 insoweit zwar nicht erfüllt. Auch vorliegend darf aber berücksichtigt werden, dass dieses Defizit durch das Niveau der Kenntnisse ausgeglichen wird und im Ergebnis die Anforderungen der Richtposition 6060.15 erreicht werden.
4.8 Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen
Mit Bezug auf die Rubrik besondere Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen verwies der Regierungsrat auf die in der Stellenbeschreibung genannte Tätigkeit als Referentin bzw. Referent an Informationsveranstaltungen ausserhalb der Arbeitszeit, das Repräsentieren der Staatsgewalt im polarisierenden Ausländerrecht, das Erleben psychischer Belastungen durch Eingriffe in die Freiheitsrechte anderer (z. B. Bewegungsfreiheit, Niederlassungsfreiheit, Einheit der Familie durch Entzug des Aufenthaltsrechts), die Betreuung von Mitarbeitenden in belastenden Situationen sowie die Notwendigkeit einer grossen Sozialkompetenz und Belastbarkeit im direkten Umgang mit der teilweise sehr schwierigen Kundschaft. Er erwog, aufgrund der gelegentlichen Konfrontation der Stelleninhaberin mit schweren menschlichen Schicksalen, etwa wenn die Mitarbeitenden bei der Bearbeitung von belastenden Fällen Unterstützung benötigten, lägen gelegentliche psychische Beanspruchungen vor. Aus dem mitunter auch direkten Kontakt der Stelleninhaberin mit schwierigen Kundinnen und Kunden ergebe sich zudem eine gewisse Intensität dieser Beanspruchungen. Insgesamt liegt somit eine gelegentliche psychische Beanspruchung mit erhöhter Intensität vor. Da die Funktionskette 6060 keine Anforderungen an die Beanspruchungen und Arbeitszeiten stelle, werde deren Anforderungsniveau diesbezüglich übertroffen. Demgegenüber erreichte die in der Stellenbeschreibung erwähnte Abweichung von der Normalarbeitszeit hingegen kein bewertungsrelevantes Niveau.
Die Rekurrentin rügt diese Ausführungen zwar und macht eine weitergehende Belastung geltend, als sie durch den Regierungsrat beschrieben worden ist. Im Ergebnis ist aber nicht bestritten, dass die diesbezüglichen Anforderungen der Funktionskette 6060 übertroffen werden. Die Rekurrentin weist dabei auch darauf hin, dass dies auch für die Funktionskette 6070 gelte.
4.9 Zusammenfassung
In der Gesamtbetrachtung ist festzustellen, dass die Stelle «Abteilungsleiter/in Aufenthalte» nicht in allen Kompetenzen die Modellumschreibung 6060.17 erreicht. Sowohl in Bezug auf die Selbständigkeit, die Flexibilität und die Kenntnisse und Fertigkeiten ist vielmehr die Modellumschreibung 6060.15 erfüllt, bei der Kooperations- und Teamfähigkeit die Modellumschreibung 6060.16. Insgesamt ist die von der Vorinstanz vorgenommene Einteilung in die Lohnklasse 16 noch nachvollziehbar, auch wenn die Modellumschreibung 6070.17 bei den Kompetenzen Kommunikationsfähigkeit, Wissen und Beanspruchungen übertroffen wird. Fraglich ist jedoch, ob die Einreihung dem Vergleich mit anderen Stellen standhält.
5. Quervergleiche
5.1 Rechtsgleichheit
5.1.1 Zu prüfen ist, ob die Stelle der Rekurrentin unter dem Gesichtspunkt des Rechtsgleichheitsprinzips gleich eingestuft worden sind, wie andere Stellen mit vergleichbaren Voraussetzungen und Aufgaben, mithin ob sich die Einreihung der streitgegenständlichen Funktionen in die Gesamtbewertungsstruktur einfügt.
5.1.2 Der Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung wird verletzt, wenn hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen getroffen werden, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn Unterscheidungen unterlassen werden, die aufgrund der Verhältnisse hätten getroffen werden müssen (BGE 136 I 17 E. 5.3). Im öffentlichen Dienstverhältnis verlangt Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV, SR 101), dass gleichwertige Arbeit gleich entlöhnt wird. Den politischen Behörden wird indes ein grosser Spielraum in der Ausgestaltung von Besoldungsordnungen zugestanden. Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots sind die Behörden befugt, aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Besoldung des Personals massgebend sein sollen (BGE 141 II 411 E. 6.1.1, 131 I 105 E. 3.1). Verfassungsrechtlich ist nicht verlangt, dass der Lohn allein nach der Qualität der geleisteten Arbeit bzw. den tatsächlich gestellten Anforderungen bestimmt wird. Ungleichbehandlungen müssen sich aber vernünftig begründen lassen bzw. sachlich haltbar sein (VGE VD.2017.106 vom 23. Januar 2018 E. 2.3).
5.2 Departementsexterne Quervergleiche
5.2.1 Die Vorinstanz nahm zunächst einen Quervergleich mit der departementsexternen, in der Funktionskette 6070 in Lohnklasse 17 eigereihten «Leiter/in Abteilung Ergänzungsleistungen, Prämienverbilligungen, Familienmietzinsbeiträge», Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt, Amt für Sozialbeiträge vor. Sie verwies darauf, dass die Quervergleichsstelle insgesamt 70 Mitarbeitende führe, davon sieben Teamleitende in den Lohnklassen 13 und 14 direkt. Sie sei mit ihrem bzw. seinem Team für die rechtmässige, kundengerechte und effiziente Abwicklung der Ergänzungsleistungen und kantonalen Beihilfen, der Prämienverbilligung für Bezüger von Ergänzungsleistungen sowie für Bezüger der Sozialhilfe, etc. verantwortlich. Aufgrund der erheblich grösseren Führungsspanne und der Verantwortung für ein diverses Massengeschäft mit sehr vielen Schnittstellen, der Verantwortung für ca. 50‘000 Kundinnen und Kunden sowie für 15 % des Kantonsbudgets sei die im Vergleich zur Stelle der Einsprecherin um eine Lohnklasse höhere Einreihung der Quervergleichsstelle angemessen.
5.2.2 Einen weiteren Quervergleich nahm der Regierungsrat mit der ebenfalls in Lohnklasse 17 eingereihten Stelle «Teamleiter/in Sozialarbeit Kinder- und Jugenddienst», Erziehungsdepartement, Bereich Jugend, Familie und Sport, Kinder- und Juqenddienst (KJD), vor. Er verwies auf die Führung von sechs bis zwölf Sozialarbeitenden in Lohnklasse 16. Die Stellenbeschreibung der Quervergleichsstelle sehe damit zwar eine kleinere Führungspanne sowie die Erledigung vergleichbarer Verfahren vor. Die oder der Stelleninhabende habe jedoch in Bezug auf eine bestimmte Thematik Expertenstatus, erstelle entsprechende Gutachten und trage die Verantwortung für Klientinnen und Klienten, was die im Vergleich zur Stelle der Einsprecherin um eine Lohnklasse höhere Einreihung der Quervergleichsstelle rechtfertige.
5.2.3 Diese beiden Stellen unterscheiden sich in grossem Umfang von der Stelle der Rekurrentin. Die Aufgaben wie auch die organisatorische Einordnung der Stellen sind zu unterschiedlich, als dass daraus zwingende Schlüsse für die streitbetroffene Stelle gezogen werden könnten. Die Einreihung der verglichenen Stellen in die Lohnklasse 17 kann aufgrund der erheblichen Unterschiede nicht dazu führen, dass im Rahmen des Quervergleichs vom Ergebnis der Einreihung der Stelle «Abteilungsleiter/in Aufenthalte» aufgrund der Anforderungen an die einzelnen Kompetenzen abgewichen wird.
5.3 Departementsinterne Quervergleiche
5.3.1 Der Regierungsrat verglich die streitbetroffene Stelle departementsintern mit der Stelle «Leiter/in Vollzug», Stellenbeschreibung Nr. 13499.000002, die in der Lohnklasse 17 (Funktionskette 6070) eingereiht ist. Die bzw. der Stelleninhabende führe insgesamt 13–15 Mitarbeitende (davon sind ihr bzw. ihm fünf direkt unterstellt) und leite, betreue und organisiere die Abteilung Vollzug als 24-Stunden Betrieb an 365 Tagen pro Jahr (inkl. Pikettdienst sowie Dienst an Sonn- und Feiertagen) an drei Standorten. Angesichts der einschneidenden Auswirkungen der Durchsetzung von Zwangsmassnahmen auf die Betroffenen und der damit einhergehenden hohen psychischen Belastung sowie aufgrund der Führung einer insgesamt grösseren Organisation sei die um eine Lohnklasse höhere Einreihung der Quervergleichsstelle im Vergleich zur Stelle der Rekurrentin gerechtfertigt.
5.3.2 Mit ihrem Rekurs kritisiert die Rekurrentin den Abstand von einer Lohnklasse zur Stelle «Leiter/in Vollzug». Sie macht geltend, dass diese Stelle mit dem Vollzug und der Schwarzarbeit einen kleineren Sachbereich im Vergleich mit ihren diversen heterogenen Aufgabengebieten aufweise. Dies gelte trotz den drei Standorten, die wohl ursächlich für die organisatorische Unterteilung in Abteilungs- und Teamleitung in der Abteilung Vollzug seien. Die Teamleitungen seien für die Sicherstellung des Fachwissens der Sachbearbeitenden zuständig und leisteten Unterstützung bei anspruchsvollen Aufgaben. Dadurch ergebe sich eine deutlich kleinere direkte Führungsspanne mit gewissen Entlastungseffekten für die Stelle «Leiter/in Vollzug» mit insgesamt fünf direkt unterstellten Mitarbeitenden. Die Gesamtzahl der unterstellten Mitarbeitenden mit maximal fünfzehn Personen sei identisch mit derjenigen der Abteilungsleitung Aufenthalte. Beide Stellen hätten die volle organisatorische Verantwortung für einen Themenbereich. Auch die Ausbildungsanforderungen lägen auf dem gleichen Niveau. Die Ausschaffungen selbst würden von der Polizei und den Grenzbeamten durchgeführt. Bloss deren Organisation liege bei der Abteilung Vollzug. Der Entscheid über die Festnahme und Ausschaffung einer ausländischen Person wiege zwar schwer, sei aber nicht eingreifender als der Entscheid der Abteilung Aufenthalte über den weiteren Lebensplan ganzer Familien, inklusive Kinder. Die Rekurrentin bestreitet daher, dass die psychische Beanspruchung der Vergleichsstelle höher sei. Auch die Kontaktmöglichkeit mit gewaltbereiten Personen sei vergleichbar. Die Leistung von Pikettdienst, welcher in der gesamten Abteilung Vollzug erfolgt, werde bis und mit Lohnklasse 17 separat als Zulage vergütet und werde bei der Stelleneinreihung daher nicht berücksichtigt. Sie macht daher geltend, dass die um eine Lohnklasse höhere Einreihung der Vergleichsstelle nicht gerechtfertigt ist.
5.3.3 In den beiden Stellenbeschreibungen werden die Führungsaufgaben vergleichbar umschrieben. Wie die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung geltend macht, besteht ein Unterschied darin, dass die Vergleichsstelle einen 24-Stunden Betrieb an 365 Tagen und an den drei Standorten Ausschaffungsgefängnis «Bässlergut», Untersuchungsgefängnis «Waaghof» und im «Spiegelhof» führt. Während der Stelle der Rekurrentin die «abschliessende Entscheidkompetenz über Bewilligungsentzüge und Wegweisungen mit einschneidenden Beschränkungen der persönlichen Freiheiten und Grundrechte der Zielgruppen wie das Recht auf Familienleben und auf Bewegungsfreiheit innerhalb des Schengenraumes, und dies in einem von wechselhaften Einflüssen geprägten Umfeld im Fokus von Politik und Öffentlichkeit» zukommt, ist die Vergleichsstelle «verantwortlich für den Vollzug von Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht und der damit verbundenen Missbrauchsbekämpfung (z.B. physische Ausschaffungen von Personen ohne Aufenthaltsrecht, Kontrollen in der Öffentlichkeit zum Zweck der Bekämpfung des illegalen Aufenthaltes)». Die Umschreibung der Kompetenzen und Kommunikationsverantwortung ist vergleichbar. Bezüglich der Zusammenarbeit mit anderen Stellen konkretisiert die Stellenbeschreibung der Vergleichsstelle einen grösseren Kreis, wobei im Ergebnis die Kooperationspartner die gleichen sein dürften. Gleich sind auch die Ausbildungsanforderungen und die notwendige Berufserfahrung. Sodann werden die erforderlichen Fachkenntnisse vergleichbar umschrieben. Als besondere Arbeitsbedingungen weist die Stellenbeschreibung der Vergleichsstelle das Erfordernis der durchgängigen Erreichbarkeit auf. Die spezifischen psychischen Belastungen und Anforderungen werden indes weitgehend gleich umschrieben. Bei der Vergleichsstelle werden die «Bedrohungsgefahr innen und aussen durch renitentes Verhalten der Kundschaft (z. B. Gewaltbereite festgenommene Personen, bei Kontrollen in der Öffentlichkeit etc.)» einerseits und die «Gefängnisatmosphäre» andererseits zusätzlich erwähnt. Insgesamt ist darin aber keine stärkere Belastung der Vergleichsstelle erkennbar. Die Person, die den Wegweisungsentscheid zu vollziehen hat, ist jedenfalls nicht stärker belastet als jene Person, die ihn trifft. Dies gilt auch unter Berücksichtigung des Umstands, dass die Verantwortlichen im Einzelfall über die Verhältnismässigkeit des Vollzugs entscheiden müssen. Wieso die Belastung der Vergleichsstelle grösser sein soll, weil der Entscheid rascher getroffen wird als im «geordneten und geplanten Arbeitsablauf» der Abteilung Aufenthalte ist nicht zu erkennen. Der Grundsatz der Gleichbehandlung gemäss Art. 8 Abs. 1 BV spricht vorliegend für eine gleiche Einreihung der beiden Stellen in die Lohnklasse 17. Dies gilt umso mehr, als auch die Bewertung der Stelle nach Massgabe der verlangten Kompetenzen teilweise über die Lohnklasse 16 hinausweist.
Was die Bedeutung des Bereitschaftsdiensts für die Stelleneinreihung anbelangt, so verweist die Rekurrentin zu Recht auf das Urteil VGE VD.2017.106. Dort wird ausgeführt, das Leisten von Pikettdienst sei für die Einreihung einer Stelle insoweit irrelevant, als der Stelleninhaber eine Pikettdienstzulage erhält. Soweit «die Beeinträchtigung durch den Pikettdienst in diesem Fall bereits zusätzlich entschädigt wird, kann sie bei der Stellenbewertung nicht nochmals berücksichtigt werden». Nur wenn das Leisten von Pikettdienst mangels eines Anspruchs auf eine Pikettzulage nicht zusätzlich entschädigt wird, ist es hingegen bei der Stellenbewertung zu berücksichtigen (VGE VD.2017.106 vom 23. Januar 2018 E. 2.4).
5.3.4 Hinzu kommt, dass die Stelle «Abteilungs