Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2023.122
URTEIL
vom 13. Januar 2024
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, MLaw Anja Dillena
und Gerichtsschreiber Dr. Alexander Zürcher
Beteiligte
A____ Rekurrent
[...]
gegen
Bereich Bevölkerungsdienste und Migration
Migrationsamt Basel-Stadt
Spiegelgasse 12, 4001 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements
vom 26. Juni 2023
betreffend Erlass bzw. Rückerstattung der bereits bezahlten kantonalen Einbürgerungsgebühr
Sachverhalt
Der deutsche Staatsangehörige A____ (Rekurrent) reichte am 29. Dezember 2017 beim Migrationsamt des Bereichs Bevölkerungsdienste und Migration (BdM) ein Gesuch um Einbürgerung ein. Nachdem er verschiedentlich um Erlass bzw. Rückerstattung der von ihm am 27. Juni 2019 entrichteten kantonalen Einbürgerungsgebühr in der Höhe von CHF 850.– ersucht hatte, liess ihm der Bereich BdM mit Verfügung vom 5. Juni 2023 einen förmlichen, ablehnenden Entscheid zukommen. Den hiergegen erhobenen Rekurs wies das Justiz- und Sicherheitsdepartement (JSD) mit Entscheid vom 26. Juni 2023 ab.
Hiergegen erhob der Rekurrent am 2. Juli 2023 beim Regierungsrat Rekurs. Damit beantragte er, dass ihm unter Aufhebung des angefochtenen Entscheids des JSD (Rechtsbegehren [RB] 1) und der Verfügung des Migrationsamts vom 5. Juni 2023 (RB 2) die von ihm am 27. Juni 2019 entrichtete Einbürgerungsgebühr im Betrag von CHF 850.– zu erlassen und zurückzuerstatten sei, eventualiter seien das Migrationsamt Basel-Stadt, subeventualiter das JSD, subsubeventualiter das Migrationsamt und das JSD anzuweisen, ihm die genannte Gebühr zu erlassen und ihm zurückzuerstatten (RB 3). Für den Fall, dass der Regierungsrat oder das Appellationsgericht den Rekurs an sich gutheissen würden, über ihn aber nicht oder nur teilweise entscheiden könnten oder wollten, beantragte der Rekurrent die Rückweisung der Sache an das JSD, das Migrationsamt und/oder an den Regierungsrat zur neuen Beurteilung (RB 4). Darüber hinaus verlangte der Rekurrent die Feststellung, dass dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zukomme, eventualiter und für den Fall der Überweisung des Rekurses an das Appellationsgericht die Anordnung bzw. die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses, subeventualiter die Verfügung einer der aufschiebenden Wirkung gleich- oder nahekommenden vorsorglichen Massnahme (RB 5). Der Regierungsrat überwies den Rekurs am 26. Juli 2023 dem Verwaltungsgericht zum direkten Entscheid. Auf die Einholung einer Vernehmlassung des JSD ist verzichtet worden. Auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid und die Vorbringen des Rekurrenten wird, soweit vorliegend von Belang, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Das vorliegende Urteil ist unter Beizug der Vorakten auf dem Zirkulationsweg ergangen.
Erwägungen
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Regierungsrats vom 26. Juli 2023 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG. Zum Entscheid ist nach § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das Dreiergericht berufen. Der Rekurrent ist als Adressat des angefochtenen Entscheids von diesem unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung. Er ist somit gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Der vorliegende Rekurs wurde den Voraussetzungen von § 16 Abs. 1 und Abs. 2 VRPG entsprechend rechtzeitig angemeldet und begründet. Auf den Rekurs ist einzutreten.
1.2 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz den Tatbestand unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat.
1.3 Im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren gilt das Rügeprinzip. Das Gericht prüft einen angefochtenen Entscheid gestützt auf die Begründungsobliegenheit gemäss § 16 Abs. 2 Satz 1 VRPG nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten konkreten Beanstandungen. Der Rekurrent hat seinen Standpunkt substanziiert vorzutragen und sich mit den Erwägungen im angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen (Wullschleger/ Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277 ff., 305; Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staatsund Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477 ff., 504; VGE VD.2018.140 vom 8. Mai 2019 E. 1.3 und VD.2016.66 vom 20. Juni 2016 E. 1.3).
2.
2.1 Strittig ist im vorliegenden Verfahren, ob der Rekurrent den Erlass der kantonalen Einbürgerungsgebühr von CHF 850.– (vgl. § 30 der Verordnung zum Bürgerrechtsgesetz [BüRV, SG 121.110]) bzw. die Rückerstattung der am 27. Juni 2019 entrichteten Gebühr verlangen kann. Der Rekurrent stützt seinen Anspruch auf die Bestimmung von § 30a Abs. 1 BüRV, wonach Personen, die aufgrund von Erwerbsarmut, der Wahrnehmung von Betreuungsaufgaben, einer erstmaligen formalen Ausbildung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung oder einer schweren oder lang andauernden Krankheit Leistungen der Sozialhilfe beziehen, einen Erlass der kantonalen Gebühren beantragen können.
2.2 Der Bereich BdM hat die Anwendbarkeit von § 30a Abs. 1 BüRV mit der Begründung verneint, dass der Rekurrent sein Gesuch um ordentliche Einbürgerung am 29. Dezember 2017 eingereicht habe, weshalb das altrechtliche kantonale Bürgerrechtsgesetz (aBüRG) vom 21. September 2016 (in Kraft vom 1. Januar bis 31. Dezember 2017) Anwendung finde (§ 27 Abs. 2 des Bürgerrechtsgesetzes [BüRG, SG 121.100]). Dieses enthalte keine Bestimmung betreffend Kostenerlass, die adäquat zu § 30a Abs. 1 BüRV sei. Der Rekurrent habe das Gesuch bewusst vor dem Inkrafttreten der neuen Bürgerrechtsbestimmungen am 1. Januar 2018 eingereicht, da nach Art. 7 Abs. 3 der eidgenössischen Verordnung über das Schweizer Bürgerrecht (BüV) und § 9 Abs. 3 des Bürgerrechtsgesetzes (BüRG) eine Gesuchstellung mit Sozialhilfebezug den Integrationsvoraussetzungen entgegenstehe und zu einer Ablehnung des Gesuches führe. Zudem sei § 30a Abs. 1 BüRV erst am 1. Januar 2021 in Kraft getreten. Eine Übergangsbestimmung wie Art. 126 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration (AIG), wonach sich das Verfahren nach neuem Recht richte, lasse sich dem BüRG nicht entnehmen. Selbst wenn dem intertemporalrechtlichen Grundsatz gefolgt würde, wonach neue Verfahrensbestimmungen ab ihrem Inkrafttreten grundsätzlich von allen Instanzen sofort anzuwenden sei, würde der Rekurrent keinen der in § 30a Abs. 1 BüRV erwähnten Erlassgründe erfüllen. Vielmehr seien im abgeschlossenen Wegweisungsverfahren die fehlende wirtschaftliche Integration und die Sozialhilfebezüge als grösstenteils selbstverschuldet beurteilt worden (Verfügung des BDM vom 5. Juni 2023, Ziff. 2). Das JSD hat in gleicher Weise die übergangsrechtliche Bestimmung von § 27 Abs. 2 BüRG, wonach vor dem Inkrafttreten des Gesetzes eingereichte Gesuche bis zum Entscheid über das Gesuch nach den Bestimmungen des bisherigen Rechts zu behandeln sind, sowohl für das materielle als auch für das Verfahrensrecht massgeblich erachtet. Entsprechend könne die erst am 1. Januar 2021 in Kraft getretene Bestimmung von § 30a BüRV keine Anwendung finden (angefochtener Entscheid, S. 3). Selbst wenn § 30a Abs. 1 BüRV zur Anwendung gelangen sollte, wäre er nicht von Erwerbsarmut (oder einem der anderen Erlassgründe) betroffen, aufgrund welcher er Sozialhilfe beziehen müsste, sondern wäre es ihm nach wie vor ohne Weiteres möglich, in seinem angestammten Berufsfeld als Jurist, für welches er nicht nachgewiesenermassen als arbeitsunfähig anzusehen sei, einer existenzsichernden Erwerbstätigkeit nachzugehen. Der jahrelange Sozialhilfebezug sei eindeutig als selbstverschuldet anzusehen, sodass ein Erlass der kantonalen Einbürgerungsgebühr auch aus diesem Grunde ausser Betracht falle (S. 4).
2.3
2.3.1 Der Rekurrent macht in erster Linie geltend, dass gemäss einem allgemeinen intertemporalrechtlichen Grundsatz neue Verfahrensbestimmungen ab ihrem Inkrafttreten grundsätzlich von allen Instanzen sofort anzuwenden seien, erst recht, wenn sie sich zu Gunsten des Betroffenen auswirkten. Bei der Frage um die Einbürgerungsgebühr und ihres Erlasses gemäss dem per 1. Januar 2021 neu eingefügten § 30a BüRV handle es sich um eine das Einbürgerungsverfahren betreffende, «weil dieses gebührenrechtlich bewertende Frage» (Rekurs, Ziff. 2.2.1). Richtig an diesen Vorbringen ist, dass nach Lehre und Rechtsprechung in zeitlicher Hinsicht – besondere übergangsrechtliche Regelungen vorbehalten – diejenigen (materiellen) Rechtssätze massgeblich sind, die bei der Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden Tatbestands Geltung haben. Bei verfahrensrechtlichen Neuerungen verhält es sich mangels gegenteiliger Anordnungen hingegen anders. Diese sind mit dem Tag des Inkrafttretens der neuen Ordnung sofort und in vollem Umfang anwendbar (BGE 149 II 187 E. 4.4 mit Hinweisen; aus dem Schrifttum Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich/St. Gallen 2020, Rz 288 ff.). Mit seinen Vorbringen verkennt der Rekurrent indessen, dass es vorliegend gar nicht um einen übergangsrechtlich bedeutsamen Sachverhalt geht.
Die Aufforderung des Migrationsamts an den Rekurrenten zur Begleichung der kantonalen Einbürgerungsgebühr von CHF 850.– erfolgte am 21. März 2019 (Rechnung Migrationsamt Nr.[...] vom 21. März 2019) und damit zu einem Zeitpunkt, als das damals massgebliche Recht unbestrittenermassen noch keine Möglichkeit zum Erlass der im Voraus zu entrichtenden Einbürgerungsgebühr vorsah. Entsprechend teilte das Migrationsamt dem Rekurrenten in der Folge unter Hinweis auf die einschlägigen Bestimmungen des bis zum 31. Dezember 2017 geltenden Rechts mit, dass seinen verschiedenen Stundungs-, Sistierungs-, Erlass- und Ratenzahlungsgesuchen nicht stattgegeben werden könne. Zugleich wies es ihn auf die Möglichkeit hin, sein Gesuch zurückzuziehen, womit die Kantonsgebühr abgesehen von einer Bearbeitungsgebühr von CHF 50.– verfallen würde (E-Mail Migrationsamt vom 29. Mai 2019). Der Rekurrent beglich daraufhin am 27. Juni 2019 die Einbürgerungsgebühr. Auch mit dem per 1. Januar 2018 in Kraft getretenen neuen Recht blieb die Pflicht zur Vorauszahlung der kantonalen Einbürgerungsgebühr ausnahmslos bestehen (§ 30 Abs. 1 in Verbindung mit § 31 Satz 1 BüRV). Erst mit der Leistung der Gebühr konnte in casu also die weitere Bearbeitung des Einbürgerungsgesuchs an die Hand genommen werden (vgl. § 31 Satz 2 BüRV: «Wird die Vorauszahlung nicht innert Frist geleistet, so fällt das Gesuch dahin.»). Die Bestimmung von § 30a BüRV, Sozialhilfebeziehenden die kantonale Einbürgerungsgebühr unter bestimmten Voraussetzungen zu erlassen, wurde hingegen erst per 1. Januar 2021 und damit zu einem Zeitpunkt eingeführt, als der Rekurrent diese Gebühr schon längst entrichtet hatte. Wer um Erlass der Einbürgerungsgebühren ersucht, wird dementsprechend seither von seiner Vorauszahlungspflicht befreit (§ 31 Satz 3 BüRV, welche Bestimmung zeitgleich mit der neuen Bestimmung von § 30a BüRV eingeführt wurde). Da der Rekurrent die Einbürgerungsgebühr bereits bezahlt hatte, kann er nicht mehr nachträglich von der Vorauszahlungspflicht befreit werden. De facto zielten seine Erlassgesuche daher auf eine Rückerstattung der bereits bezahlten Einbürgerungsgebühr vor Abschluss des Einbürgerungsverfahrens ab.
2.3.2 Für eine Rückerstattung der bereits entrichteten Einbürgerungsgebühr besteht indessen weder nach geltendem noch nach früherem Recht eine gesetzliche Grundlage. Gemäss § 32 BüRV in der aktuellen Fassung werden die dem Migrationsamt bezahlten Gebühren nur zurückerstattet, wenn das Einbürgerungsgesuch vor dem Erlass einer Verfügung zurückgezogen wird. In gleicher Weise bestimmte § 16 Abs. 1 aBüRV, dass Bewerberinnen und Bewerbern im Falle der Mitteilung, dass der Antrag der gesuchsbehandelnden Stelle an die zuständige Behörde negativ lautet, die bezahlten Gebühren bei Rückzug vor dem formellen Entscheid entsprechend dem Stand des Verfahrens zurückbezahlt werden. Der Rekurrent hat indessen ausdrücklich erklärt, an seinem Einbürgerungsgesuch festzuhalten und dieses «in keinem Fall» zurückzuziehen (E-Mail vom 12. April 2023).
Ein Rückerstattungsanspruch lässt sich entgegen der Auffassung des Rekurrenten (Rekurs, Ziff. 2.1) nicht aus übergeordnetem Recht ableiten. Art. 35 des Bundesgesetzes über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz [BüG, SR 141.0]), welcher die Bundesbehörden sowie die kantonalen und kommunalen Behörden ermächtigt, im Zusammenhang mit dem Einbürgerungsverfahren Gebühren zu erheben (Abs. 1), stellt lediglich eine gesetzliche Grundlage zur entsprechenden Gebührenerhebung dar, vermittelt aber einbürgerungswilligen Personen in prekären finanziellen Verhältnissen keinen bundesrechtlichen Anspruch auf Erlass eben dieser Einbürgerungsgebühren bzw. auf Rückerstattung bereits bezahlter Gebühren. Es ist nicht zu erkennen, wie sich aus dem verfassungsrechtlichen Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung [BV, SR 101]) und dem Gebot staatlichen Handelns nach Treu und Glauben (Art. 9 BV) ein individuell direkt durchsetzbarer Anspruch auf Gebührenerlass bzw. –rückerstattung ableiten liesse. Ein derartiger Anspruch wird vom Rekurrenten denn auch nicht weiter begründet.
2.3.3 Der Rekurrent trägt sodann vor, dass gemäss dem neuen, seit dem 1. Januar 2018 geltenden Bundesrecht Sozialhilfe beziehende ausländische Personen von vorneherein kein Einbürgerungsgesuch mehr stellen könnten, so dass wenigstens Sozialhilfebezüger, die wie er ihr Einbürgerungsgesuch noch nach dem alten, bis zum 31. Dezember 2017 geltenden Recht gestellt hätten, von einem Gebührenerlass profitieren können sollten, ansonsten § 30a BüRV keinen Sinn machen würde (Rekurs, Ziff. 2.2.2). Damit übergeht er stillschweigend den Umstand, dass Sozialhilfebeziehende auch unter neuem Recht nicht von vorneherein und ausnahmslos von der Einbürgerung ausgeschlossen sind, sondern dass bei Vorliegen gewichtiger persönlicher Umstände, die auf einen unverschuldeten Sozialhilfebezug schliessen lassen, die wirtschaftliche Integration gleichwohl bejaht werden kann (Art. 9 BüV in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 lit. d BüG). Genau jenen Personen soll aber dank der Möglichkeit eines Gebührenerlasses das Einbürgerungsverfahren nicht versperrt bleiben, wenn sie die Mittel für die Einbürgerungsgebühr nicht aufzubringen vermögen. Die Bestimmungen von § 30a sind damit entgegen den Vorbringen des Rekurrenten keineswegs «sinnentleert», sondern sollen es vielmehr auch Sozialhilfebeziehenden unter bestimmten Voraussetzungen ermöglichen, sich einbürgern zu lassen, ohne es an den fehlenden Mitteln für die Verfahrensgebühren scheitern zu lassen.
2.3.4 Der Rekurrent kann sich auch nicht darauf berufen, einen Gebührenerlass bzw. eine Rückerstattung beanspruchen zu können, weil die Rückwirkung begünstigender Normen zulässig sei (Rekurs, Ziff. 2.2.3). Denn ein derartiger Anspruch könnte nur bejaht werden, wenn die Rückwirkung vom Gesetz ausdrücklich vorgesehen wäre (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz 287e mit Hinweisen), was vorliegend aber nicht der Fall ist. Abgesehen davon belegt der Rekurrent nicht, dass er die Voraussetzungen eines Gebührenerlasses erfüllen würde, namentlich dass er im Sinne von § 30a Abs. 1 BüRV von Erwerbsarmut (im Sinne eines Sozialhilfebezugs trotz voller Erwerbstätigkeit [vgl. BGer 2C_536/2022 vom 13. Januar 2023 E. 4.1]) betroffen wäre. Diesbezüglich kann im Übrigen vollumfänglich auf die zutreffenden Erwägungen im angefochtenen Entscheid (S. 4) verwiesen werden.
3.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass für den nachträglichen Erlass der bereits vor dem Inkrafttreten von § 30a BüRV bezahlten kantonalen Einbürgerungsgebühr bzw. deren Rückerstattung vor Abschluss des Einbürgerungsverfahrens keine gesetzliche Grundlage besteht. Der Rekurs ist demzufolge abzuweisen. Der Rekurrent hat dementsprechend die Kosten des Verfahrens zu tragen (§ 30 Abs. 1 VRPG). Seinem Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege kann indessen stattgegeben werden, da der Rekurs nicht als von vorneherein aussichtslos qualifiziert werden kann und die Hablosigkeit des Rekurrenten notorisch ist. Die Verfahrenskosten gehen daher zu Lasten des Staates.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Dem Rekurrenten wird für das verwaltungsgerichtliche Verfahren die unentgeltliche Rechtspflege bewilligt.
Der Rekurrent trägt die Gerichtskosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 500.–, einschliesslich Auslagen. Diese Kosten gehen zufolge Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege zu Lasten der Gerichtskasse.
Mitteilung an:
- Rekurrent
- Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt
- Justiz- und Sicherheitsdepartement Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
Dr. Alexander Zürcher
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.