Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2023.89
URTEIL
vom 12. März 2024
Mitwirkende
Dr. Claudius Gelzer (Vorsitz), Dr. Stephan Wullschleger,
Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller und Gerichtsschreiber Dr. Urs Thönen
Beteiligte
A____ Rekurrentin 1
[...]
[und 13 weitere Rekurrierende Rekurrerende 2-14]
alle vertreten durch [...], Advokat,
[...]
gegen
Bau- und Gastgewerbeinspektorat
Münsterplatz 11, 4001 Basel
B____ Beigeladener 1
[...]
C____ Beigeladene 2
[...]
beide vertreten durch [...], Advokat,
[...]
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid der Baurekurskommission
vom 15. Februar 2023
betreffend Denkmalschutz, Abbruch Wohnhaus D____,
Riehen
Sachverhalt
Das 1947 vom Architekten Hermann Baur errichtete Wohnhaus am D____ in Riehen wurde 2003 ins Inventar der schützenswerten Bauten aufgenommen. Der Denkmalrat beschloss an seiner Sitzung vom 24. August 2004, auf einen Antrag auf Unterschutzstellung mittels Aufnahme ins kantonale Denkmalverzeichnis zu verzichten, ohne die Liegenschaft jedoch aus dem Inventar der schützenswerten Bauten zu entlassen. Im Jahr 2005 wurde das Wohnhaus saniert. Die Parzelle ist der Zone 2R zugewiesen und liegt im Baumschutzgebiet.
Mit generellem Baubegehren vom 20. Juli 2021 wurde das Bauund Gastgewerbeinspektorat (BGI) um einen Vorentscheid über den Abbruch des Einfamilienhauses und der Garage und eine Baumfällung auf der streitbetroffenen Parzelle sowie den anschliessenden Neubau eines Zweifamilienhauses, zweier Einfamilienhäuser und einer Autoeinstellhalle ersucht. Der Vorentscheid des BGI erging am 8. September 2022. Gleichentags erfolgten zudem die Einspracheentscheide, mit denen die Einsprachen allesamt abgewiesen wurden, soweit darauf eingetreten wurde.
Mit Entscheid der Baurekurskommission (BRK) vom 15. Februar 2023 (act. 2) wurde der Rekurs von A____ und 13 weiteren, auf dem Titelblatt dieses Urteils aufgeführten Personen (Rekurrierende), teilweise gutgeheissen. Der Vorentscheid des BGI wurde aufgehoben und die Sache zum Erlass eines neuen Vorentscheids im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen. Die BRK erachtete die maximal zulässige Bebauung der dortigen Zone 2R als überschritten und wies das Baubegehren insoweit zurück. Für die Beurteilung der Gestaltung und Topografie verwies die BRK auf das spätere, definitive Baubewilligungsverfahren. Die Einwendungen zum Denkmalschutz wurden als unberechtigt abgewiesen.
Gegen diesen Entscheid meldeten die Rekurrierenden am 30. Mai 2023 Rekurs an das Verwaltungsgericht an. Mit Rekursbegründung vom 25. August 2023 beantragen sie, es sei der Entscheid der BRK vom 15. Februar 2023 betreffend den Fragenkatalog zur Bebauungsstudie aufzuheben und festzustellen, dass die Liegenschaft nicht abgebrochen werden dürfe. Überdies ersuchen sie um Einholung eines Gutachtens der Eidgenössischen Kommission für Denkmalpflege (EKD).
Die Bauherrschaft, bestehend aus den Beigeladenen B____ und C____, ersucht mit Vernehmlassung vom 27. September 2023 um Abweisung des Rekurses und des Antrags auf Begutachtung. Die BRK beantragt mit Vernehmlassung vom 6. November 2023 ebenfalls die Abweisung des Rekurses. Am 5. Januar 2024 haben die Rekurrierenden eine Stellungnahme der Architektin [...] zur architektonischen Bedeutung des Wohnhauses eingereicht.
Am 12. März 2024 führte das Verwaltungsgericht auf dem streitbezogenen Grundstück einen Augenschein durch und beging das Wohnhaus. Die Rekurrierenden und die Beigeladenen, ihre Rechtsvertreter wie auch die Vertreterin der Kantonalen Denkmalpflege, [...], haben am Augenschein und der daran anschliessenden Gerichtsverhandlung teilgenommen. Sie konnten sich vor Ort zu den tatsächlichen Verhältnissen äussern. In der anschliessenden Verhandlung im Gerichtssaal erläuterte die Vertreterin der Denkmalpflege das Protokoll der Plenarsitzung des Denkmalrats vom 24. August 2004, an welcher von einem Antrag auf Eintragung der Liegenschaft ins Denkmalverzeichnis einstimmig abgesehen wurde. Anschliessend sind die Rechtsvertreter der Parteien zum Vortrag gelangt. Für die Ausführungen der Beteiligten anlässlich des Augenscheins und der Gerichtsverhandlung wird auf das Protokoll verwiesen. Im Übrigen ergeben sich die Tatsachen und Parteistandpunkte, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.
Erwägungen
1.
1.1 Entscheide der BRK unterliegen gemäss § 6 des Gesetzes betreffend die Baurekurskommission (BRKG, SG 790.100) dem Rekurs an das Verwaltungsgericht (vgl. auch § 10 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRPG, SG 270.100]). Zuständig für die Beurteilung des vorliegenden Rekurses ist nach § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das Dreiergericht.
1.2 Die Rekurrierenden wohnen allesamt in Liegenschaften angrenzend an die Bauparzelle oder in unmittelbarer Nähe dazu. Sie haben sich als Einsprechende am ursprünglichen Baubewilligungsverfahren sowie als Rekurrierende am vorinstanzlichen Rekursverfahren beteiligt. Als Adressatinnen und Adressaten des angefochtenen Entscheids sind die Rekurrierenden vom angefochtenen Entscheid direkt betroffen und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung, weshalb sie nach § 13 Abs. 1 VRPG rechtsmittellegitimiert sind.
1.3 Angefochten ist ein Rückweisungsentscheid der BRK, mit dem das Baubewilligungsverfahren nicht abgeschlossen wird. Bei Rückweisungsentscheiden handelt es sich grundsätzlich um Zwischenentscheide. Solche unterliegen gemäss § 10 Abs. 2 VRPG nur dann selbständig der Beurteilung durch das Verwaltungsgericht, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können oder wenn die Gutheissung des Rekurses sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (vgl. Art. 93 Abs. 1 lit. b des Bundesgerichtsgesetzes [BGG, SR 173.110]; VGE VD.2021.141 vom 4. Mai 2022 E. 1.3, VD.2019.86 vom 10. März 2020 E. 1.3, VD.2016.216 vom 25. September 2017 E. 1.2). Eine Gutheissung des Rekurses würde vorliegend zu einem faktischen Abbruchverbot der Liegenschaft führen, womit das Bauvorhaben der Rekurrenten sofort dahinfiele. Daher ist auf den Rekurs gegen den Zwischenentscheid einzutreten.
1.4 Die Kognition des Verwaltungsgerichtes richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Demnach prüft das Verwaltungsgericht, ob die Verwaltung das öffentliche Recht nicht oder nicht richtig angewendet, gegen allgemeine Rechtsgrundsätze verstossen, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder das ihr zustehende Ermessen nicht pflichtgemäss ausgeübt hat (statt vieler VGE VD.2018.101 vom 7. Mai 2019 E. 1.3).
2.
2.1 Im Vorentscheid des BGI und in den Einspracheentscheiden vom 8. September 2022 (Rekursantwortbeilagen 3a/b) führt die Kantonale Denkmalpflege (als mitwirkende Behörde) aus, die Prüfung der Schutzwürdigkeit der Liegenschaft habe ergeben, dass im Falle eines konkreten Abbruchbegehrens kein Schutzverfahren eingeleitet werde. Durch tiefgreifende Umbauten im Jahr 2005 sei die historische Bausubstanz und das Erscheinungsbild des Einfamilienhauses stark geschmälert worden. Mangels hochrangigem Denkmalwert komme eine Eintragung ins Denkmalverzeichnis nicht in Betracht.
Die BRK teilt im angefochtenen Entscheid (act. 2, S. 6 ff.) diese Ansicht. Die Eintragung im Denkmalverzeichnis erfolge mittels Instrumenten, die nicht der Beurteilung der BRK unterlägen, weshalb die Frage der formellen Unterschutzstellung nicht Gegenstand der Prüfung sein könne. Es könne aber mit Verweis auf die Ansicht von Winzeler (Grundfragen des neuen baselstädtischen Denkmalschutzrechtes, in: BJM 1982 S. 169, 171, 173) eine Interessenabwägung mit Blick auf den geplanten Abbruch der Liegenschaft vorgenommen werden. Dieser sei auch heute noch ein gewisser denkmalpflegerischer Wert zu attestieren, der sich aber nicht gegen das Interesse der Bauherren, ihr Eigentum umfassend zu nutzen, und das entsprechende öffentliche Interesse an attraktivem neuem Wohnraum durchzusetzen vermöge. Daher wurde der Rekurs hinsichtlich des Denkmalschutzes abgewiesen.
2.2 Nach Ansicht der Rekurrenten ist das private Interesse der Eigentümer nicht höher zu gewichten als das Interesse am Erhalt der Liegenschaft. Der Liegenschaft sei auch nach den Umbauten im Jahr 2003 (gemeint wohl: 2005) denkmalpflegerischer Wert zu attestieren. Sie entspreche exakt den theoretischen Ideen des Architekten Hermann Baur zur Platzierung von Liegenschaften, wie es sich aus einer Dissertation ergebe (Humbel Schnurrenberger, Hermann Baur [1894-1980] – Ein Architekt mit ethischer Gesinnung im Aufbruch zur Moderne, Diss. Zürich 1997, S. 27 32). Die Frage, ob es sich um ein materielles Denkmal handle, müsse durch eine Fachinstanz entschieden werden. Denkmalschutz stelle ein öffentliches Interesse dar, weshalb Eigentumsbeschränkungen durch Private in Kauf genommen werden müssten. Die Tatsache, dass die Liegenschaft im Inventar der schützenswerten Bauten aufgeführt sei, beweise ihren Zeugniswert.
2.3 Die Beigeladenen machen geltend, die kompetenten Behörden hätten bereits im Jahr 2004 abgeklärt, ob es sich um ein Denkmal handle. An der Sitzung vom 24. August 2004 habe der Denkmalrat beschlossen, auf einen Antrag zur Unterschutzstellung der Liegenschaft zu verzichten. Infolge dieses Entscheides sei ein Gutachten der EKD deshalb nicht mehr erforderlich. Im Nachgang hätten die Eigentümer in guten Treuen diverse Umbauarbeiten vorgenommen, welche nach Ansicht der Denkmalpflege den geringen Denkmalwert der Liegenschaft zusätzlich geschmälert hätten. Zum architektonischen Wert dieser spezifischen Liegenschaft lasse sich der von den Rekurrierenden genannten Dissertation nichts entnehmen. Für die Anerkennung einer Baute als Denkmal brauche es mehr als einen hervorragenden Architekten, nämlich, dass die Qualität im Gebäude selbst zum Ausdruck komme. Insgesamt werde nichts vorgebracht, was für die Erhaltenswürdigkeit der Liegenschaft unter denkmalschutzrechtlichen Aspekten spreche.
2.4 Die BRK erläutert in der Vernehmlassung ihre Interessenabwägung, in welcher das Interesse am Denkmalschutz als öffentliches Interesse anerkannt und gewichtet worden sei. Sie verweist auf die rechtmässig vorgenommenen baulichen Veränderungen und auf den Verzicht der Unterschutzstellung im Jahr 2004, was auf die damalige Auffassung der Kantonalen Denkmalpflege hinweise, dass es sich nicht um ein hochrangiges Denkmal handle. Die Beurteilung der BRK sei unter Beizug eines Experten für Denkmalschutz vorgenommen worden. Zum Begutachtungsantrag führt die BRK aus, dieser sei erst vor Verwaltungsgericht spezifiziert worden. Der Entscheid über die formelle Eintragung eines Denkmals liege beim Regierungsrat, nicht bei der BRK.
3.
3.1 Streitgegenstand im vorliegenden Fall ist die Frage, ob die Baubewilligungsbehörde resp. die Denkmalpflege in Beantwortung eines generellen Baubegehrens zu Recht zum Schluss gekommen ist, dass die Liegenschaft abgebrochen werden darf. Diese Liegenschaft ist im Inventar der schützenswerten Bauten, nicht aber im kantonalen Denkmalverzeichnis gemäss §§ 14 ff. des Gesetzes über den Denkmalschutz (DSchG, SG 497.100) eingetragen.
Die Schutzwürdigkeit der Liegenschaft wurde durch den Denkmalrat im Jahr 2004 und erneut durch die Kantonale Denkmalpflege im Jahr 2021 (das heisst im vorliegenden Verfahren) geprüft. Die Ergebnisse werden im angefochtenen Entscheid ausführlich dargelegt (E. 8). Der Denkmalrat fällte im Jahr 2004 den einstimmigen Beschluss, dass die Erhaltung der Liegenschaft trotz ihrer Qualitäten (Bescheidenheit des Bauens in den Nachkriegsjahren) und der im Vorjahr 2003 erfolgten Aufnahme ins Inventar der schützenswerten Bauten nicht rechtlich erzwungen werden könne. Daher sei von einem formellen Denkmalschutz abzusehen. Darauf wurde die Liegenschaft im Jahr 2005 (rechtmässig) umgebaut. Die Denkmalpflege stellte im Jahr 2021 zu diesem Umbau fest, die tiefgreifenden Veränderungen hätten die Liegenschaft in ihrem Denkmalwert zusätzlich geschmälert. Daher komme das Wohnhaus nicht für eine Eintragung ins Kantonale Denkmalverzeichnis in Betracht und werde bei einem definitiven Abbruchgesuch aus dem Inventar der schützenswerten Bauten entlassen. Die BRK hat sich, unter Beizug eines Experten für Denkmalschutz, dieser Einschätzung angeschlossen.
Zur Eintragung im Inventar der schützenswerten Bauten erläuterte die Vertreterin der Denkmalpflege anlässlich des Augenscheins und der Verhandlung des Verwaltungsgerichts, der Verzicht auf einen formellen Denkmalschutz unter gleichzeitiger Belassung im Inventar der schützenswerten Bauten im Jahr 2004 sei ein für die damalige Praxis typischer Entscheid. Diese Praxis bestehe heute aber nicht mehr, sei aus heutiger Sicht verwirrend und befremdlich. Die Denkmalpflege entscheide sich heute für einen Eintrag ins Denkmalverzeichnis oder aber für eine Entlassung aus dem Inventar (Audio Augenschein 4:38; Audio Gerichtsverhandlung 6:10).
3.2 Zur Bedeutung des Inventars der schützenswerten Bauten hat das Verwaltungsgericht in einem kürzlich gefällten Grundsatzentscheid bekräftigt, dass ein Eintrag einer Baute in dieses Inventar keinen formellen Schutzentscheid präjudiziert, der zu einem Eintrag ins Denkmalverzeichnis führt, sondern ein solcher Schutz lediglich «erwogen» wird. Es müsse auch nachträglich und unabhängig vom Inventareintrag möglich sein, den formellen Schutz (als einzutragendes Denkmal) abzuklären (VGE VD.2022.180 vom 29. September 2023 E. 3.5 mit Hinweisen). Insbesondere hat das Verwaltungsgericht berücksichtigt, dass dem Inventar der schützenswerten Bauten gemäss seiner Gesetzeshistorie keine eigentliche Rechtswirkung zukomme und der Eintrag Informationscharakter habe (VD.2022.180 vom 29. September 2023 E. 3.4 mit Hinweisen). Ein Eintrag im Verzeichnis der schützenswerten Bauten bringt zwar den baulichen Wert eines Objekts zum Ausdruck und dient insoweit «Informationszwecken» (§ 24a Abs. 1 DSchG). Anders als die Rekurrenten meinen, präjudiziert er jedoch keinen Eintrag ins Denkmalverzeichnis.
Wenn ein Objekt, wie im vorliegenden Fall, im Inventar der schützenswerten Bauten aufgeführt ist, hat das BGI von Gesetzes wegen die Kantonale Denkmalpflege über Gesuche zu informieren, die Inventarobjekte betreffen (§ 25 Abs. 1 der Verordnung betreffend die Denkmalpflege [DPV, SG 497.110]). Bei inventarisierten Objekten, die sich nicht im Denkmalschutzverzeichnis und auch nicht in der Stadt- und Dorfbild-Schutzzone befinden, beschränkt sich die Aufgabe der Kantonalen Denkmalpflege auf die «Erhaltung der Inventarobjekte durch Beratung der Eigentümerschaften» beziehungsweise die mögliche Beantragung von aus Sicht der Denkmalpflege erforderlichen vorsorglichen Massnahmen gemäss § 24 DSchG (vgl. VGE VD.2022.180 vom 29. September 2023 E. 3.4). Wenn die Kantonale Denkmalpflege im Baubewilligungsverfahren betreffend Objekten, die im Inventar der schützenwerten Bauten eingetragen sind, zur Stellungnahme eingeladen wird und sich zum Baugesuch äussert, kann sie bei bloss inventarisierten Objekten nicht unter Berufung auf einen aus dem Denkmalschutzgesetz abgeleiteten Schutzstatus die Abweisung eines Baugesuches verlangen. Sollte sie in einem solchen Fall zum Ergebnis kommen, dass ein schutzwürdiges Denkmal durch den Eingriff gefährdet wird, kann sie lediglich, aber immerhin, beim zuständigen Departement den Erlass der notwendigen vorsorglichen Massnahmen beantragen (§ 24 DSchG, § 43 DPV) und auf diese Weise beim Denkmalrat das Verfahren zur Eintragung des Objekts in das Denkmalverzeichnis einleiten (§§ 14 ff. DSchG; §§ 12 und 18 DPV).
3.3 In Beachtung dieser Grundsätze hat die Kantonale Denkmalpflege im vorliegenden Fall nach Eingang des generellen Baubegehrens zutreffend geprüft, ob der Abbruch der bestehenden, im Inventar der schützenwerten Bauten eingetragenen Baute zulässig ist oder ob (erneut) ein Verfahren auf Eintragung des Objekts in das Denkmalverzeichnis eingeleitet werden soll. Dabei ist die Denkmalpflege zum Schluss gekommen, dass das Wohnhaus nicht für eine Eintragung ins Kantonale Denkmalverzeichnis in Betracht komme und dass bei einem definitiven Abbruchgesuch die Entlassung aus dem Inventar der schützenswerten Bauten veranlasst werde. Mit diesem Vorgehen handelte die Denkmalpflege im Einklang mit den rechtlichen Vorgaben.
Auch wenn die Kantonale Denkmalpflege nicht selbst zuständig ist für den Entscheid, ob ein Objekt in das Denkmalverzeichnis eingetragen und damit formell geschützt wird (vgl. §§ 14 ff. DSchG, § 43 DPV), ist es angezeigt, dass der entsprechende Bauentscheid resp. die entsprechende Beantwortung des generellen Baubegehrens bei der BRK auch mit dem Vorbringen angefochten werden kann, dass das vom Abbruchgesuch betroffene Objekt als besonders erhaltenswürdiges Denkmal im Sinn von § 14 DSchG ins Denkmalverzeichnis hätte aufgenommen werden müssen (vgl. zu dieser Inanspruchnahme des Baubewilligungsverfahrens für die Durchsetzung des denkmalrechtlichen Erhaltungsgebots: Winzeler, a.a.O., S. 176). Es ist daher richtig, dass das BGI auf die gegen den Abbruch gerichteten Einsprachen und die BRK auf die Rekurse gegen die entsprechenden Einspracheentscheide eingetreten sind.
3.4 Mit Blick auf die Möglichkeit der Einleitung eines neuen, mit einem Antrag auf vorsorgliche Massnahmen kombinierten Schutzverfahrens ist in materieller Hinsicht zu prüfen, ob die Vorinstanzen die Schutzwürdigkeit der Liegenschaft als einzutragendes Denkmal zu Recht verneint haben.
3.4.1 Zum Rechtlichen ist zunächst auszuführen, dass nach der gesetzlichen Begriffsdefinition von § 5 Abs. 1 DSchG als Denkmäler Einzelwerke, Ensembles und deren Reste gelten, die wegen ihres kulturellen, geschichtlichen, künstlerischen oder städtebaulichen Wertes erhaltenswürdig sind. Der Gesetzgeber zählt in Abs. 2 beispielhaft Objekte auf, welche als Denkmäler in Betracht kommen. Ob tatsächlich ein Denkmal vorliegt, entscheidet sich aber nach ausserrechtlichen Kriterien wie der kulturellen, geschichtlichen oder städtebaulichen Relevanz des Objektes. Auch ohne formell verfügte Schutzmassnahmen gelten aber alle Werke und Ensembles, die erhaltenswürdig sind, als Denkmäler im Sinne des Gesetzes. Die Basler Regelung folgt also einem materiellen Denkmalbegriff (VGE vom 31. Juli 2008 in Sachen Stiftung K. E. 4.4; VGE vom 31. Mai 1985 i.S. W.W. & Kons., in: BJM 1986/46 E. 2b; Gyr, Materielle Enteignung durch Eigentumsbeschränkungen, die dem Denkmal-, Altstadt- oder Heimatschutz dienen?, in: BJM 1994 S. 1, 8 f.; Winzeler, a.a.O., S. 170). Für beide Gruppen von Denkmälern – für die formell geschützten und die formell (noch) nicht geschützten – gilt der Grundsatz, dass sie zu erhalten sind. In Bezug auf nicht formell geschützte Denkmäler fehlt es der zuständigen Behörde jedoch an Möglichkeiten, die betroffenen Eigentümerschaften zum Erhalt des Denkmals zu verpflichten (VGE VD.VD.2022.180 vom 29. September 2023 E. 3.3; Gyr, a.a.O., S. 1, 8 f.; Ruch, Die Entwicklung des baselstädtischen Bau- und Raumordnungsrechts in der Gesetzgebung von 1970 bis heute, in: BJM 1987, S. 113, 126). Dem Bericht der Grossratskommission, welche den materiellen Denkmalbegriff eingeführt hat, kann dazu Folgendes entnommen werden: «Damit [mit dem Grundsatz, dass Denkmäler zu erhalten sind] wird jedoch keine durchsetzbare Rechtspflicht begründet. Es handelt sich vielmehr um einen Appell an private und öffentliche Eigentümer eines Denkmals, das Denkmal zu schützen und zu erhalten. Der Eigentümer kann zur Erhaltung des Denkmals erst verpflichtet werden, wenn es im Denkmalverzeichnis eingetragen ist (oder wenn seine Liegenschaft in der Schutzzone liegt)» (Bericht der Grossratskommission zum Ratschlag und Entwurf Nr. 7150 zu einem Gesetz über den Denkmalschutz vom 18. Januar 1980).
Gesichtspunkte für einen Eintrag ins Denkmalverzeichnis bilden nach der Rechtsprechung etwa die besondere Erhaltenswürdigkeit des Objekts, überwiegende Gründe des öffentlichen Interesses oder die Beschränkung auf hochrangige Baudenkmäler (vgl. VGE VD.2020.243 vom 24. November 2021 E. 3, VD.2019.172/174 vom 30. September 2020 E. 3 mit weiteren Hinweisen; BJM 1995 S. 43; VGE VD.2019.172/174 vom 30. September 2020, E. 3; BGE 121 II 8 E. 3b S. 15 f.; BGer 1C_101/2010 vom 11. Mai 2010 E. 3.1 mit weiteren Hinweisen). Denkmalschutzmassnahmen müssen namentlich auf objektive und grundsätzliche Kriterien abgestützt sein und von einem grösseren Teil der Bevölkerung bejaht werden, um Anspruch auf eine gewisse Allgemeingültigkeit erheben zu können (BGE 135 I 176 E. 6.2 S. 182 mit weiteren Hinweisen [= Praxis 2009 Nr. 117]; BGer 1C_101/2010 vom 11. Mai 2010 E. 3.1). Die zuständige Behörde hat bei ihrem Entscheid einen Ausgleich zwischen kunsthistorischer Erkenntnis und publikumsgängiger Meinung zu finden (VGE VD.2019.172/174 vom 30. September 2020 E. 3 und 684/2005 vom 29. August 2007 E. 2.1 a.E.). Das Verwaltungsgericht überprüft die fachliche Einschätzung der Denkmalqualität von Werken hinsichtlich der objektiven und grundsätzlichen Kriterien nur zurückhaltend, jedenfalls dann, wenn die einbezogenen Fachleute sich einheitlich geäussert haben (dazu VGE VD.2019.172/174 vom 30. September 2020 E. 3 mit weiteren Hinweisen). Demgegenüber ist das Verwaltungsgericht frei bei der Einschätzung, ob ein grösserer Teil der Bevölkerung der fachlichen Beurteilung folgen würde. Denn die Beurteilung durch die Fachwelt umfasst eine solche durch die Laiensphäre gerade nicht. Zudem erachtet sich das Gericht in der Beurteilung ästhetischer Fragen als gleichermassen befähigt wie die Verwaltung oder die Regierung (VGE VD.2019.172/174 vom 30. September 2020 E. 3 mit weiteren Hinweisen).
3.4.2 Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass sich der Denkmalrat im August 2004 auf Antrag der Eigentümerschaft mit der Schutzwürdigkeit des Gebäudes beschäftigt und diese einstimmig verneint hat (Beschluss vom 24. August 2004, act. 15). Beim Denkmalrat handelt es sich um eine vom Regierungsrat gewählte Kommission, welche die Kantonale Denkmalpflege und den Regierungsrat in wichtigen Fragen der Denkmalpflege berät und die Anträge für Unterschutzstellungen von bedrohten Baudenkmälern stellt. Der Denkmalrat besteht aus sieben Mitgliedern, welche jeweils über spezifische Erfahrungen und Fachkenntnisse (Architektur, Kunstgeschichte, Baurecht) im Bereich der Denkmalpflege verfügen (vgl. §§ 2 und 3 DSchG, § 5 DPV). Es handelt sich somit um eine Fachkommission. Diese ist im August 2004 nach der Durchführung eines Augenscheins zum Schluss gekommen, dass die Voraussetzungen für die Eintragung der Baute in das Denkmalverzeichnis nicht erfüllt sind.
Die Kantonale Denkmalpflege hat im Rahmen der Beurteilung des generellen Baubegehrens im Jahr 2021 keinen Grund dafür gesehen, von dieser fachlichen Einschätzung abzuweichen. Die Denkmalpflege hat den einstimmigen Entscheid des Denkmalrats vom 24. August 2004, die seither rechtmässig durchgeführten Renovationen und den Umstand gewürdigt, wonach nach heutiger Praxis bereits früher eine Entlassung aus dem Inventar der schützenswerten Bauten verfügt worden wäre. Auch die BRK ist unter Beizug eines Experten für Denkmalschutz zum gleichen Ergebnis gelangt. Sie hat das Interesse am Erhalt der Bausubstanz und den denkmalpflegerischen Wert der Liegenschaft zutreffend gewürdigt, insbesondere, dass die Baute von einem bedeutenden Architekten entworfen wurde, dass sie nach dem Zweiten Weltkrieg als typischer Vertreter der kostengünstigen, materialsparenden Bauweise (Backstein, Holz, Ziegel) in traditionellem Formenvokabular (Satteldächer, Holzläden, Blumenfenster) errichtet wurde und dass sie durch die Umbauten in ihrem Zeugniswert eingebüsst hat. Sie hat weiter das Interesse der Bauherrschaft, ihr Eigentum möglichst umfassend zu nutzen und zu diesem Zweck auf ihrer Parzelle die Entstehung von attraktivem neuen Wohnraum zu realisieren, berücksichtigt und ist zum Schluss gekommen, dass die konkrete Interessenlage einem Abbruch nicht entgegensteht.
3.4.3 Das Verwaltungsgericht teilt die Ansicht der Vorinstanzen, dass das Wohnhaus durchaus architektonische Qualitäten aufweist, aber nach allgemeiner Anschauung der Bevölkerung nicht mit einem hochrangigen Denkmal gleichzusetzen ist. Der Denkmalrat hat das Wohnhaus bereits in seinem ursprünglichen Zustand, trotz der für die Nachkriegszeit typischen Charakteristika, einstimmig vom formellen Denkmalschutz ausgenommen. Die Denkmalpflege knüpft an diese Beurteilung mit überzeugenden Argumenten an, zumal das Wohnhaus durch den seitherigen Umbau seinen zeittypischen Ausdruck teilweise eingebüsst hat. Die BRK hat diese Auffassung in einem ausführlich begründeten und nachvollziehbaren Entscheid bestätigt.
Das Verwaltungsgericht hat anlässlich des Augenscheins einen persönlichen Eindruck der Liegenschaft gewonnen. Es erachtet die Darlegungen der Denkmalpflege als Fachkommission für überzeugend. Für das Verwaltungsgericht gibt es keinen Grund von dieser einheitlichen Einschätzung der kantonalen Fachbehörden und Kommissionen abzuweichen. Zwar ist das Urteil der Denkmalpflege bzw. des Denkmalrats nicht unumstösslich. Für eine Abweichung davon bedarf es aber guter Gründe (VGE VD.2022.180 vom 29. September 2023 E. 3.5 mit Hinweisen auf VD.2020.243 vom 24. November 2021 E. 6.3, VD.2016.216/217/218 vom 25. September 2017 E. 3.4). Im vorliegenden Fall haben sich die Verhältnisse seit dem Jahr 2004 aber jedenfalls nicht zugunsten einer Unterschutzstellung der Liegenschaft verändert. Im Gegenteil: Die Liegenschaft hat durch Umbauten seither an Ursprünglichkeit und denkmalrechtlicher Zeugenschaft eingebüsst. In der Stellungnahme der von den Rekurrenten beigezogenen Architektin, die als Verfasserin der Dissertation über Hermann Baur zeichnet, werden die roten Backsteine hervorgehoben, die allerdings keine herausragende Denkmalqualität zu begründen vermögen. So gesehen überrascht es nicht, dass die Liegenschaft in ihrer Dissertation nur im Werkverzeichnis erscheint (S. 51, act. 8), aber sonst nicht explizit behandelt wird. Auch der blosse Hinweis, dass die zulässigerweise vorgenommenen Änderungen am Äussern des Gebäudes zum Teil reversibel seien, ändert nichts an der korrekten Einschätzung der Fachbehörden, dass die Aussengestaltung des Gebäudes in wesentlichen Punkten geändert worden ist und diesem somit nicht mehr der ungeschmälerte Zeugniswert zukommt, wie dies bei anderen Gebäuden der Fall ist, welche ins Denkmalverzeichnis aufgenommen wurden. Die BRK hat demnach zu Recht berücksichtigt, dass die Baute nicht mehr im Originalzustand ist. So wurden etwa im Aussenbereich die Fenster verändert. Zudem wurde der Innenraum im Erdgeschoss völlig neu aufgeteilt. Es ist nicht möglich, die Eigentümer der Liegenschaft zu verpflichten, diese rechtmässig vorgenommenen Änderungen rückgängig zu machen. Bei diesen Umständen ist das Absehen von einem formellen Denkmalschutz, der dem Abbruch der Liegenschaft entgegenstehen würde, nicht zu beanstanden.
3.4.4 Zum Antrag einer Begutachtung durch die EKD ist schliesslich auszuführen, dass mit der Beurteilung der Kantonalen Denkmalpflege eine überzeugende Einschätzung der kantonalen Fachbehörde vorliegt, so dass es keiner zweiten fachlichen Begutachtung bedarf. Zudem ist vorliegend keine Bundesaufgabe betroffen, welche eine Notwendigkeit einer Begutachtung durch die EKD nahelegen würde (vgl. BGer 1C_643/2020 vom 7. Januar 2022 E. 3.5; 1C_572/2022 vom 2. November 2023 E. 3.1.4, 1C_398/2015 vom 9. August 2016 E. 3.2, ferner BGE 120 Ia 270 E. 5a zum Badischen Bahnhof in Basel als Baudenkmal von «nationaler Bedeutung»). Von einer Begutachtung durch die EKD ist daher abzusehen.
4.
Zusammenfassend erweist sich der Rekurs als unbegründet und ist abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens tragen die Rekurrierenden dessen Kosten mit einer Gebühr von CHF 2’500.–, einschliesslich Auslagen (§ 30 Abs. 1 VRPG; § 23 Abs. 2 des Reglements über die Gerichtsgebühren [GGR, SG 154.810]). Sie haben überdies die Beigeladenen für das gerichtliche Verfahren zu entschädigen, wobei der angemessene Aufwand mangels Kostennote zu schätzen ist (vgl. § 15 des Honorarreglements [HoR, SG 291.400]). Angemessen erscheint ein Honorar für 12 Stunden, einschliesslich Teilnahme an Augenschein und Verhandlung, zum Stundensatz von CHF 250.–, sowie eine Auslagenpauschale von 3 % des Honorars (23 Abs. 2 HoR). Für beide Verbindlichkeiten haften die Rekurrierenden solidarisch.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Die Rekurrierenden tragen die Gerichtskosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens in solidarischer Verpflichtung mit einer Gebühr von CHF 2’500.– einschliesslich Auslagen.
Die Rekurrierenden haben den Beigeladenen für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren eine Parteientschädigung von CHF 3’000.– zu bezahlen, in solidarischer Verpflichtung, zuzüglich Auslagen von CHF 90.– und Mehrwertsteuer von CHF 244.10 (7,7 % auf CHF 1'545.– und 8,1 % auf CHF 1'545.–), total also CHF 3'334.10.
Mitteilung an:
- Rekurrierende
- Beigeladene
- Bau- und Gastgewerbeinspektorat
- Baurekurskommission
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
Dr. Urs Thönen
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.